0356/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Constitui acto administrativo recorrível, nos termos doa artigos 2º e 120º do Código de Procedimento Administrativo, uma deliberação do Órgão Autárquico competente que ordena a notificação do empreiteiro "para proceder ao pagamento de multas de acordo com o parecer jurídico desta Câmara" deliberação a que o recorrente teve acesso depois de solicitada a respectiva certidão, ainda que a respectiva notificação levada a efeito pelos serviços pudesse suscitar dúvidas sobre o teor daquela deliberação, dúvidas que foram desfeitas pela entrega da respectiva certidão.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., identificada nos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, recurso contencioso de anulação de deliberação da Câmara Municipal do Machico de 18.01.2001, que aplicou à recorrente multas por atraso na conclusão de empreitadas de obras públicas, imputando-lhes vários vícios de forma e violação de lei. Por sentença daquele Tribunal de fls. foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto impugnado. Não se conformando, vem o digno representante do Ministério Público junto daquele tribunal interpor, em defesa da legalidade, o presente recurso jurisdicional, recurso a que aderiu a Câmara Municipal de Machico, pedindo a revogação da sentença e a sua substituição por outra que julgue improcedente o pedido de anulação por ser mero acto preparatório e, portanto, irrecorrível contenciosamente, o acto impugnado, formulando, nesse sentido as seguintes conclusões: I- O Ministério Público apresentou o presente recurso jurisdicional da douta sentença proferida de fls. 77 a 82 dos autos, e na qual o Mmo. Juiz "a quo" decidiu anular o acto administrativo praticado pelo órgão colegial Câmara Municipal de Machico, na data de 18 de Janeiro, acto esse que transcreveu, na sentença em causa, no facto provado nº 7, e que igualmente se transcreve na presente conclusão: II- "OBRAS PÚBLICAS-INFORMAÇÃO: Na sequência da informação prestada pelo funcionário desta Câmara Municipal, Engenheiro ..., relativa ao não cumprimento da execução dos trabalhos das obras: pavimentação e colocação da rede de esgotos nas Ruas ... e ..., na ... e Alargamento, pavimentação e construção de obras de arte no caminho Municipal de acesso à Santa Casa da Misericórdia. A Câmara deliberou por unanimidade, notificar o empreiteiro para proceder ao pagamento das multas de acordo com o parecer jurídico desta Câmara Municipal". III - Resulta ainda dado na sentença como factos provados que: a) a notificação desse acto à fìrma "A..." foi feita por ofício de 31.01.01. e para os efeitos do disposto no art. 201º , nº 5, do DL 49/99 , de 2 de Março, para previamente deduzir defesa ou impugnação a auto da fiscalização da Câmara (facto nº 4); b) o parecer jurídico a que alude a deliberação camarária de 18.01.01 foi elaborado a 15.01.01 e finaliza sob a conclusão de que "...a C.M.M. deve tomar providências junto do empreiteiro a fim da obra ser concluída o mais rápidamente possível, sob pena de aplicação de multa. nos termos sobreditos (facto provado nº 9). IV- Por outro lado, resulta ainda provado na sentença que a firma Recorrente diligenciou e obteve cópia do referido parecer jurídico. V- Ora, o acto administrativo da autoria do órgão Câmara Municipal de Machico é no caso em apreço composto pela deliberação de 18.01.01 e a ainda pelo parecer jurídico de 15.01.01, que dele faz parte integrante atento o disposto no art. 125º , nº 1, do Código do Procedimento Administrativo , na medida em que aquele para este remete ao nível da fundamentação. VI- Por outro lado, na interpretação do acto administrativo em causa haverá ainda que atentar no conteúdo da notificação que dele foi feita à firma Recorrente, precisamente pelo ofício datado de 31.01.01, e que refere expressamente que a notificação é para os efeitos do disposto no art. 201º , nº 5, do DL 59/99 , de 2 de Março, e para, no prazo de oito dias, deduzir a sua defesa ou impugnação do acto lavrado pela fiscalização da Câmara Municipal de Machico. VII- Na interpretação do acto administrativo praticado a 18.01.01, que vem impugnado no recurso contencioso de anulação, haverá que considerar não só o teor da própria deliberação da Câmara Municipal, aliás muito sincopada. mas ainda o parecer jurídico para a qual aquela remete e ainda para o texto da sua notificação à fìrma Recorrente (ofício de 31.01.01), tudo elementos a ter em conta para apurar a vontade manifestada pelo órgão deliberativo. VIII - Ora de tal interpretação resulta que o acto em causa assume natureza não definitiva, mas preparatório, e inserido num procedimento prévio de uma decisão final que supunha uma audição da firma Recorrente, que o acto em causa e sua notificação vinham justamente concretizar. IX- Como tal o acto, preparatório como se disse, não possui a característica da lesividade e daí que o mesmo era contenciosamente irrecorrível. X- O Mmo. Juiz “a quo” ao interpretar tal acto como definitivo, de natureza lesiva, e, nessa medida, ao decidir que o mesmo sofre dos vícios de violação de lei, por falta de audição prévia, e de forma, por falta de fundamentação, fez errada interpretação de tal acto pois que o seu conteúdo não é o que lhe é apontado na douta sentença, e por via disso violou o disposto no art. 25º, nº 1, da LPTA, e violou ainda e igualmente o disposto no art. 268º, nº 4, da Constituição. XI- Daí que seja de dar provimento ao presente recurso, e, em consequência, de revogar a sentença recorrida, julgando-se improcedente o pedido de anulação do acto administrativo impugnado, por ser ele mero preparatório, não definitivo e não lesivo, e como tal irrecorrível contenciosamente. Contra-alegou a recorrente contenciosa a sustentar que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional e manter-se integralmente a sentença recorrida pelos seus fundamentos. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: A sentença recorrida assentou sobre a seguinte matéria de facto que se considera provada: 1- A recorrente e o Município de Machico celebraram, no dia 7-Junho-2000, um contrato administrativo de empreitada de obras públicas, pelo qual aquela ficou obrigada a executar a pavimentação e colocação de rede de esgotos nas Ruas da ..., na Vila ..., e esta a pagar-lhe a quantia de 24.801.690$00 (vinte e quatro milhões, oitocentos e um mil e seiscentos e n venta escudos).- documento junto nº 1. 2- Do mesmo modo, no dia 18-Agosto-2000, entre as mesmas partes, foi celebrado um outro contrato administrativo de empreitada de obras publicas, nos termos do qual a recorrente ficou obrigada a executar o alargamento, pavimentação e construção de Obras de Arte no Caminho de Acesso à Santa Casa e esta última a pagar-lhe a quantia de 14.759.170$00 (catorze milhões, setecentos e cinquenta e nove mil e cento e setenta escudos).– documento junto nº 2. 3- No decurso da execução de ambas as empreitadas, mais concretamente no passado dia 31 de Janeiro de 2001, a recorrente recebeu o oficio nº 0917 (Proc. 7.33) da recorrida pública – Câmara Municipal do Município de Machico -, o qual lhe foi remetido por carta registada com aviso de recepção. - documento junto nº 3. 4- O seu teor é, ipsis verbis, o seguinte: ASSUNTO: "Contrato de Empreitada para alargamento, pavimentação e construção de Obras de Arte, no Caminho de Acesso à Santa Casa." Para efeitos do disposto no nº 5 do artº 201º do Decreto-Lei nº 59/99 de 02 de Março, notifico V. Exa. para, no prazo de oito dias, deduzir a sua defesa ou impugnação do acto lavrado pela fiscalização desta Câmara Municipal relativo à obra mencionada em epígrafe, o qual foi apreciado pela Câmara Municipal em 18/01/2001, e sobre o qual recaiu a decisão de aplicação da multa prevista no artº 201º do Decreto-Lei nº 59/99 de 02 de Março. Junta-se em anexo, cópia do referido auto".- cfr. doc. junto sob o nº 3. 5- Anexa à sobredita notificação recebeu a recorrente cópia do auto, datado de 10 de Janeiro de 2001 – que aqui se dá por integralmente reproduzido - e no qual consta na sua parte final que "...os trabalhos não estavam concluídos, tendo o respectivo prazo de conclusão expirado em 21 de Setembro de 2000. Mais constatei que a obra encontrava-se abandonada."- cfr. doc. junto sob o nº 3. 6- Uma vez que a sobredita notificação fazia menção expressa à "...decisão de aplicação da multa prevista no artº 210º do Decreto-Lei nº 59/99 de 02 de Março" da Câmara Municipal o recorrente solicitou a competente e respectiva certidão-documento junto nº 4. 7- O teor da "decisão" da Câmara Municipal, tomada no dia 18 de Janeiro de 2001, é o seguinte: "OBRAS PÚBLICAS – INFORMAÇÃO: Na sequência da informação prestada pelo funcionário desta Câmara Municipal, Engenheiro ..., relativa ao não cumprimento da execução dos trabalhos das obras: pavimentação e colocação da rede de esgotos nas Ruas ..., na Vila ... e Alargamento, pavimentação e construção de obras de arte no caminho Municipal de acesso à Santa Casa da Misericórdia. A Câmara deliberou por unanimidade, notificar o empreiteiro para proceder ao pagamento das multas de acordo com o parecer jurídico desta Câmara Municipal". 8- Face à circunstância da deliberação da Câmara Municipal remeter para os termos do parecer jurídico, a recorrente diligenciou pela obtenção do mesmo.-documento junto n º 5. 9- E deste último documento, datado de 15 do mesmo mês e relativo ao "contrato de empreitada para alargamento, pavimentação e construção de obras de arte, no Caminho de acesso a Santa Casa" - que aqui se dá por reproduzido - consta como conclusão, taxativamente, o seguinte: "Face à informação do Sr. Eng. ..., funcionário desta Câmara, na qualidade de responsável pela fiscalização da obra, alertando a Autarquia de que os trabalhos se encontram parados, e atendendo a que os pagamentos, por parte desta Câmara Municipal de Machico estão em dia, somos de parecer que a C.M.M. deve tomar providências junto do empreiteiro a fim da obra ser concluída o mais rapidamente possível, sob pena de aplicação de multa, nos termos sobreditos". Atenta esta factualidade relevante, e ainda o teor da sentença recorrida, as alegações do recorrente e respectivas conclusões, as contra-alegações da recorrida e os demais elementos dos autos, vejamos a solução de direito: O acto administrativo impugnado é uma deliberação da Câmara Municipal do Machico que é do seguinte teor: "OBRAS PÚBLICAS- INFORMAÇÃO: Na sequência da informação prestada pelo funcionário desta Câmara Municipal Engenheiro ..., relativa ao não cumprimento da execução dos trabalhos das obras: pavimentação e colocação da rede de esgotos nas ruas da ..., na Vila ..." e alargamento, pavimentação e construção de obras de arte no caminho municipal de acesso à Santo Casa da Misericórdia, A Câmara deliberou, por unanimidade, notificar o empreiteiro para proceder ao pagamento das multas de acordo com o parecer jurídico desta Câmara Municipal". Na interpretação daquele acto a sentença recorrida entendeu, como aliás o tinha feito a recorrente, que a deliberação da Câmara Municipal do Machico, independentemente da forma como foi notificada ao recorrente, constitui um acto administrativo contendo uma decisão autoritária e unilateral a definir a situação da recorrente perante a Autarquia relativamente às obras em causa, sendo portanto contenciosamente recorrível. E esta posição da sentença recorrida não merece censura. Com efeito, a notificação, como é sabido, pode ser bem ou mal executada, mas não integra o acto administrativo que possa apresentar-se como lesivo dos direitos e interesses dos administrados. No caso, do teor da deliberação impugnada resulta claramente uma ordem para que seja notificado o empreiteiro para proceder ao pagamento das multas, de acordo com o parecer jurídico de 15.01.2001. O Parecer jurídico referido indica apenas as circunstâncias do incumprimento do contrato em que, de acordo com a lei, são de aplicar as multas nela previstas, concluindo que, no caso essas multas devem ser aplicadas, atento o andamento dos trabalhos, se a obra não for rapidamente concluída. Não há no parecer qualquer referência à audiência do interessado ou ao cumprimento de qualquer outra formalidade prévia, legalmente imposta, designadamente a consignada no artº 201º , nº 5 do DL 59/99 , de 2 de Março, que devesse preceder a deliberação. A notificação da deliberação revela, de facto, alguma confusão e o incumprimento do que nela se ordena, situação claramente imputável aos serviços da Câmara recorrida, eventualmente a tentar colmatar a ilegalidade formal da deliberação por deficiência procedimental, mas dela não pode resultar alteração da decisão que foi tomada pelo órgão competente da Autarquia. Não restava, pois, nas circunstâncias, à interessada outra alternativa que não fosse a impugnação contenciosa da deliberação de cujo teor acabou por ter conhecimento depois de solicitada a certificação do seu teor e do parecer que a sustentava. Mas, configurando a deliberação recorrida, independentemente da forma como foi notificada, uma decisão autoritária do Órgão Autárquico competente a determinar que o empreiteiro fosse notificado para o pagamento de multas, é defensável e correcto o entendimento de que ela visava produzir imediatamente, na situação individual e concreta do recorrente, os efeitos jurídicos nela referidos relativos ao pagamento das multas. Não merece, pois, censura a sentença recorrida que entendeu estar-se na presença de um acto administrativo lesivo, nos termos e para os efeitos dos artigos 2º e 120º do Código do Procedimento Administrativo , e portanto recorrível, susceptível de suportar as ilegalidades que lhe foram imputadas e que nele se decidiu verificarem-se. Improcedem, nos termos expostos, as conclusões do recorrente pelo que acordam em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 29 de Abril de 2003 Adelino Lopes – Relator – Pires Esteves – Políbio Henriques –