O DIREITO
O presente recurso contencioso vem interposto do despacho nº 142/2001/SETF, de 09.02.2001, do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TESOURO E DAS FINANÇAS, que indeferiu o pedido de admissão de inscrição formulado pelo recorrente, para efeito de pagamento da indemnização devida a título de ex-trabalhador da “Companhia Nacional de Navegação, E.P.”.
Como resulta da matéria de facto fixada, o recorrente é um ex-trabalhador da “CNN – Companhia Nacional de Navegação, E.P.”, empresa pública extinta em 1985, nos termos do art. 1º, nº 1 do DL nº 138/85, de 3 de Maio, tendo o seu contrato de trabalho com aquela empresa pública sido considerado extinto, por caducidade imediata, nos termos do art. 4º, nº 1, al. c), do referido diploma.
Na sequência da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, desta última norma Ac. do Tribunal Constitucional nº 162/95, de 28 de Março, publicado no DR, I Série, Nº 106, de 08.05.95., foi publicado no DR, II Série, Nº 276, de 29.11.2000, o Despacho Conjunto nº 1111/2000, de 6 de Novembro, dos Secretários de Estado da Administração Marítima e Portuária e do Tesouro e Finanças, em cujo nº 1 se determinava à Comissão Liquidatária da CNN que o prazo das inscrições para efeitos de pagamento de indemnizações aos ex-trabalhadores terminaria a 31.12.2000.
Em princípios de Janeiro de 2001 (para além, pois, do referido prazo), o recorrente dirigiu-se à Comissão Liquidatária da CNN a fim de fazer a sua inscrição, invocando o conhecimento tardio do aludido despacho conjunto, em virtude de ausência da cidade de Lisboa, por motivo de falecimento de um familiar, tendo sido informado pelo Presidente da Comissão Liquidatária de que a sua inscrição não podia ser aceite, por já ter terminado o respectivo prazo;
O recorrente dirigiu então uma exposição aos Secretários de Estado que assinaram o dito despacho conjunto, requerendo a admissão da sua inscrição para efeitos de pagamento da respectiva indemnização, tendo tal requerimento sido indeferido pelo despacho objecto do presente recurso, atrás transcrito.
Perante esta factualidade relevante, e tendo o acórdão de fls. 73 entendido que a invocada ilegalidade do Despacho Conjunto, a existir, só poderia ser relevantemente impugnada através do processo de impugnação de normas previsto nos arts. 63º a 68º da LPTA, e que, não vindo invocada qualquer discrepância entre o acto recorrido e aquele Despacho Conjunto, enquanto acto normativo, não se verificava o invocado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, e que também improcediam os restantes vícios assacados ao acto, entendeu o Pleno que “não se trata de fazer a apreciação autónoma daquele despacho conjunto, mas antes, de indagar, incidentalmente embora, se o acto administrativo impugnado que o aplica é ou não ilegal por se fundar em ilegalidade de norma regulamentar”, tornando-se necessário, para tal, “efectuar uma análise sobre a conformação legal da norma regulamentar nos termos que foram arguidos, isto é, se o acto regulamentar se ateve dentro dos limites que no caso cabem ao poder regulamentar”.
Importa pois proferir nova decisão sobre o recurso contencioso, em conformidade com a doutrina enunciada no acórdão do Pleno.
Vejamos então.
Ao acto contenciosamente recorrido, que indeferiu, por extemporâneo, o pedido de admissão de inscrição do recorrente para efeito de pagamento da indemnização devida a título de ex-trabalhador da Companhia Nacional de Navegação, E.P., foram imputados vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de direito e por violação dos princípios da igualdade e da justiça.
1. No que ao primeiro diz respeito, alega o recorrente a ilegalidade do DC nº 1111/2000, de 6 de Novembro (que, entre outras coisas, fixou o termo do prazo das inscrições para efeitos de pagamento das indemnizações aos ex-trabalhadores da CNN), considerando que a fixação do aludido prazo de inscrição para efeitos de pagamento das indemnizações representa, na prática, a fixação de um prazo de caducidade para os ex-trabalhadores exercerem o seu direito à indemnização que lhes é legalmente devida, sendo que a caducidade do exercício de um direito representa um dos elementos essenciais do seu regime jurídico, pelo que só um acto com força formal de lei poderia regular a fixação de tal prazo, daí concluindo que o acto recorrido, proferido ao abrigo daquele Despacho Conjunto, ao considerar a intempestividade do seu pedido de inscrição, enferma dessa mesma ilegalidade.
Ou seja, considerando ilegal a fixação, por via regulamentar, do prazo para o exercício do direito à indemnização, alega o recorrente que o despacho conjunto contenciosamente impugnado, porque portador dessa ilegalidade, não poderia ter sido considerado na apreciação da tempestividade do requerimento por si apresentado, o que consubstancia erro nos pressupostos de direito, vício que afecta o acto administrativo aplicador daquele regulamento ilegal.
Não tem, no entanto, razão uma vez que, contrariamente ao alegado, o acto normativo regulamentar (Despacho Conjunto) em que se fundamentou o acto administrativo recorrido conteve-se manifestamente nos limites da actividade regulamentar de execução (do DL nº 138/85, de 3 de Maio) concretamente prosseguida.
A actividade regulamentar da Administração Reportamo-nos especificamente aos “regulamentos de execução”, que é a situação aqui presente, deixando de lado os chamados “regulamentos independentes”. traduz-se na elaboração de verdadeiras normas jurídicas (os regulamentos administrativos são actos com conteúdo normativo), dotadas de generalidade e abstracção, que mediatizam os actos do poder legislativo perante situações concretas.
Esta actividade normativa é normalmente catalogada como secundária, considerando-se as normas regulamentares como normas de 2º grau, “normas derivadas ou secundárias do ordenamento jurídico” (Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, pág. 109), com isso se significando que tal actividade tem o seu fundamento na lei habilitante, que visa executar ou complementar, em termos de subordinação e da sua necessária conformidade a normas ou princípios de grau hierárquico superior.
Daí que a Constituição de 1976, que na sua versão original aludia ao poder de a Administração elaborar os “regulamentos necessários à boa execução das leis”, tenha, desde a revisão de 1982, passado a referir que “os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão” (actual art. 112º da CRP).
E é evidente que, ao aludir a “lei”, o preceito constitucional reporta-se aos actos legislativos definidos no seu nº 1, ou seja, “as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais” (neste sentido, Ac. STA de 16.05.96 – Rec. 37.764).
Por isso se apontam, no essencial, dois limites a essa actividade regulamentar: o da secundariedade (referência a uma norma primária hierarquicamente superior), e o da subordinação (sujeição ao quadro ou moldura legal de referência).
Importa então verificar se essa referência e subordinação à lei habilitante foram observadas, in casu, pelo regulamento (Despacho Conjunto) a cuja estatuição se reporta o acto administrativo contenciosamente impugnado.
Entendemos que sim, como já atrás se referiu, pelo que o despacho recorrido não aplicou, em nosso entender, um regulamento inquinado da ilegalidade que lhe vem imputada.
Como resulta dos autos, o DL nº 138/85, de 3 de Maio, extinguiu a CNN – Companhia Nacional de Navegação, E.P., empresa pública que entrou nessa mesma data em liquidação (art. 1º).
E, no seu art. 2º, nº 1, dispõe este diploma:
“Por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e do Mar será nomeada, no prazo de 5 dias a contar da data da publicação do presente diploma, uma comissão liquidatária, constituída por 1 presidente e 2 vogais, que terá todos os poderes necessários e adequados à liquidação da empresa ora extinta, nos limites da lei e das directrizes que lhe forem fixadas por despacho conjunto dos Secretários de Estado das Finanças e da Marinha Mercante.”
(sublinhado nosso)
O nº 4 do mesmo artigo contém, aliás, uma enumeração meramente exemplificativa das competências da Comissão Liquidatária, referindo que a esta competirá, nomeadamente, e entre outras coisas: “praticar quaisquer actos de administração geral do património em liquidação” [al. b)], “liquidar o activo, cobrando créditos e alienando bens e direitos” [al. g)] e “praticar todos os demais actos necessários ao cumprimento das suas atribuições” [al. i)].
Na sequência da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da al. c) do nº 1 do art. 4º (que declarava extintos por caducidade imediata todos os contratos de trabalho celebrados com a CNN), foi publicado no DR, II Série, Nº 276, de 29.11.2000, o Despacho Conjunto nº 1111/2000, de 6 de Novembro, dos Secretários de Estado da Administração Marítima e Portuária e do Tesouro e Finanças, no qual se dispunha, designadamente:
“(…)
Considerando que, não obstante as dificuldades de informação decorrentes da avançada idade dos destinatários ou do facto de residirem fora dos grandes centros urbanos, face ao tempo entretanto decorrido, importa fixar uma data a partir da qual cessem as inscrições dos ex-trabalhadores das duas empresas, para efeitos de pagamento de indemnizações;
Assim, nos termos dos artigos 2º, nº 1, dos Decretos-Leis nºs … e 138/85, ambos de 3 de Maio, determina-se às comissões liquidatárias da … e da CNN o seguinte:
1 – O prazo das inscrições para efeitos de pagamento de indemnizações termina no dia 31 de Dezembro de 2000.
(…)”
(sublinhado nosso)
Ou seja, do confronto do texto deste despacho conjunto (regulamento normativo) com o texto do art. 2º, nº 1 do DL nº 138/85, de 3 de Maio (lei habilitante), fácil é concluir que aquele diploma regulamentar, elaborado nos termos e pelas entidades previstas na lei que visa executar, e publicado regularmente na II Série do D.R., se contém claramente dentro dos limites que à actividade regulamentar se impõem, não beliscando o princípio de subordinação à lei atrás aludido.
Ao regulamentar a atribuição das indemnizações aos ex-trabalhadores da CNN (questão desencadeada pela declaração de inconstitucionalidade da norma da al. c) do nº 1 do art. 4º), determinando à comissão liquidatária o prazo das inscrições para pagamento das indemnizações, o regulamento em causa moveu-se com toda a legitimidade dentro da esfera de atribuições definidas pelo citado art. 2º, nº 1 do diploma de extinção da empresa (“todos os poderes necessários e adequados à liquidação da empresa ora extinta).
Pelo que, como é evidente, o acto recorrido que aplicou aquele regulamento não está afectado da referida ilegalidade.
Não ocorre, por conseguinte, o alegado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, assim improcedendo as conclusões a) a c) da alegação do recorrente.
2. Sublinhe-se, neste momento, que, em conformidade com a metodologia expendida no acórdão do Pleno, entendemos que deverá conhecer-se de novo (ainda que eventualmente com o mesmo sentido decisório) dos restantes vícios alegados pelo recorrente e já apreciados no acórdão revogado, apesar de a pronúncia sobre eles emitida não ter sido objecto de apreciação pelo Pleno, que a entendeu prejudicada pela decisão (revogatória) relativa ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.
É que a nova roupagem da apreciação daquele primeiro vício – que atrás se deixou feita – assente na análise substancial da legalidade do acto administrativo através da sindicação incidental da legalidade do próprio regulamento por ele aplicado, confere eventualmente à apreciação dos outros vícios (violação dos princípios da igualdade e da justiça, sobretudo a este último) um enfoque necessariamente diferente daquele a que anteriormente se procedeu na base da aceitação do regulamento normativo cuja legalidade se não discutiu por se entender processualmente deslocada.
Vejamos, então.
2.1. Alega o recorrente que, de qualquer modo, a fixação do prazo operada pelo Despacho Conjunto n.º 1111/2000 viola, por si só, o princípio constitucional da igualdade, tutelado pelo art. 13° da CRP, uma vez que a fixação desse prazo introduziu uma patente discriminação entre os ex-trabalhadores da CNN: aqueles que requereram a inscrição até 31.12.2000 vêem manter reconhecido o seu direito à indemnização; aqueles que, como o recorrente, requereram a sua inscrição para além daquela data, vêem extinto o reconhecimento do seu direito à indemnização que lhes era devida.
Conclui, assim, o recorrente que “o acto recorrido, ao aplicar o Despacho Conjunto nº 1111/2000, de 6 de Novembro, da forma descrita e em prejuízo do recorrente, fez pois aplicação de uma disposição inconstitucional, violadora do princípio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP”, assim incorrendo em vício de violação de lei.
Nenhuma razão lhe assiste, uma vez que, contrariamente ao alegado, o disposto no aludido DC nº 1111/2000 não afronta o princípio constitucional da igualdade.
Estamos mais uma vez confrontados com a invocação de uma ilegalidade do regulamento normativo (Despacho Conjunto) aplicado pelo acto recorrido, que afectaria este do respectivo vício de violação de lei.
Ora, a discriminação proibida pelo texto constitucional, que vincula todas as funções estaduais (legislativa, administrativa e jurisdicional) é a do arbítrio, ou seja, do injustificado diferente tratamento de situações iguais, não implicando, antes impondo com igual justificação, o tratamento diverso de situações de facto diferentes (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pág. 127 e segs.).
Na situação sub judice, e contrariamente ao sustentado pelo recorrente, a fixação do prazo de inscrição para efeito de indemnizações, pelo Despacho Conjunto aplicado pelo acto recorrido, não veio introduzir uma patente discriminação entre os ex-trabalhadores da CNN.
Perante a extinção da Companhia Nacional de Navegação, E.P., decretada pelo DL nº 138/85, de 3 de Maio, e acatando a decisão contida no Ac. do T.Constitucional nº 162/95, de 28 de Março, o Estado, reconhecendo os direitos dos ex-trabalhadores da CNN à respectiva indemnização, foi aceitando as inscrições destes trabalhadores para efeitos do referido pagamento.
Mas, porque o pagamento daquelas indemnizações se vinha arrastando de há vários anos, e porque havia um processo de liquidação daquela empresa pública, iniciado na data da sua extinção, e com um prazo de 2 anos (art. 14º do citado DL), mas sucessivamente prorrogado, ao qual importava pôr termo, foi proferido o Despacho Conjunto nº 1111/2000, de 6 de Novembro, que, entre outras coisas, determinou às comissões liquidatárias da CTM e da CNN que “o prazo das inscrições para efeitos de pagamento de indemnizações termina no dia 31 de Dezembro de 2000”.
Este despacho conjunto foi publicado no DR – II Série, Nº 276, de 29.11.2000 (doc. de fls. 23).
É patente que o mesmo não introduz qualquer diferenciação ou discriminação ilegítima ou arbitrária entre os ex-trabalhadores da CNN com direito a perceber uma indemnização pela extinção do seu contrato de trabalho.
O que ele determina, partindo justamente do reconhecimento do direito à indemnização a todos os ex-trabalhadores da CNN, é a fixação de um prazo limite de inscrição para efeitos desse pagamento, a fim de pôr termo, conforme a lei determinava, ao processo de liquidação daquela empresa pública, previsto no diploma de extinção.
O acto recorrido não padece, por conseguinte, de violação de lei por aplicação de norma violadora do princípio constitucional da igualdade, assim improcedendo as conclusões d) a i) da alegação do recorrente.
2.2. Por fim, alega o recorrente que, a reconhecer-se a validade da fixação do referido prazo pelo DC nº 1111/2000, sempre as circunstâncias pessoais por si invocadas, configuradoras de uma situação de justo impedimento, deveriam ter sido consideradas justificativas da admissão do seu pedido de inscrição, pelo que o despacho recorrido, ao desconsiderá-las, viola, por esta via, o princípio da justiça, consagrado no art. 266º, nº 2 da CRP e no art. 6º do CPA.
Mais uma vez carece de razão.
Antes do mais, e contrariamente ao alegado, a Administração não impôs ao recorrente o sacrifício do seu direito à percepção da indemnização. A Administração limitou-se a extrair as necessárias consequências do incumprimento, pelo recorrente, do prazo estabelecido no despacho normativo proferido e publicado em D.R.
Por outro lado, não se vê que a mera alegação de desconhecimento do DC e da respectiva publicação (devido a ausência da cidade de Lisboa, por motivo de falecimento de um familiar) pudesse ser considerada como motivo de justo impedimento, em ordem a possibilitar a inscrição do recorrente para além do prazo nele fixado.
O recorrente não concretiza nem localiza temporalmente a situação invocada, em ordem à sua eventual caracterização como factor de impedimento determinante da sua inscrição tempestiva, sendo de sublinhar que o Despacho Conjunto foi publicado mais de um mês antes do termo do prazo nele fixado.
O despacho contenciosamente recorrido não incorre, pois, em violação do princípio de justiça, não afrontando os citados normativos legais e constitucionais, assim improcedendo as conclusões j) a m) da alegação do recorrente.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em €200 e €100.
Lisboa, 3 de Fevereiro de 2005. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.
