Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., SA, ..., SA, ..., SA, ..., ..., e ..., propuseram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a presente acção declarativa com processo ordinário contra o MUNICÍPIO DE CASCAIS pedindo a condenação deste a pagar:
- –à 1.ª Autora a quantia de Esc. 2.117.693$00, acrescida de juros legais desde a citação até integral pagamento;
- –à 2.ª Autora , a quantia de Esc. 1.588.270$00, acrescida de juros legais desde a citação até integral pagamento;
- –a cada uma das restantes Autoras a quantia de Esc. 529.423$99, acrescida de juros legais desde a citação até integral pagamento.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a acção procedente, condenando o Réu a pagar as quantias referidas, nos termos pedidos.
Inconformado, o Município de Cascais interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
I – O direito à indemnização por danos emergentes de actos de gestão pública depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: um acto ilícito (positivo ou negativo), praticado no exercício de funções públicas e por causa delas; a sua imputação a um órgão ou agente do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; um dano na esfera dos direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros; um nexo de causalidade entre aquele acto e este dano;
II – A responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos ilícitos regulada no Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1987, corresponde, no essencial, ao conceito civilista da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, que tem a sua base no nº 1 do art. 483º do C, Civil;
III – Ora, um dos pressupostos de que a lei faz depender a obrigação de indemnizar é a culpa, pois se há obrigação de indemnizar independentemente da culpa nos casos especificados na lei, o que não é o caso, pois o art.. 2º do citado diploma legal refere expressamente, que os danos terão de resultar de actos ilícitos culposamente praticados.
IV – A causa de pedir numa acção de indemnização por factos ilícitos é o facto ou conjunto de factos alegados, de que o autor pretende fazer emergir o direito que invoca (cfr. art.. 498º do C. P. Civil) ;
V – Incumbe ao autor fazer prova dos factos constitutivos do direito invocado, conforme decorre aliás do princípio geral consagrado no art.. 342º, nº 1, do Código Civil. "Aquele que invocar um direito cabe fazer prova dos factos constitutivos do direito alegado”, salvo nos casos em que exista presunção legal de culpa.
VI – O Decreto-Lei nº 48.051, de 21 de Novembro de 1987, que regula a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos, apenas prevê no seu art.. 2º a responsabilidade dos órgãos ou agentes administrativos quando os actos ilícitos forem culposamente praticados e essa culpa, de acordo com o disposto no seu art.. 4º, será apreciada nos termos do art.. 487º do C. C., “pela diligência de um Bom Pai de Família";
VII – Uma das situações que o diploma legal citado não contempla é a do art. 493º, nº 1, do C. Civil, pelo que sempre será ao lesado que incumbe provar a culpa do autor da lesão;
VIII – Por isso, nas acções de responsabilidade civil extracontratual da administração por facto ilícito culposo não funciona a presunção legal de culpa do art.. 493º do Código Civil (cfr. acórdão da secção do contencioso administrativo de 16/05/1995, Rec. 36.463);
IX – E no mesmo sentido, decidiu o STA. REC. 40.177, 96/09/26: "não se mostram preenchidos os requisitos da ilicitude e da culpa quando os factos provados não permitem concluir que a produção do acidente se ficou a dever à falta ou Incúria dos serviços do recorrente em remover determinado obstáculo da via pública a seu cargo;
X – Da matéria de facto dada como provada, não constam factos que demonstrem que o entupimento do colector de águas residuais do sistema de esgotos resultou de facto ilícito e culposo do Município:
XI – Os A. A. não alegaram e consequentemente não demonstraram a existência de uma conduta omissiva por parte do recorrente, da matéria provada não resultam factos, com base nos quais se demonstre que o Município não observou as regras de ordem técnica e de prudência comum que devem ser tidas em consideração no cumprimento do seu dever de vigiar e manter em bom estado de limpeza e de funcionamento a rede de esgotos;
XII – Não se tendo provado a culpa e consequentemente a existência de acto ilícito, falta um dos pressupostos de que a lei faz depender o dever de indemnizar :
XIII – De qualquer forma, ainda que assim se não entendesse, tem de considerar-se, que tendo sido dado como provado, que a R. procedia à limpeza e manutenção dos colectores duas vezes por ano, terá de concluir-se que essa conduta, é adequada ao cumprimento dos seus deveres funcionais;
XIV – Por outro lado, o alegado direito de indemnização das A. A. encontra-se prescrito, pois no caso vertente, não assiste às A. A. o direito de regresso, uma vez que não existe solidariedade entre elas e o R.;
XV – No presente caso, o que aconteceu foi que as seguradoras ficaram sub-rogadas nos direitos da segurada, conforme resulta, aliás, do documento escrito junto a fls. 31 dos autos;
XVI – “ A A. seguradora, que indemnizou o seu segurado, proprietário de um dos veículos intervenientes no acidente, pode pedir a condenação do proprietário do outro veiculo e da sua seguradora, no pagamento que desembolsou, imputando a culpa do sinistro ao motorista desse último veiculo.
II – Trata-se do exercício do seu direito de sub-rogação e não de regresso”,
XVII – A sub-rogação é uma transmissão legal de créditos. o sub-rogado adquire, na medida da satisfação dada ao direito do credor, os poderes que esse continha (cfr. art.. 593º, nº 1 do Cod. Civil), o sub-rogado fica, por consequência investido na posição até aí atribuída ao credor da relação obrigacional ;
XVIII – No caso vertente, havendo sub-rogação, as seguradoras ficaram investidas na posição jurídica da segurada, com todas as garantias e demais acessórios decorrentes da obrigação;
XIX – O prazo de prescrição conta-se também para o sub-rogado da data em que ocorreu o facto do qual emerge o direito de indemnização, ou da data em que o lesado teve conhecimento (art.. 498º. nº 1 C. C.) :
XX – "O prazo de prescrição do direito indemnizatório é, para o sub-rogado, o mesmo que opera em relação ao primeiro credor".
XXI – A douta decisão recorrida, decidindo como decidiu violou o disposto nos artigos 2º e 4º do Dec.-Lei nº 48.051. de 21 de Novembro, e ainda os artigos 487º, 498º, 342º. 528º. 589º e 593º todos do Código Civil.
Nestes termos e nos melhores de direito, que V. Ex.ª doutamente suprirá, deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, revogando-se a decisão recorrida, com o que se fará JUSTIÇA.
As Autoras contra-alegaram, sem apresentarem conclusões, defendendo a improcedência do recurso jurisdicional.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
A nosso ver, improcede a alegação do município recorrente.
Como bem salienta a sentença recorrida, corresponde à jurisprudência hoje largamente dominante, neste Supremo Tribunal, o entendimento - seguido no Pleno da 1.ª Secção (vd. ac. de 7.04.97) - de que é aplicável à responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais, por acto ilícito de gestão pública, a presunção de culpa estabelecida no art. 493 1 CCivil.
E, acompanhando a alegação das recorridas, afigura-se-nos também acertado o entendimento seguido na sentença recorrida no sentido de que na data da citação do R (13.05.98), não tinha decorrido o prazo de prescrição da respectiva obrigação de indemnizar, por isso que o mesmo se iniciou apenas na data (16.05.95) em que as AA ora recorridas cumpriram a obrigação de indemnização a que estavam vinculadas pelos contratos de seguro e a partir da qual passaram a puder exercer o respectivo direito perante o R recorrente (art. 306/1 CCivil).
A sentença fez em suma adequada apreciação dos factos e correcta aplicação do direito, devendo ser confirmada.
Somos pois de parecer que o recurso não merece provimento.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- –As AA. celebraram com ...l, SA três acordos denominados contratos de seguro, titulados pelas apólices nºs ..., ... e ... (docs. de fls. 6 a 20), todos do ramo Incêndio e Elementos da Natureza, pelos quais assumiram a transferência para si de diversos riscos que pudessem ocorrer ao edifício e recheio do Hotel ... (apólice nº ...), do Casino ... (apólice nº ...) e às demais instalações da sociedade (apólice nº ...) – (A) ;
- –Tais acordos foram celebrados pelas ora AA. em regime de co-seguro, assumindo a 1ª A. uma percentagem de 40% das responsabilidades, a 2ª A. uma percentagem de 30% das responsabilidades e cada uma das 3ª, 4ª e 5ª AA. uma quota-parte de 10% das responsabilidades (quadro de fls. 10) - (B); Entre os riscos transferidos encontra-se o de danos por águas, nos termos expressamente previstos nas respectivas apólices (C);
- –Nos diversos acordos estão previstas franquias para este risco de 10% dos prejuízos indemnizáveis, no mínimo de Esc. 100.000$00 (D);
- –No dia 30.12.1994, o colector de águas residuais do sistema de esgotos, pertença do R., e instalado no cruzamento entre a Rua dos Selões e a Rua das Fisgas, em Alcoitão, entupiu (E);
- –Por documento escrito com cópia a fls. 29, subscrito por um seu representante e datado de 16.5.1995, ..., SA declarou ter recebido da A., como indemnização pelo sinistro ocorrido em 30.12.1994, por danos por água, a quantia de Esc. 3.598.292$00, deduzida a franquia, sub-rogando-a em todos os seus direitos, constando do mesmo documento a seguinte distribuição de co-seguro:
A... 40% 1.439.317$00;
... 30% 1.079.488$00;
... 10% 359.829$00;
... 10% 359.829$00;
... 10% 359.829$00 – (F);
– Por documento escrito com cópia a fls. 30, subscrito por um seu representante e datado de 16.5.1995, ..., SA declarou ter recebido da A., como indemnização pelo sinistro ocorrido em 30.12.1994, por danos por água, a quantia de Esc. 752.037$00, deduzida a franquia, e sub-rogando-a em todos os seus direitos, constando do mesmo documento a seguinte distribuição de co-seguro:
A... 40% 300.814$00;
... 30% 225.611$00;
... 10% 75.024$00;
... 10% 75.024$00;
... 10% 75.024$00 – (G) ;
– Por documento escrito com cópia a fls. 31, subscrito por um seu representante e datado de 16.5.1995, ..., SA declarou ter recebido da A., como indemnização pelo sinistro ocorrido em 30.12.1994, por danos por água, a quantia de Esc. 943.903$00, deduzida a franquia, e sub-rogando-a em todos os seus direitos, constando do mesmo documento a seguinte distribuição de co-seguro:
A... 40% 377.562$00;
... 30% 283.171$00;
... 10% 94.390$00;
... 10% 94.390$00;
... 10% 94.390$00 – (H);
– Pelo Gabinete Jurídico de SMAS -Cascais foi em 16.1.1997 enviado ao lustre mandatário das AA. um fax com cópia a fls. 32, com o seguinte texto:
Assunto: Entupimento da rede de esgotos de Alcoitão em 94/12/30 e dias seguintes
Ex.mo Colega
Conforme v/ solicitação, pelo presente e com vista a resolver definitivamente a questão em epígrafe e no âmbito da qual foi submetida por parte de V. Exas., a estes SMAS, uma proposta de indemnização no montante de Esc. 5.294.232$00, venho pôr à consideração de Ex.mo Colega aceitação de uma proposta de indemnização no montante de Esc. 4.000.000$00, a qual seria submetida ao Conselho de Administração destes SMAS para decisão final (I);
- –O facto referido na alínea E) originou um refluxo das águas residuais para o interior das instalações do edifício da segurada das AA., onde se encontram instaladas as Oficinas do Alcoitão (1º) ;
- –Afectando a cave do edifício, o qual tem entrada principal pela Rua das Fisgas (2º) ;
- –Tendo as ditas águas residuais chegado a atingir cerca de 50 cm de altura dentro do edifício (3º);
- –O que motivou a intervenção de funcionários do R., nesse mesmo dia, a fim de tentarem desentupir o dito colector (4º) ;
- –Pelo menos parcialmente conseguiram desentupir esse colector (5º);
- –Em 3.1.1995 o colector voltou a entupir (6º);
- –O entupimento mencionado na resposta ao anterior originou novo refluxo e a sua entrada nas ditas Oficinas da segurada das AA. (7º);
- –O entupimento ocorreu pelo facto de se encontrarem no interior do colector objectos e materiais tais como restos de obras, areias, pedras, panos de cozinha e pensos higiénicos (8º);
- –O colector é, cerca de duas vezes por ano, verificado e limpo pelos serviços de saneamento do R. (9º) ;
- –A cave do edifício afectado é utilizada como armazém de apoio aos serviços de manutenção das várias unidades do grupo ...(12º);
- –Onde se encontrava armazenada grande quantidade de bens da segurada das AA., provenientes de diversas dessas unidades (13º);
- –Foram danificados 98 rolos de papel “Resinflex, ref. 1487, com 46 m2 cada, e 218 m2 de alcatifa 80% lã e 20% nylon, com desenho e cores especiais, destinados a serem aplicados no Hotel ...(14º);
- –O que custou à segurada das AA. Esc. 3.998.102$00 acrescidos de I.V.A. (15º) ;
- –Foram ainda danificados tampos de madeira, espumas para sofás, costas e fundos de cadeiras, no valor de Esc. 702.037$00, bem como o estofo e dois tampos de roleta, no valor de Esc. 150.000$00, pertencentes ao estabelecimento Casino ... (16º) ;
- –A segurada das AA. gastou ainda Esc. 1.048.781$00, acrescido de IVA, na remoção das águas residuais, lavagens e limpeza das instalações afectadas (17º) ;
- –Relativamente aos bens do Hotel ...l, as AA. pagaram à sua segurada, em 16.5.1995, a quantia de Esc. 3.5S8.292$00 (18º);
- –Relativamente aos bens do Casino ..., as AA. pagaram à sua segurada, em 16.5.1995, a quantia de Esc. 752.037$00 (19º);
- –Relativamente aos bens do edifício das Oficinas do Alcoitão, as AA. pagaram à sua segurada, em 16.5.1995, a quantia de Esc. 943.903$00 (20º);
- –As instalações afectadas também servem, entre outros fins, para depósito de bens removidos do Hotel e do Casino, sem qualquer interesse para reutilização e máquinas de jogo que aguardavam autorização para destruição (21º).
3 – O art. 22.º da C.R.P. estabelece que o «Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem».
Concretizando essa responsabilidade relativamente às autarquias locais e a factos ilícitos, o art. 90.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, vigente à data em que ocorreram os factos dos autos, estabelecia que «as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa dos direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados, pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício».
Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, pacificamente, que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto. ( ( ) Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos:
- –de 27-1-1987, proferido no recurso n.º 23963, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 474;
- –de 27-6-1989, proferido no recurso n.º 24686, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 388, página 577, e no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4466;
- –de 29-1-1991, proferido no recurso n.º 28505, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 342, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 359, página 123;
- –de 24-3-1992, proferido no recurso n.º 30157, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 2087;
- –de 1-4-1993, proferido no recurso n.º 31320, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 1793;
- –de 30-3-1993, proferido no recurso n.º 31499, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1701;
- –de 29-11-1994, proferido no recurso n.º 35865, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8461;
- –de 16-3-1995, proferido no recurso n.º 36933, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 2769;
- –de 21-3-1996, proferido no recurso n.º 35909, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 2010.
- –de 30-10-1996, proferido no recurso n.º 35412, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7268;
– de 13-10-98, proferido no recurso n.º 43138. )
Da matéria de facto resulta, em suma, que nos dias 30-12-1994 e 3-1-95 ocorreram entupimentos de um colector de águas residuais, que originaram refluxos de águas de que resultaram prejuízos materiais para a segurada das Autoras, que pagaram a esta as correspondentes indemnizações.
Na sentença recorrida, entendeu-se que se verificam em relação à actuação do Réu os pressupostos legais da responsabilidade civil extracontratual e, designadamente, no que concerne à culpa, que vigora no âmbito da responsabilidade civil extracontratual de autarquias locais a presunção de culpa prevista no art. 493.º do Código Civil, que se entendeu não ter sido ilidida.
Para além disso, entendeu-se que não prescreveu o direito de indemnização das Autoras, por o prazo de prescrição só se ter iniciado com o cumprimento da obrigação de indemnizar efectuado no âmbito dos contratos de seguro.
No presente recurso jurisdicional, o Réu defende, em suma,
- –que não vigora no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da administração a presunção de culpa ínsita no art. 493.º do Código Civil e que não ficou provada a sua culpa;
- –que, de qualquer forma, a sua conduta ao proceder à limpeza e manutenção dos colectores duas vezes por ano é adequada ao cumprimento dos seus deveres funcionais;
- –que ocorreu a prescrição, pois as Autoras não têm direito de regresso contra o Réu, tendo, antes, ficado sub-rogadas nos direitos da sua segurada, pelo que o prazo de prescrição é o que vigora para o credor originário.
4 – A primeira questão colocada no presente recurso jurisdicional é a de saber se vigora no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da administração a presunção de culpa ínsita no art. 493.º do Código Civil.
Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a dar uma resposta positiva a esta questão, entendendo que é aplicável à responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos praticados no exercício de gestão pública a presunção de culpa prevista naquele art. 493.º, n.º 1 ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
- –13-11-1990, proferido no recurso n.º 25815, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-3-95, página 6604;
- –de 4-2-97, proferido no recurso n.º 40349, publicado em Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 839;
- –de 29-4-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 36463, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 476, página 157, e em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 709;
- –de 27-4-99, do Pleno, proferido no recurso n.º 41712, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 716;
- –de 27-3-2001, proferido no recurso n.º 46936, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 2410;
- –de 22-5-2001, proferido no recurso n.º 47520, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 4032;
- –de 20-3-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 45831, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 487, página 1023, e em Apêndice ao Diário da República de 29-10-2003, página 401. ).
Escreve-se nos acórdãos do Pleno de 27-4-99 e de 20-3-2002, sobre esta matéria:
“A responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, constitucionalmente consagrada no artigo 22º da Constituição, está especialmente prevista no DL. 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que, em relação às autarquias locais, deu nova redacção aos artigos 366º e 367º do Código Administrativo, depois substituídos pelos artigos 90º e 91º do DL. 100/84, de 29 de Março.
Para além dos casos de responsabilidade por factos casuais e actos lícitos - artigos 8º e 9º do DL 48.051 - a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos culposos da Administração, no exercício da gestão pública está regulada nos artigos 2º a 6º desse diploma e nos artigos 90º e 91º do DL.100/84.
Do regime estabelecido decorre, para lá da ilicitude definida no artigo 6 em termos mais amplos que os do artigo 483º do Código Civil, a remissão para este Código, seja no que respeita à culpa dos titulares dos órgãos e dos agentes - artigo 484º ou no que concerne à solidariedade da responsabilidade entre vários responsáveis – artigo 497º - e a prescrição do direito de indemnização e direito de regresso - artigos 498º nºs. 1 a 3.
Os pressupostos da responsabilidade civil aqui considerada são também aqueles que a lei civil consagra para a responsabilidade civil decorrente de actos de gestão privada.
Mas nada se refere sobre a relevância da omissão - artigo 486º imputabilidade artigo 488º - indemnização por pessoa não imputável - artigo 489º - dos autores, instigadores e auxiliares - artigo 490º das pessoas obrigadas à vigilância de outrem - artigo 491º - dos danos causados por edifícios ou outras obras - artigo 492º - dos danos causados por coisas, animais ou actividades - artigo 493º- limitação da indemnização em caso de mera culpa - artigo 494º - indemnização a terceiros em caso de morte ou lesão corporal - artigo 495º danos não patrimoniais - artigo 496º - aspectos estes que o Código Civil contempla na Secção V, Subsecção I, na responsabilidade por factos ilícitos.
Omissão idêntica ocorre no referente ao nexo causal entre o facto e o evento - artigos 483º a 563º - ao ónus da prova da culpa e presunções legais desta - artigos 493º nº 1, 342º e 350º - obrigação de indemnizar - artigos 562 e segs.
Na disciplina criada pelo DL. 48.051 não se contém pois o quadro normativo completo da responsabilidade civil dos entes públicos, em que se incluem as autarquias locais.
E, embora se aceite a especificidade do regime da obrigação emergente dos actos de gestão pública, o certo é que a responsabilidade civil por facto ilícito culposo constitui um instituto unitário.
Há por isso que, na ausência embora de uma norma remissiva de carácter geral, procurar no Código Civil as normas que completem o regime do DL. 48.051, desde que com ele não colidam.
A norma do artigo 10º do Código Civil, sobre a integração de lacunas, não deixa aliás de concluir no mesmo sentido.
No que concerne ao problema posto, a aplicação do preceituado artigo 493º, nº 1 à responsabilidade civil por actos de gestão pública resulta do próprio DL. 48.051, que no artigo 4º nº 1 remete para o artigo 487º do Código Civil em matéria de apreciação da culpa dos titulares dos órgãos e dos agentes.
“Só o nº 2 do artigo 487º se refere à apreciação da culpa, mas o certo é que a remissão é feita para todo o artigo, como de igual modo o nº 2 do artigo 4º remete para todo o artigo 497º. Há por isso que aceitar que a remissão do nº 1 do artigo 4º do DL. 48.051 abrange também o nº 1 do artigo 487º, o qual impõe ao lesado, na ausência de presunção legal, o ónus da prova da culpa do autor da lesão”. (itálico nosso)
Ora tal presunção, embora não estabelecida no DL. 48.051, que a tal respeito nada dispõe, é prevista no nº 1 do artigo 493º do Código Civil.
E não se vislumbra razão para não aplicar à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público por actos de gestão pública o regime criado por esse preceito.
O nº 1 do artigo 493º não prevê um regime para coisas especialmente perigosas, mas o princípio geral de que, pelos danos causados por coisas móveis ou imóveis, a responsabilidade é mais rigorosa do que a que resultaria da aplicação das regras gerais sobre responsabilidade civil.
Estabelece uma presunção de culpa daquele que tem a seu cargo a vigilância das coisas, com inversão do ónus da prova, em contraste com a regra do nº 1 do artigo 487º, por o dono da coisa dever saber como ninguém se age com as cautelas exigíveis na sua guarda e vigilância.
Esta razão é válida no domínio de que nos ocupamos e daí que não aplicar o nº 1 do artigo 493º conduziria a um tratamento desigual, sem motivo plausível, em matéria de prova dos entes públicos e dos particulares, no domínio da responsabilidade civil.
De concluir é assim que a presunção estabelecida no nº 1 do artigo 493º é aplicável no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da Administração por acto ilícito culposo de gestão pública, tal como decidiu o acórdão fundamento”
É esta jurisprudência do Pleno que aqui se adopta.
Sendo aplicável esta presunção, a culpa só pode considerar-se excluída se se provar que nenhuma culpa houve da parte do Réu ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua (parte final do referido art. 493.º).
5 – O Réu Município de Cascais defende, porém que cumpriu adequadamente os seus deveres funcionais, pois procedia à manutenção e limpeza dos colectores duas vezes por ano.
Tendo ocorrido duas vezes o entupimento do colector de águas residuais do sistema de esgotos, num curto período de tempo, em 30-12-94 e 3-1-95, e não se demonstrando qualquer circunstância excepcional ou acção de terceiros que tenha provocado o entupimento, não se pode concluir que a manutenção e limpeza duas vezes por ano fosse suficiente para assegurar o adequado funcionamento daquele colector.
Por isso, não se pode considerar excluída a culpa e, por força da referida presunção, têm de valorar-se processualmente contra o Réu as dúvidas que existam sobre o adequado cumprimento por este dos seus deveres funcionais.
6 – Resta apreciar a questão da prescrição.
O art. 71.º, n.º 2, da L.P.T.A. estabelece que «o direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo o direito de regresso, prescreve nos termos do artigo 498.º do Código Civil».
Os n.ºs 1 e 2 do art. 498.º do Código Civil estabelecem que «o direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso» e que «prescreve igualmente no prazo de três anos, a contar do cumprimento, o direito de regresso entre os responsáveis».
Nos termos do art. 323.º, n.º 1, do mesmo Código, «a prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente».
Os factos geradores dos danos ocorreram em 30-12-94 e 3-1-95 e a acção foi proposta em 27-3-98, mais de três anos depois, ocorrendo a citação do Réu posteriormente.
O Réu sustenta que, não tendo as Autoras direito de regresso, antes exercendo o direito de indemnização da sua segurada, em que ficaram sub-rogadas, ocorreu a prescrição, à face do n.º 1 do art. 498.º do Código Civil.
As Autoras defendem no presente recurso jurisdicional, em primeira linha, que se trata de direito de regresso, pelo que é aplicável o n.º 2 do mesmo artigo 498.º.
O art. 524.º do Código Civil, estabelece, no âmbito das obrigações solidárias, que «o devedor que satisfizer o direito do credor além da parte que lhe competir tem direito de regresso contra cada um dos condevedores, na parte que a estes compete».
A solidariedade de devedores só existe quando resulte da lei ou da vontade das partes (art. 513.º do Código Civil).
No caso, não se está perante solidariedade emergente de relação contratual entre as Autoras e o Réu, nem existe norma legal, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual derivada de acidentes do tipo do dos autos, que estabeleça a solidariedade entre seguradoras que, por efeito de contrato de seguro, respondam por danos sofridos pelos seus próprios segurados e os terceiros que tenham provocado esses danos.
Por isso, não há suporte jurídico para afirmar a existência de solidariedade passiva, nem, consequentemente, para qualificar como direito de regresso o direito que as Autoras pretendem exercer na presente acção.
Assim, o prazo de prescrição aplicável é o previsto no art. 498.º, n.º 1, do Código Civil e não o previsto no seu n.º 2 para as situações de direito de regresso.
7 – O art. 589.º do Código Civil estabelece que «o credor que recebe a prestação de terceiro pode sub-rogá-lo nos seus direitos, desde que o faça expressamente até ao momento do cumprimento da obrigação».
Especificamente para os contratos de seguro, o art. 441.º do Código Comercial estabelece que «o segurador que pagou a deterioração ou perda dos objectos segurados fica sub-rogado em todos os direitos do segurado contra terceiro causador do sinistro, respondendo o segurado por todo o acto que possa prejudicar esses direitos».
No caso em apreço, para além de a sub-rogação resultar daquele art. 441.º, a segurada das Autoras sub-rogou-as nos seus direitos, como resulta da matéria de facto fixada [alíneas F), G) e H) dos factos assentes e documentos de fls. 29, 30 e 31], pelo que com base em qualquer destes normativos se conclui que os direitos que as Autoras exerceram na presente acção têm por fundamento a sub-rogação nos direitos da sua segurada.
Por efeito da sub-rogação, «o sub-rogado adquire, na medida da satisfação dada ao direito do credor, os poderes que a este competiam» (art. 593.º, n.º1, do Código Civil).
Assim, com a sub-rogação, o sub-rogado, na medida em que satisfez o crédito, fica investido na titularidade do mesmo direito de crédito de que era titular o credor originário, tendo apenas os poderes que este detinha em relação ao devedor. A sub-rogação consiste numa transferência do direito de crédito, numa substituição do credor na titularidade do crédito. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se:
- –ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, volume II, 4.ª edição, páginas 324 e 334;
- –JORGE RIBEIRO DE FARIA, Direito das Obrigações, volume II, página 325;
- –ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Direito das Obrigações, 2.º volume, página 99. )
Nestes casos de sub-rogação, o sub-rogado exerce o direito que detinha o primitivo credor e não um direito próprio.
Diferente é a situação nos casos de direito de regresso, que surge em situações de pluralidade de devedores, consubstanciando-se na possibilidade atribuída ao devedor que paga, de repartir pelos outros devedores o encargo da prestação que a todos incumbia satisfazer. Não se trata, no direito de regresso, de transferência do mesmo direito de crédito que cabia ao primitivo credor, mas sim da emergência de um direito de crédito ex novo na esfera jurídica daquele que, pagando total ou parcialmente, extinguiu na medida respectiva o direito de crédito inicial. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se:
- –ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, volume II, 4.ª edição, páginas 334;
- –ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Direito das Obrigações, 2.º volume, página 101. )
Exercendo as Autoras na presente acção o direito de crédito que detinha a sua segurada, o prazo de prescrição previsto no n.º 1 do art. 498.º conta-se da mesma forma que se contaria para esta, extinguindo-se o direito, por prescrição, no momento em que se extinguiria o desta.
8 – No art. 306.º, n.º 1, do Código Civil, entre as normas gerais que regulam a prescrição extintiva, estabelece-se a regra de que «o prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido».
Porém, para o caso específico da prescrição do direito de indemnização derivado de responsabilidade civil extracontratual, o art. 498.º, n.º 1, do Código Civil estabelece um termo inicial especial do prazo de prescrição, que é a «data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos».
Esta norma tem como efeito uma antecipação do início do prazo de prescrição do direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, em relação ao que resultaria da aplicação da regra do art. 306.º, n.º 1, do Código Civil, pois sem conhecimento da pessoa do responsável, o credor lesado não poderá exercer o seu direito de crédito.
Sendo aquele art. 498.º, n.º 1, uma norma especial, em relação ao art. 306.º, n.º 1, o termo inicial do prazo de prescrição nela previsto aplica-se preferencialmente no seu domínio específico de aplicação, ficando afastado o regime desta última norma.
O argumento invocado na sentença recorrida e pelas Autoras nas contra-alegações de que o prazo de prescrição só começou a correr, para as Autoras, após o pagamento, por só então poderem exercer o direito não tem qualquer suporte legal, nos casos a que é aplicável o art. 498.º, n.º 1, pois esta norma explicitamente refere que o prazo de prescrição se conta desde a data em que o lesado (e não os que lhe sucederem na titularidade do crédito) teve conhecimento do direito que lhe competia.
À mesma conclusão conduz o art. 308.º, n.º 1, do mesmo Código, em que se estabelece expressamente que «depois de iniciada, a prescrição continua a correr, ainda que o direito passe para novo titular».
Por outro lado, não se justifica uma interpretação restritiva do art. 498.º, n.º 1, afastando do seu campo de aplicação as situações em que o crédito do lesado se transmitiu a terceiros. Na verdade, a ratio legis da previsão de um prazo de prescrição mais curto que o prazo geral, é a de que, em regra, os factos em que assenta a responsabilidade civil extracontratual têm de ser provados por testemunhas e, passado muito tempo, é difícil apurar devidamente os factos ( ( ) Neste sentido, pode ver-se RODRIGUES BASTOS, Das Obrigações em Geral, volume II, página 127.
Em sentido semelhante, pode ver-se o acórdão do S.T.J. de 22-1-96, proferido no recurso n.º 398/96, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 463, página 587. ). Ora, esta razão de ser do encurtamento do prazo e, inclusivamente, da fixação de um termo inicial antecipado em relação ao termo geral, não deixa de valer nos casos em o crédito do primitivo devedor é transmitido a terceiros, por qualquer via. E, a entender-se que se contava o prazo de prescrição a partir do momento em que o sub-rogado efectuou o pagamento, abrir-se-ia a porta a uma eliminação completa daquele interesse em aproximar o momento da averiguação dos factos do momento em que eles sucederam, pois esse entendimento conduzia ao reconhecimento da possibilidade de exercício do direito muito após o decurso de prazo de prescrição do direito do devedor primitivo.
Para além disso, essa interpretação não se pode justificar pela eventualidade de o sub-rogado poder ficar impossibilitado de exercer o direito, nos casos em que o pagamento é efectuado em momento muito próximo do termo do prazo de prescrição, pois, ele pode servir-se de notificação judicial avulsa para interromper o prazo de prescrição, nos termos do art. 323.º, n.º 1, do Código Civil ( ( ) De harmonia com o decidido pelo S.T.J. no acórdão uniformizador de jurisprudência n.º 3/98, de 26-3-98, proferido no recurso n.º 519/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º475, página 21, «a notificação judicial avulsa, pela qual se manifesta a intenção do exercício de um direito, é meio adequado à interrupção da prescrição desse direito, nos termos do n.º 1 do artigo 323.º do Código Civil». ). No caso em apreço essa possibilidade é manifesta, pois tendo os factos que provocaram os danos ocorrido em 30-12-94 e 3-1-95, as Autoras efectuaram o pagamento à sua segurada em 16-5-95, pelo que desfrutaram de um prazo de mais de 2 anos e meio para interromperem a prescrição.
Aliás, mesmo que se estivesse perante uma situação em que o pagamento ocorresse muito próximo do termo do prazo de prescrição, a possibilidade de as Autoras exercerem o direito não deixaria de estar assegurada, pois estar-se-ia perante uma situação qualificável como motivo de força maior impeditivo do exercício do direito, em que seria aplicável o n.º 1 do art. 321.º do Código Civil, em que se estabelece que «a prescrição suspende-se durante o tempo em que o titular estiver impedido de fazer valer o seu direito, por motivo de força maior, no decurso dos últimos três meses do prazo».
Esta norma, para além disso, vem esclarecer que, na perspectiva legislativa, é razoável que o prazo de prescrição corra em situação em que o credor está impossibilitado de o exercer, desde que seja assegurado o prazo mínimo de três meses para exercer o direito.
Trata-se de uma solução equilibrada, pois, por um lado, implicando a sub-rogação, na situação descrita, uma interferência na esfera jurídica do responsável pelos danos derivada de acto a que ele é alheio, justifica-se que essa interferência seja proporcionadamente limitada, na medida do razoavelmente necessário para assegurar ao sub-rogado a possibilidade de exercício do direito do primitivo devedor. Esse ponto de equilíbrio é sensatamente encontrado com as soluções descritas, isto é, com a manutenção do termo inicial do prazo de prescrição previsto no art. 498.º, n.º 1, e a continuação do prazo de prescrição apesar da transmissão do direito (nos termos do referido art. 308.º, n.º 1), conjugadas com a suspensão deste prazo de forma a assegurar a possibilidade de exercício do direito durante três meses, nos termos do art. 321.º, n.º 1, se o sub-rogado, devido ao momento tardio em que ocorreu a sub-rogação, dispuser de um prazo inferior a esse para exercer o direito.
Assim, tem de concluir-se que o prazo de prescrição de três anos se conta desde o momento em que a segurada das Autoras teve conhecimento dos danos. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:
- –de 8-2-1989, proferido no recurso n.º 26207, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 995;
- –de 10-12-1996, proferido no recurso n.º 35501, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 8317;
- –de 10-1-2001, proferido no recurso n.º 45701, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 58.
Em sentido idêntico, sobre situação semelhante, pode ver-se o acórdão do S.T.J. de 17-3-98, proferido no recurso n.º 15/98, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, ano VI, tomo I, página 138.
No mesmo sentido, quanto à questão do termo inicial do prazo de prescrição, nos casos de sub-rogação, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça:
- –de 8-7-80, proferido no recurso n.º 68722;
- –de 30-4-96, proferido no recurso n.º 85959;
- –de 19-11-96, proferido no recurso n.º 578/96;
- –de 6-7-2000, proferido no recurso n.º 1623/2000, publicado na Colectânea de Jurisprudência – Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, ano VIII, tomo II, página 148, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 499, página 304;
- –de 29-1-2002, proferido no recurso n.º 4176/01. )
9 – As Autoras pretendem ver reconhecido efeito interruptivo da prescrição ao documento cuja cópia consta de fls. 32, emitido pelo «Gabinete Jurídico SMAS – CASCAIS», em que é feita uma «proposta de indemnização no montante de 4.000.000$00, a qual seria submetida ao Conselho de Administração destes SMAS para decisão final».
No entanto, como se vê, não tinha havido qualquer decisão que, expressa ou tacitamente, reconhecesse o direito de indemnização das Autoras, por parte de algum dos órgãos com poder de definir a vontade do Município de Cascais e o representar perante terceiros.
Por isso, não pode entender-se que aquele documento consubstancie «reconhecimento do direito, efectuado perante o respectivo titular por aquele contra quem o direito pode ser exercido», com o efeito interruptivo da prescrição previsto no n.º 1 do art. 325.º do Código Civil.
10 – O conhecimento dos danos pela segurada das Autoras ocorreu, pelo menos em, 6-2-95, pois nessa data foi emitida a factura cuja cópia consta de fls. 28, que as Autoras apresentaram com a petição inicial, relativa a trabalhos cujo custo pagaram à sua segurada (art. 20.º da petição inicial).
Por isso, o referido prazo de prescrição terminou, se não antes, pelo menos em 6-2-98.
A petição inicial foi apresentada em 27-3-98, pelo que só produziria efeito interruptivo em 1-4-98, nos termos do art. 323.º do Código Civil) ( ( ) A citação do Réu ocorreu em 13-5-98. ).
Por isso, não ocorrendo qualquer causa de suspensão da prescrição, tem de concluir-se que o Réu tem o direito de se opor ao exercício do direito que as Autoras pretendem exercer.
Termos em a acordam neste Supremo Tribunal Administrativo em
- –conceder provimento ao recurso jurisdicional;
- –revogar a sentença recorrida;
- –julgar procedente a excepção da prescrição;
- –julgar improcedente a acção.
Custas pelas Autoras.
Lisboa, 2 de Março de 2005.- Jorge de Sousa (relator) – Angelina Domingues António Samagaio.
