01495/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A..., identificado nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, acção de responsabilidade civil extracontratual contra o Município da Amadora. Por sentença de 27 de Fevereiro de 2002 o TAC julgou a acção improcedente, por não provada e absolveu o Réu do pedido. Inconformado, o Autor interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com a seguinte conclusão: “A sentença viola a al. d) do nº 4 da Lei 18/91 e o art. 497 do C.C., devendo ser revogada e substituída por outra em que se condene o R., a pagar a indemnização pedida nos termos dos autos fazendo-se assim JUSTIÇA ” O Réu não contra-alegou. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu parecer nos seguintes termos: “ A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio dos actos de gestão pública, rege-se pelo disposto no DL nº 48 051 de 21.11.67, cujos pressupostos são: o facto (comportamento voluntário activo ou omissivo), a ilicitude (traduzida na ofensa de direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger interesses alheios), a culpa (nexo de imputação ético-jurídica do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida ao homem médio ou de um funcionário ou agente típico), a ocorrência de um dano (a lesão de ordem patrimonial ou moral, esta quando relevante) e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada (neste sentido, cf. acórdão do STA de 12.12.89 e 29.01.91, in Ac. Doutrinais nº 363, páginas 323 e 359 e 1231). É aplicável à responsabilidade civil extracontratual dos municípios por actos de gestão pública a presunção de culpa prevista no artigo 493º nº 1 do C. Civil. Isto significa que cabe ao autor da lesão provar que não teve qualquer culpa no acidente gerador dos danos e que usou de todas as providências exigidas pelas circunstâncias adequadas a evitar o acidente. Compulsados os autos e tendo em atenção a matéria quesitada e dada como provada entendemos que o Autor fez a prova que lhe competia no que tange à verificação do acidente e à ausência de culpa da sua parte. Mas a Câmara Municipal da Amadora não logrou ilidir aquela presunção de culpa. Na verdade, não basta alegar e provar que desconhecia a existência de areia no local. É evidente que desrespeitou as normas que lhe impõem os deveres de sinalizar todos os obstáculos que impeçam uma normal circulação, sendo obstáculo, para este efeito areia (ou óleo, ou lama) na via, quando seja de molde a fazer perigar a circulação. Ficou provada a existência – não sinalizada – de areia no pavimento. A Ré não só tinha o dever, que omitiu, de zelar pelo bom estado daquela via municipal, mas também sabia – confessou-o expressamente – que no local da ocorrência se levaram a efeito obras de alguma dimensão (do Gabinete do Nó Ferroviário de Lisboa que executava o Interface da Reboleira), admitindo até que “... devido às referidas obras num qualquer camião que transportasse areias para o local a tivesse espalhado no pavimento “ sic., fls. 18, artigo 14º, in fine”. Não basta que a Ré alegue e prove que não promoveu qualquer tipo de obra no local para afastar a culpa no evento em causa. Devia ter providenciado pela vigilância do local (onde sabia decorrerem obras), pela fiscalização dos que ali executavam as obras, de modo a evitar que a areia caísse e permanecesse na via e sinalizando devidamente a sua existência enquanto não fosse removida. Estão demonstrados, no nosso entender, o facto ilícito, a culpa da Ré e os danos. As dúvidas surgem no que respeita à prova do nexo causal entre o facto e o dano. Embora na sentença recorrida se afirme: ”no caso dos autos temos como assente que o veículo do Autor embateu num muro, ao fugir ao seu condutor, numa altura em que descrevia uma curva e existia areia no pavimento” – sic., fls. 69 – não foi quesitada a ocorrência do acidente como consequência directa e necessária da existência de areia no pavimento, não sinalizada. Por outro lado, o facto de se ter dado como provado que o Autor circulava a velocidade entre os 30 e os 40 quilómetros por hora, não permite concluir que circulava a velocidade adequada às características e ao traçado da via, tanto mais que a Ré alega que a curva onde ocorreu o despiste “...é, por si só, perigosa”, sic. fls. 19, artigo 20º, atribuindo a produção do evento e os danos dele decorrentes” ... unicamente à total imperícia do A” – sic., fls. 19, artigo 21º”. A fim de se poder concluir pela verificação, “in casu” deste pressuposto da responsabilidade civil, há que apurar se o acidente ocorreu devido à existência, não sinalizada, de areia no pavimento, se a velocidade que o A. imprimia ao seu veículo era adequada à descrição da curva, independentemente da existência de areia, se a curva era especialmente difícil de descrever e como tal estava sinalizada e demandava, por isso, por parte do A uma marcha especialmente reduzida, nomeadamente inferior aos 30 ou 40 quilómetros por hora. Dada a apontada ausência de base factual apta a concluir pela verificação ou não do nexo de causalidade entre o facto e o dano, deverá ser anulada a douta sentença recorrida, devendo os autos baixar à primeira instância a fim de serem especificados os factos pertinentes (que a sentença não especifica como assentes) e proferida nova decisão, como impõem os artigos 508º A, nº 1, e), 508 B, nº 2 e 511, nº 1, todos do C.P.Civil, que foram violados.” Colhidos os vistos legais cumpre decidir. 2. 2.1 A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: No dia 16 de Março de 1996, pelas 08 horas, o veículo de marca Toyota, modelo Hiace, com matrícula ..., propriedade do Autor, circulava na Rua ..., na Amadora. No sentido Amadora – Lisboa. O veículo era conduzido por ... Quando o condutor se preparava para fazer uma curva para a esquerda, atento o seu sentido de marcha, e em frente ao Centro de Formação Profissional, o carro “fugiu-lhe”. E veio a subir o passeio e a embater no muro do lado direito, tendo em conta o volante do veículo. A Rua encontrava-se com areia espalhada no pavimento. No local não existia qualquer sinalização. Do embate resultou danos na parte da frente do veículo. Cuja reparação foi orçamentada em 948 888$00. Como não dispunha de meios para pagar a reparação, o Autor vendeu o veículo por 400 000$00. O valor comercial do veículo era, antes do acidente, 1 400 000$00. O condutor do veículo imprimia-lhe velocidade situada entre os 30 e os 40 km/hora. No local já se haviam registado diversos acidentes. Na altura em que ocorreu o acidente o Réu não promoveu qualquer tipo de obra no local que pudesse provocar a existência de areia. 2.2. 2.2.1. Está em causa a responsabilidade civil extracontratual do Município da Amadora emergente de alegada omissão culposa do dever de sinalizar a existência de areia numa via municipal. Ao tempo do acidente, a norma matriz da responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais era o art. 90º do DL nº 100/84 de 29. 3 (que não foi alterada pela Lei nº 18/91 de 12.6), que tinha a seguinte redacção: “as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa de direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício” . Como decorre do preceito, foi afirmado na sentença e é jurisprudência firme deste Supremo Tribunal ( vide, entre outros, os acórdãos de 2002.01.17 – recº nº 44 476, de 2002.03.06 – recº nº 48 155, de 2002.06.28 – recº nº 47 263 e de 2002.07.09 – recº nº 46 385) esta espécie de responsabilidade civil está na dependência da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: o facto ilícito, a culpa, o dano e o nexo de causalidade. Na decisão ora recorrida foi afastada a responsabilidade do Réu, com a justificação que se transcreve: “(…) temos como assente que o veículo do Autor embateu num muro, ao "fugir" ao seu condutor, numa altura em que descrevia uma curva e existia areia no pavimento. Demonstrou-se que o veículo seguia a velocidade situada entre os 30 e 40 Km/hora, bem como que já tinham ocorrido outros acidentes no local. Contudo, não se provou que o Réu tivesse conhecimento da existência dessa areia, bem como que tivesse promovido qualquer obra na altura do acidente que pudesse provocar a existência da areia. Não se demonstrou, assim, a prática de acto ilícito, este entendido como o comportamento devido, e omitido. Dispõe o artigo 6° do DL n° 48051: "Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentos ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração. É certo que incumbe aos Municípios o dever de sinalizarem os obstáculos existentes em vias municipais impeditivos de "normal circulação" . Integram-se neste caso, entre outros, os buracos, tampas de saneamento mais altas que o pavimento ou retiradas e, também, a existência de areia na via quando seja de molde a fazer perigar a circulação. Contudo, o Réu não tinha conhecimento da existência da areia na via, não tendo promovido qualquer obra no local que justificasse a sua existência. É certo que no local já se haviam registado outros acidentes, ficando por demonstrar que se tivessem ficado a dever à existência de areia. Não parece, assim, de concluir que o Réu tivesse omitido o dever legal de sinalização, não lhe sendo exigível, face às circunstâncias concretas, ter sinalizado a areia. Pelo exposto, a acção deverá improceder” . O Autor, na sua alegação, insurge-se contra este entendimento dizendo, no essencial, que a areia no local constituía perigo o dever de sinalizar foi omitido, o Réu se não conhecia a situação tinha a obrigação de a conhecer, portanto estão verificados os requisitos da ilicitude a da culpa e que havendo danos e nexo de causalidade deve a sentença ser revogada e substituída por outra em que se condene o Réu a pagar a indemnização devida. Sendo estas as teses em confronto, importa saber qual deles merece fazer vencimento, averiguando se, no caso em apreço, se verificam, ou não, todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Réu. 2.2.2. Começando pela ilicitude, há, desde logo, dois factos incontroversos: na data e local do acidente: havia areia espalhada no pavimento e não existia qualquer sinalização. Ora, é fora de dúvida que a areia no pavimento é um factor que agrava o risco geral que a condução automóvel, em si mesma, comporta e que, por isso, impõe aos condutores especiais precauções para circular em segurança. Esta certeza implica ainda duas outras, decorrentes das disposições combinadas dos arts. 5º nº 1 do Código da Estrada, 1º e 2º do Decreto Regulamentar nº 33/88 de 12.9. (diplomas vigentes ao tempo), 2º e 28º nº 1 da Lei nº 2110 de 1961.08.19 ( Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais) e 52º nº 4, al. d) da Lei nº 18/91 de 12.6, na redacção da Lei nº 18/91 de 12.6 (Lei das Autarquias Locais). A primeira é que a existência de areia no pavimento carecia de sinalização temporária destinada a prevenir os utentes do perigo que aquela representava. A segunda é que era dever legal do Réu, através dos seus órgãos e agentes, proceder à conveniente sinalização com recurso aos sinais verticais, horizontais, luminosos e /ou dispositivos de material retrorreflector cuja utilização se mostrasse eficaz e adequada às circunstâncias. Portanto, é inequívoco que o Réu estava legalmente obrigado a sinalizar e que omitiu esse seu dever de agir. Assim, é-lhe imputável uma omissão que viola o disposto nas normas legais atrás indicadas e que, por via disso se deve reputar de ilícita à luz do disposto no art. 6º do DL nº 48 051 de 21.11.1967 ( vide, quanto à omissão ilícita, na jurisprudência deste Supremo Tribunal, entre outros, os acórdãos de 1999.03.25 - recº nº 41 297, de 1999.05.13 – recº nº 38 081 e de 2002.03.14 – recº nº 48 394 e na doutrina Antunes Varela, “Das Obrigações Em Geral”, p. 528 e Pedro Pitta e Cunha Nunes de Carvalho, “Omissão e Dever de Agir em Direito Civil”, pp. 135 e ss. ). 2.2.3. Na sentença recorrida entendeu-se que não tendo o Réu conhecimento da existência da areia na via, não tendo ele promovido qualquer obra no local que justificasse a sua existência e apesar de ser certo que no local se haviam já registado outros acidentes, mas ficando por demonstrar que se tivessem ficado a dever à existência de areia, o município da Amadora não omitiu o dever legal de sinalização, “não lhe sendo exigível, face às circunstâncias concretas, ter sinalizado a areia”. Trataremos desta questão da não exigibilidade de outra conduta, no domínio da culpa, sem qualquer preocupação de ordem dogmática ( vide, a propósito Margarida Cortez, “Responsabilidade Civil da Administração Por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”, pp. 50 e ss. ) porquanto, sob o ponto de vista prático, uma vez que a responsabilidade civil exige a verificação cumulativa dos dois requisitos sendo, ambos, recondutíveis à violação de um dever de cuidado, é indiferente saber se, no caso concreto, as circunstâncias descritas relevam, no campo da ilicitude ou no plano da culpa. Ora, “agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se concluir que ele podia e devia ter agido de outro modo” ( Antunes Varela, “Das Obrigações Em Geral”, I, p. 571 ). Por força do disposto do art. 4º do DL nº 48 051, a culpa é apreciada, nos termos do art. 487º nº 2 do C. Civil, isto é, “na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso.” Este paradigma da conduta diligente implica, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, a comparação do concreto comportamento apurado, com o que seria de exigir a um funcionário ou agente zeloso e cumpridor ( vide acórdão deste STA de 1999.03.25 – recº nº 41 297 ) e, quando transposto, para a falta do serviço, sem imputação do comportamento censurável a um certo e determinado funcionário ou agente, a comparação com os standards de actuação que se devem esperar daquele serviço a funcionar normalmente, isto é com o nível médio de funcionamento que, com razoabilidade, se pode reclamar dele ( vide, Jean Rivero, “Direito Administrativo”, pp. 320/321 e Margarida Cortez, “Responsabilidade Civil da Administração Por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”, p. 96 ). Importa, agora, ter presente que, primeiro, conforme é jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, à responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por facto ilícito de gestão pública é aplicável a presunção de culpa prevista no art. 493º nº 1 do C.Civil ( vide, entre outros os acórdãos do Pleno de 2000.10.25 – recº nº 37 510, de 2002.03.20 – recº nº 45 831 e de 2002.10.03 – recº nº 45 621 ) e, segundo, que, por beneficiar dessa presunção, o Autor só tem que demonstrar a realidade dos factos que servem de base àquela para que se dê como provada a culpa da Réu (art. 349º e 350º nº 1 C.Civil), cabendo a este ilidir a presunção (art. 350º nº 2 do C. Civil). Ora, no caso em apreço, a alegada omissão ilícita e causal – falta de sinalização – não vem assacada a um certo e determinado funcionário, termos em que a responsabilidade civil decorrerá do mau funcionamento dos serviços do Réu e cumpria a este, para ilidir a presunção de culpa, alegar e provar que está devidamente organizado, que fiscaliza, com diligência, regular e sistematicamente as estradas e caminhos municipais e que só as particulares circunstâncias do caso concreto, por fortuitas ou absolutamente imprevisíveis, explicam a falta de sinalização da existência de areia no pavimento. Isto é, cumpria-lhe demonstrar que a sua conduta não se situava abaixo do nível médio de funcionamento que lhe era exigível. E convenhamos que para o efeito não serve alegar e provar o simples desconhecimento da situação. Ficou por demonstrar que esse desconhecimento não ficou a dever-se a deficiente funcionamento, isto é, que não podia, nem devia ter conhecimento da existência de areia no pavimento. Está, pois, verificado, também, o requisito da culpa. 2.2.4. Neste caso concreto, resulta da matéria de facto provada que a não sinalização da areia esteve na origem do acidente, sendo que essa omissão ilícita deve considerar-se causa adequada dos danos provocados no veículo do A. Na verdade, conforme a jurisprudência firme deste Supremo Tribunal ( vide entre outros, os acórdãos de 2002.03.06 – recº nº 48 155, de 2001.06.27 – recº nº 37 410 e de 1998.11.05 – recº nº 39 308) , convergindo com a doutrina ( Antunes Varela, “Das Obrigações Em Geral” , 10ª ed., pp. 890/891 ) o artigo 563º do C. Civil consagra a teoria da causalidade adequada, devendo adoptar-se a sua formulação negativa segundo a qual “o facto que actuou como condição do dano só deixará de ser considerado como causa adequada se, dada a sua natureza geral, se mostrar de todo indiferente (…) para a verificação do dano, tendo-o provocado só por virtude das circunstâncias excepcionais, anormais, extraordinárias ou anómalas que intercederam no caso concreto.” Neste quadro, a omissão de sinalização tem, em abstracto e de acordo com as regras da experiência comum, aptidão para provocar o despiste do veículo e, não havendo a interposição de circunstâncias excepcionais ou anómalas que o expliquem, deve, por consequência, dar-se por verificado, também, o nexo de causalidade que é pressuposto da responsabilidade do Réu. 2.2.5. Não pode, portanto, manter-se a sentença recorrida que absolveu o Réu do pedido. Está provado que o veículo, antes do acidente, tinha o valor comercial de 1 400 000$00 e que o Autor, como não dispunha de meios para pagar a reparação, vendeu-o por 400 000$00. Deve dar-se ainda como assente (facto provado por documento particular sem impugnação do Réu) que a reparação do veículo custaria o montante de 948 888$00. Não há prova de que tenha havido facto do lesado a concorrer para a produção ou agravamento dos danos. Assim, verificados que estão todos os requisitos da responsabilidade extracontratual do Réu, fixa - se a indemnização no montante peticionado de 948 888$00, valor que permitiria repor o veiculo danificado no estado em que se encontraria se não fosse o acidente, acrescido de juros legais desde a citação e até integral pagamento (arts. 559º nº 1, 566 nº 2 e 805º nº 3 do C. Civil e 661º nº 1 do C.P. Civil). 3. Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e em revogar a sentença recorrida, condenando o Réu a pagar ao Autor a aludida indemnização. Sem custas. Lisboa, 8 de Julho de 2003. Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira