Quem foi o relator do acórdão 01002/10?

O relator foi Adérito da Conceição Salvador dos Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01002/10?

O acórdão foi proferido em 11 de outubro de 2012.

Acórdão STA — Usurpação de poder, Alvará de loteamento

Sumário

I – O vício de usurpação de poder consiste na prática, pela Administração, de acto administrativo que seja da competência de órgãos de outros poderes do Estado, designadamente do poder judicial. II – Não incorre em vício de usurpação de poder a deliberação camarária que aprova a alteração de um alvará de loteamento, se resulta do circunstancialismo que precedeu a prática desse acto e está explicito na respectiva fundamentação que ao emiti-lo, a entidade recorrida não visou dirimir um conflito jurídico entre o requerente dessa alteração e o proprietário de um dos lotes, relativo à titularidade do direito de propriedade sobre determinada parcela de terreno, mas antes exercitar as funções que, nos termos constitucionais e legais, lhe estão atribuídas para efeito de prossecução do interesse público posto a seu cargo, de, no âmbito do licenciamento de operações de loteamento de terrenos, zelar pela adequada ocupação do solo municipal. III – A alteração do alvará de loteamento pode incidir sobre quaisquer das especificações constantes do alvará alterado, pelo que o novo alvará pode modificar a previsão das cedências obrigatórias de parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal. IV – A passagem de novo alvará elimina da ordem jurídica, e «ab origine», o alvará pretérito e os seus efeitos, pelo que a solução urbanística visada pelo novo alvará não se encontra limitada, na sua concepção e execução, por pormenores constantes do alvará suprimido, como seja a determinação aí feita das parcelas a integrar no domínio público.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A……., melhor identificado nos autos, interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra recurso contencioso de anulação para «declaração de nulidade ou anulação» da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, de 7.5.2002, que deferiu o pedido, formulado pela sociedade B……, S.A., com sede na Rua ……., ……- ……, em Lisboa, de alteração ao alvará de loteamento nº 6/81, imputando a essa deliberação diversos vícios, uns geradores de nulidade outros de mera anulabilidade. Por sentença de fls. 259, ss., dos autos, foi julgado procedente o recurso contencioso e declarada a nulidade da deliberação impugnada, por usurpação de poder e impossibilidade jurídica do objecto, com prejuízo do conhecimento dos demais vícios imputados a essa mesma deliberação. Inconformadas com a sentença, tanto a recorrida Câmara Municipal como a contra-interessada B…… dela interpuseram recurso, para o Tribunal Central Administrativo-Sul. Por acórdão de fls. 391, dos autos, o Tribunal Central Administrativo-Sul declarou-se incompetente para conhecer dos recursos, na sequência do que as recorrentes requereram a remessa dos autos a este Supremo Tribunal Administrativo. A Câmara Municipal de Albufeira apresentou alegação (a fls. 332, ss., dos autos), com as seguintes conclusões: I. A deliberação da ora recorrente acometida no recurso contencioso não incorre em usurpação de poderes, uma vez que da mesma não resulta qualquer alteração do statu quo ante do prédio pertença do recorrente. II. Quando se trate de lotes originários de alvará de loteamento, a configuração dos mesmos é a que resulta da planta de síntese deste, que estabelece, entre outros elementos, a geometria e a área de cada um desses prédios/lotes. III. A identidade de configuração do lote do recorrente contencioso, entre a que constava do alvará de loteamento inicial, e a resultante da alteração licenciada pelo acto controvertido, é patente, ab initio dos autos, dos documentos juntos a petição sob os nºs 7 e 8, reforçada pelo parecer cujo teor foi reproduzido no item 16. do enunciado da matéria de facto tida como provada na douta sentença recorrida. IV. Só por aí se impunha já ao Tribunal a quo ultrapassar a questão da pretensa iliquidez da titularidade da parcela de 70 m2, cuja cedência aquele considera incursa no vício de usurpação de poderes em que primeiro assenta o seu discurso decisório. V. Por outro lado, esta questão resolve-se, também, pela interposição de facto superveniente, cujo conhecimento sobreveio a aqui recorrente já após a notificação da douta sentença recorrida, consubstanciado na extinção da invocação do direito de propriedade da mesma parcela por banda do interessado, recorrente, por desistência do pedido nos autos cíveis onde tal matéria constituía thema decidendi. VI. Errou também a douta sentença impugnada ao considerar que a alteração do alvará de loteamento, tal como acolhida no acto administrativo verberado, obrigava a prévia desafetação do domínio público municipal de um acesso e rotunda fronteiros ao lote do recorrente; VII. Aquele acesso e rotunda faziam parte, na verdade, das infra-estruturas do loteamento, e a sua integração no domínio municipal dependia – atento o regime jurídico do DL 289/73, de 6-vI, disciplinador do alvará de loteamento alterado – da recepção daquelas obras pela Câmara Municipal, VIII. Acto de recepção esse que, no caso dos autos, não havia ainda ocorrido a data da prática do acto de licenciamento da alteração ao alvará nº 6/81. IX. A sentença em apreço, ao entender em contrário, erra nos seus pressupostos, e, por esta via, na aplicação da lei, X. Para além de não se lobrigar nela, sequer, indicação da norma ou normas que justificam a conclusão a que chega para inferir pela ilegalidade da deliberação recorrida, violando, concomitantemente, a obrigação de fundamentar a decisão postulada pelo art. 158º, 659º, nº 2, e 668º, nº 1, alínea b), todos do CPC. XI. Pelo exposto, deverá a douta sentença recorrida ser revogada, por ilegal, e declarar-se improcedente, in totu, o recurso contencioso, Com o que se fará Venerandos Desembargadores, inteira e esperada JUSTIÇA! A contra-interessada/recorrente B…… apresentou alegação (a fls. 310, ss., dos autos), com as seguintes conclusões: 1ª - A Douta Sentença, ao julgar procedentes os vícios de usurpação de poderes e da impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido, incorreu em duplo erro de julgamento porque o fez em contradição com os factos provados e outros que o devem ser; 2ª - Além dos factos provados há outros que também o devem ser em virtude do conteúdo dos documentos que lhe dão suporte – não contestado por nenhum interveniente processual, maxime os seguintes: a. "Os autos de acção ordinária intentada pelo recorrente no Tribunal Judicial de Albufeira contra a Câmara Municipal de Albufeira e a contra-interessada B…… deram entrada em Juízo no dia 21.05.2002 (fls. 122 autos) b. "Dá-se por integralmente reproduzido o teor do alvará de loteamento nº 6/81 constante de fls. 27 a 32." c. "Dá-se por integralmente reproduzido o teor do documento de fls. 207 dos autos de suspensão, correspondente a carta que documenta a situação do terreno antes da aprovação do alvará primitivo" d. "O recorrente desistiu do pedido formulado contra a contra-interessada B……. nos autos n° 158/2002 que correram termos no 1° Juízo do Tribunal Judicial de Albufeira, o qual foi homologado por Sentença já transitada em julgado". (Doc. 1) 3ª - O vício de "usurpação de poderes" não se verifica porque a deliberação, cuja impugnação motivou o presente recurso, data de 07.05.2002 – fls.119-120 – autos de suspensão – e a acção judicial intentada pelo recorrente no Tribunal Judicial de Albufeira contra a Câmara Municipal de Albufeira e a contra-interessada deu entrada em Juízo a 21.05.2002 – v. fls. 122 dos autos; 4ª - No momento da deliberação impugnada, a Câmara Municipal de Albufeira não sabia nem podia saber de nenhum litígio entre o recorrente e a contra-interessada B……, tendo-se limitado a cumprir a lei; 5ª - O recorrente, a 09.01.2008, desistiu do pedido formulado contra a contra-interessada B…… nos autos n° 158/2002 que correram termos no 1º Juízo do Tribunal Judicial de Albufeira, o qual foi homologado por Sentença já transitada em julgado. (Doc. 1) 6ª - O vício de "impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido" também não se verifica tendo em conta o teor do facto provado n° 16, maxime na parte citada no texto argumentativo; 7ª - Ocorre contradição entre os dois parágrafos de fundamentação da Douta Sentença recorrida respeitantes ao vicio de "Da impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido" porque no primeiro diz-se que há um "conjunto formado pelo caminho e rotunda" e no segundo caracteriza-se esse conjunto como "aludidas infra-estruturas"; 8ª - Ora, ou se está perante um caminho e, se assim for, pode então falar-se de "domínio público", ou se está perante "infra-estruturas" e neste caso, sendo as mesmas da responsabilidade do loteador, enquanto a Câmara as não receber, pertencem-lhe, podendo este legalmente, se assim entender – e como acontece no caso dos autos – pedir a sua alteração; 9ª - A afirmação constante da Douta Sentença de que "Não se levantam dúvidas quanto a dominialidade pública" não tem suporte documental ou sequer probatório; 10ª - No terreno que originou o primitivo loteamento não existe nem nunca ali existiu nenhum caminho, razão pela qual não se pode falar de domínio público (cf. facto provado n° 16 - "Segundo as cartas cartográficos constata-se que não constam quaisquer caminhos identificados no local em apreço." e fls. 207 dos autos de suspensão – carta que documenta o terreno antes da aprovação do alvará primitivo); 11ª - Por outro lado, as infra-estruturas em causa nunca foram recebidas, inexistindo sequer o auto de recepção provisória, razão pela qual nunca passaram para o domínio público; 12ª - Não pode, por isso, ser desafectado do domínio público aquilo que a ele nunca pertenceu, no caso concreto, as infra-estruturas versadas nos autos; 13ª - A Douta Sentença recorrida foi induzida em erro pelo Douto Parecer do Ministério Público que, por sua vez, se inspirou no Parecer de fls. 98 a 114 (em particular a fls. 103 a 106 dos autos), subscrito pelo Ilustre Mandatário do recorrente e subscritor das peças processuais escritas juntas aos autos em representação daquele; 14ª - A contrariar o entendimento sobre a temática da "dominialidade pública de um caminho" plasmado na Douta Sentença recorrida, deve ter-se em conta o Ac. do STJ de 14.10.2004 citado no texto argumentativo" (in www.dgsi.pt - Processo n° 0482576, de 14.10.04) e ainda neste mesmo sentido o Acórdão do STJ: Processo n° 066579, de 24.03.77; Processo n° 073449, de 10.03.86; Processo n° 076085, de 27.10.88; Processo n° 076469, de 02.03.89; Processo no 079890, de 13.03.90; Processo n° 078632, de 22.11.90; Processo n° 084192, de 10.11.93; Processo n° 03A3433, de 18.02.03. (in www.dgsi.pt); 15ª - A contrariar o entendimento sobre a temática da "dominialidade pública de infra-estruturas integrantes do alvará de loteamento" sustentado na Douta Sentença recorrida deve ter-se em conta o Douto Acórdão desse Tribunal Central Administrativo Sul citado no texto argumentativo destas alegações "(in www.dgsi.pt - Processo n° 07432/02, de 14.03.2006) 16ª - Ademais, compulsando as confrontações dos lotes I, F, H, respectivamente a fls. 195-200, 183-188 e 189-194, todas dos autos de suspensão e do lote G, a fls. 23 a 26 destes autos, logo se conclui que nenhum confronta com as aludidas infra-estruturas, o que é bem significativo de que as mesmas não são do domínio público mas sim da recorrente; 17ª - A Douta Sentença recorrida ao decidir como decidiu incorreu em violação quer do art. 22°, n° 1 do DL 289/73 de 6 de Junho (que se cita por ser o aplicável à data da aprovação do primitivo alvará) quer dos art°s, 36, n°s 1 e 2 e 50°, ambos do DL n° 448/91 de 29 de Novembro (na redacção que lhe foi introduzida pelo DL n° 334/95 de 28 de Dezembro e pela Lei n° 26196 de 1 de Agosto), devendo tais normas ser interpretadas no sentido que a recorrente lhe atribui nestas alegações. Termos em que, revogando-se a Douta Sentença recorrida e substituindo-a por outra que julgue improcedente o recurso intentado pelo recorrente, se fará a costumada JUSTIÇA. O recorrido A……. apresentou contra-alegação (a fls. 361, ss., dos autos), com as seguintes conclusões: a) O tribunal ad quem competente para a apreciação do presente recurso não é o Tribunal Central Administrativo Sul mas sim o Supremo Tribunal Administrativo, atenta as disposições dos artigos 26.°, n.º 1, alínea b) e 40.0, alínea a), do ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, na redacção do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, pelo deverá o presente recurso jurisdicional ser remetido para o Supremo Tribunal Administrativo para aí ser conhecido; b) Conforme decorre da matéria alegada na p.i. e nas contestações, constitui matéria assente pelas partes a existência de uma controvérsia quanto à propriedade da parcela de 70 m2 que a contra-interessada B……. propôs ceder à autarquia para arruamentos, estacionamentos e passeios, solução essa que ao ser acolhida pela deliberação recorrida representou uma intervenção da autarquia na disputa sobre a propriedade da mesma uma vez que reconheceu a contra-interessada esse direito em detrimento do recorrente, ora Recorrido; c) É irrelevante o teor do desfecho da acção judicial que correu termos no Tribunal Judicial de Albufeira sob o n.º 158/2002 dado que um acto nulo o por vício de usurpação de poderes jamais pode tornar-se válido supervenientemente; d) Consequentemente, bem andou a sentença recorrida ao julgar verificado o vício de usurpação de poderes dado que a resolução de conflitos entre privados cabe em exclusivo a função jurisdicional, sendo absolutamente alheia as atribuições das autarquias locais; e) De acordo com as normas reguladoras do domínio público municipal de circulação, o conjunto formado pela estrada e rotunda de acesso ao Lote G reúne os requisitos indispensáveis para a sua qualificação legal como um bem público e, in casu, como parte integrante do domínio público do Município de Albufeira; f) Sendo certo que o Decreto-Lei 289/73 não previa que a emissão do alvará operasse o ingresso automático no domínio público municipal das parcelas a ceder no âmbito de uma operação de loteamento, tal não significa que, ainda assim, fosse necessário um acto formal de recepção das infra-estruturas para que tal ingresso pudesse ocorrer; g) Outra das formas possíveis de ocorrer a atribuição dominial de um bem é por via da sua afectação a utilidade pública, podendo tal afectação traduzir-se desde logo numa afectação jurídica tal como já conclui o STA ao defender que a mera previsão em alvará de loteamento, regido pelo DL 289/73, de áreas a ceder para o município traduz desde logo uma afectação jurídica dessas áreas ao domínio publico (cfr. Acórdão de 7 de Novembro de 2001, proc. 39.114); h) No caso dos autos, é matéria assente que a rotunda e o caminho de acesso ao Lote G eram uma infra-estrutura viária prevista na planta anexa ao alvará de loteamento 6/81 e como área de cedência ao Município de Albufeira (de acordo com o doc. n.º 3 da p.i. e o artigo 6.° da p.i., expressamente aceite no artigo 3. da contestação da Câmara Municipal de Albufeira); i) E igualmente matéria assente que tal caminho já existia há muito tempo, tendo sido alcatroado em 1981 e é diariamente utilizado pelas famílias residentes numa moradia adjacente ao mesmo bem como pelos populares e turistas nas suas deslocações entre a Rua do Parque e o centro dos Olhos de Água (de acordo com os artigos 7º e 8.° da p.i. que não foram impugnados, logo admitidos por acordo nos termos do artigo 840.° do Código Administrativo, aplicável ex vi do artigo 24.°, alínea a), da LPTA); j) Como tal, verifica-se também que a rotunda e o caminho de acesso ao Lote G já há muito que foram objecto de uma afectação de facto a utilidade pública pelo que dúvidas sérias não podem existir quanto a integração dessas infra-estruturas no domínio público do Município de Albufeira; k) É pois irrelevante que tenha inexistido qualquer acto formal de recepção daquelas infra-estruturas por parte da autarquia, sendo ainda mais irrelevante que a Chefe de Gabinete C…… tenha escrito – a que titulo? Com que razão de ciência? – que "segundo as cartas cartográficas, constata-se que não constam quaisquer caminhos públicos identificados no local em apreço"; 1) Com efeito, não esclarece a contra-interessada, ora Recorrente, o que têm a haver as cartas cartográficas com a existência do domínio público. Acaso, por exemplo, as cartas cartográficas omitam a existência do Aeroporto de Lisboa este deixa, por tal facto, de ser considerado um bem do domínio público? m) Em suma, a deliberação recorrida ao aprovar a alteração ao alvará de loteamento 6/81 nos exactos termos propostos pela B……, concretamente com a eliminação da rotunda e do caminho de acesso ao Lote G e a incorporação da respectiva área num novo lote a constituir, está ferida de nulidade por impossibilidade jurídica do seu objecto, nos termos do disposto no art. 133°, n.º 2, alínea c), do CPA (no mesmo sentido, Acórdão do STA, de 17 de Fevereiro de 1998, proc. 43.384). Nestes termos, nos mais de Direito aplicáveis, e com o douto suprimento de V. Excelências, deve negar-se provimento aos recursos jurisdicionais e, em consequência, confirmar-se a sentença recorrida, pois só assim se fará a COSTUMADA JUSTIÇA. A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu, a fl.s 409, ss., dos autos, dos autos, o seguinte Parecer Vem impugnada a sentença do TAF de Sintra que, com fundamento em vício de usurpação de poder e em impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, de 2002.05.07, que deferiu o pedido de alteração do alvará de loteamento n° 6181, apresentado pela B……, SA. São dois os recursos jurisdicionais interpostos: pela B……. e pela Câmara, cujos fundamentos constam, respectivamente, das alegações de fls. 311 a 325 e das alegações de fls. 331 a 336. Vejamos. 1. Importará em primeiro lugar, abordar a questão da nulidade da sentença, por falta de fundamentação (prevista no art° 6681, n° 1, alínea b), do CPC), invocada pela Câmara, no tocante à "impossibilidade jurídica do objecto" da deliberação recorrida. Conforme tem vido a ser entendido, de forma reiterada por este STA, só ocorre tal nulidade no caso de se verificar falta absoluta de fundamentação, não bastando uma fundamentação incompleta ou deficiente. Neste caso, é perceptível que a sentença, formou, na matéria de facto, a sua convicção de que o conjunto formado pelo caminho e rotunda de acesso ao lote G (lote 5) pertencem ao domínio público; daí ponderar que "tal determina que o acto recorrido não podia permitir a sua eliminação, sem previamente proceder à sua desafectação dessa dominialidade" e que, não tendo procedido a essa desafectação, é nulo. Adiante-se que a invocação de tal nulidade se fundava, além do mais, no disposto no art° 133°, n° 2, alínea c), do CPA. Podemos, assim, concluir que a sentença permite que as partes se apercebam das razões de facto e de direito em que se fundou o veredicto do TAF nessa parte. Nessa medida improcede a invocada nulidade da sentença. 2. Passemos aos invocados erros de julgamento. Discordamos da sentença quanto ao vício de usurpação de poder. A deliberação da Câmara não pretendeu dirimir o conflito de interesses, entre o recorrente contencioso e a B……, acerca da titularidade do direito de propriedade sobre uma área de terreno de 70 metros quadrados e que se destinava, primitivamente, a um miradouro. Se analisarmos os pareceres e informações em que se fundou a deliberação, não vemos aí qualquer solução sobre a situação em litígio acerca da questão de saber quem seria o titular do direito de propriedade sobre essa área de terreno. Sendo assim, cremos que não se verificava o alegado vício de usurpação de poder, razão por que se entende ter a sentença errado nesta parte. Mas também discordamos da sentença no tocante a nulidade da deliberação decorrente da impossibilidade jurídica de objecto. Julgamos que nesta sede nenhuma relevância tem saber se é ou não do domínio público o caminho e a rotunda de acesso ao lote G; pelas razões que iremos adiantar. A alteração do alvará aqui em causa teve que obedecer as disposições do DL n° 448/91, de 29.12, nos termos do seu art° 72°. Nos termos do art° 36°, n°s 1 e 2, as especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas, o que dá origem a um novo alvará. Por sua vez, a luz do art° 29°, n° 1, alínea g), integra as especificações do alvará, as "cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal". Não coloca a Lei qualquer obstáculo às alterações de um alvará que impliquem modificações relativas a parcelas já integradas no domínio público. E compreensível esse posicionamento do legislador. Conforme ponderou o acórdão deste STA de 99.10.20, no processo n° 44470 (com anotação concordante de Fernanda Paula Oliveira, in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 21, p. 41 e seguintes), a propósito de caso semelhante: "(...) a alteração ao alvará pode mudar significativamente o desenho do arranjo urbanístico operado pelo loteamento, de modo que a passagem do "novo alvará" não pode deixar de eliminar da ordem jurídica, e ‘ab origine, o alvará pretérito, bem como os seus efeitos. Não fora assim, teríamos de reconhecer que o alvará primitivo era apto à introdução de algumas soluções consolidadas; mas, então, ele constituiria um entrave inadmissível à emergência, através do novo alvará, de uma nova representação global da operação urbanística, a qual estaria limitada por pormenores parcelares do primitivo arranjo. Qualquer alteração ao alvará que pretendesse incidir sobre a localização das vias, v.g., seria virtualmente impossível; e, em todos os casos em que ainda permanecesse uma possibilidade de facto de reordenar o loteamento, haveria o sério risco de ficar quebrada a unidade e a harmonia da operação, que teria de se subordinar a exigências porventura estranhas aos critérios que haviam presidido a sua nova concepção". E mais adiante: "Deste modo, a convicção do recorrente, de que as parcelas de terreno integradas no domínio público através da emissão de um alvará de loteamento são intangíveis por um novo alvará substitutivo do primeiro, não pode aceitar-se, sob pena de se admitir uma severa limitação as alterações aos alvarás, que a lei manifestamente quis afastar". Nesta linha de entendimento, parece-nos que, contrariamente a posição perfilhada pela sentença, nenhum obstáculo existia a que a deliberação recorrida, ao deferir o pedido de alteração do alvará aqui em causa, permitisse que as áreas correspondentes a rotunda e arruamento de acesso ao lote G passassem a ter uso diferente daquele que tinham nos termos do primitivo alvará. Nessa medida, não nos parece que a deliberação impugnada tenha disposto sobre bens fora do comércio (art° 202°, n° 2, do CC) e que esteja ferida de nulidade por impossibilidade do seu objecto (art° 133°, n° 2, alínea c), do CPA). Pelo exposto, afigura-se-nos que a sentença não se poderá manter. 3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que devera ser concedido provimento aos recursos jurisdicionais, revogando-se a sentença e ordenando-se a sua baixa ao TAF para conhecimento dos vícios que não foram apreciados. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto: 1) O recorrente tem registado em seu nome o lote de terreno designado por lote G com a área de 950 m2, na ……, confrontando a Norte e a Nascente com "B……", a Poente com caminho e a Sul com D…… e E……, descrito na Conservatória do Registo Predial de Albufeira sob o n° 01202/1 90286, constituído no âmbito de uma operação de loteamento (constituição de dez lotes, numerados de A a J) titulada pelo alvará n° 6/81, para o qual foi licenciada a construção de uma moradia, com dois pisos, sendo um acima da cota soleira e um abaixo da mesma cota, com a área de construção de 120 m2, por despacho de 30.1.1998 (alvará de licença no 220/98) - Cfr. documentos de fls. 16 a 25 e 28 e 29 dos autos Suspensão; 2) Dá-se por integralmente reproduzido o teor do "Plano Geral" do loteamento, documento junto a fls., 170 dos autos Suspensão, do qual consta a disposição dos lotes A a J e os respectivos acessos; 3) Por requerimento recebido na CM de Albufeira 15.2.2001, a "B……, S.A.", na qualidade de proprietária, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Albufeira a alteração de loteamento com alvará de loteamento n° 6/81 emitido em 4.1.1981, localizado em ……., ….., Albufeira, com a área de 11 500,00 m2, ampliando a área do loteamento com a anexação de mais dois prédios, passando para cinco lotes de terreno (numerados de 1 a 5, passando o lote G, do requerente a designar-se lote 5), prevendo para o lote 4 (integrado pelos lotes E, F, H, I e J) alterações quanto a área do lote, da implantação, do número de pisos acima do solo, da cércea, do número de pisos abaixo do solo (que passaria a 5 pisos para estacionamento automóvel, sugerindo a construção de um parque de estacionamento sob o lote 4 com acesso a partir da rua que confina a nordeste com o loteamento), a área total de construção, o número total de fogos, o uso (que passaria a ser apartamentos turísticos + piscina), e a tipologia; previa ainda como cedências à Câmara, a área de 1.720,50 m2 para espaços verdes e de utilização colectiva e de 2.409,00 m2 para equipamentos de utilização colectiva (construção de um miradouro com 70,00 m2 e uma faixa de 170,00 m2 para acesso pedonal à praia, num total de 240.000 m2, propondo o pagamento de valor monetário à Câmara para compensar as áreas de cedência restante, que não possui), bem como a área de 1.890,00 m2 com arruamentos, estacionamentos e passeios, em condições devidas de utilização. – Cfr. fls.. 30 a 54 dos autos Suspensão; 4) Por despacho de 4.5.2001, a Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Algarve, com base na Informação n° 259/DSGT/01 de 24.4.2001, emitiu parecer desfavorável à aprovação do projecto de alteração do alvará de loteamento, por desconformidade com as opções feitas no âmbito do PDM de Albufeira e por não respeitar os parâmetros de dimensionamento previstos na Portaria n° 1182/92 de 22 de Dezembro. – Cfr. fls. 57 a 65 dos autos Suspensão; 5) Pelo Director Geral da Direcção Geral de Turismo foi emitido parecer favorável a proposta de alteração do alvará de loteamento, remetendo para os pareceres dos serviços, constando do parecer do Arquitecto, o seguinte: "(...) b) o estudo apresentado altera a rede rodoviária de acesso aos lotes, em particular o acesso ao lote 5 (destinado a moradia unifamiliar). Uma vez que não é clara a forma prevista de acesso ao referido lote, chama-se atenção que se considera vantajoso garantir o acesso ao mesmo por forma a não existirem quaisquer conflitos". - Cfr. fls. 66 a 71 dos autos Suspensão; 6) Por requerimento recebido na CM de Albufeira em 4.7.2001, a "B……" solicitou a substituição das peças escritas indicadas, por se terem detectado alguns erros cometidos por lapso, juntando memória descritiva e justificativa; memória justificativa da adequabilidade do projecto com o Plano Director Municipal. – Cfr. fls. 72 dos autos suspensão; 7) Por um Técnico da Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território – Algarve, foi elaborada em 16.7.2001, a Informação n° 508/DSGT-01, sobre o "Projecto de alteração de loteamento urbano – ……. – ……. – Água – Albufeira, B……., SA"; na qual formula as seguintes conclusões: "Na sequência da Informação n° 259/DSGT/01 de 24.4, os parâmetros que são agora apresentados, objecto de correcção, cumprem os exigidos pelo PDM e pela Portaria n° 1182/92, de 22 de Dezembro, a excepção do valor da área proposta e afecta a equipamentos de utilização colectiva. Pelo exposto na presente Informação, e só na condição da C M. de Albufeira viabilizar a proposta, impondo um pagamento a efectuar pelo requerente (conforme sua Intenção), como contrapartida para o mesmo compensar a área em défice, se considera que a proposta apresentada passível de merecer aceitação, pelo que se julga nesta condição ser de emitir parecer favorável. " - Cfr. fls. 74 a 76 dos autos suspensão; 8) Sobre a Informação referida no precedente facto foi proferido o seguinte despacho pela Directora Regional da DRAOT – Algarve, com data de 26.7.2001: "Nos termos da presente informação e desde que a Câmara Municipal de Albufeira aceite as condições de compensação das áreas colectivas em falta, propostas pelo requerente, emite-se parecer favorável – Cfr. idem; 9) O parecer referido nos precedentes factos foi enviado a Câmara Municipal de Albufeira a coberto de ofício de 1.8.2001. – Cfr. fls. 73 dos autos suspensão; 10) Por requerimento recebido na CM de Albufeira em 21.8.2001 a "B……." juntou ao processo planta de síntese e adenda a memória descritiva (peças escritas e desenhadas devidamente rectificadas: introdução de tramas nas zonas verdes e nos arruamentos como identificadas nas respectivas legendas; definição, em cada um dos lotes, da cota de soleira, das tipologias, do n° total dos habitantes, bem como do n° de lugares de estacionamento, tragado de um perfil transversal pelo lote 4, para esclarecimento da volumetria proposta; correcção do valor indicado para cedência de equipamentos de utilização colectiva). – Cfr. fls.77 a 79 dos autos suspensão; 11) Em 29.8.2001 foi elaborada por um técnico da CM de Albufeira uma Informação Técnica, com a análise do processo, apontando a falta de alguns elementos, nomeadamente: "f) rectificação da área dos espaços verdes e de utilização colectiva, que de certo trata-se de lapso do técnico, que inclui a área verde do lote n° 5 no total proposto, não apresentando trama indicativo do mesmo no plano de síntese. g) a proposta não devera apresentar nenhuma omissão nomeadamente no que se refere ao lote n° 5" - Cfr. fls. 80 dos autos suspensão, 12) Por requerimento recebido na CM de Albufeira em 7.9.2001, a "B……" requereu a junção de planta de síntese, adenda a memória descritiva. Certidões de teor da descrição predial - Cfr. fls. 81 a 84 dos autos suspensão; 13) Pelo Gabinete de Apoio Jurídico e Contencioso da CMA foi elaborado em 18.9.2001 o seguinte parecer sobre a "alteração de alvará de loteamento"; "Consultados estes Serviços sobre a legitimidade da requerente, face ao conteúdo da pretensão em análise, cumpre informar, em termos genéricos, que a alteração do alvará de loteamento depende do preenchimento dos requisitos postulados no art° 36° do D.L. 448/91 de 29 XI, na redacção introduzida sucessivamente pelo D.L. 334/95 de 28 XII e pela Lei 26/96 de 1.VIII. Em sede de legitimidade da requerente, haverá que atender, em especial, ao disposto nos no 3 a 5 da referida norma, que obrigam, em determinados casos, a autorização, por escrito, de proprietários que representem pelo menos dois terços do número de lotes abrangidos pelo alvará e, em qualquer caso, dos proprietários dos lotes que, em concreto, sejam de alguma forma directamente afectados pelo objecto material da operação pretendida. Dos elementos apresentados em 7 do corrente (nomeadamente, certidões das descrições de registo de doze prédios) constata-se que a requerente detém a propriedade de, pelo menos, nove deles ou seja, exactamente 2/3 do total (...) O que fica por demonstrar é se a alteração requerida não envolve aquele lote "B" e também o "G'; pertença de terceiro, uma vez que, na afirmativa, sempre carecerá de autorização dos proprietários destes (sendo que, no caso do lote "B'; essa posição se afere por deliberação do condomínio respectivo). É quanto cumpre informar. "- Cfr. fls. 85 dos autos suspensão; 14) Por requerimentos de 24.9.2001, 8.10.2001 e 14.1.2002, dirigidos ao Presidente da Câmara Municipal de Albufeira, o requerente manifestou a sua oposição à aprovação da alteração ao alvará de loteamento requerida pela "B……." - Cfr. fls. 86 a 109 dos autos suspensão; 15) Por requerimento de 11.3.2002, a "B……." pediu a substituição da planta de síntese, tendo no verso desse requerimento sido elaborada a seguinte Informação, com data de 6 (?).5.2002: "Quanto à planta de síntese agora apresentada contem rectificações relativas à planta anterior de ordem pontual nos lotes G e B, de reposição às quais nada há a opor do ponto de vista técnico, mantendo-se assim o parecer já emitido em 2001109114. Mantêm-se também as ressalvas lá expressas e referentes ao parque de estacionamento público e a proposta do requerente quanto ao pagamento de acordo como regulamento municipal, das áreas de cedência a efectuar à Câmara, condição também tida em conta no parecer favorável da DRARN. Quanto aos aspectos jurídicos e da legitimidade do pedido, matéria que transvaza a competência destes serviços, remete-se para os pareceres do Sr. Consultor Jurídico. Remeta para apreciação superior." - Cfr. fls. 110 v°; 16) Com data de 22.4.2002, pela Chefe de Gabinete foi elaborada a seguinte Informação no Processo de obras n° 364177: "Em 15.02.01 a requerente B……, S.A. solicitou a alteração do Alvará de Loteamento n° 6/81. Foram solicitados elementos, que o Requerente veio a suprir. Foram solicitados pareceres as entidades competentes que se pronunciaram favoravelmente, conforme ofícios da D.G.T. datado 26.06.2001 e D.R.A.O.T. datado de 01.08.2001. Em 24.09.2001 foi apresentada uma exposição assinada por A…….. que, além de não ser conclusiva, não se pode apreciar, tendo em conta que, a mesma deu entrada muito após os prazos legais de reclamação ou de pedido de informação previsto no art. 10° n° 1 e 4 do D.L. 448/91 de 29 de Novembro. Pelas razões supra referidas está esta edilidade impossibilitada de apreciar as N./arias exposições subsequentes. No entanto, e tendo em conta que o Sr. A……… invoca grave lesão dos seus interesses no requerimento datado de 14.01.2002, cumpre-nos dizer o seguinte em relação as conclusões do, aliás, douto, parecer: Da legitimidade do Requerente para alterar o Alvará de loteamento A apreciação da questão da legitimidade para alterar um Alvará de Loteamento, esta prevista no art° 36 do D.L. 448/91 de 29 de Novembro, e exige que o requerente, seja detentor de autorização escrita de 2/3 dos proprietários dos lotes. Em 07.09.2001 o Requerente deu entrada nesta edilidade de certidões de registo predial, comprovativas do registo de aquisição a seu favor de mais de 2/3 dos lotes daquele loteamento, conforme esta expresso no parecer ao consultor jurídico datado de 18/09/2001, constante do processo. Da apreciação dos elementos apresentados, resulta que o lote G, actualmente designado por lote n° 5, não sofre qualquer alteração, nomeadamente na área do lote, áreas de construção e implantação, número de fogos ou de pisos ou mudança da finalidade do lote, conforme planta síntese com o registo n° 1509 de 11/03/2002 do processo n° 364/77. Também, da confrontação da planta do alvará n° 6/8, cuja cópia se anexa, com a planta síntese em apreço, pode-se verificar, que o lote G, não sofre alterações mantendo a área de construção de 120m2, a área de implantação de 120m2, a área do lote de 950m2, o uso e finalidade como moradia unifamiliar com um piso, e a acessibilidade tal como inicialmente prevista e representada graficamente no respectivo alvará. De acordo com o acórdão do STA n° 046013 de 23/05/2001 a alteração do alvará "está vinculado a regra do n° 1 do art. 36 do D.L. n° 448/91 de 29 de Novembro" que apenas permite as alterações a requerimento do interessado, e por isso não prescinde do consentimento do proprietário dos lotes que sofram transformações substanciais com a alteração, mesmo as que impliquem diminuição das áreas de implantação e construção, número de fogos ou de pisos ou mudança da finalidade do lote." O que, no caso em presente, não acontece, porquanto a alteração do alvará requerida, não altera em nada o lote G, também designado por lote 5. Da privação da acessibilidade ao lote Segundo as cartas cartográficas constata-se que não constam quaisquer caminhos públicos identificados no local em apreço. Pode assim, aferir-se que a via e rotunda a norte do lote 5 (ou lote G) é resultante da operação de loteamento, pelo que só passariam a ser via pública quando as respectivas infra-estruturas fossem recebidas pela Câmara, acto camarário, que se concretiza, após realização de auto onde conste que as infra-estruturas estão concluídas e em condições de utilização. No presente caso, conforme decorre das Informações Técnicas constantes no processo, os pedidos de recepção das infra-estruturas do loteamento não foram ainda objecto de decisão favorável, nem há recepção provisória, dadas as condições das mesmas. Assim, e salvo melhor opinião, o arruamento sem saída via, rotunda ou impasse, superiormente citado, não estão, recebidos nem nunca foi aceite que estavam em condições de ser utilizados pelo público, dado que, como decorre da Informação Técnica: "As infra-estruturas, inclusive viárias, encontram-se em mau estado de execução técnica e não estão concluídas, pelo que não podem ser recebidas", Conclui-se que a execução das referidas infra-estruturas designadamente viária, são uma obrigação do proprietário, consequente do loteamento, com vista a serem entregues a Câmara para integrarem o domínio público viário, o que ainda não se concretizou. Verificando-se o referido facto, conforme conteúdo do processo de loteamento, só pode concluir-se, que as vias não foram recebidas, logo não foram integradas no domínio público, pelo que se encontram na responsabilidade do loteador. Assim sendo, e ao abrigo das disposições legais a data em vigor, pode o mesmo vir a solicitar a alteração, cabendo a Câmara como entidade competente deliberar sobre a matéria. Constatando-se que o Requerente tem legitimidade para o acto, que as alterações se encontram de acordo com o PDM, conforme decorre do parecer favorável da Direção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de 26/07/2002 e do parecer técnico de 14/09/2001, com as respectivas considerações a serem ponderadas pela Câmara, nomeadamente, sobre as cadências ou pagamento das compensações de acordo com o previsto no Regulamento Municipal, e também o parecer favorável da D.G.T. de 15.06.2001, estão criadas condições para tomada de decisão. O pedido de alteração do alvará de loteamento deu entrada na edilidade no dia 15102/2001 e em 18/02/2002 a requerente B……., SA, deu entrada um requerimento com o pedido de deferimento tácito podendo assim considerar-se a pretensão devidamente enquadrada nos parâmetros legais, pelo que, se remete a consideração superior," – Cfr. fls., 112 e 113 dos autos suspensão; 17) Na reunião de 7.5.2002, a Câmara Municipal de Albufeira deliberou, por maioria, considerando o histórico do processo conforme informação de 22.4.2002 bem como o parecer técnico de 6.5.2002 e jurídico de 18.9.2001 e ainda o parecer da Direção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de 1.8.2001, deferir o pedido de alteração de loteamento, nos termos do referido parecer de 6.5.2002. 18) O Presente Recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa em 8 de Julho de 2002. (Cfr. fls. 2 Proc°). 3. Como se relatou, a sentença recorrida, com fundamento na existência de vícios de usurpação de poder e de impossibilidade jurídica do objecto, declarou a nulidade da deliberação camarária contenciosamente impugnada, que deferiu pedido de alteração de loteamento. Para assim decidir, a sentença considerou: Da Usurpação de Poderes Refere Freitas do Amaral a propósito do suscitado vício (Cfr. Curso Dt° Adm Vol II 2002 Pag. 385) que o mesmo "consiste na prática por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial." Na situação controvertida, não se encontrava ainda estabilizada e definida de modo definitivo a titularidade de 70 m/2 de terreno, na medida em que quer o Recorrente quer a Contra-interessada reclamavam tal propriedade. Assim, a Entidade Recorrida, ao aprovar as alterações ao alvará de loteamento em causa, nos termos do qual aquela parcela vai ser afectada à segunda, implicitamente reconhece o direito de propriedade sobre tal terreno à Contra-interessada, o que se insere, natural e manifestamente, no âmbito das atribuições Judiciais. Em face do que antecede, e sem necessidade de mais desenvolvimentos, entende-se que a Câmara Municipal de Albufeira decidiu uma questão que está inserida nas atribuições dos Tribunais o que determina que o controvertido acto, aqui recorrido, padeça do vício de usurpação de poder, o que determinará que se venha a julgar procedente o peticionado. Da Impossibilidade jurídica do objecto do Acto Recorrido Atenta a circunstância do conjunto formado pelo caminho e rotunda de acesso ao Lote G (Lote 5) pertencerem manifestamente ao domínio Público do Município de Albufeira, tal determina que o acto recorrido não podia permitir a sua eliminação, sem previamente proceder à sua desafectação dessa dominialidade. Não se levantam dúvidas quanto a dominialidade pública das referidas vias, pelo que se entende que efectivamente a deliberação recorrida ao viabilizar a eliminação das aludidas infra-estruturas, sem a sua prévia desafectação, é nula, termos em que, igualmente pela presente razão se mostra procedente o peticionado. As recorrentes alegam que a sentença julgou erradamente, pois que, segundo defendem, a deliberação em causa não implicou qualquer alteração da área ou da configuração do lote de terreno (Lote G) pertencente ao ora recorrido. E, por outro lado, sustentam que à data de tal deliberação, os questionados acesso e rotunda fronteiros àquele mesmo lote, não se encontravam, ainda, integrados no domínio público municipal, uma vez que as correspondentes obras ainda não haviam sido objecto de recepção pela Câmara Municipal, de que dependia tal integração, conforme o regime do DL 289/73, de 6.6, aplicável ao loteamento alterado. Vejamos, antes de mais se, como alega a recorrente Câmara Municipal, a sentença recorrida, por falta de fundamentação da decisão, no que respeita à existência do vício correspondente à falta de objecto da deliberação contenciosamente impugnada, incorreu na nulidade prevista no art. 668, nº 1, al. b), do CPCivil. Nos termos deste preceito legal, é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direitos que justificam a decisão. Conforme o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência, designadamente deste Supremo Tribunal Administrativo, tal nulidade só ocorre em caso de falta absoluta de fundamentação, não bastando, assim que esta seja incompleta ou deficiente. No caso concreto em apreço, a sentença impugnada explicitou as razões pelas quais decidiu pela ocorrência do vício ora em causa: a consideração de que o referido conjunto de infra-estruturas (caminho e rotunda de acesso ao Lote G) integram o domínio público municipal e de que a deliberação em causa «não podia permitir a sua eliminação, sem previamente proceder à sua desafectação dessa dominialidade». Daí a conclusão, afirmada na mesma sentença, de que «se mostra procedente o peticionado» pelo ora recorrido que, na petição (nº 54) de recurso contencioso, defendera a declaração de nulidade de tal deliberação, «por incapacidade jurídica do seu objecto, nos termos do art. 133º, nº 2, alínea c), do CPA». Temos, pois, que a sentença recorrida deu a conhecer as razões em que se baseou a decisão, nela contida, no sentido da ocorrência do vício imputado à deliberação contenciosamente impugnada e que se traduziria na alegada impossibilidade jurídica impossibilidade jurídica do respectivo objecto. Pelo que, independentemente do acerto de tal decisão, não incorreu a mesma sentença na nulidade, por falta de fundamentação, arguida pela recorrente Câmara Municipal de Albufeira. Vejamos, agora, se, como alegam as recorrentes, a sentença recorrida julgou erradamente, ao decidir no sentido da verificação dos invocados vícios de usurpação de poder e impossibilidade jurídica do objecto da deliberação camarária contenciosamente impugnada e, por consequência, da declaração de nulidade dessa mesma deliberação. Como vimos, a sentença recorrida, para concluir que, no caso, ocorreu o primeiro daqueles vícios, considerou que tal deliberação se traduziu no exercício de funções próprias do poder judicial. Está, pois, em causa a distinção entre função administrativa e função jurisdicional, pelo que nos permitimos reproduzir o que, a este propósito, se ponderou no acórdão desta 1ª Secção, de 28.10.98, proferido no recurso nº 37 158 (Citado no acórdão de 24.5.2000 (Rº 41 194).): "Como é sabido, a jurisprudência nacional tem acolhido o critério de diferenciação entre a função jurisdicional e a função administrativa preconizado por AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ (Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 1976, págs. 51-52). Segundo este autor, a função estadual de dizer o Direito definitivamente (juris dictio) reconduz-se à resolução de questões jurídicas controvertidas, ou seja: à resolução de conflitos entre pretensões jurídicas, conflitos que exprimem assim uma divergência sobre uma questão de Direito (uma questão que se resolve de acordo com a aplicação de uma norma do ordenamento jurídico). Mas a correcta caracterização dessa função, que sirva para a distinguir substancialmente das outras funções estaduais, maxime da função administrativa, não se basta com isto. É necessário acrescentar o seguinte, e este é o ponto decisivo: a função jurisdicional só está em causa quando, ao resolver-se um tal conflito jurídico, só se tem em vista isso mesmo; ou seja: apenas se pretende prosseguir o interesse público da «paz jurídica» (a função jurisdicional será assim a tarefa que o Estado leva a cabo quando resolve, e só resolve, um conflito de pretensões jurídicas entre dois cidadãos, ou entre um cidadão e o Estado). Por seu lado, já se estará no exercício da função administrativa quando, mesmo estando em causa a resolução de um conflito de pretensões jurídicas, se visem prosseguir outro ou outros interesses públicos, para além da mera «paz jurídica», sendo em função desses interesses públicos, postos pela lei a cargo da Administração, que se justifica a intervenção desta. Na tantas vezes citada formulação daquele autor: «O quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma "questão de Direito"; se, ao tomar-se uma decisão ... se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa "questão de Direito", então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo;... a distinção entre elas (função jurisdicional e função administrativa) é de ordem teleológica-objectiva; em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada competência legal, necessariamente se realiza.» Ora, no caso sujeito e como bem salienta a Exma Magistrada do Ministério Público, resulta da análise dos pareceres e informações em que se baseou a deliberação contenciosamente impugnada que a Câmara recorrente, ao tomá-la, não visou dirimir o conflito entre ora recorrido e a recorrente B……, mas antes exercitar as funções que lhe estão atribuídas, constitucional e legalmente, para efeito de prossecução do interesse público posto a seu cargo de, no âmbito do licenciamento de operações de loteamento de terrenos, zelar pela adequada ocupação do solo municipal. De resto, a própria sentença recorrida, ao fundar a questionada decisão sobre a existência do vício de usurpação de poder na consideração de que a deliberação camarária em causa «implicitamente reconhece o direito de propriedade sobre tal terreno à contra-interessada», a ora recorrente B……, reconhece que tal deliberação não se destinou a realizar o próprio interesse público da composição de interesses, como seria próprio de acto jurisdicional. Assim sendo, e ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, concluiu-se que a deliberação contenciosamente impugnada não incorreu no invocado vício de usurpação de poder. Resta apreciar a questão relativa à invocada impossibilidade jurídica do objecto daquela mesma deliberação. Está agora em causa a eliminação de rotunda e caminho de acesso a um dos lotes (Lote G) resultantes do loteamento titulado pelo alvará nº 6/81, com integração da área correspondente a tais infra-estruturas num novo lote (nº 5) a constituir, conforme a alteração àquele primitivo alvará aprovada pela deliberação impugnada. A matéria de facto apurada não legitima a alegação do ora recorrido de que, anteriormente ao loteamento titulado pelo alvará nº 6/81, já o referido caminho estaria integrado no domínio público municipal. Mas dela decorre (cf. ponto 16º) que tanto esse caminho como aquela rotunda constavam da planta anexa aquele alvará (6/81) como área de cedência à Câmara Municipal de Albufeira. Pelo que a sentença recorrida considerou que tais infra-estruturas pertencem «manifestamente ao domínio publico» do município, vindo a concluir, por isso, que – tal como defendeu o ora recorrido, na petição de recurso contencioso (nºs 52/54) – a deliberação impugnada é nula, por impossibilidade jurídica do objecto, «ao viabilizar a eliminação das aludidas infra-estruturas, sem a sua prévia desafectação do domínio público». As recorrentes impugnam esse entendimento, defendendo que a integração de tais infra-estruturas no domínio público municipal dependia, face ao regime jurídico aplicável, constante do DL 289/73, de 6.6, da recepção das correspondentes obras pela câmara municipal. O que, como também decorre da matéria de facto provada, não ocorreu. Daí que – concluem as recorrentes – tais infra-estruturas nunca tenham passado para o domínio público, nada obstando, por isso, a que, na parte correspondente, o alvará fosse alterado, como foi, pela deliberação impugnada, sem que esta tivesse incorrido na nulidade que, a este propósito, lhe foi imputada na sentença. Vejamos. Como já se referiu, não se fez prova de que as infra-estruras em causa (caminho e rotunda) em causa, cedidas à câmara municipal, tenham chegado a ser por esta recepcionadas. Para além disso, sendo aplicável ao loteamento titulado pelo alvará nº 6/81 o regime do referido DL 289/73, não estabelece este diploma legal, expressamente, que as áreas a ceder às câmaras municipais sejam integradas, automaticamente, no domínio público municipal. O que só o DL 448/91, de 29.11, veio a estabelecer (art. 16/2). Todavia, sendo aquelas infra-estruturas, nos termos do alvará de loteamento, necessariamente destinadas à utilização pelo público, poderá entender-se que elas, independentemente de uma efectiva afectação a esse uso, foram afectadas juridicamente ao domínio público (Neste sentido e com apoio na doutrina, veja-se o acórdão, de 7.11.2001 (Rº 39 114)). Sela como for, decisiva é a consideração de que a alteração do primitivo alvará, operada pela deliberação contenciosamente impugnada, se subordinou às regras estabelecidas no DL 448/91, de 29.11 (cfr. art. 72). No seu art. 36, este diploma prevê que as especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas a requerimento do interessado (nº 1) dando essa alteração origem à emissão de um novo alvará (nº 2, na redacção original, vigente à data da prática do acto). E o mesmo DL 448/91 descreve, no seu art. 29, as especificações possíveis do alvará de loteamento, nelas incluindo as «cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal» [nº1, al. f)]. Ora, como bem se ponderou, no acórdão de 20.10.99 (Rº 44 470), proferido perante semelhante à dos presentes autos e que, por isso, nos permitimos aqui reproduzir, … quando o nº 1 do art. 36º alude às «especificações do alvará de loteamento», está manifestamente a tomar o termo «especificações» em toda sua extensão – como, aliás, resulta indirectamente dos nºs 3 e 4 do mesmo artigo onde, prevendo-se condições de alteração do alvará restritas a algumas das especificações possíveis, se estabelece assim uma diferença em relação a modificações incidentes sobre as demais especificações. Se todas as especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas, então a especificação das cedências obrigatórias «das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal» também o podem ser, mostrando o DL 448/91 completo desinteresse pelo facto das parcelas cedidas já antes terem sido integradas no domínio público, com a simples emissão do alvará ulteriormente alterado (cf. art. 16º, nº 3, na redacção original do diploma, e nº 2, na redacção actual, introduzida pelo DL 334/95, de 28/12). Compreende-se um tal desinteresse do legislador. A previsão da 1ª parte daquele nº 3 (e actual nº 2) do art. 16 parte do evidente pressuposto de que o alvará emitido corresponde, como é normal, à fisionomia definitiva da operação urbanística realizada. Mas a alteração do alvará a alteração ao alvará pode mudar significativamente o desenho do arranjo urbanístico operado pelo loteamento, de modo que a passagem do «novo alvará» não pode deixar de eliminar da ordem jurídica, e «ab origine», o alvará pretérito, bem como os seus efeitos. Não fora assim, teríamos de reconhecer que o alvará primitivo era apto à introdução de algumas soluções consolidadas; mas, então, ele constituiria um entrave inadmissível à emergência, através do novo alvará, de uma nova representação global da operação urbanística, a qual estaria limitada por pormenores parcelares do primitivo arranjo. Qualquer alteração ao alvará que pretendesse incidir sobre a localização das vias, v.g., seria virtualmente impossível; e, em todos os casos em que ainda permanecesse uma possibilidade de facto de reordenar o loteamento, haveria o sério risco de ficar quebrada a unidade e a harmonia da operação, que teria de se subordinar a exigências porventura estranhas aos critérios que haviam presidido a sua nova concepção. Por isso mesmo é que o acórdão deste STA, de 9/7/96 (rec. Nº 31321), decidiu que o pedido de alteração de alvará de loteamento dá lugar a uma nova apreciação e reponderação de toda a solução urbanística, de modo que a aprovação deste novo loteamento não é um acto sobre acto, mas um acto sucessivo, que veio tomar o lugar do primeiro. Deste modo, a convicção do recorrente, de que as parcelas de terreno integradas no domínio público através da emissão de um alvará de loteamento são intangíveis por um novo alvará substitutivo do primeiro, não pode aceitar-se, sob pena de se admitir uma severa limitação as alterações aos alvarás, que a lei manifestamente quis afastar. Nesta conformidade, a fisionomia do loteamento aludido nos autos brota exclusivamente dos contornos do «novo alvará» resultante do acto contenciosamente recorrido, sendo irrelevantes quaisquer incorporações no domínio público que porventura devessem resultar do alvará entretanto suprimido – já que este mesmo resultado pressupunha que se verificasse a condição de o alvará subsistir na ordem jurídica. Daí que o acto impugnado não haja disposto sobre bens fora do comércio (art. 202º, nº 2 do C. Civil), e que ele não enferme de nulidade por apresentar um «objecto legalmente impossível» - como o recorrente defende; e daí que também não se possa falar em troca de parcelas, mas sim numa solução urbanística que, embora nova, substituiu a anterior, privando-a de quaisquer efeitos próprios. De acordo com este entendimento, que inteiramente perfilhamos, é de concluir, em suma, que a deliberação camarária contenciosamente impugnada também não padece de nulidade por impossibilidade jurídica do seu objecto, ao contrário do que também decidiu a sentença recorrida. Assim sendo, procedem as alegações das recorrentes. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento aos recursos jurisdicionais, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAF, para conhecimento dos restantes vícios imputados à deliberação contenciosamente impugnada, se a tanto nada mais obstar. Custas pelo recorrido, fixando-se a taxa de justiça em € 300,00. Lisboa, 11 de Outubro de 2012. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART668 N1 B.
DL 448/91 DE 1991/11/29 ART16 N2 ART36 N1 N2 ART72 ART29 N1 F.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC037158 DE 1998/10/28; AC STA PROC044470 DE 1999/10/20; AC STA PROC039114 DE 2001/11/07; AC STA PROC031321 DE 1996/07/09

Sumário

I- O vício de usurpação de poder consiste na prática, pela Administração, de acto administrativo que seja da competência de órgãos de outros poderes do Estado, designadamente do poder judicial.

II- Não incorre em vício de usurpação de poder a deliberação camarária que aprova a alteração de um alvará de loteamento, se resulta do circunstancialismo que precedeu a prática desse acto e está explicito na respectiva fundamentação que ao emiti-lo, a entidade recorrida não visou dirimir um conflito jurídico entre o requerente dessa alteração e o proprietário de um dos lotes, relativo à titularidade do direito de propriedade sobre determinada parcela de terreno, mas antes exercitar as funções que, nos termos constitucionais e legais, lhe estão atribuídas para efeito de prossecução do interesse público posto a seu cargo, de, no âmbito do licenciamento de operações de loteamento de terrenos, zelar pela adequada ocupação do solo municipal.

III- A alteração do alvará de loteamento pode incidir sobre quaisquer das especificações constantes do alvará alterado, pelo que o novo alvará pode modificar a previsão das cedências obrigatórias de parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal.

IV- A passagem de novo alvará elimina da ordem jurídica, e «ab origine», o alvará pretérito e os seus efeitos, pelo que a solução urbanística visada pelo novo alvará não se encontra limitada, na sua concepção e execução, por pormenores constantes do alvará suprimido, como seja a determinação aí feita das parcelas a integrar no domínio público.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A……., melhor identificado nos autos, interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra recurso contencioso de anulação para «declaração de nulidade ou anulação» da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, de 7.5.2002, que deferiu o pedido, formulado pela sociedade B……, S.A., com sede na Rua ……., ……- ……, em Lisboa, de alteração ao alvará de loteamento nº 6/81, imputando a essa deliberação diversos vícios, uns geradores de nulidade outros de mera anulabilidade.

Por sentença de fls. 259, ss., dos autos, foi julgado procedente o recurso contencioso e declarada a nulidade da deliberação impugnada, por usurpação de poder e impossibilidade jurídica do objecto, com prejuízo do conhecimento dos demais vícios imputados a essa mesma deliberação.

Inconformadas com a sentença, tanto a recorrida Câmara Municipal como a contra-interessada B…… dela interpuseram recurso, para o Tribunal Central Administrativo-Sul.

Por acórdão de fls. 391, dos autos, o Tribunal Central Administrativo-Sul declarou-se incompetente para conhecer dos recursos, na sequência do que as recorrentes requereram a remessa dos autos a este Supremo Tribunal Administrativo.

A Câmara Municipal de Albufeira apresentou alegação (a fls. 332, ss., dos autos), com as seguintes conclusões:

I. A deliberação da ora recorrente acometida no recurso contencioso não incorre em usurpação de poderes, uma vez que da mesma não resulta qualquer alteração do statu quo ante do prédio pertença do recorrente.

II. Quando se trate de lotes originários de alvará de loteamento, a configuração dos mesmos é a que resulta da planta de síntese deste, que estabelece, entre outros elementos, a geometria e a área de cada um desses prédios/lotes.

III. A identidade de configuração do lote do recorrente contencioso, entre a que constava do alvará de loteamento inicial, e a resultante da alteração licenciada pelo acto controvertido, é patente, ab initio dos autos, dos documentos juntos a petição sob os nºs 7 e 8, reforçada pelo parecer cujo teor foi reproduzido no item 16. do enunciado da matéria de facto tida como provada na douta sentença recorrida.

IV. Só por aí se impunha já ao Tribunal a quo ultrapassar a questão da pretensa iliquidez da titularidade da parcela de 70 m2, cuja cedência aquele considera incursa no vício de usurpação de poderes em que primeiro assenta o seu discurso decisório.

V. Por outro lado, esta questão resolve-se, também, pela interposição de facto superveniente, cujo conhecimento sobreveio a aqui recorrente já após a notificação da douta sentença recorrida, consubstanciado na extinção da invocação do direito de propriedade da mesma parcela por banda do interessado, recorrente, por desistência do pedido nos autos cíveis onde tal matéria constituía thema decidendi.

VI. Errou também a douta sentença impugnada ao considerar que a alteração do alvará de loteamento, tal como acolhida no acto administrativo verberado, obrigava a prévia desafetação do domínio público municipal de um acesso e rotunda fronteiros ao lote do recorrente;

VII. Aquele acesso e rotunda faziam parte, na verdade, das infra-estruturas do loteamento, e a sua integração no domínio municipal dependia – atento o regime jurídico do DL 289/73, de 6-vI, disciplinador do alvará de loteamento alterado – da recepção daquelas obras pela Câmara Municipal,

VIII. Acto de recepção esse que, no caso dos autos, não havia ainda ocorrido a data da prática do acto de licenciamento da alteração ao alvará nº 6/81.

IX. A sentença em apreço, ao entender em contrário, erra nos seus pressupostos, e, por esta via, na aplicação da lei,

X. Para além de não se lobrigar nela, sequer, indicação da norma ou normas que justificam a conclusão a que chega para inferir pela ilegalidade da deliberação recorrida, violando, concomitantemente, a obrigação de fundamentar a decisão postulada pelo art. 158º, 659º, nº 2, e 668º, nº 1, alínea b), todos do CPC.

XI. Pelo exposto, deverá a douta sentença recorrida ser revogada, por ilegal, e declarar-se improcedente, in totu, o recurso contencioso,

Com o que se fará Venerandos Desembargadores, inteira e esperada

JUSTIÇA!

A contra-interessada/recorrente B…… apresentou alegação (a fls. 310, ss., dos autos), com as seguintes conclusões:

1ª A Douta Sentença, ao julgar procedentes os vícios de usurpação de poderes e da impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido, incorreu em duplo erro de julgamento porque o fez em contradição com os factos provados e outros que o devem ser;

2ª Além dos factos provados há outros que também o devem ser em virtude do conteúdo dos documentos que lhe dão suporte – não contestado por nenhum interveniente processual, maxime os seguintes:

a. "Os autos de acção ordinária intentada pelo recorrente no Tribunal Judicial de Albufeira contra a Câmara Municipal de Albufeira e a contra-interessada B…… deram entrada em Juízo no dia 21.05.2002 (fls. 122 autos)

b. "Dá-se por integralmente reproduzido o teor do alvará de loteamento nº 6/81 constante de fls. 27 a 32."

c. "Dá-se por integralmente reproduzido o teor do documento de fls. 207 dos autos de suspensão, correspondente a carta que documenta a situação do terreno antes da aprovação do alvará primitivo"

d. "O recorrente desistiu do pedido formulado contra a contra-interessada B……. nos autos n° 158/2002 que correram termos no 1° Juízo do Tribunal Judicial de Albufeira, o qual foi homologado por Sentença já transitada em julgado". (Doc. 1)

3ª O vício de "usurpação de poderes" não se verifica porque a deliberação, cuja impugnação motivou o presente recurso, data de 07.05.2002 – fls.119-120 – autos de suspensão – e a acção judicial intentada pelo recorrente no Tribunal Judicial de Albufeira contra a Câmara Municipal de Albufeira e a contra-interessada deu entrada em Juízo a 21.05.2002 – v. fls. 122 dos autos;

4ª No momento da deliberação impugnada, a Câmara Municipal de Albufeira não sabia nem podia saber de nenhum litígio entre o recorrente e a contra-interessada B……, tendo-se limitado a cumprir a lei;

5ª O recorrente, a 09.01.2008, desistiu do pedido formulado contra a contra-interessada B…… nos autos n° 158/2002 que correram termos no 1º Juízo do Tribunal Judicial de Albufeira, o qual foi homologado por Sentença já transitada em julgado. (Doc. 1)

6ª O vício de "impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido" também não se verifica tendo em conta o teor do facto provado n° 16, maxime na parte citada no texto argumentativo;

7ª Ocorre contradição entre os dois parágrafos de fundamentação da Douta Sentença recorrida respeitantes ao vicio de "Da impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido" porque no primeiro diz-se que há um "conjunto formado pelo caminho e rotunda" e no segundo caracteriza-se esse conjunto como "aludidas infra-estruturas";

8ª Ora, ou se está perante um caminho e, se assim for, pode então falar-se de "domínio público", ou se está perante "infra-estruturas" e neste caso, sendo as mesmas da responsabilidade do loteador, enquanto a Câmara as não receber, pertencem-lhe, podendo este legalmente, se assim entender – e como acontece no caso dos autos – pedir a sua alteração;

9ª A afirmação constante da Douta Sentença de que "Não se levantam dúvidas quanto a dominialidade pública" não tem suporte documental ou sequer probatório;

10ª No terreno que originou o primitivo loteamento não existe nem nunca ali existiu nenhum caminho, razão pela qual não se pode falar de domínio público (cf. facto provado n° 16 - "Segundo as cartas cartográficos constata-se que não constam quaisquer caminhos identificados no local em apreço." e fls. 207 dos autos de suspensão – carta que documenta o terreno antes da aprovação do alvará primitivo);

11ª Por outro lado, as infra-estruturas em causa nunca foram recebidas, inexistindo sequer o auto de recepção provisória, razão pela qual nunca passaram para o domínio público;

12ª Não pode, por isso, ser desafectado do domínio público aquilo que a ele nunca pertenceu, no caso concreto, as infra-estruturas versadas nos autos;

13ª A Douta Sentença recorrida foi induzida em erro pelo Douto Parecer do Ministério Público que, por sua vez, se inspirou no Parecer de fls. 98 a 114 (em particular a fls. 103 a 106 dos autos), subscrito pelo Ilustre Mandatário do recorrente e subscritor das peças processuais escritas juntas aos autos em representação daquele;

14ª A contrariar o entendimento sobre a temática da "dominialidade pública de um caminho" plasmado na Douta Sentença recorrida, deve ter-se em conta o Ac. do STJ de 14.10.2004 citado no texto argumentativo" (in www.dgsi.pt - Processo n° 0482576, de 14.10.04) e ainda neste mesmo sentido o Acórdão do STJ: Processo n° 066579, de 24.03.77; Processo n° 073449, de 10.03.86; Processo n° 076085, de 27.10.88; Processo n° 076469, de 02.03.89; Processo no 079890, de 13.03.90; Processo n° 078632, de 22.11.90; Processo n° 084192, de 10.11.93; Processo n° 03A3433, de 18.02.03. (in www.dgsi.pt);

15ª A contrariar o entendimento sobre a temática da "dominialidade pública de infra-estruturas integrantes do alvará de loteamento" sustentado na Douta Sentença recorrida deve ter-se em conta o Douto Acórdão desse Tribunal Central Administrativo Sul citado no texto argumentativo destas alegações "(in www.dgsi.pt - Processo n° 07432/02, de 14.03.2006)

16ª Ademais, compulsando as confrontações dos lotes I, F, H, respectivamente a fls. 195-200, 183-188 e 189-194, todas dos autos de suspensão e do lote G, a fls. 23 a 26 destes autos, logo se conclui que nenhum confronta com as aludidas infra-estruturas, o que é bem significativo de que as mesmas não são do domínio público mas sim da recorrente;

17ª A Douta Sentença recorrida ao decidir como decidiu incorreu em violação quer do art. 22°, n° 1 do DL 289/73 de 6 de Junho (que se cita por ser o aplicável à data da aprovação do primitivo alvará) quer dos art°s, 36, n°s 1 e 2 e 50°, ambos do DL n° 448/91 de 29 de Novembro (na redacção que lhe foi introduzida pelo DL n° 334/95 de 28 de Dezembro e pela Lei n° 26196 de 1 de Agosto), devendo tais normas ser interpretadas no sentido que a recorrente lhe atribui nestas alegações.

Termos em que, revogando-se a Douta Sentença recorrida e substituindo-a por outra que julgue improcedente o recurso intentado pelo recorrente, se fará a costumada

JUSTIÇA.

O recorrido A……. apresentou contra-alegação (a fls. 361, ss., dos autos), com as seguintes conclusões:

a) O tribunal ad quem competente para a apreciação do presente recurso não é o Tribunal Central Administrativo Sul mas sim o Supremo Tribunal Administrativo, atenta as disposições dos artigos 26.°, n.º 1, alínea b) e 40.0, alínea a), do ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, na redacção do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, pelo deverá o presente recurso jurisdicional ser remetido para o Supremo Tribunal Administrativo para aí ser conhecido;

b) Conforme decorre da matéria alegada na p.i. e nas contestações, constitui matéria assente pelas partes a existência de uma controvérsia quanto à propriedade da parcela de 70 m2 que a contra-interessada B……. propôs ceder à autarquia para arruamentos, estacionamentos e passeios, solução essa que ao ser acolhida pela deliberação recorrida representou uma intervenção da autarquia na disputa sobre a propriedade da mesma uma vez que reconheceu a contra-interessada esse direito em detrimento do recorrente, ora Recorrido;

c) É irrelevante o teor do desfecho da acção judicial que correu termos no Tribunal Judicial de Albufeira sob o n.º 158/2002 dado que um acto nulo o por vício de usurpação de poderes jamais pode tornar-se válido supervenientemente;

d) Consequentemente, bem andou a sentença recorrida ao julgar verificado o vício de usurpação de poderes dado que a resolução de conflitos entre privados cabe em exclusivo a função jurisdicional, sendo absolutamente alheia as atribuições das autarquias locais;

e) De acordo com as normas reguladoras do domínio público municipal de circulação, o conjunto formado pela estrada e rotunda de acesso ao Lote G reúne os requisitos indispensáveis para a sua qualificação legal como um bem público e, in casu, como parte integrante do domínio público do Município de Albufeira;

f) Sendo certo que o Decreto-Lei 289/73 não previa que a emissão do alvará operasse o ingresso automático no domínio público municipal das parcelas a ceder no âmbito de uma operação de loteamento, tal não significa que, ainda assim, fosse necessário um acto formal de recepção das infra-estruturas para que tal ingresso pudesse ocorrer;

g) Outra das formas possíveis de ocorrer a atribuição dominial de um bem é por via da sua afectação a utilidade pública, podendo tal afectação traduzir-se desde logo numa afectação jurídica tal como já conclui o STA ao defender que a mera previsão em alvará de loteamento, regido pelo DL 289/73, de áreas a ceder para o município traduz desde logo uma afectação jurídica dessas áreas ao domínio publico (cfr. Acórdão de 7 de Novembro de 2001, proc. 39.114);

h) No caso dos autos, é matéria assente que a rotunda e o caminho de acesso ao Lote G eram uma infra-estrutura viária prevista na planta anexa ao alvará de loteamento 6/81 e como área de cedência ao Município de Albufeira (de acordo com o doc. n.º 3 da p.i. e o artigo 6.° da p.i., expressamente aceite no artigo 3. da contestação da Câmara Municipal de Albufeira);

i) E igualmente matéria assente que tal caminho já existia há muito tempo, tendo sido alcatroado em 1981 e é diariamente utilizado pelas famílias residentes numa moradia adjacente ao mesmo bem como pelos populares e turistas nas suas deslocações entre a Rua do Parque e o centro dos Olhos de Água (de acordo com os artigos 7º e 8.° da p.i. que não foram impugnados, logo admitidos por acordo nos termos do artigo 840.° do Código Administrativo, aplicável ex vi do artigo 24.°, alínea a), da LPTA);

j) Como tal, verifica-se também que a rotunda e o caminho de acesso ao Lote G já há muito que foram objecto de uma afectação de facto a utilidade pública pelo que dúvidas sérias não podem existir quanto a integração dessas infra-estruturas no domínio público do Município de Albufeira;

k) É pois irrelevante que tenha inexistido qualquer acto formal de recepção daquelas infra-estruturas por parte da autarquia, sendo ainda mais irrelevante que a Chefe de Gabinete C…… tenha escrito – a que titulo? Com que razão de ciência? – que "segundo as cartas cartográficas, constata-se que não constam quaisquer caminhos públicos identificados no local em apreço";

1) Com efeito, não esclarece a contra-interessada, ora Recorrente, o que têm a haver as cartas cartográficas com a existência do domínio público. Acaso, por exemplo, as cartas cartográficas omitam a existência do Aeroporto de Lisboa este deixa, por tal facto, de ser considerado um bem do domínio público?

m) Em suma, a deliberação recorrida ao aprovar a alteração ao alvará de loteamento 6/81 nos exactos termos propostos pela B……, concretamente com a eliminação da rotunda e do caminho de acesso ao Lote G e a incorporação da respectiva área num novo lote a constituir, está ferida de nulidade por impossibilidade jurídica do seu objecto, nos termos do disposto no art. 133°, n.º 2, alínea c), do CPA (no mesmo sentido, Acórdão do STA, de 17 de Fevereiro de 1998, proc. 43.384).

Nestes termos, nos mais de Direito aplicáveis, e com o douto suprimento de V. Excelências, deve negar-se provimento aos recursos jurisdicionais e, em consequência, confirmar-se a sentença recorrida, pois só assim se fará a COSTUMADA JUSTIÇA.

A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu, a fl.s 409, ss., dos autos, dos autos, o seguinte

Parecer

Vem impugnada a sentença do TAF de Sintra que, com fundamento em vício de usurpação de poder e em impossibilidade jurídica do objecto do acto recorrido, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, de 2002.05.07, que deferiu o pedido de alteração do alvará de loteamento n° 6181, apresentado pela B……, SA.

São dois os recursos jurisdicionais interpostos: pela B……. e pela Câmara, cujos fundamentos constam, respectivamente, das alegações de fls. 311 a 325 e das alegações de fls. 331 a 336.

Vejamos.

1. Importará em primeiro lugar, abordar a questão da nulidade da sentença, por falta de fundamentação (prevista no art° 6681, n° 1, alínea b), do CPC), invocada pela Câmara, no tocante à "impossibilidade jurídica do objecto" da deliberação recorrida.

Conforme tem vido a ser entendido, de forma reiterada por este STA, só ocorre tal nulidade no caso de se verificar falta absoluta de fundamentação, não bastando uma fundamentação incompleta ou deficiente.

Neste caso, é perceptível que a sentença, formou, na matéria de facto, a sua convicção de que o conjunto formado pelo caminho e rotunda de acesso ao lote G (lote 5) pertencem ao domínio público; daí ponderar que "tal determina que o acto recorrido não podia permitir a sua eliminação, sem previamente proceder à sua desafectação dessa dominialidade" e que, não tendo procedido a essa desafectação, é nulo.

Adiante-se que a invocação de tal nulidade se fundava, além do mais, no disposto no art° 133°, n° 2, alínea c), do CPA.

Podemos, assim, concluir que a sentença permite que as partes se apercebam das razões de facto e de direito em que se fundou o veredicto do TAF nessa parte.

Nessa medida improcede a invocada nulidade da sentença.

2. Passemos aos invocados erros de julgamento.

Discordamos da sentença quanto ao vício de usurpação de poder.

A deliberação da Câmara não pretendeu dirimir o conflito de interesses, entre o recorrente contencioso e a B……, acerca da titularidade do direito de propriedade sobre uma área de terreno de 70 metros quadrados e que se destinava, primitivamente, a um miradouro.

Se analisarmos os pareceres e informações em que se fundou a deliberação, não vemos aí qualquer solução sobre a situação em litígio acerca da questão de saber quem seria o titular do direito de propriedade sobre essa área de terreno.

Sendo assim, cremos que não se verificava o alegado vício de usurpação de poder, razão por que se entende ter a sentença errado nesta parte.

Mas também discordamos da sentença no tocante a nulidade da deliberação decorrente da impossibilidade jurídica de objecto.

Julgamos que nesta sede nenhuma relevância tem saber se é ou não do domínio público o caminho e a rotunda de acesso ao lote G; pelas razões que iremos adiantar.

A alteração do alvará aqui em causa teve que obedecer as disposições do DL n° 448/91, de 29.12, nos termos do seu art° 72°.

Nos termos do art° 36°, n°s 1 e 2, as especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas, o que dá origem a um novo alvará.

Por sua vez, a luz do art° 29°, n° 1, alínea g), integra as especificações do alvará, as "cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal".

Não coloca a Lei qualquer obstáculo às alterações de um alvará que impliquem modificações relativas a parcelas já integradas no domínio público. E compreensível esse posicionamento do legislador.

Conforme ponderou o acórdão deste STA de 99.10.20, no processo n° 44470 (com anotação concordante de Fernanda Paula Oliveira, in Cadernos de Justiça Administrativa, n° 21, p. 41 e seguintes), a propósito de caso semelhante:

"(...) a alteração ao alvará pode mudar significativamente o desenho do arranjo urbanístico operado pelo loteamento, de modo que a passagem do "novo alvará" não pode deixar de eliminar da ordem jurídica, e ‘ab origine, o alvará pretérito, bem como os seus efeitos. Não fora assim, teríamos de reconhecer que o alvará primitivo era apto à introdução de algumas soluções consolidadas; mas, então, ele constituiria um entrave inadmissível à emergência, através do novo alvará, de uma nova representação global da operação urbanística, a qual estaria limitada por pormenores parcelares do primitivo arranjo. Qualquer alteração ao alvará que pretendesse incidir sobre a localização das vias, v.g., seria virtualmente impossível; e, em todos os casos em que ainda permanecesse uma possibilidade de facto de reordenar o loteamento, haveria o sério risco de ficar quebrada a unidade e a harmonia da operação, que teria de se subordinar a exigências porventura estranhas aos critérios que haviam presidido a sua nova concepção".

E mais adiante:

"Deste modo, a convicção do recorrente, de que as parcelas de terreno integradas no domínio público através da emissão de um alvará de loteamento são intangíveis por um novo alvará substitutivo do primeiro, não pode aceitar-se, sob pena de se admitir uma severa limitação as alterações aos alvarás, que a lei manifestamente quis afastar".

Nesta linha de entendimento, parece-nos que, contrariamente a posição perfilhada pela sentença, nenhum obstáculo existia a que a deliberação recorrida, ao deferir o pedido de alteração do alvará aqui em causa, permitisse que as áreas correspondentes a rotunda e arruamento de acesso ao lote G passassem a ter uso diferente daquele que tinham nos termos do primitivo alvará.

Nessa medida, não nos parece que a deliberação impugnada tenha disposto sobre bens fora do comércio (art° 202°, n° 2, do CC) e que esteja ferida de nulidade por impossibilidade do seu objecto (art° 133°, n° 2, alínea c), do CPA).

Pelo exposto, afigura-se-nos que a sentença não se poderá manter.

3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que devera ser concedido provimento aos recursos jurisdicionais, revogando-se a sentença e ordenando-se a sua baixa ao TAF para conhecimento dos vícios que não foram apreciados.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

O recorrente tem registado em seu nome o lote de terreno designado por lote G com a área de 950 m2, na ……, confrontando a Norte e a Nascente com "B……", a Poente com caminho e a Sul com D…… e E……, descrito na Conservatória do Registo Predial de Albufeira sob o n° 01202/1 90286, constituído no âmbito de uma operação de loteamento (constituição de dez lotes, numerados de A a J) titulada pelo alvará n° 6/81, para o qual foi licenciada a construção de uma moradia, com dois pisos, sendo um acima da cota soleira e um abaixo da mesma cota, com a área de construção de 120 m2, por despacho de 30.1.1998 (alvará de licença no 220/98) - Cfr. documentos de fls. 16 a 25 e 28 e 29 dos autos Suspensão;

Dá-se por integralmente reproduzido o teor do "Plano Geral" do loteamento, documento junto a fls., 170 dos autos Suspensão, do qual consta a disposição dos lotes A a J e os respectivos acessos;

Por requerimento recebido na CM de Albufeira 15.2.2001, a "B……, S.A.", na qualidade de proprietária, requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Albufeira a alteração de loteamento com alvará de loteamento n° 6/81 emitido em 4.1.1981, localizado em ……., ….., Albufeira, com a área de 11 500,00 m2, ampliando a área do loteamento com a anexação de mais dois prédios, passando para cinco lotes de terreno (numerados de 1 a 5, passando o lote G, do requerente a designar-se lote 5), prevendo para o lote 4 (integrado pelos lotes E, F, H, I e J) alterações quanto a área do lote, da implantação, do número de pisos acima do solo, da cércea, do número de pisos abaixo do solo (que passaria a 5 pisos para estacionamento automóvel, sugerindo a construção de um parque de estacionamento sob o lote 4 com acesso a partir da rua que confina a nordeste com o loteamento), a área total de construção, o número total de fogos, o uso (que passaria a ser apartamentos turísticos + piscina), e a tipologia; previa ainda como cedências à Câmara, a área de 1.720,50 m2 para espaços verdes e de utilização colectiva e de 2.409,00 m2 para equipamentos de utilização colectiva (construção de um miradouro com 70,00 m2 e uma faixa de 170,00 m2 para acesso pedonal à praia, num total de 240.000 m2, propondo o pagamento de valor monetário à Câmara para compensar as áreas de cedência restante, que não possui), bem como a área de 1.890,00 m2 com arruamentos, estacionamentos e passeios, em condições devidas de utilização. – Cfr. fls.. 30 a 54 dos autos Suspensão;

Por despacho de 4.5.2001, a Directora Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território – Algarve, com base na Informação n° 259/DSGT/01 de 24.4.2001, emitiu parecer desfavorável à aprovação do projecto de alteração do alvará de loteamento, por desconformidade com as opções feitas no âmbito do PDM de Albufeira e por não respeitar os parâmetros de dimensionamento previstos na Portaria n° 1182/92 de 22 de Dezembro. – Cfr. fls. 57 a 65 dos autos Suspensão;

Pelo Director Geral da Direcção Geral de Turismo foi emitido parecer favorável a proposta de alteração do alvará de loteamento, remetendo para os pareceres dos serviços, constando do parecer do Arquitecto, o seguinte:

"(...) b) o estudo apresentado altera a rede rodoviária de acesso aos lotes, em particular o acesso ao lote 5 (destinado a moradia unifamiliar). Uma vez que não é clara a forma prevista de acesso ao referido lote, chama-se atenção que se considera vantajoso garantir o acesso ao mesmo por forma a não existirem quaisquer conflitos". - Cfr. fls. 66 a 71 dos autos Suspensão;

Por requerimento recebido na CM de Albufeira em 4.7.2001, a "B……" solicitou a substituição das peças escritas indicadas, por se terem detectado alguns erros cometidos por lapso, juntando memória descritiva e justificativa; memória justificativa da adequabilidade do projecto com o Plano Director Municipal. – Cfr. fls. 72 dos autos suspensão;

Por um Técnico da Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território – Algarve, foi elaborada em 16.7.2001, a Informação n° 508/DSGT-01, sobre o "Projecto de alteração de loteamento urbano – ……. – ……. – Água – Albufeira, B……., SA"; na qual formula as seguintes conclusões:

"Na sequência da Informação n° 259/DSGT/01 de 24.4, os parâmetros que são agora apresentados, objecto de correcção, cumprem os exigidos pelo PDM e pela Portaria n° 1182/92, de 22 de Dezembro, a excepção do valor da área proposta e afecta a equipamentos de utilização colectiva.

Pelo exposto na presente Informação, e só na condição da C M. de Albufeira viabilizar a proposta, impondo um pagamento a efectuar pelo requerente (conforme sua Intenção), como contrapartida para o mesmo compensar a área em défice, se considera que a proposta apresentada passível de merecer aceitação, pelo que se julga nesta condição ser de emitir parecer favorável. " - Cfr. fls. 74 a 76 dos autos suspensão;

Sobre a Informação referida no precedente facto foi proferido o seguinte despacho pela Directora Regional da DRAOT – Algarve, com data de 26.7.2001: "Nos termos da presente informação e desde que a Câmara Municipal de Albufeira aceite as condições de compensação das áreas colectivas em falta, propostas pelo requerente, emite-se parecer favorável – Cfr. idem;

O parecer referido nos precedentes factos foi enviado a Câmara Municipal de Albufeira a coberto de ofício de 1.8.2001. – Cfr. fls. 73 dos autos suspensão;

10)

Por requerimento recebido na CM de Albufeira em 21.8.2001 a "B……." juntou ao processo planta de síntese e adenda a memória descritiva (peças escritas e desenhadas devidamente rectificadas: introdução de tramas nas zonas verdes e nos arruamentos como identificadas nas respectivas legendas; definição, em cada um dos lotes, da cota de soleira, das tipologias, do n° total dos habitantes, bem como do n° de lugares de estacionamento, tragado de um perfil transversal pelo lote 4, para esclarecimento da volumetria proposta; correcção do valor indicado para cedência de equipamentos de utilização colectiva). – Cfr. fls.77 a 79 dos autos suspensão;

11)

Em 29.8.2001 foi elaborada por um técnico da CM de Albufeira uma Informação Técnica, com a análise do processo, apontando a falta de alguns elementos, nomeadamente:

"f) rectificação da área dos espaços verdes e de utilização colectiva, que de certo trata-se de lapso do técnico, que inclui a área verde do lote n° 5 no total proposto, não apresentando trama indicativo do mesmo no plano de síntese.

g) a proposta não devera apresentar nenhuma omissão nomeadamente no que se refere ao lote n° 5" - Cfr. fls. 80 dos autos suspensão,

12)

Por requerimento recebido na CM de Albufeira em 7.9.2001, a "B……" requereu a junção de planta de síntese, adenda a memória descritiva. Certidões de teor da descrição predial - Cfr. fls. 81 a 84 dos autos suspensão;

13)

Pelo Gabinete de Apoio Jurídico e Contencioso da CMA foi elaborado em 18.9.2001 o seguinte parecer sobre a "alteração de alvará de loteamento";

"Consultados estes Serviços sobre a legitimidade da requerente, face ao conteúdo da pretensão em análise, cumpre informar, em termos genéricos, que a alteração do alvará de loteamento depende do preenchimento dos requisitos postulados no art° 36° do D.L. 448/91 de 29 XI, na redacção introduzida sucessivamente pelo D.L. 334/95 de 28 XII e pela Lei 26/96 de 1.VIII.

Em sede de legitimidade da requerente, haverá que atender, em especial, ao disposto nos no 3 a 5 da referida norma, que obrigam, em determinados casos, a autorização, por escrito, de proprietários que representem pelo menos dois terços do número de lotes abrangidos pelo alvará e, em qualquer caso, dos proprietários dos lotes que, em concreto, sejam de alguma forma directamente afectados pelo objecto material da operação pretendida.

Dos elementos apresentados em 7 do corrente (nomeadamente, certidões das descrições de registo de doze prédios) constata-se que a requerente detém a propriedade de, pelo menos, nove deles ou seja, exactamente 2/3 do total (...)

O que fica por demonstrar é se a alteração requerida não envolve aquele lote "B" e também o "G'; pertença de terceiro, uma vez que, na afirmativa, sempre carecerá de autorização dos proprietários destes (sendo que, no caso do lote "B'; essa posição se afere por deliberação do condomínio respectivo).

É quanto cumpre informar. "- Cfr. fls. 85 dos autos suspensão;

14)

Por requerimentos de 24.9.2001, 8.10.2001 e 14.1.2002, dirigidos ao Presidente da Câmara Municipal de Albufeira, o requerente manifestou a sua oposição à aprovação da alteração ao alvará de loteamento requerida pela "B……." - Cfr. fls. 86 a 109 dos autos suspensão;

15)

Por requerimento de 11.3.2002, a "B……." pediu a substituição da planta de síntese, tendo no verso desse requerimento sido elaborada a seguinte Informação, com data de 6 (?).5.2002:

"Quanto à planta de síntese agora apresentada contem rectificações relativas à planta anterior de ordem pontual nos lotes G e B, de reposição às quais nada há a opor do ponto de vista técnico, mantendo-se assim o parecer já emitido em 2001109114.

Mantêm-se também as ressalvas lá expressas e referentes ao parque de estacionamento público e a proposta do requerente quanto ao pagamento de acordo como regulamento municipal, das áreas de cedência a efectuar à Câmara, condição também tida em conta no parecer favorável da DRARN.

Quanto aos aspectos jurídicos e da legitimidade do pedido, matéria que transvaza a competência destes serviços, remete-se para os pareceres do Sr. Consultor Jurídico.

Remeta para apreciação superior." - Cfr. fls. 110 v°;

16)

Com data de 22.4.2002, pela Chefe de Gabinete foi elaborada a seguinte Informação no Processo de obras n° 364177:

"Em 15.02.01 a requerente B……, S.A. solicitou a alteração do Alvará de Loteamento n° 6/81.

Foram solicitados elementos, que o Requerente veio a suprir.

Foram solicitados pareceres as entidades competentes que se pronunciaram favoravelmente, conforme ofícios da D.G.T. datado 26.06.2001 e D.R.A.O.T. datado de 01.08.2001.

Em 24.09.2001 foi apresentada uma exposição assinada por A…….. que, além de não ser conclusiva, não se pode apreciar, tendo em conta que, a mesma deu entrada muito após os prazos legais de reclamação ou de pedido de informação previsto no art. 10° n° 1 e 4 do D.L. 448/91 de 29 de Novembro.

Pelas razões supra referidas está esta edilidade impossibilitada de apreciar as N./arias exposições subsequentes.

No entanto, e tendo em conta que o Sr. A……… invoca grave lesão dos seus interesses no requerimento datado de 14.01.2002, cumpre-nos dizer o seguinte em relação as conclusões do, aliás, douto, parecer:

Da legitimidade do Requerente para alterar o Alvará de loteamento

A apreciação da questão da legitimidade para alterar um Alvará de Loteamento, esta prevista no art° 36 do D.L. 448/91 de 29 de Novembro, e exige que o requerente, seja detentor de autorização escrita de 2/3 dos proprietários dos lotes.

Em 07.09.2001 o Requerente deu entrada nesta edilidade de certidões de registo predial, comprovativas do registo de aquisição a seu favor de mais de 2/3 dos lotes daquele loteamento, conforme esta expresso no parecer ao consultor jurídico datado de 18/09/2001, constante do processo.

Da apreciação dos elementos apresentados, resulta que o lote G, actualmente designado por lote n° 5, não sofre qualquer alteração, nomeadamente na área do lote, áreas de construção e implantação, número de fogos ou de pisos ou mudança da finalidade do lote, conforme planta síntese com o registo n° 1509 de 11/03/2002 do processo n° 364/77.

Também, da confrontação da planta do alvará n° 6/8, cuja cópia se anexa, com a planta síntese em apreço, pode-se verificar, que o lote G, não sofre alterações mantendo a área de construção de 120m2, a área de implantação de 120m2, a área do lote de 950m2, o uso e finalidade como moradia unifamiliar com um piso, e a acessibilidade tal como inicialmente prevista e representada graficamente no respectivo alvará.

De acordo com o acórdão do STA n° 046013 de 23/05/2001 a alteração do alvará "está vinculado a regra do n° 1 do art. 36 do D.L. n° 448/91 de 29 de Novembro" que apenas permite as alterações a requerimento do interessado, e por isso não prescinde do consentimento do proprietário dos lotes que sofram transformações substanciais com a alteração, mesmo as que impliquem diminuição das áreas de implantação e construção, número de fogos ou de pisos ou mudança da finalidade do lote." O que, no caso em presente, não acontece, porquanto a alteração do alvará requerida, não altera em nada o lote G, também designado por lote 5.

Da privação da acessibilidade ao lote

Segundo as cartas cartográficas constata-se que não constam quaisquer caminhos públicos identificados no local em apreço.

Pode assim, aferir-se que a via e rotunda a norte do lote 5 (ou lote G) é resultante da operação de loteamento, pelo que só passariam a ser via pública quando as respectivas infra-estruturas fossem recebidas pela Câmara, acto camarário, que se concretiza, após realização de auto onde conste que as infra-estruturas estão concluídas e em condições de utilização.

No presente caso, conforme decorre das Informações Técnicas constantes no processo, os pedidos de recepção das infra-estruturas do loteamento não foram ainda objecto de decisão favorável, nem há recepção provisória, dadas as condições das mesmas.

Assim, e salvo melhor opinião, o arruamento sem saída via, rotunda ou impasse, superiormente citado, não estão, recebidos nem nunca foi aceite que estavam em condições de ser utilizados pelo público, dado que, como decorre da Informação Técnica: "As infra-estruturas, inclusive viárias, encontram-se em mau estado de execução técnica e não estão concluídas, pelo que não podem ser recebidas",

Conclui-se que a execução das referidas infra-estruturas designadamente viária, são uma obrigação do proprietário, consequente do loteamento, com vista a serem entregues a Câmara para integrarem o domínio público viário, o que ainda não se concretizou.

Verificando-se o referido facto, conforme conteúdo do processo de loteamento, só pode concluir-se, que as vias não foram recebidas, logo não foram integradas no domínio público, pelo que se encontram na responsabilidade do loteador.

Assim sendo, e ao abrigo das disposições legais a data em vigor, pode o mesmo vir a solicitar a alteração, cabendo a Câmara como entidade competente deliberar sobre a matéria.

Constatando-se que o Requerente tem legitimidade para o acto, que as alterações se encontram de acordo com o PDM, conforme decorre do parecer favorável da Direção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de 26/07/2002 e do parecer técnico de 14/09/2001, com as respectivas considerações a serem ponderadas pela Câmara, nomeadamente, sobre as cadências ou pagamento das compensações de acordo com o previsto no Regulamento Municipal, e também o parecer favorável da D.G.T. de 15.06.2001, estão criadas condições para tomada de decisão.

O pedido de alteração do alvará de loteamento deu entrada na edilidade no dia 15102/2001 e em 18/02/2002 a requerente B……., SA, deu entrada um requerimento com o pedido de deferimento tácito podendo assim considerar-se a pretensão devidamente enquadrada nos parâmetros legais, pelo que, se remete a consideração superior," – Cfr. fls., 112 e 113 dos autos suspensão;

17)

Na reunião de 7.5.2002, a Câmara Municipal de Albufeira deliberou, por maioria, considerando o histórico do processo conforme informação de 22.4.2002 bem como o parecer técnico de 6.5.2002 e jurídico de 18.9.2001 e ainda o parecer da Direção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de 1.8.2001, deferir o pedido de alteração de loteamento, nos termos do referido parecer de 6.5.2002.

18)

O Presente Recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa em 8 de Julho de 2002. (Cfr. fls. 2 Proc°).

3. Como se relatou, a sentença recorrida, com fundamento na existência de vícios de usurpação de poder e de impossibilidade jurídica do objecto, declarou a nulidade da deliberação camarária contenciosamente impugnada, que deferiu pedido de alteração de loteamento.

Para assim decidir, a sentença considerou:

Da Usurpação de Poderes

Refere Freitas do Amaral a propósito do suscitado vício (Cfr. Curso Dt° Adm Vol II 2002 Pag. 385) que o mesmo "consiste na prática por um órgão administrativo de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador ou do poder judicial."

Na situação controvertida, não se encontrava ainda estabilizada e definida de modo definitivo a titularidade de 70 m/2 de terreno, na medida em que quer o Recorrente quer a Contra-interessada reclamavam tal propriedade.

Assim, a Entidade Recorrida, ao aprovar as alterações ao alvará de loteamento em causa, nos termos do qual aquela parcela vai ser afectada à segunda, implicitamente reconhece o direito de propriedade sobre tal terreno à Contra-interessada, o que se insere, natural e manifestamente, no âmbito das atribuições Judiciais.

Em face do que antecede, e sem necessidade de mais desenvolvimentos, entende-se que a Câmara Municipal de Albufeira decidiu uma questão que está inserida nas atribuições dos Tribunais o que determina que o controvertido acto, aqui recorrido, padeça do vício de usurpação de poder, o que determinará que se venha a julgar procedente o peticionado.

Da Impossibilidade jurídica do objecto do Acto Recorrido

Atenta a circunstância do conjunto formado pelo caminho e rotunda de acesso ao Lote G (Lote 5) pertencerem manifestamente ao domínio Público do Município de Albufeira, tal determina que o acto recorrido não podia permitir a sua eliminação, sem previamente proceder à sua desafectação dessa dominialidade.

Não se levantam dúvidas quanto a dominialidade pública das referidas vias, pelo que se entende que efectivamente a deliberação recorrida ao viabilizar a eliminação das aludidas infra-estruturas, sem a sua prévia desafectação, é nula, termos em que, igualmente pela presente razão se mostra procedente o peticionado.

As recorrentes alegam que a sentença julgou erradamente, pois que, segundo defendem, a deliberação em causa não implicou qualquer alteração da área ou da configuração do lote de terreno (Lote G) pertencente ao ora recorrido. E, por outro lado, sustentam que à data de tal deliberação, os questionados acesso e rotunda fronteiros àquele mesmo lote, não se encontravam, ainda, integrados no domínio público municipal, uma vez que as correspondentes obras ainda não haviam sido objecto de recepção pela Câmara Municipal, de que dependia tal integração, conforme o regime do DL 289/73, de 6.6, aplicável ao loteamento alterado.

Vejamos, antes de mais se, como alega a recorrente Câmara Municipal, a sentença recorrida, por falta de fundamentação da decisão, no que respeita à existência do vício correspondente à falta de objecto da deliberação contenciosamente impugnada, incorreu na nulidade prevista no art. 668, nº 1, al. b), do CPCivil.

Nos termos deste preceito legal, é nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direitos que justificam a decisão.

Conforme o entendimento reiteradamente afirmado pela jurisprudência, designadamente deste Supremo Tribunal Administrativo, tal nulidade só ocorre em caso de falta absoluta de fundamentação, não bastando, assim que esta seja incompleta ou deficiente.

No caso concreto em apreço, a sentença impugnada explicitou as razões pelas quais decidiu pela ocorrência do vício ora em causa: a consideração de que o referido conjunto de infra-estruturas (caminho e rotunda de acesso ao Lote G) integram o domínio público municipal e de que a deliberação em causa «não podia permitir a sua eliminação, sem previamente proceder à sua desafectação dessa dominialidade». Daí a conclusão, afirmada na mesma sentença, de que «se mostra procedente o peticionado» pelo ora recorrido que, na petição (nº 54) de recurso contencioso, defendera a declaração de nulidade de tal deliberação, «por incapacidade jurídica do seu objecto, nos termos do art. 133º, nº 2, alínea c), do CPA».

Temos, pois, que a sentença recorrida deu a conhecer as razões em que se baseou a decisão, nela contida, no sentido da ocorrência do vício imputado à deliberação contenciosamente impugnada e que se traduziria na alegada impossibilidade jurídica impossibilidade jurídica do respectivo objecto. Pelo que, independentemente do acerto de tal decisão, não incorreu a mesma sentença na nulidade, por falta de fundamentação, arguida pela recorrente Câmara Municipal de Albufeira.

Vejamos, agora, se, como alegam as recorrentes, a sentença recorrida julgou erradamente, ao decidir no sentido da verificação dos invocados vícios de usurpação de poder e impossibilidade jurídica do objecto da deliberação camarária contenciosamente impugnada e, por consequência, da declaração de nulidade dessa mesma deliberação.

Como vimos, a sentença recorrida, para concluir que, no caso, ocorreu o primeiro daqueles vícios, considerou que tal deliberação se traduziu no exercício de funções próprias do poder judicial.

Está, pois, em causa a distinção entre função administrativa e função jurisdicional, pelo que nos permitimos reproduzir o que, a este propósito, se ponderou no acórdão desta 1ª Secção, de 28.10.98, proferido no recurso nº 37 158 (Citado no acórdão de 24.5.2000 (Rº 41 194).):

"Como é sabido, a jurisprudência nacional tem acolhido o critério de diferenciação entre a função jurisdicional e a função administrativa preconizado por AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ (Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 1976, págs. 51-52). Segundo este autor, a função estadual de dizer o Direito definitivamente (juris dictio) reconduz-se à resolução de questões jurídicas controvertidas, ou seja: à resolução de conflitos entre pretensões jurídicas, conflitos que exprimem assim uma divergência sobre uma questão de Direito (uma questão que se resolve de acordo com a aplicação de uma norma do ordenamento jurídico). Mas a correcta caracterização dessa função, que sirva para a distinguir substancialmente das outras funções estaduais, maxime da função administrativa, não se basta com isto. É necessário acrescentar o seguinte, e este é o ponto decisivo: a função jurisdicional só está em causa quando, ao resolver-se um tal conflito jurídico, só se tem em vista isso mesmo; ou seja: apenas se pretende prosseguir o interesse público da «paz jurídica» (a função jurisdicional será assim a tarefa que o Estado leva a cabo quando resolve, e só resolve, um conflito de pretensões jurídicas entre dois cidadãos, ou entre um cidadão e o Estado). Por seu lado, já se estará no exercício da função administrativa quando, mesmo estando em causa a resolução de um conflito de pretensões jurídicas, se visem prosseguir outro ou outros interesses públicos, para além da mera «paz jurídica», sendo em função desses interesses públicos, postos pela lei a cargo da Administração, que se justifica a intervenção desta.

Na tantas vezes citada formulação daquele autor:

«O quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma "questão de Direito"; se, ao tomar-se uma decisão ... se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa "questão de Direito", então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo;... a distinção entre elas (função jurisdicional e função administrativa) é de ordem teleológica-objectiva; em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada competência legal, necessariamente se realiza.»

Ora, no caso sujeito e como bem salienta a Exma Magistrada do Ministério Público, resulta da análise dos pareceres e informações em que se baseou a deliberação contenciosamente impugnada que a Câmara recorrente, ao tomá-la, não visou dirimir o conflito entre ora recorrido e a recorrente B……, mas antes exercitar as funções que lhe estão atribuídas, constitucional e legalmente, para efeito de prossecução do interesse público posto a seu cargo de, no âmbito do licenciamento de operações de loteamento de terrenos, zelar pela adequada ocupação do solo municipal.

De resto, a própria sentença recorrida, ao fundar a questionada decisão sobre a existência do vício de usurpação de poder na consideração de que a deliberação camarária em causa «implicitamente reconhece o direito de propriedade sobre tal terreno à contra-interessada», a ora recorrente B……, reconhece que tal deliberação não se destinou a realizar o próprio interesse público da composição de interesses, como seria próprio de acto jurisdicional.

Assim sendo, e ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, concluiu-se que a deliberação contenciosamente impugnada não incorreu no invocado vício de usurpação de poder.

Resta apreciar a questão relativa à invocada impossibilidade jurídica do objecto daquela mesma deliberação.

Está agora em causa a eliminação de rotunda e caminho de acesso a um dos lotes (Lote G) resultantes do loteamento titulado pelo alvará nº 6/81, com integração da área correspondente a tais infra-estruturas num novo lote (nº 5) a constituir, conforme a alteração àquele primitivo alvará aprovada pela deliberação impugnada.

A matéria de facto apurada não legitima a alegação do ora recorrido de que, anteriormente ao loteamento titulado pelo alvará nº 6/81, já o referido caminho estaria integrado no domínio público municipal. Mas dela decorre (cf. ponto 16º) que tanto esse caminho como aquela rotunda constavam da planta anexa aquele alvará (6/81) como área de cedência à Câmara Municipal de Albufeira. Pelo que a sentença recorrida considerou que tais infra-estruturas pertencem «manifestamente ao domínio publico» do município, vindo a concluir, por isso, que – tal como defendeu o ora recorrido, na petição de recurso contencioso (nºs 52/54) – a deliberação impugnada é nula, por impossibilidade jurídica do objecto, «ao viabilizar a eliminação das aludidas infra-estruturas, sem a sua prévia desafectação do domínio público».

As recorrentes impugnam esse entendimento, defendendo que a integração de tais infra-estruturas no domínio público municipal dependia, face ao regime jurídico aplicável, constante do DL 289/73, de 6.6, da recepção das correspondentes obras pela câmara municipal. O que, como também decorre da matéria de facto provada, não ocorreu. Daí que – concluem as recorrentes – tais infra-estruturas nunca tenham passado para o domínio público, nada obstando, por isso, a que, na parte correspondente, o alvará fosse alterado, como foi, pela deliberação impugnada, sem que esta tivesse incorrido na nulidade que, a este propósito, lhe foi imputada na sentença.

Vejamos.

Como já se referiu, não se fez prova de que as infra-estruras em causa (caminho e rotunda) em causa, cedidas à câmara municipal, tenham chegado a ser por esta recepcionadas. Para além disso, sendo aplicável ao loteamento titulado pelo alvará nº 6/81 o regime do referido DL 289/73, não estabelece este diploma legal, expressamente, que as áreas a ceder às câmaras municipais sejam integradas, automaticamente, no domínio público municipal. O que só o DL 448/91, de 29.11, veio a estabelecer (art. 16/2).

Todavia, sendo aquelas infra-estruturas, nos termos do alvará de loteamento, necessariamente destinadas à utilização pelo público, poderá entender-se que elas, independentemente de uma efectiva afectação a esse uso, foram afectadas juridicamente ao domínio público (Neste sentido e com apoio na doutrina, veja-se o acórdão, de 7.11.2001 (Rº 39 114)).

Sela como for, decisiva é a consideração de que a alteração do primitivo alvará, operada pela deliberação contenciosamente impugnada, se subordinou às regras estabelecidas no DL 448/91, de 29.11 (cfr. art. 72). No seu art. 36, este diploma prevê que as especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas a requerimento do interessado (nº 1) dando essa alteração origem à emissão de um novo alvará (nº 2, na redacção original, vigente à data da prática do acto). E o mesmo DL 448/91 descreve, no seu art. 29, as especificações possíveis do alvará de loteamento, nelas incluindo as «cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal» [nº1, al. f)].

Ora, como bem se ponderou, no acórdão de 20.10.99 (Rº 44 470), proferido perante semelhante à dos presentes autos e que, por isso, nos permitimos aqui reproduzir,

… quando o nº 1 do art. 36º alude às «especificações do alvará de loteamento», está manifestamente a tomar o termo «especificações» em toda sua extensão – como, aliás, resulta indirectamente dos nºs 3 e 4 do mesmo artigo onde, prevendo-se condições de alteração do alvará restritas a algumas das especificações possíveis, se estabelece assim uma diferença em relação a modificações incidentes sobre as demais especificações.

Se todas as especificações do alvará de loteamento podem ser alteradas, então a especificação das cedências obrigatórias «das parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal» também o podem ser, mostrando o DL 448/91 completo desinteresse pelo facto das parcelas cedidas já antes terem sido integradas no domínio público, com a simples emissão do alvará ulteriormente alterado (cf. art. 16º, nº 3, na redacção original do diploma, e nº 2, na redacção actual, introduzida pelo DL 334/95, de 28/12).

Compreende-se um tal desinteresse do legislador. A previsão da 1ª parte daquele nº 3 (e actual nº 2) do art. 16 parte do evidente pressuposto de que o alvará emitido corresponde, como é normal, à fisionomia definitiva da operação urbanística realizada. Mas a alteração do alvará a alteração ao alvará pode mudar significativamente o desenho do arranjo urbanístico operado pelo loteamento, de modo que a passagem do «novo alvará» não pode deixar de eliminar da ordem jurídica, e «ab origine», o alvará pretérito, bem como os seus efeitos. Não fora assim, teríamos de reconhecer que o alvará primitivo era apto à introdução de algumas soluções consolidadas; mas, então, ele constituiria um entrave inadmissível à emergência, através do novo alvará, de uma nova representação global da operação urbanística, a qual estaria limitada por pormenores parcelares do primitivo arranjo. Qualquer alteração ao alvará que pretendesse incidir sobre a localização das vias, v.g., seria virtualmente impossível; e, em todos os casos em que ainda permanecesse uma possibilidade de facto de reordenar o loteamento, haveria o sério risco de ficar quebrada a unidade e a harmonia da operação, que teria de se subordinar a exigências porventura estranhas aos critérios que haviam presidido a sua nova concepção.

Por isso mesmo é que o acórdão deste STA, de 9/7/96 (rec. Nº 31321), decidiu que o pedido de alteração de alvará de loteamento dá lugar a uma nova apreciação e reponderação de toda a solução urbanística, de modo que a aprovação deste novo loteamento não é um acto sobre acto, mas um acto sucessivo, que veio tomar o lugar do primeiro.

Deste modo, a convicção do recorrente, de que as parcelas de terreno integradas no domínio público através da emissão de um alvará de loteamento são intangíveis por um novo alvará substitutivo do primeiro, não pode aceitar-se, sob pena de se admitir uma severa limitação as alterações aos alvarás, que a lei manifestamente quis afastar.

Nesta conformidade, a fisionomia do loteamento aludido nos autos brota exclusivamente dos contornos do «novo alvará» resultante do acto contenciosamente recorrido, sendo irrelevantes quaisquer incorporações no domínio público que porventura devessem resultar do alvará entretanto suprimido – já que este mesmo resultado pressupunha que se verificasse a condição de o alvará subsistir na ordem jurídica. Daí que o acto impugnado não haja disposto sobre bens fora do comércio (art. 202º, nº 2 do C. Civil), e que ele não enferme de nulidade por apresentar um «objecto legalmente impossível» - como o recorrente defende; e daí que também não se possa falar em troca de parcelas, mas sim numa solução urbanística que, embora nova, substituiu a anterior, privando-a de quaisquer efeitos próprios.

De acordo com este entendimento, que inteiramente perfilhamos, é de concluir, em suma, que a deliberação camarária contenciosamente impugnada também não padece de nulidade por impossibilidade jurídica do seu objecto, ao contrário do que também decidiu a sentença recorrida.

Assim sendo, procedem as alegações das recorrentes.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento aos recursos jurisdicionais, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao TAF, para conhecimento dos restantes vícios imputados à deliberação contenciosamente impugnada, se a tanto nada mais obstar.

Custas pelo recorrido, fixando-se a taxa de justiça em € 300,00.

Lisboa, 11 de Outubro de 2012. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.

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