Cumpre decidir.
O despacho reclamado, na parte que nos interessa, tem o seguinte teor:
«Os requerentes pretendem obter o reconhecimento provisório da impossibilidade de qualquer agregação de freguesias na área do concelho de Cascais, acompanhado da declaração incidental de inconstitucionalidade de várias normas da Lei n.º 22/2012, de 30/5.
E, quanto ao modo de efectivar aquele reconhecimento, os requerentes exibem alguma versatilidade; pois admitem que isso se atinja, ou através de acórdão que produza os efeitos da proposta da UTRAT, ou pela condenação desta à emissão de nova pronúncia, ou mediante a condenação da mesma UTRAT à emissão de declaração suspensiva da sua anterior proposta, ou, até, através de outra providência, ainda adequada ao fim. Ademais, os requerentes pedem o decretamento provisório deste procedimento cautelar.
Mas a pretensão formulada nestes autos é ilegal.
«Grosso modo», os requerentes pretendem paralisar a proposta que a UTRAT enunciou relativamente às freguesias do concelho de Cascais, substituindo-a por outra ou inscrevendo a seu par várias ilegalidades e inconstitucionalidades de que ela supostamente padece. Todavia, tanto a denominação da proposta como o seu tipo legal – que consta do art. 14º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 22/2012, de 30/5 – revelam imediatamente que ela se insere num processo legislativo. Pelo que este meio cautelar traduz a tentativa dos requerentes de interferirem nesse processo.
Porém, a pronúncia a emitir pela Assembleia da República nesse processo corresponde ao exercício da função político-legislativa. É que a reconfiguração territorial das autarquias traduz uma actividade política «par excellence»; e uma tal actuação inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (art. 164º, al. n), da CRP). Ora, os «actos praticados no exercício da função política e legislativa» estão excluídos «do âmbito da jurisdição administrativa» (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF). E tal exclusão tem de abranger a proposta da UTRAT relativa às freguesias do concelho de Cascais, pois a natureza política e legislativa daqueles actos da Assembleia impregna, «in toto», os procedimentos que lhes estejam exclusiva e funcionalmente ordenados.
Assim, é já manifesta a ilegalidade da pretensão formulada pelos requerentes. Motivo por que, nos termos do art. 116º, n.º 2, al. d), do CPTA, rejeito «in limine» o presente pedido cautelar.»
Ora, a presente reclamação não destrói os fundamentos em que o despacho reclamado se estribou – e que merecem adesão.
Em primeiro lugar, os reclamantes dizem que o despacho «sub censura» não captou o pedido apresentado – e que «unicamente» consistiria no «reconhecimento das especificidades inerentes aos ora requerentes, inviabilizadoras, nos termos da Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, de qualquer agregação de freguesias no território do 1.º requerente». Aliás, e como se diz no art. 9º da reclamação, os requerentes admitem que este pedido equivale ao «reconhecimento de que, nos termos da Lei n.º 22/2012, de 30 de Maio, (…) não é possível proceder a qualquer agregação de freguesias em tal território».
Mas foi assim que o despacho reclamado, logo «in initio», descreveu o pedido cautelar; pelo que tal despacho não errou na sua captação.
Simplesmente sucedeu que os requerentes se mostraram hesitantes quanto ao modo como se efectivaria aquele reconhecimento – admitindo várias possibilidades; o que se liga ao facto deles terem sido vagos quanto aos efeitos jurídicos a extrair, «recte», do reconhecimento. A esse propósito, o despacho reclamado concluiu algo que os reclamantes presentemente não questionam: que eles – «grosso modo», sublinhe-se – pretendiam uma qualquer paralisia da proposta que a UTRAT enunciou relativamente às freguesias do concelho de Cascais. E esta é uma conclusão que parece segura e exacta, dado que os requerentes disseram que o presente meio cautelar visava que os deputados pudessem legislar sem sofrerem a deletéria influência daquela proposta.
Portanto, não é verdade que o despacho reclamado tenha raciocinado a partir de uma deficiente interpretação do pedido. E muito menos o é outra coisa que os reclamantes sugerem, aliás «a silentio» – que esse suposto erro se houvesse deveras repercutido nas conclusões a que o despacho chegou; pois é seguro que o erro, a existir, nunca interferiria nos raciocínios que o despacho assumiu.
Em seguida, os reclamantes dizem que a proposta da UTRAT não é um acto legislativo – o que é indiscutível, mesmo à luz do despacho reclamado – nem se insere num procedimento legislativo, pois está antes da própria iniciativa legislativa.
Concede-se que, por regra, o procedimento legislativo começa com uma iniciativa dos deputados. Mas, «in casu», «ex vi» da Lei n.º 22/22012, deve entender-se que ele principiou com a proposta da UTRAT, por tal diploma assim o prever. E esta solução legal não enferma da inconstitucionalidade que os reclamantes invocaram: pois eles dizem que o legislador não pode, em face da CRP, emitir um acto legislativo que o vincule à aprovação de legislação em determinado sentido; mas a proposta da UTRAT, prevista na Lei n.º 22/2012, é algo que pode ser secundado, ou não, pela Assembleia da República, carecendo da força vinculativa em que residiria a inconstitucionalidade invocada.
Dizem também os reclamantes que a proposta da UTRAT não cabe na função política porque, enquanto simples proposta, nada define, nem na função política porque nada legisla. É evidente que tal proposta, «per se», nem define, nem legisla. Mas, como o despacho reclamado fez notar, ela inscreve-se num procedimento que tende a isso mesmo, ou seja, ao exercício da função político-legislativa. Ora, a índole ou natureza desse resultado impregna todos os actos procedimentais que a ele exclusivamente tendem, de modo que a impugnação da proposta, em qualquer das suas modalidades, não pode fazer-se no âmbito da jurisdição administrativa (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF) – como o despacho reclamado precisamente decidiu.
Portanto, nenhum motivo há para revogar ou alterar o despacho ora «sub specie» que, aliás, corresponde a uma linha decisória unânime neste STA.
Nestes termos, acordam em indeferir a presente reclamação e em manter o despacho reclamado.
Sem custas.
Lisboa, 17 de Janeiro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – José Manuel da Silva Santos Botelho.
