045687 - Supremo Tribunal Administrativo

A norma do nº. 3 do artº. 4º. do ETAF (DL nº. 129/84, de 27/4), na parte em que dispõe dever o tribunal recusar a aplicação de norma que contrarie outra de grau hierárquico superior, não padece de inconstitucionalidade.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo: Associação Portuguesa do Frio , melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 26/6/2002 (de fls. 182 e segts. dos autos), que rejeitou o recurso contencioso que naquela haviam dirigido contra o indeferimento tácito, atribuído ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade , por falta de decisão do recurso administrativo que lhe tinham dirigido tendo por objecto o também indeferimento tácito, por parte da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional, do pedido ao mesmo Instituto formulado de pagamento do saldo final em matéria de apoio financeiro no âmbito de cursos de formação profissional por si realizados em 1996/1997. Nas suas alegações para este Tribunal Pleno formula a ora recorrente, Associação Portuguesa do Frio , as conclusões seguintes, que se transcrevem: Tendo o, aliás Douto, Acórdão recorrido adoptado e reproduzido como motivação a que foi utilizada em diferente aresto, proferido no âmbito de recurso cujos pressupostos de facto e de Direito eram relevantemente distintos, por neste o particular recorrente se ter socorrido da prerrogativa de não acatar a norma que considerou ilegal enquanto naquele o particular, aqui Recorrente, optou por cumprir o mesmo acto normativo sem questionar a sua legalidade, encontra-se o Acórdão recorrido inquinado de vício de forma, por deficiência de fundamentação. O juízo de legalidade concreta que os tribunais administrativos formulem sobre determinado acto normativo destina-se a fiscalizar a conformidade dos actos normativos e administrativos dos poderes públicos e não a sancionar os comportamentos dos particulares que com o mesmo acto normativo se conformem. Constituindo a invocação de ilegalidade das normas um direito e não um dever dos cidadãos, a obediência por parte dos particulares ao preceituado em normas legais vigentes não pode ter como consequência a invalidação dos comportamentos legalmente conformes destes, nomeadamente com preterição do direito do particular a sindicar determinado acto Administrativo Público, ainda que tais normas legais venham posteriormente a ser qualificadas como ilegais pelo Tribunal que, concretamente, aprecia determinado pleito. Sendo a obediência à lei do princípio que vigora no nosso ordenamento jurídico e a desobediência, ainda que legítima, a excepção que a lei admite para defesa dos direitos dos cidadãos, pode-se permitir mas não se pode exigir a estes um juízo sistemático de prognose sobre a legalidade dos actos normativos, pelo que o Acórdão recorrido viola aquele princípio ao erigir em regra a excepção, devendo, por ilegal, ser revogado. O nº. 3 do artº. 4, do ETAF, interpretado no sentido de que os tribunais administrativos devem recusar a aplicação de normas que considerem ilegais, por contrariarem outras de hierarquia superior, mesmo nos casos que delas se queiram prevalecer cidadãos que com as mesmas se conformaram para defesa dos seus direitos contra actos da Administração que pretendem impugnar, é inconstitucional por violação dos princípios do direito de defesa contra actuações abusivas da Administração e da segurança Jurídica, consagrado o primeiro no artº. 268º. da CRP e ínsito o segundo nos artºs. 2º. e 9º., al. b), do mesmo diploma. ». Contra-alegou a autoridade recorrida, na pessoa do Secretário de Estado do Trabalho , sustentando o improvimento do presente recurso jurisdicional. E da mesma opinião é o Exmº. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Pleno, no seu parecer de fls. 218 vº. Redistribuído que foi o processo ao presente relator e colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Conforme resulta da matéria de facto recolhida no acórdão da Secção, e que este Tribunal Pleno tem em princípio que acatar como tribunal de revista, a ora recorrente, Associação Portuguesa do Frio , impugnou contenciosamente perante aquela o indeferimento tácito, que atribuiu ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, resultante da falta de decisão deste membro do Governo do recurso administrativo que lhe havia dirigido tendo por objecto o indeferimento tácito por parte da comissão executiva do Instituto do Emprego e Formação profissional (IEFP) da sua pretensão relativa ao pagamento do saldo final em matéria de apoio financeiro no âmbito de cursos de formação profissional que a mesma recorrente havia realizado nos anos de 96/97. O acórdão impugnado, na parte dele que agora interessa, estando na presença de um indeferimento tácito atribuído ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, conheceu da questão prévia, suscitada em tempo oportuno pelo Exmº. magistrado do Ministério Público junto da Secção, da não formação do alegado indeferimento tácito, isto na base, segundo se defendia, de a matéria relativa aos apoios financeiros no âmbito da formação profissional em causa caber ao órgão dirigente – a comissão executiva – do IEFP, a quem competia a última palavra nesse domínio, sendo do acto desse mesmo órgão ou, como no caso, do seu indeferimento tácito, que cabia recurso contencioso, não tendo assim o Ministro do Trabalho e da Solidariedade o dever de decidir o recurso administrativo que lhe fora dirigido, não se havendo portanto formado o alegado indeferimento tácito. Entrando na apreciação da questão prévia assim delineada, seguindo de perto o entendimento já firmado no acórdão deste Supremo Tribunal, de 10/2/2000 (rec. nº. 45.421), que citou, na esteira de outros arestos que também mencionou deste mesmo tribunal, o acórdão ora recorrido ponderou que no caso em apreciação a então recorrente, Associação Portuguesa do Frio, havia interposto recurso administrativo para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, ao abrigo do artº. 30º., nº. 1, do Dec. Reg. nº. 15/94, de 6/7, recurso esse que se devia entender com de natureza tutelar, por se tratar de um recurso visando o órgão dirigente de um instituto público (o IEFP), perante pessoa jurídica diversa, dotada de poderes de superintendência (artº. 177º., nº. 1, do Cód. Proc. Adm.), no caso o já aludido Ministro. Só que, mais ponderou o acórdão recorrido – continuando a seguir o entendimento perfilhado no já referido ac. de 10/2/2000, deste Supremo Tribunal – a imposição feita naquele artº. 30º., nº. 1, do Dec. Reg. nº. 15/94, de recurso tutelar (necessário) para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade no domínio em causa contrariava o disposto no artº. 177º., nº. 2, do Cód. Proc. Adm., segundo o qual “o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei”. Isto porque, continuou o acórdão ora impugnado, o termo lei utilizado nesta última disposição legal deve ser interpretado como exigindo que a imposição de recurso titular tenha de constar de acto formalmente legislativo, tudo na esteira do entendimento já firmado nesse domínio pelo ac. nº. 161/99, de 10/3/99, do Tribunal Constitucional, entendimento esse que assim se perfilhou. E daí a conclusão, ainda para o acórdão recorrido, da ilegalidade da imposição de recurso tutelar feita no caso pelo artº. 30º., nº. 1, do Dec. Reg. nº. 15/94, não tendo assim o Ministro do Trabalho e da Solidariedade o dever de decidir o recurso que, sob a sua capa, lhe fora dirigido, não se havendo deste modo formado o alegado indeferimento tácito, motivo por que o mesmo aresto da Secção, com base na falta de objecto, acabou por rejeitar o recurso contencioso. É este juízo decisório que a ora recorrente impugna perante este Tribunal Pleno através do presente recurso jurisdicional. Vejamos se fundadamente. Das conclusões das respectivas alegações, mais acima transcritas, resulta que o ora recorrente não ataca o entendimento, acima já sumariamente exposto, na base do qual o acórdão da Secção considerou infringir o nº. 1 do artº. 30º. do Dec. Reg. nº. 15/94 – ao impor recurso administrativo (tutelar) na matéria já referida para o então Ministro do Emprego e Segurança Social – a norma do nº. 2 do artº. 177º. do Cód. Proc. Adm., norma essa que exige para a previsão de recurso tutelar que a mesma revista à natureza de lei formal (lei da Assembleia da República ou decreto-lei do Governo). Trata-se assim de entendimento que há que dar, por indiscutido, como assente no caso sub judice . Aquilo que a ora recorrente discute é coisa diversa e consiste em dois núcleos argumentativos. O primeiro deles é que, segundo o que defende, o acórdão recorrido padece de “vício de forma, por deficiência de fundamentação”, isto porque, segundo o que alega, o caso sobre o que se debruçou o ac. deste Supremo Tribunal, de 10/2/2000, já acima referido, cujo entendimento, como se viu, o aresto impugnado perfilhou, seguindo-o muito de perto, assume uma feição diversa do caso dos autos, tanto de facto como de direito, e daí que a motivação invocada no acórdão ora recorrido “não se reportar à situação concreta submetida a julgamento”. Mas, salvo o devido respeito, não é assim. Desde logo porque a recorrente incorre em erro quando defende, como se viu, que o acórdão recorrido possa estar inquinado de “vício de forma, por deficiência de fundamentação”. É que semelhante vício é próprio não das sentenças judiciais, mas apenas dos actos administrativos, sendo que aquelas – como no caso o acórdão recorrido – se encontram sujeitas ao quadro de nulidades do artº. 668º. do Cód. Proc. Civil, no qual a falta de fundamentação só ocorre quando a sentença “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”, falta essa de especificação que só existe, como é entendimento corrente, quando for absoluta, hipótese essa que como é evidente se não verifica no caso do acórdão recorrido. Mas, para além disso, e como decorre da exposição mais acima feita, aquilo que o acórdão da Secção abordou ao remeter, perfilhando o respectivo entendimento, para o já citado ac. deste Supremo Tribunal, de 10/2/2000, foi apenas uma questão estritamente jurídica, que era, como se viu, a de saber se o nº. 1 do artº. 30º. do Dec. Reg. nº. 15/94, ao criar o aí previsto recurso tutelar necessário afrontou a regra do nº. 2 do artº. 177º., do Cód. Proc. Adm., questão essa que, como igualmente se viu, recebeu resposta afirmativa. E para cuja solução era totalmente irrelevante – por se tratar de pura questão de hierarquia entre normas jurídicas – o desenho em concreto das situações em que a aludida questão veio a ser suscitada e decidida. Improcede assim a matéria da conclusão 1ª. das alegações. O segundo núcleo argumentativo desenvolvido pela recorrente contra o acórdão da Secção desdobra-se em duas asserções: de um lado, defende que ao lançar mão do recurso tutelar previsto como necessário no aludido nº. 1 do artº. 30º. do Dec. Reg. nº. 15/94 limitou-se a obedecer ou a cumprir com o referido preceito, não podendo por isso ser penalizada em resultado de o tribunal vir a considerar, como aconteceu, tal preceito ilegal e, em consequência, rejeitar o recurso contencioso que havia interposto; mas, por outro lado, defende ainda a recorrente que a norma do nº. 3 do artº. 4 do ETAF, na parte em que estatui deverem os tribunais administrativos recusar a aplicação de normas que contrariem outras de hierarquia superior – norma essa de que socorreu, no caso, a Secção para desaplicar o preceito do nº. 1 do artº. 30º. do Dec. Reg. nº. 15/94 – é inconstitucional por ofensiva do direito de defesa dos particulares contra actuações abusivas da Administração, violando ainda o princípio da segurança jurídica. Será assim? É ponto assente nos autos, como acima se disse, contrariar o preceito do nº. 1 do artº. 30º. do Dec. Reg. nº. 15/94 a norma do nº. 2 do artº. 177º. do Cód. Proc. Adm., sendo consequentemente aquele ilegal, ilegalidade essa que não precisa de ser declarada para que produza os seus efeitos: é que o próprio ordenamento jurídico, sob pena de contradição insanável, afasta por si do seu seio aquela ou aquelas das suas normas que porventura contrariem outras de grau hierárquico superior. Donde nenhum direito ou interesse se pode acolher à sombra de uma norma ilegal – no caso por ela desrespeitar outra de grau hierárquico superior com a qual se devia antes conformar. Questão diferente é já a de saber se o particular, porventura prejudicado por uma norma regulamentar ilegal, não poderá accionar por via da responsabilidade civil a Administração que a editou, questão essa que contudo escapa de todo ao objecto do processo dos autos e que por isso se não tratará. Está assim refutada a primeira das duas asserções, acima referidas, feitas pela recorrente. Passando agora à questão da alegada inconstitucionalidade do nº. 3 do artº. 4º. do ETAF (DL nº. 129/84, de 27/4), no seu segmento já referido, desde já se adianta que a mesma se não verifica. Aquele preceito, na parte que dele agora interessa, ou seja, ao dispor que os tribunais administrativos (e fiscais) devem recusar a aplicação de normas que contrariem outras de grau hierárquico superior, limita-se a explicitar um princípio que é imanente ao próprio ordenamento jurídico e que sempre assim vigoraria independentemente da sua tradução positiva, como no caso acontece no aludido preceito legal. É que, como é sabido, uma dada situação não é geralmente apenas regida por uma norma legal. Há antes que fazer apelo àquilo que se designa por “bloco legal” para o efeito. Daí que no caso a pretensão processual anulatória da ora recorrente se não faça, como ela pretende, tendo apenas como pano de fundo a norma do nº. 1 do artº. 30º. do Dec. Reg. nº. 15/94, mas antes em conjugação com o preceito, de hierarquia superior, do nº. 2 do artº. 177º. do Cód. Proc. Adm.. E, sendo assim, torna-se inviável que a mesma recorrente pretenda ver formado um indeferimento tácito de uma sua pretensão dirigida à Administração (no caso ao IEFP) com base em recurso tutelar que no caso – atento o bloco legal aplicável – se revelava ilegal. Por outro lado, deve recordar-se que, como repetidamente tem entendido este Supremo Tribunal, o chamado indeferimento tácito assume feição marcadamente processual, não criando, modificando ou extinguindo qualquer relação jurídico-administrativa. Daí que a rejeição decretada do recurso contencioso dos autos, por o mesmo ter por objecto indeferimento tácito que se não formou, não inibe o interessado, no caso a ora recorrente, de lançar mão de outro porventura meio processual com vista à definição judicial da sua pretensão, ou até de renovar esta perante a Administração de forma a haver lugar à formação de um indeferimento tácito, abrindo-se depois de novo a via contenciosa. Significa isto que, contrariamente ao que pretende a recorrente, a aplicação do princípio constante do segmento referido do nº. 3 do artº. 4º. do ETAF, não conduz a uma situação de “indefensão” daquela. Improcede assim, também, a matéria das conclusões B), C), D), e E) das alegações. Termos em que se nega provimento ao recurso jurisdicional. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 400 €. Procuradoria: 200 €. Lisboa, 28 de Outubro de 2004. - Gouveia e Melo (Relator) - António Samagaio - Azevedo Moreira - Isabel Jovita - Silva Santos Botelho - Angelina Domingues - Pais Borges - Adérito Santos.