0264/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ao DAFSE são cometidas atribuições de controlo que visam também, embora ao nível contabilístico-financeiro, as decisões sobre elegibilidade (tomadas pelo IEFP ao nível técnico-pedagógico), cabendo-lhe, nos termos do art. 23º do DL nº 37/91, de 18 de Janeiro, "verificar, no local, os elementos determinantes da elegibilidade e da prioridade das acções", levando a cabo "auditoria contabilística a todas as entidades públicas ou privadas apoiadas no âmbito do FSE ..., tendo em vista a avaliação da elegibilidade e razoabilidade de custos e a validade do respectivo suporte documental".

II- Ou seja, a aferição da elegibilidade, prioridade e razoabilidade de custos não se contém numa perspectiva meramente técnico-pedagógica (essa a cargo do IEFP), podendo também ser exercida ao nível do controlo contabilístico-financeiro, como decorre do naipe de funções legalmente atribuídas ao DAFSE, isto é, no uso de critérios próprios de uma auditoria contabilística, como sejam os de efectividade, legalidade, razoabilidade e boa gestão financeira.

III- A esse nível, pois, é possível o DAFSE proceder à avaliação da elegibilidade e razoabilidade de determinadas despesas, que podem eventualmente traduzir uma gestão danosa dos fundos concedidos, sem estar, com isso, a invadir o campo de avaliação técnico-pedagógico, legalmente atribuído ao IEFP, não incorrendo tal actuação no vício de incompetência material.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O DIRECTOR-GERAL DO DEPARTAMENTO PARA OS ASSUNTOS DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (DAFSE) recorre jurisdicionalmente da sentença do Tribunal Administativo do Círculo de Lisboa, de 16.07.2002 (fls. 532 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pela “FUNDAÇÃO SOCIAL-DEMOCRATA OLIVEIRA MARTINS”, anulando, por vício de incompetência material do DAFSE, o despacho do ora recorrente, de 01.10.97, pelo qual ordenou a devolução da quantia de 39.146.986$00 do total recebido pela recorrente contenciosa, no âmbito da realização de uma acção de formação profissional co-financiada pelo FSE e por fundos públicos nacionais provenientes do orçamento da Segurança Social, referente ao dossier PO 2 (90 1002 P1).

Na sua alegação, formula as seguintes CONCLUSÕES:

A) A douta sentença ao não fundamentar o que são e quais os factores de ordem pedagógica constantes do acto impugnado, viola o disposto nos artigos 158.º n.º 1 e 659.º n.º 2 do Código de Processo Civil, enfermando, consequentemente, de nulidade nos termos do art. 668.º n.º 1, alínea b) do mesmo Código.

B) Ainda, assim, conforme se demonstrou nos pontos 10 a 13 das presentes alegações, o acto impugnado não contém qualquer ponderação de factores de ordem pedagógica, pelo que não se verifica o invocado vício em razão da matéria.

C) Os elementos constantes do dossier técnico-pedagógico são imprescindíveis à realização do controlo factual contabilístico-financeiro legalmente atribuído ao DAFSE, sendo que, a circunstância de os mesmos terem sido considerados, nesta sede, não pode acarretar o vício de incompetência material.

D) A sentença recorrida violou por erro de aplicação e interpretação, os normativos nela aduzidos, nomeadamente, os artigos 2.º n.º 1 alínea d) do Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro, 17.º n.ºs 1 e 2 e 27.º n.º 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 121-B/90, de 12 de Abril e artigos 2.º alínea a) e 15.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março.

E) Ao declarar a anulabilidade do acto impugnado, a sentença violou, ainda, o disposto no art. 135.º do Código do Procedimento Administrativo.

Nestes termos (...) revogando a douta sentença recorrida farão ... a habitual e esperada,

JUSTIÇA!

II. Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, formulando as seguintes e extensas conclusões:

1. Do regime jurídico aplicável a estas acções de formação, que se inscreveram no 1º Quadro Comunitário de Apoio, resulta a incompetência do DAFSE, ora Recorrente, para a prática dos actos recorridos;

2. Com a entrada em vigor do I Quadro Comunitário de Apoio, as atribuições da Comissão das Comunidades Europeias em matéria de decisão sobre os pedidos de financiamento e de pagamento de saldo, foram transferidas para os Gestores dos Programas Operacionais, mantendo o DAFSE a competência certificativa factual e contabilística das despesas apresentadas nesses pedidos de pagamento de saldo, e tão somente esta;

3. O controlo das acções de formação financiadas pelo FSE é assegurado, ao primeiro nível, designadamente técnico-pedagógico, pelo Gestor do Programa Operacional; e, ao segundo nível, designadamente financeiro, factual e contabilístico, pelo DAFSE (art. 27° do Decreto-Lei n° 121-B/90);

4. Ao Gestor do Programa Operacional, in casu o IEFP , compete todos os actos de gestão das acções de formação, desde a recepção, análise e decisão dos pedidos de financiamento, até à decisão sobre os pedidos de pagamento de saldo, passando mesmo pela redução, suspensão ou supressão dos financiamentos (Despacho Normativo n° 68/91, de 25 de Março);

5. O DAFSE manteve a competência que já detinha na lógica anterior ao QCA I para certificar os pedidos de pagamento de saldo, designadamente, no que respeita aos aspectos factuais e contabilísticos (art. 2° do Decreto-Lei n° 37/91, de 18 de Janeiro). Por outro lado, garante o processamento de todos os pagamentos, após autorização do Gestor do Programa Operacional, tal como o descreve o art. 18° do Despacho Normativo n° 68/91, de 25 de Março;

6. Ora, o acto impugnado, a ordem de devolução de uma determinada importância dada pelo DAFSE é uma consequência directa necessária dos cortes ou reduções, no financiamento feito pelo mesmo DAFSE no montante final aprovado;

7. É por isso que se toma fundamental evidenciar a ilegalidade do acto de auditoria/verificação do DAFSE ao processo de formação realizado pela ora Recorrida, sob o número de dossier PO2 (90 1008 P1), Pedido 1011;

8. Mesmo que tivesse cobertura legal formal, o comportamento do DAFSE de reduzir o financiamento pela introdução de critérios de razoabilidade só conhecidos pela ora Recorrida e pelo IEFP a posteriori, depois de prestados e pagos os serviços de terceiros, é profundamente injusto e como tal, seria ilegal por força do art. 266°, n° 2 e art. 6° do Código de Procedimento Administrativo (CPA);

9. Mas, o comportamento e acto de certificação e, depois, a ordem de devolução do DAFSE, são ainda ilegais por enfermarem de incompetência, violação da lei e, com grande probabilidade de desvio de poder;

10. Os poderes que o DAFSE (e através dele a BDO) detém são poderes de controlo em matéria de erros de facto, desvios, deficiências e erros ou falsidades em matéria contabilística e financeira. Porém, tal como é afirmado insistentemente pela ora Recorrente, o que justificou os cortes no financiamento foram juízos de razoabilidade, e não erros ou deficiências;

11. Os juízos de razoabilidade envolvem necessariamente o exercício de poderes discricionários e consubstanciam juízos de adequação pedagógica que só à Entidade Gestora, in casu, o IEFP, caberia fazer - vejam-se os arts. 2°, al. a) e 10° do DN n° 68/91, de 25 de Fevereiro e o art. 27° do DL n° 121-B/90, de 12 de Abril;

12. O exercício de um poder de controlo sobre poderes discricionários significaria necessariamente que a entidade controladora detinha poderes de direcção ou de tutela sobre o IEFP , o que não é obviamente o caso;

13. O acto de certificação do DAFSE está assim viciado de incompetência;

14. Trata-se, para sermos mais rigorosos, da incompetência em razão da matéria para revogar um ou mais actos do IEFP;

15. Mas há também vício de violação da lei nos actos da ora Recorrente por revogação de um acto legal constitutivo de direitos do IEFP;

16. O acto do IEFP que aprovou o pedido de financiamento da Fundação Oliveira Martins é constitutivo de vários direitos e obrigações para o Estado e para a destinatária; tanto é assim que alguns documentos oficiais portugueses falam de um contrato administrativo;

17. Parece antes preferível, contudo, qualificá-lo como um acto constitutivo de direitos receptício;

18. Sendo um acto legal e correctamente executado, como o atesta o acto posterior do IEFP de aprovação do pedido de pagamento de saldo, não pode ser revogado - CPA, art. 140º;

19. Mas foi precisamente o que a ora Recorrente fez ao introduzir e aplicar novos critérios de apreciação, revogando parcialmente o acto do IEFP;

20. A ora Recorrente considerou erroneamente o acto de aprovação do pedido de financiamento como uma espécie de acto contabilístico interno e provisório de autorização de despesas. Esquece-se que só se autorizam despesas em cumprimento de obrigações já existentes e que, a própria autorização é criadora de direitos, embora possa ser sujeita a algumas condições, raras vezes sendo a provisoriedade total. Uma provisoriedade global a que ficassem sujeitas as obrigações, dependente de um acto arbitrário/discricionário posterior da Administração, constituiria uma verdadeira condição potestativa a parte debitoris e por conseguinte totalmente inadmissível;

21. Mas, mesmo nessa tese singular , teríamos de considerar que o acto que verificou o cumprimento das condições - o acto de aprovação do pedido de saldo – praticado pelo IEFP, ou o conjunto dos dois (aprovação do financiamento e aprovação do saldo) são constitutivos de direitos;

22. Haveria assim, nesta segunda perspectiva, que não se nos afigura dogmaticamente a mais satisfatória, que considerar como o acto constitutivo de direitos ou só o acto de aprovação do pedido de saldo, ou o conjunto dos dois actos (aprovação do financiamento e do saldo ), ambos do IEFP. O ponto importante é que continuaria a violar-se a regra da irrevogabilidade dos actos válidos.

23. Admitindo, sem conceder, que os actos podem ser inválidos por algum vício gerador de anulabilidade respeitante ao exercício de poderes pertinentes à competência técnica, exclusiva do IEFP, também já há muito tinha corrido o prazo de um ano em que seria permitido proceder à sua revogação - CPA, art. 141º;

24. A tese da ora Recorrente de que os créditos da ora Recorrida são condicionados assenta num equívoco; as condições, como elementos acessórios do acto, devem ser lícitas e legais; e não podem ser dependentes de arbitrariedades da Administração ( condições potestativas a parte debitoris).

25. Se considerássemos como condicionadas as obrigações extintas ou modificadas em função da ilegalidade e na parte verificada a posteriori, teríamos de reescrever os Manuais sobre a Teoria Geral das Obrigações:

26. Para haver possibilidade de modificar os direitos da ora Recorrida resultantes dos actos do IEFP, seria necessário demonstrar que esses actos eram inválidos, e tal não foi feito, porque não se detectaram nenhuns vícios invalidantes nesses actos; acresce que a ora Recorrida respeitou escrupulosamente as obrigações que assumiu;

27. Só a tese peregrina de que é possível substituir em qualquer altura o uso legítimo do poder discricionário do IEFP, de que resultaram direitos para o destinatário, pelos poderes discricionários do DAFSE, permitiria salvar a posição da Autoridade Recorrida e ora Recorrrente; o preço seria que ninguém estaria disposto a trabalhar com uma entidade que ad libitum alteraria posições anteriormente tomadas, frustrando expectativas legítimas; é, por outras palavras, pretender ultrapassar a impossibilidade de se aceitar uma condição potestativa a parte debitoris;

28. A afirmada presunção de legalidade do acto do DAFSE, para além de conflituar com a presunção de legalidade dos actos do IEFP, que então seriam igualmente legítimos - e que provam os direitos da ora Recorrida - não tem no direito probatório o significado que a ora Recorrente lhe atribui; está hoje, aliás, definitivamente posta em causa pela consagração de princípios de tutela jurisdicional efectiva no art. 268°, n° 4 da CRP;

29. A ora Recorrente violou ainda o princípio da imparcialidade - violação da lei - ao tratar casos absolutamente análogos e em que também se registaram auditorias, por forma diferente - infringindo, assim, o art. 266°, n° 2 da CRP e o art. 6° do CPA;

30. Mais grave ainda ao introduzir critérios novos nas auditorias, que não puderam ser tomados em conta nas fases anteriores do procedimento, provocou uma parcialidade estrutural - a diferença entre os procedimentos em que houve auditoria e aqueles em que não houve (estamos, insista-se, no plano da legalidade dos actos praticados pelo IEFP);

31. A ora Recorrente, ao frustrar a legítima expectativa de que a ora Recorrida cumprisse as obrigações assumidas e do modo como o fez, violou também a boa-fé da ora Recorrida - CRP , art. 266°, n° 2 e CPA, art. 6°-A;

32. É muito possível - mas só o exame do contrato com a BDO e as eventuais instruções para a realização da auditoria o poderá demonstrar - que o motivo principal determinante dos cortes financeiros e consequente ordem de devolução dada pelo DAFSE, assente na necessidade de diminuir o deficit perante as autoridades comunitárias; se assim for, há desvio de poder;

33. A ora Recorrida fez um exame na especialidade de cada rubrica onde se registam divergências entre a ora Recorrida e a ora Recorrente, e do cotejo resultou que as diferenças dizem respeito a diverso entendimento das pessoas, qualificações e comportamentos melhor adequados para ministrar os cursos com proficiência, e não a erros de facto ou deficiências contabilísticas ou financeiras;

34. Os vícios de incompetência, de violação de lei a vários títulos e de desvio de poder determinam a anulabilidade do acto de controlo do DAFSE e contaminam, viciando, a ordem de devolução impugnada, pelo que ambos devem ser anulados com as legais consequências - art. 135° do CPA.

III. A Exma Procurador-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A nosso ver, é infundada a arguição de nulidade da sentença nos termos do artº 668°, n° 1, alínea b), do CPC.

Conforme tem sido entendimento uniforme na nossa jurisprudência, a nulidade prevista nesse dispositivo só ocorre quando haja total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão. Ora não é esta a situação que se verifica in casu, sendo que improcede a alegação de que a sentença enferma desse vício por "não fundamentar o que são e quais são os factores de ordem pedagógica constantes do acto impugnado".

Considerou a sentença como matéria de facto assente que:

- "na sequência de uma auditoria efectuada em 1995 ao curso de formação em análise, foi proposta a redução do montante global por se considerarem não elegíveis certos montantes parciais, cujos termos se dão por reproduzidos na íntegra"; e que

- "em 28.7.1997, concordando com a informação 167/DAFSE/97, manteve a decisão cuja proposta dera conhecimento à recorrente e ordenou a devolução de 39.146.986$00, cujos termos se dão aqui por reproduzidos na íntegra".

Ao remeter para os termos da auditoria em que se fundou o acto recorrido, a sentença reporta-se, por essa via, aos factores que determinaram a inelegibilidade de determinados montantes, referidos no relatório respectivo (fls 65 a 78 destes autos).

Não vemos, assim, que ocorra a alegada omissão de fundamentação.

Afigura-se-nos, no entanto, que a sentença incorreu em erro de julgamento ao julgar procedente o invocado vício de incompetência material do DAFSE para a prática do acto impugnado.

O acórdão do STA de 2000.05.11, no processo n° 45696, debruçou-se sobre o âmbito da competência do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), à luz do DL n° 37/91, de 18.01, e do Despacho Normativo n° 68/91.

E, a esse propósito, ponderou o seguinte:

No que concerne, especificamente, à matéria de formação profissional e emprego, no âmbito dos programas operacionais apoiados pelo FSE, a gestão destes programas é da responsabilidade do IEFP, que poderá praticar actos de suspensão da apreciação dos pedidos de pagamento de saldos no âmbito de tais acções de formação (artºs 1°, 2° e 12° do Despacho Normativo n° 112/89, de 28/12/89 e artºs 15° e 17° do Despacho Normativo n° 68/91, de 25/3/91); o DAFSE, no âmbito da matéria referida, tem competência primária para, além da realização das acções inspectivas, nas quais verifica o cumprimento das normas e procedimentos nacionais e comunitários, ordenar o reembolso coercivo das comparticipações indevidamente recebidas (artºs 2°, 4°, 100, n° 1, alínea a), 11°, n° 1, alínea d), do DL n° 37/91, e 17°, 18°, 19° e 24°, do Despacho Normativo n° 68/91 ).

Na linha do entendimento acabado de citar, parece-nos que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa dos autos ao TAC, a fim de aí serem apreciados os restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado.”

O Senhor Juiz a quo proferiu o despacho de fls. 602, nele sustentando carecer o recorrente de razão quanto às invocadas nulidades da sentença impugnada, referindo que não se vislumbra qualquer das causas elencadas nas alíneas do nº 1 do art. 668º do CPCivil.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou assentes os seguintes factos com relevância para a decisão da causa:

1. A recorrente apresentou a sua candidatura a apoios financeiros do Fundo Social Europeu (FSE) para a realização de acções de formação técnico-profissional relativo ao dossier PO 2 (901002P1), à entidade gestora do respectivo Programa Operacional – o IEFP, cujos termos se dão aqui por reproduzidos.

2. O referido pedido foi apresentado no âmbito do 1º Quadro Comunitário.

3. Por despacho de 28.6.1993, o IEFP analisou e aprovou o pedido da Recorrente.

4. Notificada da aprovação em 23.7.1993, a Recorrente remeteu o termo de aceitação em 2.8.1993.

5. As acções de formação iniciaram-se em 2.8.1993 e 15.10.1993 e terminaram respectivamente em 3.1.1994 e 18.3.1994.

6. Em 5.5.94, foi apresentado o pedido de pagamento de saldo, no valor global de 173.726.754$00, discriminado pelas diversas rubricas, cujos termos se dão aqui por reproduzidos na íntegra.

7. Em 20.7.1994, o pedido de pagamento de saldo foi aprovado pelo montante global de 160.886.432$00.

8. Na sequência de uma auditoria efectuada em 1995 ao curso de formação em análise, foi proposta a redução do montante global por se considerarem não elegíveis certos montantes parciais, cujos termos se dão por reproduzidos na íntegra.

9. Em 28.7.1997, concordando com a informação 167/DSAFE/97, manteve a decisão de cuja proposta dera conhecimento à Recorrente e ordenou a devolução de 39.146.986$00, cujos termos se dão aqui por reproduzidos na íntegra.

O DIREITO

A sentença sob impugnação anulou, por vício de incompetência material do DAFSE, o despacho do Director-Geral deste Departamento, de 01.10.97, pelo qual foi ordenada a devolução da quantia de 39.146.986$00 do total recebido pela recorrente contenciosa, no âmbito da realização de uma acção de formação profissional co-financiada pelo FSE e por fundos públicos nacionais provenientes do orçamento da Segurança Social.

Considerou a sentença, para tal efeito, e após breve cotejo das disposições legais aplicáveis, que “a competência para a prática do acto impugnado pertence ao Instituto de Emprego e Formação Profissional dado estar em causa a ponderação de factores de ordem pedagógica, a cargo portanto da entidade gestora”.

1. Alega o recorrente, em primeiro lugar, que a sentença é nula, ao não fundamentar o que são e quais são os factores de ordem pedagógica constantes do acto impugnado, enfermando, consequentemente, da nulidade prevista no art. 668.º n.º 1, alínea b) do CPCivil.

Não lhe assiste, porém, qualquer razão.

Esta causa de nulidade de sentença só ocorre, segundo a jurisprudência uniforme e reiterada deste Supremo Tribunal, quando há falta absoluta de fundamentação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão.

Ora não é esta a situação que se verifica in casu.

Com efeito, e como bem refere o Ministério Público, ao remeter (na matéria de facto dada como provada) para os termos da auditoria em que se fundou o acto recorrido, e para a informação 167/DAFSE/97, que manteve a decisão de redução do montante global por se considerarem não elegíveis certos montantes parciais, a sentença impugnada reporta-se, por essa via, aos factores que determinaram a inelegibilidade de determinados montantes, referidos no relatório respectivo (fls 65 a 78 dos autos).

Não vemos, assim, que ocorra a alegada nulidade de sentença por falta de fundamentação, pelo que improcede a 1ª conclusão da alegação do recorrente.

2. Quanto ao fundo, alega o recorrente, em suma, que o acto impugnado não contém qualquer ponderação (directamente feita pelo DAFSE) de factores de ordem pedagógica, mas que os elementos constantes do dossier técnico-pedagógico são imprescindíveis à realização do controlo factual contabilístico-financeiro legalmente atribuído ao DAFSE, pelo que a circunstância de os mesmos terem sido considerados, nesta sede, não pode acarretar o vício de incompetência material, concluíndo que a sentença recorrida violou, nomeadamente, os artigos 2º, nº 1 al. d) do Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro, 17º, nºs 1 e 2 e 27º, nºs 2 e 3 do Decreto-Lei nº 121-B/90, de 12 de Abril, e arts. 2º, al. a) e 15º do Despacho Normativo nº 68/91, de 25 de Março.

Assiste-lhe, a nosso ver, inteira razão.

Como é sabido, na sequência da reforma dos fundos estruturais, designadamente do FSE, operada com o Regulamento CEE nº 2052/88, do Conselho de 24.06.88, e dos Regulamentos CEE nºs 4253/88 (que revogou aquele) e 4255/88, ambos do Conselho de 19.12.88, e da consequente aprovação do Quadro Comunitário de Apoio (QCA), o DL nº 121-B/90, de 12 de Abril, veio “definir as grandes linhas da orgânica da execução das aludidas reformas comunitárias e as novas competências a atribuir aos órgãos de gestão, acompanhamento, avaliação e controlo, tanto a nível global do QCA como das diferentes intervenções operacionais que o integram” (preâmbulo), resultando dos seus arts. 3º, 4º, 17º, nºs 1 e 2 e 18º, nº 6, que a gestão técnica, administrativa e financeira das intervenções operacionais incluídas no QCA incumbe a uma unidade de gestão que, no caso de intervenções operacionais de emprego e formação profissional constituídas por programas apoiados exclusivamente pelo FSE, é assegurada pelo IEFP.

E nos termos do art. 27º, nºs 1 e 2, “o controlo das acções financiadas pelo Fundo Social Europeu é assegurado, ao primeiro nível, designadamente técnico-pedagógico, pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional e, ao segundo nível, designadamente financeiro, factual e contabilístico, pelo Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu”.

Este último organismo foi criado pelo DL nº 37/91, de 18 de Janeiro (Lei Orgânica do DAFSE), para ser o interlocutor nacional, face às instâncias comunitárias, das entidades gestoras das intervenções operacionais na parte correspondente ao apoio do FSE (art. 1º, nº 1).

Nos termos deste diploma, o DAFSE tem como atribuições, entre outras, “proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE, por si ou por interposta entidade, e certificar, designadamente no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo” [art. 2º, nº 1, al. d)].

E, no exercício da sua acção inspectiva e de controlo, compete aos inspectores do DAFSE, no âmbito das intervenções operacionais co-financiadas pelo FSE: “verificar, no local, os elementos determinantes da elegibilidade e da prioridade das acções; verificar, no local, o cumprimento das normas e procedimentos nacionais e comunitários e o respeito pelos elementos determinantes da decisão de aprovação; efectuar auditoria contabilística a todas as entidades públicas ou privadas apoiadas no âmbito do FSE e às entidades com estas relacionadas por prestação de serviços referentes a acções de formação profissional, tendo em vista a avaliação da elegibilidade e razoabilidade de custos e a validade do respectivo suporte documental; organizar e acompanhar as missões comunitárias e de controlo; elaborar relatórios propondo os procedimentos adequados” – sublinhados nossos – (art. 23º).

O Despacho Normativo nº 112/89, de 28 de Dezembro, especifica, no seu art. 12º, que as competências de gestão do IEFP serão exercidas sem prejuízo das atribuições cometidas ao DAFSE.

Por fim, importa referir o Despacho Normativo nº 68/91, de 25 de Março, diploma que, tendo em atenção as atribuições cometidas ao DAFSE e ao IEFP, veio definir o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE (art. 1º), nele se estabelecendo que é ao DAFSE que compete o controlo factual, contabilístico e financeiro, com vista à verificação da execução das acções de formação profissional e da correcta aplicação dos apoios concedidos (arts. 19º e 25º).

Do quadro normativo referido resulta com clareza que ao DAFSE são cometidas atribuições de controlo que visam também, embora ao nível contabilístico-financeiro, as decisões sobre elegibilidade (tomadas pelo IEFP ao nível técnico-pedagógico), cabendo-lhe, como vimos, nos termos do art. 23º do DL nº 37/91, de 18 de Janeiro, “verificar, no local, os elementos determinantes da elegibilidade e da prioridade das acções”, levando a cabo “auditoria contabilística a todas as entidades públicas ou privadas apoiadas no âmbito do FSE ..., tendo em vista a avaliação da elegibilidade e razoabilidade de custos e a validade do respectivo suporte documental”.

Daí que, no âmbito da função de acompanhamento e inspecção das acções, lhe caiba certificar os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos pelo FSE (arts. 1º e 2º do citado DL nº 37/91), tendo competência primária para “ordenar o reembolso coercivo das comparticipações indevidamente recebidas” (cfr. os Acs. STA de 06.07.2000 – Rec. 45.654 e de 11.05.2000 – Rec. 45.739).

Ou seja, a aferição da elegibilidade, prioridade e razoabilidade de custos não se contém numa perspectiva meramente técnico-pedagógica (essa a cargo do IEFP), podendo também ser exercida ao nível do controlo contabilístico-financeiro, como decorre do naipe de funções legalmente atribuídas ao DAFSE, e que atrás se deixaram sumariamente descritas, isto é, no uso de critérios próprios de uma auditoria contabilística, como sejam, no dizer do recorrente, os de efectividade, legalidade, razoabilidade e boa gestão financeira.

A este propósito considerou o Ac. deste STA de 24.10.2001 – Rec. 44.888, que “a utilização de critérios de razoabilidade e a não aceitação, como despesas elegíveis, daquelas que não estão comprovadas, estão em sintonia com o preceituado no art. 23º do Regulamento nº 4253/88 (em que se refere que o controlo financeiro deve verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades, e recuperar os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência), com o preceituado nos arts. 9º e 10º do Decreto-Lei nº 37/91 (em que se prevê o controlo da rigorosa aplicação dos meios financeiros concedidos para acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu), e com o disposto na alínea c) do art. 23º deste mesmo diploma (em que se prevê a avaliação da elegibilidade e razoabilidade dos custos e a validade do respectivo suporte documental)”.

A esse nível, pois, é possível o DAFSE proceder à avaliação da elegibilidade e razoabilidade de determinadas despesas, que podem eventualmente traduzir uma gestão danosa dos fundos concedidos, sem estar, com isso, a invadir o campo de avaliação técnico-pedagógico, legalmente atribuído ao IEFP.

O recorrente exemplifica com o ajustamento proposto pelo auditor, e aceite pelo DAFSE, na Rubrica 3 – Pessoal não docente, segundo dois dos critérios referidos (razoabilidade e efectividade): constando do pedido de pagamento de saldo remunerações de pessoal não docente considerado manifestamente exagerado e abusivo face à duração e dimensão da acção, o DAFSE concluíu existir um empolamento de custos, aceitando a elegibilidade dos honorários de um número de técnicos não docentes inferior ao indicado no pedido de pagamento de saldo.

É evidente que essa avaliação foi feita numa perspectiva de gestão financeira e contabilística, segundo critérios de razoabilidade e efectividade (que cabem, como vimos, nas atribuições do DAFSE), e não ao nível técnico-pedagógico, não se vislumbrando nas peças procedimentais em causa qualquer consideração de ordem técnica ou pedagógica sobre as referidas despesas.

Na verdade, da análise do acto impugnado, bem como do relatório da auditoria efectuada, junto ao PI, não se vê que o controlo da acção de formação profissional em causa tenha revestido natureza técnico-pedagógica, como refere a sentença agravada ao afirmar “estar em causa a ponderação de factores de ordem pedagógica, a cargo portanto da entidade gestora”.

Há pois que concluir que a sentença sob impugnação, ao decidir pela verificação do vício de incompetência material, fez incorrecta aplicação dos normativos legais e regulamentares referidos, procedendo, assim, as conclusões B) a E) da alegação do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença impugnada, e ordenando a baixa dos autos ao tribunal recorrido para conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto recorrido, e ainda não conhecidos.

Custas pela recorrente contenciosa, ora agravada, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 Euros e 200 Euros.

Lisboa, 15 de Maio de 2003.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro