2 - A decisão recorrida.
O despacho revidendo é do seguinte teor (integral):
“O Tribunal é competente.
O requerimento de interposição de recurso foi interposto tempestivamente.
O requerimento observa as exigências formais legalmente exigíveis.
Admito o presente recurso de contraordenação.
Questão prévia - Nulidade da decisão administrativa:
Nos termos do artigo 58º, nº 1, do RGCO, a decisão que aplique a coima e as sanções acessórias deve conter:
- a)A indicação dos arguidos;
- b)A descrição dos factos imputados;
- c)A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
- d)A coima e as sanções acessórias.
Embora de forma menos intensa, o conteúdo da decisão sancionatória da autoridade administrativa no processo de contraordenação aproxima-se da matriz da decisão condenatória em processo penal, nomeadamente no que respeita à enunciação dos factos provados, com indicação das provas obtidas.
A função dos elementos da decisão no procedimento por contraordenação consiste, tal como na sentença penal, em permitir, tanto a apreensão externa dos fundamentos, como possibilitar, intraprocessualmente, o controlo da decisão por via de recurso.
A fundamentação da decisão constitui um pressuposto essencial para verificação, simultaneamente, da pertinência e adequação do processo argumentativo e racional que esteve na base da decisão, e uma garantia fundamental dos respetivos destinatários.
Por isso, a decisão que não contenha os elementos nos termos e pelo modo que a lei determina não é prestável para a função processual a que está vinculada - a definição do direito do caso -, e, consequentemente, é um ato que não suporta todos os elementos necessários à sua validade.
A consequência, no âmbito do processo penal, vem cominada no artigo 379º, nº 1, alínea a), do Código de Processo Penal (CPP): a nulidade da sentença que não contenha a enumeração dos factos provados e não provados, e a exposição dos motivos de facto e de direito que fundamentam a decisão.
Dada a natureza (sancionatória) do processo por contraordenação, os fundamentos da decisão que aplica uma coima (ou outra sanção prevista na lei para uma contraordenação) aproximam-na duma decisão condenatória, mais do que a uma decisão da Administração que contenha um ato administrativo.
Por isso, a fundamentação deve participar das exigências da fundamentação de uma decisão penal - na especificação dos factos, na enunciação das provas que os suportam e na indicação precisa das normas violadas.
A fundamentação da decisão deve exercer, também aqui, uma função de legitimação - interna, para permitir aos interessados conhecer, mais do que reconstituir, os motivos da decisão e o procedimento lógico que determinou a decisão em vista da formulação pelos interessados de um juízo sobre a oportunidade e a viabilidade e os motivos para uma eventual impugnação; e externa, para possibilitar o controlo, por quem nisso tiver interesse, sobre as razões da decisão.
Elementos essenciais da fundamentação de uma decisão sancionatória - a um tempo base e pressuposto de toda a fundamentação e da possibilidade de controlo da própria decisão - são os factos que forem considerados provados e que constituem a base sine qua da aplicação das normas chamadas a intervir.
A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58º, nº 1, do RGCO constitui, também, elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efetivo com o adequado conhecimento dos factos imputadas, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.
A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão - sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material - tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não direta quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva; é o que dispõe o artigo 41º do RGCO sobre “direito subsidiário”, que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.
Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contraordenação), e que não contenha os elementos que a lei impõe, é nula por aplicação do disposto no artigo 374º, nº 1, alínea a), do CPP, para as decisões condenatórias.
Na verdade, analisada a decisão administrativa constante dos presentes autos, em momento algum é dado, como facto provado ou facto não provado, o elemento subjetivo da contraordenação imputada ao recorrente.
Limita-se assim a entidade administrativa, em sede de medida da coima, em concluir pela desatenção, irrefletida inobservância e manifesta falta de cuidado e de prudência do arguido.
E fá-lo por exclusão de uma atuação dolosa.
A responsabilidade estradal não pode resultar de uma exclusão de partes, nem da análise dos elementos objetivos. Na verdade, não existe nenhum ato de inquérito, nenhum ato de instrução, que pudesse dele inferir-se que o recorrente agiu com dolo ou negligência. Os únicos factos provados são os constantes do auto de notícia, por fazer fé, os elementos subjetivos extraem-se daqueles e na decisão pondera-se um registo individual de condutor que não constitui matéria de facto provada, para dele dar uma aparência de observância do disposto no artigo 139º do Código da Estrada.
No caso, a decisão administrativa recorrida é omissa quanto a factos absolutamente essenciais, concretamente aqueles que, alegadamente, estabelecem o elemento subjetivo (negligência), na medida em que remete exclusivamente para os factos indicados no auto de contraordenação e dele nada consta que esteja, direta ou indiretamente, relacionado com a eventual desatenção, irrefletida inobservância e manifesta falta de cuidado e de prudência do recorrente, na condução.
Dessa omissão decorre que a referência a uma alegada atuação negligente consubstancia uma mera conclusão, baseada em presunção que a lei não permite.
A ausência de tais factos impede assim a ponderação dos mesmos na medida da coima a aplicar, não se percebendo, por isso, por que motivo foi aplicada tal coima ou sanção acessória.
Não existe, assim, suporte de facto na decisão da entidade administrativa que permita aplicar aquela coima em concreto.
A sanção para o incumprimento das alíneas b) e c) do nº 1 do referido art. 58º do RGCO é a nulidade da decisão impugnada, nos termos dos arts. 283º, nº 3, 374º, nº 2, e 379º, nº 1, alínea a), do CPP, aplicável subsidiariamente.
Face ao exposto, julgo o recurso procedente e, em consequência, determino a nulidade da decisão proferida.
Remeta os autos à entidade administrativa, a fim de suprir as nulidades invocadas.
Sem custas”.
3Apreciação do mérito do recurso.
Há que analisar se a decisão da autoridade administrativa enferma da nulidade apontada pela Exmª Juíza do tribunal a quo (omissão de descrição dos elementos subjetivos da infração).
Cumpre salientar, desde logo, como bem se escreve no Ac. da R.P. de 20-10-1999 (proferido no recurso nº 10619, e citado por Simas Santos e Lopes de Sousa, in “Contraordenações - Anotações ao Regime Geral”, 4ª ed., 2007, anotação ao artigo 58º, pág. 427), que “as exigências de fundamentação da decisão da autoridade administrativa - no respeitante às contraordenações - hão de ser menos profundas que as relativas aos processos criminais; não se podem transformar as decisões das autoridades administrativas em verdadeiras sentenças criminais”.
Depois, cabe ainda assinalar que, como é óbvio (e tal não contraria o referido aresto), as decisões das autoridades administrativas devem conter os factos que fundamentam a aplicação das coimas aos arguidos.
Ora, feitos estes considerandos iniciais, e analisada a decisão da autoridade administrativa em causa (decisão constante de fls. 08 destes autos), constatamos, sem dificuldade, que nela estão descritos, com inteira suficiência, os elementos subjetivos da infração imputada à arguida.
Ou seja, e a nosso ver, a decisão da autoridade administrativa não está deficientemente fundamentada, ou, pelo menos, não está mal fundamentada na vertente em questão (vertente que levou o tribunal de primeira instância a decidir como decidiu, declarando nula tal decisão).
É verdade que o artigo 8º, nº 1, do RGCO, estabelece, para o direito de mera ordenação social, um princípio da culpa, em termos idênticos aos previstos no artigo 13º, nº 1, do Código Penal, para o direito criminal, segundo o qual um facto só é punível quando praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligência.
Os conceitos de dolo e de negligência, válidos para o direito das contraordenações, são os definidos pelos artigos 14º e 15º do Código Penal, por força do disposto no artigo 32º do RGCO, que manda aplicar, subsidiariamente, as normas desse mesmo diploma legal na definição do regime substantivo daquelas infrações.
Dispõe o artigo 15º do Código Penal:
“Age com negligência quem, por não proceder com o cuidado a que, segundo as circunstâncias, está obrigado e de que é capaz:
- a)Representar como possível a realização de um facto que preenche um tipo de crime mas atuar sem se conformar com essa realização; ou
- b)Não chegar sequer a representar a possibilidade da realização do facto”.
A infração pela qual a arguida foi condenada estabelece a punibilidade a título de negligência.
A decisão da autoridade administrativa sancionou a arguida com base na moldura cominada à contraordenação em causa, quando praticada com negligência.
A peça processual que, no procedimento por contraordenação, se encontra vocacionada para, em termos práticos, exercer a função de uma acusação, é a decisão administrativa condenatória, caso o processo deva chegar à fase judicial, conforme decorre, claramente, do disposto no artigo 62º, nº 1, do RGCO.
Analisados os elementos dos autos, verificamos, em primeiro lugar, que decisão da autoridade administrativa descreve, com rigor e pormenor, a conduta naturalística imputada à arguida, tipifica a concreta infração ao direito de mera ordenação social praticada, descreve as sanções que lhe são abstratamente cominadas e explicita o respetivo fundamento normativo.
Em segundo lugar, quanto ao elemento subjetivo da infração cometida (pedra de toque da decisão proferida pelo tribunal a quo), a decisão da autoridade administrativa diz o seguinte: “com a conduta descrita, a arguida revelou desatenção e irrefletida inobservância das normas de direito rodoviário, atuando com manifesta falta de cuidado e prudência que o trânsito de veículos aconselha e que no momento se impunham (…), bem sabendo que a conduta descrita nos autos é proibida e sancionada pela lei contraordenacional”.
Por último, a decisão da autoridade administrativa, expressamente, conclui, após a enunciação dos referidos factos, que “a infração foi praticada a título de negligência (…), porquanto a arguida não procedeu com o cuidado a que estava obrigada”.
Assim sendo, e a nosso ver, a imputação da contraordenação, pela qual foi condenada a arguida, não se mostra inquinada da nulidade encontrada na decisão revidenda.
Aliás, e com o devido respeito, na decisão sub judice é feita uma interpretação incorreta (ou, pelo menos, incompleta) da norma prevista no artigo 58º, nº 1, do RGCO.
É que, conforme decorre do disposto no acima citado artigo 62º, nº 1, do RGCO, havendo impugnação judicial da decisão administrativa, esta vale como acusação, no momento em que o Ministério Público torna os autos presentes ao juiz.
A esta luz, não é inteiramente correto determinar se a decisão da autoridade administrativa satisfaz (ou não) todos os requisitos de uma sentença condenatória (nomeadamente se fundamentou devidamente a decisão sobre a matéria de facto), quando é certo que, essa decisão, existindo impugnação judicial da mesma (como sucede in casu), não vale, no processo (até ser judicialmente confirmada), como decisão condenatória, mas tão-só como acusação.
Daí o acima aludido (quando iniciámos a apreciação do mérito do recurso e citámos o acórdão da R.P. de 20-10-1999) regime menos rigoroso e menos exigente da decisão condenatória da autoridade administrativa, quando comparado com os requisitos que a lei prescreve para a sentença condenatória penal.
Como bem se escreve na motivação do recurso (cfr. conclusão 6ª extraída da motivação), “resulta da interpretação conjugada dos referidos normativos, previstos nos artigos 58º, nº 1, e 62º, nº 1, do RGCO, um regime menos rigoroso da decisão condenatória da entidade administrativa, quando comparado com as exigências que a lei prescreve para a sentença penal. Havendo impugnação judicial, essencial é que seja submetida à apreciação do julgador uma peça processual que satisfaça os requisitos mínimos duma acusação: identifique o arguido; narre os factos imputados (dessa forma delimitando o objeto do processo); e indique as disposições legais violadas, as sanções aplicáveis e as provas - cfr. art.º 283º, nº 3, do CPP”.
Lida (e relida) a decisão administrativa proferida no âmbito destes autos, verifica-se que todos os pressupostos previstos no artigo 58º, nº 1, do RGCO, dela constam, com inteira suficiência.
Nomeadamente, na descrição dos factos imputados estão bem elencados os elementos subjetivos da infração cometida pela arguida (integradores duma sua atuação negligente) - como acima se deixou assinalado -.
Em suma: a decisão da autoridade administrativa não padece da nulidade que lhe vem assacada na decisão revidenda.
Por conseguinte, e nesta estrita medida, o recurso interposto pelo Ministério Público é de proceder, sendo de revogar a decisão da primeira instância.
Pede o Ministério Público, no final da motivação do recurso: “deve ser revogada a Douta Sentença, na parte em que julgou nula a decisão administrativa, e, em consequência, ser proferida decisão que mantenha a condenação da arguida na coima no valor de 150,00 euros, por negligência, face ao disposto no art. 139º do C.E. e ao disposto no art. 6º, nº 2, do Decreto Regulamentar nº 7/98 de 06/05”.
Com o devido respeito, tal pretensão recursiva não pode ser atendida, nos termos em que foi formulada.
Na verdade, a arguida impugnou judicialmente a decisão da autoridade administrativa (ANSR), alegando, resumidamente (cfr. fls. 27 e 28 dos autos):
- -Que os pneus apresentam um relevo com altura superior a 1 milímetro (e não inferior a essa medida, ao contrário da factualidade tida como assente pela ANSR).
- -Que não foi utilizado, pela entidade autuante, qualquer pertinente aparelho de medição, com vista a aferir, devidamente, da altura do relevo da zona de rolagem do pneu.
- -Que não foi quantificada (nem foi expressada sequer), com o mínimo de rigor, a medida concreta que a altura do relevo do pneu efetivamente tinha.
- -Que não foi utilizado qualquer aparelho para efetuar essa medição, nem sequer tendo sido obtida (e apresentada) qualquer fotografia do pneu em causa, para poder aferir-se da altura do relevo da respetiva zona de rolagem.
- -Que o agente de autoridade, que elaborou o auto de contraordenação, se limitou a fazer uma observação empírica do pneu, isto é, uma observação superficial, subjetiva e não fundamentada.
- -Que o referido agente de autoridade atuou com o simples objetivo de obtenção de “receita” para o Estado Português, nada permitindo concluir que o pneu em questão não tivesse a altura (de relevo) mínima exigida por lei (1 milímetro).
Ora, nenhuma destas questões foi apreciada pelo tribunal a quo, que, sem mais decidir, e a título de “questão prévia”, declarou a nulidade da decisão administrativa, por omissão de descrição dos factos atinentes aos elementos subjetivos da infração.
Do que vem de dizer-se resulta, evidentemente, que o processo tem de ser reenviado à primeira instância, a fim de o tribunal a quo se pronunciar sobre as aludidas matérias (alegadas no recurso interposto pela arguida da decisão da autoridade administrativa), não podendo proceder a pretensão recursiva consistente em, sem mais, e neste tribunal ad quem (prescindindo-se dum grau de jurisdição), “ser proferida decisão que mantenha a condenação da arguida na coima no valor de 150,00 euros”.
Em jeito de síntese:
1º - O recurso interposto pelo Ministério Público merece provimento.
2º - É de revogar a decisão revidenda, considerando-se suficientemente descritos na decisão administrativa os factos relativos aos elementos subjetivos da infração.
3º - É de reenviar o presente processo à primeira instância para que, aí, o tribunal se pronuncie, em primeira mão, sobre a matéria do recurso interposto pela arguida visando a decisão da autoridade administrativa em causa (matéria que foi por nós acima resumida).
