084/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No domínio de aplicação do Quadro Comunitário de Apoio I, relativo ao período de 1990-1993, o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu é o instituído pelos Regulamentos (CEE) do Conselho n.º 4255/88, de 19-12-88, n.º 2052/88, de 24-6-88, e 4253/88, de 19-12-88.

II- À face deste regime, a competência para controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras cabe aos órgãos nacionais, competência essa em que se incluem as de impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência (artº. 23.º do Regulamento n.º 4253/88).

III- Diferente desta competência, é a que se reporta à redução, suspensão e supressão de contribuições financeiras, prevista no art.º 24.º do Regulamento (CEE) n.º 4253/88, que se reporta a situações de revogação ou suspensão total ou parcial do acto que decidiu a sua concessão ou de rescisão ou modificação de contratos que estejam subjacentes ás atribuições de contribuições.

IV- O juízo sobre a conveniência ou não da realização das diligências complementares no âmbito do procedimento administrativo depende da posição que a entidade com competência para a decisão tiver sobre os pontos da matéria de facto que essas diligências podem esclarecer.

V- Só ocorrerá um vício procedimental por não realização de diligências, se se demonstrar que a administração, não tendo formado a sua convicção em sentido positivo ou negativo sobre a ocorrência de determinados factos que podem relevar para a decisão, não realizou diligências que poderia realizar para os apurar.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu de 8-3-2001, relativo aos pedidos de pagamento de saldo apresentados pela Recorrente no âmbito dos dossiers de formação profissional designados por PO 1 (90 1001 P1) e PO 10 (90 4001 P1).

Por sentença de 23-8-2007 foi negado provimento ao recurso contencioso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) . O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença proferida pelo ex. 1º Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (ex. 3.ª Secção), no âmbito do Proc. n.º 495/01, pela qual se decidiu negar provimento ao recurso contencioso de anulação, no qual era invocado um vício de incompetência absoluta do despacho do Sr. Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), de 08.03.2001, sustentado na Informação nº 108/DAFSE 1/00, proferido ao abrigo de delegação de poderes, com redução de custo total constante pedido de pagamento de saldo e subsequente determinação da devolução de Esc. 503.957.861$00, por despesas consideradas não exigíveis, no âmbito dos dossiers de formação profissional designados por PO 1 (90 1001 P1) e do PO 10 (90 4001 P1);

B) . A Recorrente assacou ao acto em apreciação um vício de incompetência (absoluta), redundando em nulidade ao abrigo do art.º 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA e art.º 134.º CPA. O despacho em causa é um acto determinando o pagamento de saldo de contribuições anteriormente aprovadas no âmbito de apoios do Fundo Social Europeu, na vigência do Quadro Comunitário de Apoio I, 1990/1993, Programa Operacional n.º 1 e n.º 10;

C) . Concretamente os pedidos de apoio vieram a obter aprovação, nos termos do despacho, de 15.10.1991, pela Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), ao abrigo do artigo 12.º, n.º 2 do Despacho Normativo n.º 112/89, de 28 de Dezembro;

D) . Padece a Sentença de erro de julgamento ao ter considerado improcedente o vício de incompetência (absoluta) do Sr. Director-Geral do DAFSE para reduzir as contribuições inicialmente atribuídas às entidades, porque para tal acto não tem competência, sendo a mesma exclusiva da Comissão Europeia;

E) . Não interveio a Comissão Europeia – nem foi solicitada a sua intervenção – no procedimento administrativo tendente a praticar o acto que reduziu as contribuições anteriormente aprovadas, como resulta manifesto de tudo como resulta do Despacho recorrido, da respectiva fundamentação, dos autos assim como do processo administrativo apenso;

F) . Interpretação da Recorrente acerca da incompetência de órgãos de autoridades administrativas nacionais para praticarem actos que determinem a supressão ou redução e reembolso (devolução) de quantias em consequência de incumprimento de condições para a prestação de ajudas comunitárias que está estabelecida, quer entre os tribunais comunitários, quer no âmbito da mais recente jurisprudência dos tribunais (administrativos) nacionais (cfr. Ac. STA, de 24.04.2007, Proc. 272/06);

G) . No caso sub judice encontra-se em causa um acto administrativo de uma autoridade nacional emitido no âmbito do Regulamento (CEE) 1260/99, de 21 de Junho, que estabeleceu disposições gerais sobre os fundos estruturais (Jornal Oficial n.º L 161, de 26.6.1999, p. 1).

H) . Regulamento (CEE) 1260/99, de 21 de Junho que, apesar de ter revogado, através do seu artigo 54.º, o Regulamento 4253/88, de 19 de Dezembro – com efeitos a contar de 01.01.2000 -, consagrou, no seu artigo 52.º, n.º 1, umas disposições transitórias, mantendo em vigor as regras referentes à supressão total ou parcial de intervenção aprovada pelo Conselho ou pela Comissão, nomeadamente, com base no Regulamento (CEE) 4253/88, de 19 de Dezembro, e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999;

I) . Tendo em consideração a data de aprovação da contribuição sub judice, temos que as disposições transitórias do referido artigo 52.º, n.º 1 do Regulamento (CEE) 1260/99, de 21 de Junho, são aplicáveis ao acto recorrido – despacho do Sr. Director-Geral do DAFSE, de 08.03.2001 -,

J) . Sendo igualmente aplicáveis as disposições pertinentes do Regulamento (CEE) 4253/88, de 19 de Dezembro, nomeadamente o seu artigo 24.º, nos termos do qual a competência para redução de contribuições cabia, exclusivamente, à Comissão, não detendo, desde logo, o Sr. Director-Geral do DAFSE qualquer competência para o efeito;

K) . O referido artigo 24.º é uma disposição de natureza imperativa provinda de legislação supranacional que se impõe à legislação nacional, pelo que era manifesta a prévia necessidade de decisão por parte da Comissão Europeia para que se pudesse determinar a redução de contribuições por via do despacho recorrido;

L) . Quanto à parte das contribuições financeiras aprovadas no âmbito comunitário, o DAFSE age apenas como um agente ou órgão administrativo que no território nacional representa e age em nome da Comissão Europeia – pessoa colectiva alheia relevando de ordem jurídica distinta -, e seu subordinado, não tendo, por isso, competência final e definitiva para, por si, determinar a redução de contribuições financeiras;

M) . Ao Sr. Director-Geral do DAFSE não pode competir a título definitivo e executório determinar a redução (reembolso) de contribuições financeiras prestadas a nível comunitário no âmbito do QCA I, porque para tal acto não tem competência, sendo a mesma exclusiva da Comissão Europeia em acto próprio a montante do acto praticado e que habilitaria o mesmo como seu reflexo, pelo que o acto da Autoridade Recorrida – Sr. Director-Geral do DAFSE – enferma de um vício de incompetência absoluta, gerador de nulidade ao abrigo do art.º 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA e do art.º 134.º, com o que peticiona, desde já, a declaração de nulidade do mesmo;

N) . Aliás, será de sublinhar que a sentença recorrida nem sequer refere, em concreto, de que disposição do Regulamento (CEE) 4255/88, de 19 de Dezembro, decorrerá a alegada competência das autoridades nacionais para a redução, suspensão ou supressão de contribuição dos fundos;

O) . Examinada a legislação nacional, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro – mero diploma de execução dos regulamentos comunitários aplicáveis – não decorre do seu conteúdo matéria que permita atribuir competência ao DAFSE para reduzir contribuições anteriormente atribuídas. Aliás, também não existe, em qualquer outro diploma legal nacional, alguma disposição que reconheça ou atribua ao DAFSE competência para modificar os termos da autorização de realização de despesas concedidas pela própria Comissão;

P) . Ainda que existisse alguma disposição nacional susceptível de levantar alguma dúvida relativamente à referida matéria – o que não é o caso -, sempre dever-se-ia apelar ao princípio de interpretação conforme das disposições nacionais que fosse conforme ao direito comunitário;

Q) . Pelo que ainda que porventura se pudesse conceber que alguma disposição do mencionado Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro, poderia dispor de forma diferente do disposto no referido artigo 24.º do Regulamento (CEE) 4253/88, de 19 de Dezembro, sempre deverá aquele ser afastado e este aplicado, nomeadamente e por força da aplicabilidade directa consagrada no actual artigo 249.º do Tratado CE;

R) . Doutra forma não poderia ser, atentos os princípios há muito considerados como absolutamente basilares do Direito comunitário: o princípio do primado do Direito comunitário e o princípio da aplicabilidade do Direito comunitário;

S) . Impende sobre os Juízes nacionais o dever de interpretar a lei portuguesa, em concreto, as disposições do Decreto-Lei n.º 37/91, de 18 de Janeiro, em conformidade com o disposto no artigo 24.º do Regulamento (CEE) 4253/88, e se necessário for, o dever de afastar a norma interna em detrimento da aplicação directa e imediata das normas comunitárias que atribuem competência exclusiva à Comissão Europeia para determinar a redução das quantias prestadas a título de ajudas comunitárias;

T) . Uma vez que, nos termos do artigo 234.º, 1.º§, do Tratado da Comunidade Europeia, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação de qualquer regra de direito comunitário originário ou derivado; e que o terceiro parágrafo do mesmo preceito dispõe que, sempre que uma questão relativa à interpretação dos actos adoptados pelas Instituições da Comunidade seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça para que este sobre ela se pronuncie; admitindo por mera hipótese – ainda que sem conceder – que, no quadro do presente processo, possam suscitar-se dúvidas quanto à concreta e correcta interpretação do direito comunitário aplicável, nomeadamente no que respeita à interpretação e aplicação do disposto no artigo 24.º do Regulamento 4253/88, de 19 de Dezembro; questão esta que indubitavelmente interessa à decisão da causa, constituindo o cerne da mesma e sendo, por isso, necessárias e pertinentes para a sua resolução; e tendo presente que o Supremo Tribunal Administrativo já considerou anteriormente estar ele próprio abrangido pela obrigação de reenvio prejudicial decorrente do 3.º § do artigo 234.º do Tratado CE, ao julgar processos de que não cabe recurso, conforme sucede no presente caso, a Recorrente convida respeitosamente esse Supremo Tribunal a cumprir o disposto no referido terceiro parágrafo do artigo 234.º do Tratado CE, colocando-se a Recorrente, desde já, à inteira disposição deste Tribunal para dar o contributo julgado necessário para a formulação das questões prejudiciais a submeter ao Tribunal de Justiça;

U) . Cumpre concluir que se encontra evidenciado o erro de julgamento de que padece a sentença recorrida ao ter violado as disposições do artigo 24.º do Regulamento (CEE) 4253/88, de 19 de Dezembro, aplicável no caso concreto por força das disposições transitórias consagradas no artigo 52.º, n.º 1 do Regulamento (CEE) 1260/99, de 21 de Junho, porquanto foi praticado um acto que reduziu contribuições prestadas a título de ajudas comunitárias, por parte do Sr. Director-Geral do DAFSE, quando tal se trata de competência exclusiva de um órgão de uma pessoa colectiva distinta e de uma ordem jurídica diferente, isto é, da Comissão Europeia.

V) . Por fim cumpre mencionar o erro de julgamento por violação do disposto do artigo 104.º do Código do Procedimento Administrativo porquanto foram ilegalmente desconsideradas as necessárias e pertinentes diligências complementares devidamente solicitadas em sede de resposta de 11 de Fevereiro de 1998, na sua defesa, tendo aquela aguardado que viessem a ser efectuadas e que fossem ponderados todos os argumentos por ela invocados, entre outros, relativamente às questões “Alojamento, Alimentação, Deslocação”, “Matérias primas e bens não duradouros”, “Equipamentos afectos à formação”. Especificando a matéria referente a “Alojamento, Alimentação, Deslocação”, na página 15 do mencionado recurso de 11 de Fevereiro de 1998 (Doc. 6), foram solicitadas diligências complementares, concretamente a “confirmação, através dos documentos que evidenciem os pagamentos relativos a estas situações, da não existência de valores pagos a monitores que residiam nos locais de formação.”; na página 32, foram solicitadas as diligências complementares consistindo na “visita aos locais de formação em referência por parte dos Serviços do DAFSE”;

Nestes termos,

Devem as presentes alegações ser consideradas procedentes por provadas e, em consequência, ser a Decisão Recorrida revogada e, em sua substituição ser outra prolada que declare a nulidade do acto impugnado, assim se fazendo a costumada,

Justiça !

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. No âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos nºs. 2052/88, 4253/88 e 4255/88, os Estados-membros são responsáveis pela gestão e controlo dos Fundos Comunitários, cabendo-lhes definir as prioridades e os critérios de concessão destes apoios, tendo em vista a execução do QCA I, aprovado pela CE;

2. Nessa medida, foi fixado, a nível nacional, o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE bem como o sistema de gestão e controlo dos mesmos, consubstanciados, designadamente, no Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março e Decreto-Lei n.º 121-B/90, de 12 de Abril;

3. Resulta dos citados Regulamentos Comunitários e da legislação nacional que são os Estados-membros, no âmbito do QCA I, que aprovam os pedidos de co-financiamento e de pagamento de saldo, não sendo os mesmos enviados à CE para efeitos de decisão ao contrário do que sucedia no denominado Antigo Fundo;

4. O acto administrativo do Director-Geral do DAFSE, objecto do presente recurso foi praticado no âmbito das atribuições cometidas a esse Departamento não padecendo do vício de incompetência absoluta que lhe é assacado;

5. A posição tomada pela sentença em apreço, quanto à competência para a prática do acto impugnado, vem alicerçada, entre o mais, na interpretação que, dos preceitos respectivos, tem sido reiteradamente feita por esse STA e decorre dos doutos acórdãos, da Secção do Contencioso Administrativo proferidos no âmbito dos recursos n.ºs 45.696, 46.189, 45.654, 46.450, 47.851, 46.377, 45.625, 45.695, 768/02-11, 1285/02-13, 47.785, 1286/02, 1537/02, 1010/03, 264/03, 46.984, 46.191, 47.322, 267/03, 909/03, 1010/03 e 344/02 e 1535/03, respectivamente, de 11.05.00, 04.06.00, 06.07.00, 29.03.01, 23.10.01, 18.01.02, 19.03.02, 19.06.02, 05.12.02, 18.12.02, 27.02.03, 27.03.03, 09.04.03, 03.05.03, 15.05.03, 09.07.03, 15.10.03, 22.10.03, 16.12.03, 25.03.04, 03.05.03, 12.05.04 e de 27.10.04;

6. O acórdão do STA, de 24.04.07, proferido no recurso n.º 272/06, trazido à colação pela recorrente reforça o entendimento perfilhado pela sentença impugnada de que "nos termos do Regulamento da CEE n.º 4255/88, de 19.12, que revogou o Regulamento da CEE n.º 2950/83 de 17.10, passaram as autoridades nacionais a ter competência para decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos promotores de acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoios”,

7. Não se suscitando dúvidas de interpretação das normas de direito comunitário ao caso aplicáveis, não se afigura necessário suscitar perante o TJCE uma decisão a título prejudicial;

8. A recorrente foi notificada do projecto de decisão, nos termos dos artigos. 100.º e 101.º do CPA, sendo que em sede de audiência prévia lhe foi dado conhecimento do que se considerava apurado em termos de facto e de direito anexando-se, ainda, os elementos considerados relevantes para a tomada de decisão final;

9. Tendo apresentado as suas observações, foram as mesmas devidamente analisadas, quer pela IGF quer pelos serviços competentes do DAFSE, tendo a recorrente sido informada das razões que determinaram a decisão final, pelo que não se vislumbra em que molde não lhe foi prestada a colaboração tida por necessária e a utilidade de diligências complementares;

10. Da simples leitura que se faz da sentença recorrida, é evidente que a Meritíssima Juiz a quo fundamentou devidamente, de facto e de direito, a sua decisão, não ocorrendo o alegado erro de julgamento.

Termos em que, negando provimento ao presente recurso jurisdicional, farão V. Exas. Venerandos Conselheiros, a habitual e esperada JUSTIÇA!

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O objecto do presente recurso jurisdicional, encontrando-se delimitado pelas conclusões da alegação da recorrente, apenas se circunscreve à parte da sentença que julgou improcedentes os vícios de incompetência absoluta e de preterição de diligências complementares imputados ao acto contenciosamente recorrido.

No que respeita àquele primeiro vício carece a recorrente de razão.

Sobre a matéria tem a jurisprudência deste STA vindo a decidir uniformemente no sentido da decisão recorrida – cfr., a título de exemplo, os acórdãos de: 2002. 06.19, processo nº 45695, de 2002.12.18, processo nº 1285/02, de 2003.02.27, processo nº 47785, de 2003.03.27, processo nº 1286/02, de 2003.04.09, processo nº 1537/02, de 2004.05.03, processo nº 1010/03 e de 2005.11.23, processo nº 1281/03.

A recorrente não questiona a aplicação ao caso do Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho, de 19.12.

Ora, como ponderou o referido acórdão de 2002.06.19 (citado pela sentença), reportando-se, a este propósito, ao regime jurídico comunitário decorrente deste Regulamento e dos Regulamentos do Conselho com ele directamente conexionados, nº 2052/88, de 24.06 e nº 4255/88, de 19.12, inovatório relativamente ao regime anterior:

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros (art.ºs 5º, nº 2, alíneas a) e c) do Regulamento nº 2052/88, 23º, nº 1, do Regulamento nº 4253/88 e 6º do Regulamento nº 4255/88.)

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art.º 8º do Regulamento nº 4255/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art.º 24º do Regulamento nº 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção, como ao pagamento, não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido.

É ao DAFSE que compete assumir tais decisões no âmbito das suas atribuições de "proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE e de certificar, designadamente no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo", previstas no art.º 2º, nº 1, alínea d), do DL nº 37/91, de 18.01.

Para tanto dispõe, nos termos do art.º 6º, nº 1, alíneas c) e d), do mesmo diploma, além do mais, de uma Direcção de Auditoria Financeira de Empresas e Entidades Equiparadas (DSAFE) e de uma Direcção de Serviços Jurídicos (DSJ), com os poderes a que aludem, respectivamente, o art.º 10º, nº 1, alínea a) e o art.º 11º, nº 1, alínea d), também do mesmo Decreto-Lei.

Improcede, assim, a alegação da recorrente no tocante a esta parte.

No que concerne à alegada omissão de diligências também nos parece ser de improceder a censura dirigida à sentença.

A realização de diligências complementares a que alude o art.º 101º, nº 3 e o art.º 104º, ambos do CPA, conforme ponderou o acórdão deste STA de 2006.03.02, no processo nº 984/05, não constitui um direito do interessado e antes cabe na regra da livre apreciação das provas por parte da Administração, apenas sindicável em caso de erro grosseiro ou de utilização de critério claramente inadequado; no mesmo sentido se pronunciou o acórdão deste STA de 2007.02.06, no processo nº 650/06 Na mesma linha, M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo comentado (2ª ed.) p, 459

As diligências em causa, neste caso, são as que foram requeridas na resposta apresentada ao abrigo do art.º 101º do CPA e vêm indicadas a fls. 520 dos autos (fls. 15 da resposta), 537 (fls. 32 da resposta) e 545 (fls. 40 da resposta).

A fls. 15 da resposta, a interessada, que antes se insurgira contra o facto de a Inspecção-Geral de Finanças (IGF) não ter atribuído relevância aos documentos respeitantes aos custos de "alojamento", "alimentação" e "deslocação", dos formadores, por não preencherem os requisitos legais, vem requerer, relativamente às despesas de "deslocação", diligências complementares a efectuar pelos Digníssimos Serviços do DAFSE, concretamente a confirmação, através dos documentos que evidenciam os pagamentos relativos a estas situações, da não existência de valores pagos a monitores que residam nos locais de formação.

Ora acontece que aquilo que o relatório da IGF refere é que as despesas em causa não podem ser consideradas por não serem comprovadas por documentos adequados, que cumpram as normas fiscais; daí nos parecer serem irrelevantes, à partida, as diligências pretendidas.

No que concerne às diligências requeridas a fls. 32 e 40 da resposta, tais diligências reportam-se a uma factualidade já tida em consideração pela IGF, no exame efectuado à escrita da interessada, pelo que não nos parece que correspondam a uma necessidade da instrução, a ponto de se poder censurar a Administração pelo facto de não realizá-las.

Com efeito, como escrevem os referidos autores In ob. cit., p. 467.

"Referindo-se a diligências complementares, a lei não teve certamente intenção de as reduzir à averiguação de questões complementares daquelas que foram suscitadas, no procedimento, a título principal; a complementaridade das diligências aqui admitidas reporta-se, antes, às necessidades da instrução, cabendo nesse conceito as respeitantes a questões principais ou secundárias, que hajam de ser decididas no procedimento respectivo" (sublinhado nosso).

Pelo exposto, improcede também quanto a esta parte a alegação da recorrente.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.

As partes foram notificadas deste douto parecer e vieram pronunciar-se, defendendo a Recorrente o provimento do presente recurso jurisdicional e sustentando a Autoridade Recorrida que deve ser mantida a sentença recorrida.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A. A recorrente candidatou-se a apoios do Fundo Social Europeu na vigência do Quadro Comunitário de Apoio I 1990/1993, Programa Operacional nº 10 – acordo;

B. A referida candidatura foi aprovada por despacho de 15.10.1991, pelo IEFP, conforme notificação a fls. 945 e 946 dos presentes autos, para que se remete;

C. Em 1995 foi realizada uma auditoria contabilístico-fïnanceira pela Inspecção-Geral de Finanças (IGF), à actividade da ora recorrente no ano de 1993, no âmbito do QCA I indicado em l, tendo sido elaborado o respectivo relatório em 15.12.1995 – cfr. fls. não numerada do I Volume do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

D. No referido relatório formularam-se as seguintes conclusões:

"l. O exame efectuado abrange as contas das acções empreendidas pelo promotor no âmbito do QCA I que decorreram durante o ano de 1993, e de valor unitário (imputado) superior a 25 000 contos.

2. O exame efectuado na "A…" teve por base apenas a contabilidade específica da formação profissional uma vez que o promotor não disponibilizou a escrita que engloba-se a totalidade dos movimentos da Associação, não obstante as várias insistências feitas nesse sentido; Tal recusa, para além de ter condicionado negativamente a análise realizada, pode sujeitar os seus autores a procedimento criminal;

3. As acções seleccionadas para exame ascenderam a 29; o número de cursos envolvidos era de 109 e o número de participantes de l 500, ascendendo o valor global destas acções a l 471.601 contos;

4. A análise efectuada relativamente às acções seleccionadas permitiu a detecção de irregularidades várias, já quantificadas, no montante global de 463 287 181$00 (cf. Mapa a fls. 116), nas despesas e 90 905 406$00 (cf. mapa a fls. 115) nas receitas, que originam as seguintes propostas de procedimento:

4. 1 Não aceitar a elegibilidade das seguintes verbas:

4.1.1. Encargos com pessoal docente (cf fls. 7/12):

23 154 019$00, de remunerações, por inexistência de formadores que justifiquem tais imputações;

23 295 325$00, em alojamento, alimentação e deslocações por se não encontrarem devidamente documentadas;

5 117 805$00, relativamente a IVA de outras acções, já encerradas à data da liquidação.

4.1.2. Encargos com pessoal não docente (fls. 12/18):

57 268 079$00, correspondentes a excessos de imputação em encargos sociais;

28 995 410$00, relativos a deslocações que se não encontram devidamente documentadas e que não corresponderão a despesas efectivas;

4.1.3. Preparação dos cursos, recrutamento, orientação e avaliação (fls.18/25):

66 277 335$00, facturados por terceiros, relativos a manuais;

44 250 000$00, respeitantes a recrutamento, orientação e avaliação por corresponderem a despesas não efectivas

4. l.4. Funcionamento e gestão (fls.26/29):

5 200 000$00 (B…) por corresponderem a despesas não efectivas;

3 185 374$00 e 54 662 376$00 por representarem imputações na totalidade quando apenas é de aceitar o valor da correspondente amotinação;

4.1.5. Equipamentos afectos à formação (fls.29/40)

75 010 107$00 por corresponderem a despesas não efectivas;

76 921 35l$00, por se considerarem excessivas face à imputação na totalidade ou com base em supostos preços de mercado, praticados pela "A…" quando apenas são de aceitar as correspondentes amortizações.

4.2. Colocar à apreciação do DAFSE a razoabilidade das imputações em:

4.2.1. Despesas com o pessoal administrativo técnico e outro no montante global de 144 266 contos (designadamente os sectores de Direcção Serviços Economia, Departamento Editorial e Comunicação, responsáveis por imputações globais à formação de cerca de 6 462,6 contos em l992, 10343,2 contos em l993 e 4 818 contos em 1994 cuja relação com a formação se nos afigura algo duvidosa) e respectivos encargos sociais;

4.2.2. Funcionamento e gestão dos cursos – o montante global de 162 867 contos, após as correcções referidas no ponto 4.1.4 atendendo ao significativo incumprimento da carga horária prevista.

4.2.3. Considerar para efeitos de apuramento do montante líquido de cada uma das acções realizadas, os proveitos financeiros decorrentes da aplicação de fundos constituídos pelos adiantamentos percebidos pela "A…", para a formação profissional, no montante global de 90 905 406$00 (fls. 40). (...)

6. Propostas

Propõe-se o envio de exemplares do presente relatório ao Senhor Ministro das Finanças com sugestão de remessa ao Senhor Ministro da Qualificação e Emprego para entrega ao DAFSE.

Propõe-se, ainda remessa ao Ministério Público para desencadeamento do procedimento criminal que ao caso couber, tendo em conta os factos referidos, designadamente, nos pontos 2,6.1 e 6.2, todos do capítulo 5 deste relatório, referindo-se, a propósito, a existência de anterior participação, em resultado de exame efectuado por esta IGF, em 10 de Novembro de 1994.

(...)- cfr. fls. não numerada, vol. I do processo administrativo apenso

E. Em Agosto de 1987 pelo Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, Outubro de 1996, foi elaborada a Informação nº 74/DSAFE/97 sob o Assunto: Análise do Relatório de auditoria financeira da Inspecção-Geral de Finanças à entidade "A…" (...) PO l 90 1001 PI -pedidos 1001,1006, 1007, 1008, 1009, 1028, 1029, 1030, 1031 e 1032. PO 10 (904001 PI)-Pedidos 1002, 1003, 1004, 1005, 1007, 1008, 1009, 1010, 1011, 1012, 1013, 1015, 1017, 1018, 1019, 1020, 1021 e 1022

(...) metodologia adoptada para a determinação do projecto de decisão, constou da análise pormenorizada do relatório da IGF aos 29 pedidos, efectuada tendo em conta a natureza das despesas e identificando, quando possível, a respectiva rubrica e sub-rubrica a que respeitam. Desta análise apura-se o montante não elegível de 483 319 440$00 (vide anexo " conforme segue: (...) Face ao exposto, propõe-se:

- que se considerem as correcções apresentadas pela IGF bem como as situações colocadas à consideração do DAFSE.

- que sejam aprovadas as novas estruturas de "financiamento das 29 acções seleccionadas conforme mapa anexo 7.

- que de acordo com os artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, seja notificada a entidade.

- cfr Vol I do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;

F. Através do ofício nº 747, de 12.NOV1997, do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, foi a ora recorrente notificada para se pronunciar querendo sobre o Relatórios e Informação precedentes – cfr. fls. não numerada do I vol. do processo administrativo apenso;

G. A recorrente apresentou a sua Resposta nos termos constantes do II volume do processo administrativo apenso, para cujo teor se remete, tendo junto vários documentos, onde a solicita a "revisão da proposta de decisão que lhe foi comunicada pelo oficio nº 007477, DSAFEIPM, de 12 de Novembro passado, requerendo que sejam considerados como elegíveis todos os custos que foram apresentados e aprovados nos respectivos pedidos de saldo";

H. Por ofício nº 5252, de 18SET1998, do DAFSE foi solicitado ao Inspector-Geral de Finanças que face à Resposta / Contestação da ora Recorrente se pronunciasse sobre o teor da mesma quanto à certificação dos custos abrangidos pelas acções em causa. – cfr. fls. não numerada do III Vol. do processo administrativo apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido

I. Com data de 25.05.1999, pela IGF foi elaborada a Informação nº 1088/CEP/99, sobre o Assunto: Contestação apresentada pela A…, da qual se destaca o seguinte:

(...)

l. Com o objectivo de proceder à verificação das contas das acções de formação profissional levadas a efeito pela A…, no âmbito do QCA I, foi por esta IGF oportunamente efectuado exame à escrita, de que resultou a elaboração de relatório datado de 15 de Dezembro de 1995.

2- As propostas aí efectuadas, que apontavam para correcções aos custos imputados da ordem das centenas de milhares de contos, foram integralmente aceites pelo DAFSE pelo que, após algumas quantificações de custos deixadas ao critério daquele Departamento, foram as mesmas notificadas à promotora, nos termos do disposto no artigo nº 100º do CPA.

3. Por não concordar com as conclusões que lhe haviam sido notificadas vem a A…, ao abrigo do disposto no art.º 101º do Código antes referido, contestar as conclusões notificadas e os respectivos fundamentos. (...)

5. Após análise da referida contestação e apreciação dos respectivos fundamentos, suscitam-se-nos os seguintes comentários, cuja apresentação respeita, no essencial a sequência utilizada pela reclamante. Assim:

6. Quanto às remunerações dos formadores

A contestação apresentada pela A… (contra o facto de a IGF haver proposto, e o DAFSE aceitado, a não elegibilidade de parte das despesas imputadas a título de monitoria facturada pela empresa C…, Lda.), assenta no facto de tais correcções se haverem baseado em conclusões que resultaram de exame a elementos alheios à própria A… e que por isso não deveriam reflectir-se nela.

Os elementos consultados, relativamente aos quais a A… diz ser completamente alheia, são nem mais nem menos que os relativos o seu principal prestador de serviços de monitoria (no Algarve), o qual, por sua vez teve como principal cliente a contestante. (...)

A contestação apresentada pela A…argumenta-se que a estrutura de C…, Lda, não era exactamente igual à que o relatório da IGF retrata, uma vez que em Dezembro de 1993 a IGF considerou que aquela firma apenas tinha disponibilizado 3 dos seus colaboradores quando, segundo ela, a monitoria desse mês tinha contado com a colaboração de 7 deles.

Relativamente aos três monitores que a IGF considerou terem prestado serviços de monitoria à A…, através de C… Lda.. por períodos que, no máximo não excederiam as 8 horas diárias (D…, E… e F…) o que verificamos é que, de acordo com a lista de sumários fornecida pela A… anexa à contestação, esse período é, com mais ou menos frequência ultrapassado, situação que corre do facto de esses monitores se encontrarem, em dois cursos em simultâneo como o evidenciam os mapas que se anexam à presente resposta, construídos a partir dos ditos sumários. (...)

O que concerne ao IVA cujos valores não foram considerados elegíveis nas acções objecto de análise. Reafirma-se o que se encontra já descrito no relatório, isto é, de que tais custos, no montante de 5.117.805$00, ainda que possam ter alguma conexão com a formação e com os formadores em causa, nada têm a ver, como aliás o admite a própria A…, com as acções objecto de análise, reportando-se antes a acções anteriores.

7. Relativamente a Alojamento, alimentação e deslocações de formadores

Contra as propostas de correcção efectuadas pela IGF insurge-se a A… alegando, em resumo, que os valores processados tiveram sempre em atenção as regras e os montantes fixados para processamento aos agentes da Administração Pública e que esses pagamentos foram efectivamente realizados.

Como resulta do relatório elaborado, o fundamento das correcções propostas nesta rubrica radica exclusivamente no incumprimento de algumas das condições exigidas para aceitação dos documentos justificativos das despesas efectuadas.

Segundo entendimento da Comissão Europeia, para poderem ser consideradas elegíveis as despesas devem respeitar simultaneamente os seguintes critérios:

(...)

- serem comprovadas por documentos adequados.

(...)Como determina o artigo 107º do CIRS todas as receitas auferidas pelos profissionais liberais (e todas despesas a que nos vimos referindo respeitam a profissionais desta natureza) deverão ser documentadas com recibo de modelo oficial, o que não aconteceu nos casos em apreciação.

Assim sendo, deixou de cumprir um dos requisitos essenciais para aceitação da elegibilidade das despesas, motivo por que se propôs a sua não aceitação.

(...)

Acrescente-se, finalmente, que a fixação do valor médio de 4.000$00/semana atribuído para compensar as despesas com deslocações efectuadas pelos respectivos monitores, permitindo-nos questionar (e duvidar) da efectiva aderência à realidade, na medida em que parte do pressuposto de que todos os formadores efectuam iguais deslocações, o que no decurso do exame se verificou não ser verdade, suscita ainda dúvidas quanto à verdadeira natureza desses processamentos.

8. Encargos com pessoal não docente – Interno

As propostas de correcção aos valores imputados a título de remunerações de pessoal não docente resumiram-se, apesar de algumas incongruências detectadas no decurso do exame, montantes processados aos trabalhadores pertencentes à Direcção dos Serviços de Economia e ao Departamento Editorial e de Comunicação, cujas funções, em abstracto, não raro relacionáveis com a formação profissional e inexistirem manuais que, em concreto, indicassem as funções que tais trabalhadores desempenhavam. (...)

Os documentos que a A… referenda como Anexo 10 à sua contestação (constituídos por ficha de inscrição, impressos para registo de presenças, impressos de comunicação de faltas, impressos de lançamento de classificações e outros semelhantes) não justificam, na nossa óptica, as imputações de despesas por si efectuadas nesta rubrica, ora porque se trata de documentos que se mantêm inalterados ao longo de largos períodos (tanto mais que os cursos assegurados pela A… eram periodicamente renovados), ora porque, mesmo no caso dos documentos especificamente afectos a um curso determinado, a sua elaboração também não exigia a afectação de grandes meios humanos, especialmente nas proporções utilizadas.

9. Encargos Sociais Obrigatórios

Contesta a A… os valores propostos pela IGF como não elegíveis nesta rubrica alegando, em síntese, que a percentagem por si utilizada para quantificar QS custos desta natureza (80,3%), já constava da candidatura, correspondendo "a custos reais com trabalhadores da A…" .

Com vista a comprovar a realidade das verbas imputadas foi a A… solicitada a apresentar documentos justificativos da realização de tais despesas, o que fez apenas em parte, precisamente naquela que foi considerada elegível e que se encontra referida no relatório.

Sobre as parcelas que na óptica da A… devem computar-se para efeitos de determinação dos montantes elegíveis, a imputar através desta rubrica, importa esclarecer o seguinte:

. se nos detivermos sobre a análise do mapa que constitui o Anexo de fls. 66 do relatório laborado em consequência do exame, verificamos não ser possível aceitar a alegação da A…, de que os subsídios de férias e de natal não tinham ainda sido imputados às contas da formação profissional (estes subsídios representam mais e 20% dos salários) pois que no dito mapa, elaborado a partir das remunerações do pessoal não docente considerado afecto à formação (subsídios incluídos), se determinam valores inferiores àqueles que foram objecto de imputação;

(...)

. finalmente as verbas imputadas através desta rubrica a título de indemnização por cessação do contrato de trabalho, de formação profissional e de encargos com a preparação após conclusão dos cursos, não foram objecto de comprovação da sua efectividade, ora arque provavelmente não terão existido (caso das indemnizações por cessação do contrato e trai .lho ou da formação profissional), ora porque não existiram realmente

Recorde-se que os vencimentos de alguns funcionários se encontravam já integralmente imputados à formação (casos de G…, H…, I…, etc.) e que este pessoal se manteve estável, pelo menos ao longo de 1992/3/4 pelo que aceitar estas imputações (a título de indemnização por cessação do contrato de trabalho, (...) equivalia a sancionar, em alguns casos, imputações correspondentes a 130% das remunerações auferidas pelos trabalhadores (8,3%" por cessação do contrato de trabalho + 2% relativos a encargos com formação profissional + 20,2% de encargos com a preparação e após conclusão dos cursos – cfr. fls. 14 do relatório da IGF).

Isto é, imputações muito para além dos valores efectivamente pagos.

10. Outras (deslocações)

Face ao que alega a A… na contestação apresentada, ficou agora a saber-se que, afinal, as despesas com deslocações imputadas às acções de formação profissional objecto de análise não correspondiam a efectivos pagamentos aos monitores que subscreveram os mapas de deslocações mas antes a rateios de despesas com aluguer de viaturas utilizadas na formação.

(...)Face ao que a A… refere agora, os documentos justificativos das despesas imputadas esta rubrica deveriam ter sido os emitidos pela entidade locadora e não como aconteceu, as relações com os quilómetros alegadamente realizados pelos monitores pretensamente utilizadores de tais viaturas.

É forçoso concluir-se, assim que os documentos utilizados para justificar as despesas imputadas não traduzem a realidade da situação, razão porque foi, correctamente, proposta a sua não aceitação.

11. Material didáctico

A A… assenta a sua contestação sobre esta matéria sobretudo ao nível dos preços praticados e do número de manuais cujos custos foram imputados às contas das acções objecto de análise. (...) O motivo principal por que os autores do relatório de exame propuseram a não aceitação dos custos imputados a este título, não foi pura e simplesmente contestado pela A… e consiste I facto de, em numerosíssimas situações, que se encontram referidas no relatório, os manuais cujos custos foram imputados às contas das acções analisadas, não poderem ter sido, de facto, utilizados naquelas acções ou porque quando os mesmos foram entregues já as acções tinham terminado ou porque a sua recepção, por parte da A… se verificou, quando os cursos se encontravam numa fase já adiantada, sendo então de questionar se, a não ser que entretanto tivessem já sido distribuídos outros manuais aos formandos, a formação se teria desenvolvido em moldes considerado aceitáveis.

De referir ainda que o montante imputado através desta rubrica, a título de fotocópias não se identifica com os cerca de 906 contos referidos pela A… a fls. 22 da sua contestação, mas ultrapassa os 2.000 contos, como se poderá comprovar analisando atentamente as relações que constituem as fls. 96 a 98 do relatório da IGF.

12. Recrutamento de formandos e formadores, orientação profissional e avaliação

A manutenção dos custos imputados pela A… às contas das acções, nestas rubricas, é por si defendida com o argumento de que os valores utilizados para valorizar tais serviços, constavam de tabelas que a própria A… utilizava sempre que eram solicitados serviços idênticos pelas empresas suas associadas. Do que não há duvida, porém, é de que aqueles valores, por não traduzirem efectivos custos A…, não podem ser aceites como elegíveis para efeitos de comparticipação. (...)

13. Matérias primas e bens não duradouros (...)

Na contestação apresentada, a A… alega que as quantidades de caixas de ferramentas facturadas pela B… correspondem integralmente àquelas que lhe foram fornecidas, acrescentando não se lhe afigurar legítimo sofrer as consequências de eventuais anomalias detectadas em exame à escrita daquela fornecedora.

O argumento da A… só poderia colher se as inexactidões detectadas no exame à escrita da B… não permitissem concluir pela existência de indícios sérios de que parte do material facturado (precisamente aquele que é objecto de proposta de correcção) jamais teria existido. Esses indícios sérios resultaram quer da análise efectuada à escrita da empresa facturadora quer das informações (explicações) dadas pelo proprietário daquele estabelecimento. (...)

14. Outros custos de funcionamento

As alegações produzidas pela A…s com vista a contestar as correcções efectuadas às rendas de instalações por si imputadas às contas das acções baseiam-se, essencialmente, no facto de, na altura em que celebrou o contrato (de locação com opção de compra) a mesma desconhecer se a transferência de propriedade se viria mesmo a verificar, por não ser seguro que a mesma continuasse a ministrar formação.

(....)

Racionalmente as condições contratuais acordadas não deixariam à A… outra via que não fosse o exercício da opção de compra ao fim dos três anos.

Daí que tenhamos entendido (então, como agora) que o negócio verdadeiramente querido pelos contratantes era o de compra e venda com pagamento do preço ao longo de um pouco mais de 3 anos.

A A… imputou às contas da formação verbas relativas a equipamentos informáticos próprios, calculadas com base no custo (previsível) de disponibilização de bens de natureza semelhante por empresas estranhas.

Como facilmente se intui, tais verbas não respeitam a custos efectivamente suportados pela A…, pelo que a sua imputação que não foi aceite, tendo apenas sido considerados os valores que traduzem efectivos custos da Associação e que são os correspondentes à depreciação dos bens utilizados, medida pelas reintegrações.

O argumento usado pela A… de que as verbas imputadas a este título não excedem os custos aprovados não tem, na nossa óptica, qualquer relevância, na medida em que a comparticipação definitiva é calculada não com base nos valores aprovados em candidatura mas nos custos efectivamente suportados, que no entanto não podem exceder, para efeitos de comparticipação, os limites aprovados. (...) Uma outra alegação produzida (de que o recurso a aluguer deste tipo de bens se justificava pela impossibilidade de afectação às contas de uma só acção, dado que os mesmos eram utilizados em vários cursos de diferentes acções) não foi, todavia, demonstrada.

Os exemplos apresentados (Anexos 27 e 28 da contestação) permitem verificar que cada um desses documentos foi imputado, integralmente, às contas de uma única acção.

A surpresa manifestada pela A… quanto à perplexidade sentida pela IGF com a imputação de despesas com alugueres de pregos e mangueiras não tem razão de ser.

Estas imputações existem realmente, como o comprovam os documentos de que a título de exemplo se juntam fotocópias, sem que se possa alegar que tais bens fazem parte de conjuntos que integram equipamentos colectivos (Anexos 8 e 9).

16. Receitas relacionadas com a formação

Os juros obtidos em resultado de aplicações financeiras de curto prazo imputados às contas da formação resultaram de uma análise efectuada à conta bancária apresentada pela A….

Alega a A… que a referida conta engloba não apenas movimentos da formação profissional mas também outros relativos à sua actividade associativa.

(...) Importará, por isso, averiguar do fundamento da contestação, nesta área, parecendo-nos que o eventual controlo a efectuar deve atender não à evolução das despesas segundo os balancetes das contas das acções mas sim aos efectivos pagamentos aos fornecedores e prestadores de serviços, que não podem ser dissociados das correcções efectuadas aos custos imputados.

17. Em Conclusão:

Não se vislumbram, assim razões para efectuar alterações às propostas constantes do relatório elaborado pela IGF, que foram, de resto, integralmente aceites pelo DAFSE, a não ser eventualmente quanto às "Receitas relacionadas com a formação", cuja quantificação deverá, se assim for entendido, ser reanalisada pelo DAFSE, à luz dos princípios referidos no ponto anterior."

J) Datada de 20.03.2000, consta a informação nº 29/DAFSE 1/00, da Inspectora de 2ª cls. do DAFSE, da qual se destaca o seguinte:

"- Face às questões suscitadas pela entidade [A…], foi solicitado à IGF que se pronunciasse sobre o teor das mesmas, tendo sido recebida a Informação n.º 1088/CEP/99 que expressa a posição da IGF face reclamação da entidade e que conclui pela manutenção das correcções propostas no relatório inicial, excepto no que se refere às "Receitas relacionadas com a formação " em que propõe que a sua quantificação, se assim for entendido seja reanalisada pela DAFSE.

Analisadas por este Departamento, quer a contestação da entidade, quer o parecer da IGF, e considerando que, no que se refere aos valores que foram objecto de correcção pelo DAFSE, a entidade na sua reclamação não apresenta factos novos e/ou relevantes que levem a alterar os pressupostos subjacentes às correcções propostas, entende-se não haver lugar a qualquer rectificação aos montantes determinados como elegíveis por rubricas, apresentados no projecto de decisão constante na Informação nº 74/DSAFE/97.

6. No que respeita às "Receitas relacionadas com a Formação " e face à proposta da IGF referida em 4 propõe-se:

a) Considerar como "receitas relacionadas com a formação" o montante de 90 905 406$00, apurado pela IGF, tende em consideração os argumentos apresentados por esta instituição, nomeadamente:

• Que os recebimentos dos adiantamentos efectuados à entidade se verificaram muito antes a efectiva necessidade de fundos (o que decorreu do facto de o início dos vários cursos eu compõem uma acção se verificar escalonadamente, ao longo de períodos relativamente longos – por vezes um ano);

• Os custos apresentados foram significativamente inferiores aos constantes dos dossiers de candidatura, conseguindo a A… através de tais adiantamentos criar excedentes financeiros, que racionalmente, são objecto de aplicação;

• As receitas foram apuradas através dos extractos bancários da conta através da qual se movimentam os dinheiros da formação, salientando-se ainda que decorreram outras acções, durante o mesmo período, as quais não foram objecto de auditoria (foram analisadas 29 candidaturas das 93 candidaturas aprovadas no âmbito do QCA I).

b) Caso não se considere a proposta anterior, e se entenda que a quantificação das receitas apuradas seja reanalisada, deverá a IGF proceder a tal verificação, uma vez que o trabalho e campo foi efectuado por essa Inspecção, de modo a confirmar ou não a contestação apresentada pela entidade sobre essa matéria. "- cfr. fls. não numerada do III Vol. do processo administrativo apenso;

K. Datada de 27.06.2000, consta a informação nº 108/DAFSE 1/00, da Inspectora de 2ª cls. do DAFSE, na qual se diz que:

"5- Analisadas por este Departamento, quer a contestação da entidade, quer o parecer da IGF, e tendo em conta as conclusões apresentadas na informação nº. 29/DSAFE 1/00, de 20 de Março, que se anexa, entende-se não haver lugar a qualquer rectificação ao custo elegível notificado à entidade nos termos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo. Face ao exposto nos pontos l a 5, propõe-se:

a) a aprovação da estrutura dos custos apresentados na coluna 3 do Anexo l, tendo como resultado uma redução de despesas no montante total, para os 29 pedidos, de 483.319.440$00, conforme segue: (...)

b) A aprovação da estrutura de financiamento discriminada por pedido, conforme coluna (5) do Anexo l;

c) Que a entidade proceda à devolução de 503 957 861 $00, correspondente ao somatório dos pedidos auditados (...)"- cfr. fls. não numerada do processo administrativo apenso;

L. Sobre tal informação consta parecer de concordância com o proposto», datado de 21.10.2000 – cfr. fls. não numerada do III volume do processo administrativo apenso;

M. E o despacho do Director – Geral do DAFSE de «Concordo e certifico», datado de 3.10.2000 – cfr. fls. não numerada do III volume do processo administrativo apenso;

N. Pelo ofício nº 2138, de 8.03.2001 do DAFSE, subscrito pelo Director – Geral foi a recorrente notificada de que, por despacho de 3.10.2000, aposto na informação nº 108/DSAFE 1/00, proferido no uso de competências delegadas por despacho de 00.02.16 do Secretário de Estado da Segurança Social, foi reduzido o custo total constante do «pedido de pagamento de saldo» em 483 319 440$00, relativo a despesas consideradas não elegíveis.

- ver cfr. fls. não numerada do III vol. do processo administrativo apenso.

3- A primeira questão colocada pela Recorrente no presente recurso jurisdicional é a da incompetência absoluta do Senhor Director-Geral do DAFSE para reduzir as contribuições inicialmente atribuídas por tal competência caber à Comissão Europeia.

A Recorrente candidatou-se a apoios do Fundo Social Europeu na vigência do Quadro Comunitário de Apoio I para o período 1990/1993 (ponto A. da matéria de facto fixada).

No domínio de vigência dos arts. 1.º, e 5.º, n.º 4, do Regulamento (CEE) n.º 2950/83, do Conselho, de 17-10-83, competia à Comissão Europeia qualificar como elegíveis ou não as despesas relativas a pedidos de contribuição pelo Fundo Social Europeu.

Porém, por aquele Regulamento não é aplicável, por ter cessado a sua vigência em 1-1-89, por força do preceituado no art.º 10.º do Regulamento (CEE) n.º 4255/88 ( ( ) Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 2083/93, do Conselho, de 20-7-93, mas a entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.º 4255/88 e a revogação do Regulamento (CEE) n.º 2950/83, resultam da redacção inicial do art.º 10.º referido. ), do Conselho, de 19-12-88.

Efectivamente, o n.º 2 deste art.º 10.º, revogou o Regulamento (CEE) n.º 2950/83 do Conselho, enquanto o n.º 1 do mesmo artigo fixou em 1-1-89 o início de vigência desse Regulamento (CEE) n.º 4255/88.

Como vem dado como provado, a candidatura da Recorrente aos apoios do Fundo Social Europeu foi apresentada na vigência do Quadro Comunitário de Apoio I, relativo ao período de 1990 a 1993, o que não é controvertido.

Assim, o caso em apreço não tem qualquer conexão temporal com o regime do referido Regulamento n.º 2950/83.

Por outro lado, o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por este Regulamento (CEE) n.º 4255/88 e pelos Regulamentos (CEE) n.ºs 2052/88 ( ( ) Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não têm relevância no que aqui interessa. ) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 ( ( ) Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não relevam para apreciação do caso dos autos. ), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

Na verdade, no regime introduzido por estes diplomas, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros [arts. 5.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88, 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 e 6.º do Regulamento n.º 4255/88].

Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de ”programa operacional” reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art.º 5.º, n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art.º 4.º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art.º 23.º do Regulamento n.º 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art.º 8º do Regulamento n.º 4255/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art.º 24.º do Regulamento n.º 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção, como ao pagamento não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio I, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido. ( ( ) Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos:

- de 11-5-2000, proferido no recurso n.º 45696;

- de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189;

- de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450;

- de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888;

- de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 45695;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 1285/02;

- de 27-2-2003, proferido no recurso n.º 47785;

- de 23-11-2005, proferido no recurso n.º 1281/03. )

O regime do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, de 21 de Junho, que revogou os Regulamentos (CEE) n.º 2052/88 e (CEE) n.º 4253/88 com efeitos a partir de 1-1-2000, não é aplicável à situação em apreço, pois no art.º 52.º do primeiro refere-se que esse diploma não prejudica a prossecução das intervenções aprovadas pelo Conselho ou pela Comissão com base nos Regulamentos (CEE) n.º 2052/88 e (CEE) n.º 4253/88 e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999.

Aliás, mesmo à face do novo regime, a competência para a prática de actos do tipo do acto recorrido, continua a ser atribuída aos Estados-Membros que são quem deve, em primeira linha, levar a cabo o controlo financeiro das intervenções dos fundos estruturais, designadamente em matéria de prevenção, detecção e correcção de irregularidades e implementação dos processos administrativos e judiciais a elas respeitantes e recuperação dos fundos perdidos na sequência de irregularidades, como decorre das alíneas e) e h) do n.º 1 do art.º 38.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999.

Foi esta competência para controlo da regularidade da utilização das contribuições financeiras que foi exercida no caso em apreço e não a competência para redução, suspensão e supressão de contribuições financeiras, prevista no art.º 24.º do Regulamento (CEE) n.º 4253/88, que se reporta à revogação ou suspensão total ou parcial do acto que decidiu a sua concessão ou rescisão ou redução unilateral de contratos de atribuição de contribuições financeiras, se esta se tiver efectuado por via contratual. ( ( ) como sucedeu no caso apreciado no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 24-4-2007, proferido no recurso n.º 272/06, citado pela Recorrente. )

Na verdade, no caso em apreço, não houve revogação nem alteração do acto de concessão de contribuições financeiras, ele não foi reduzido, suspenso ou suprimido, isto é, não se entendeu, depois da concessão, que o montante atribuído era excessivo ou não devia ser atribuído temporária ou definitivamente.

O que sucedeu, no caso dos autos, é que o DAFSE entendeu que parte dessas contribuições financeiras não foram utilizadas para os fins para os quais entendeu que deveriam ter sido utilizadas, isto é, entendeu que as quantias recebidas foram utilizadas para pagamento de despesas não elegíveis.

Trata-se, assim, não de revogação ou modificação ou suspensão do acto administrativo de concessão das contribuições financeiras, mas sim de uma actividade que se insere no âmbito dos poderes das autoridades dos Estados-Membros para verificar se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência, poderes estes que são atribuídos a essas autoridades pelo art.º 23.º do Regulamento n.º 4253/88 e continuam a sê-lo pelas alíneas e) e h) do n.º 1 do art.º 38.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999.

O acto recorrido, assim, não enferma de vício de violação de qualquer norma comunitária relativa a competência.

Por outro lado, como bem refere a Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta, no âmbito nacional, foi atribuída ao DAFSE a competência para «proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE, por si ou por interposta entidade, e certificar, designadamente no plano factual e contabilístico, os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo» [art.º 2.º, n.º 1, alínea d), do DL n.º 37/91, de 18 de Janeiro].

Este DL n.º 37/91 apenas foi revogado expressamente pelo DL n.º 2/2003, de 6 de Janeiro, mas, mesmo que ele se possa considerar revogado tacitamente pelo DL n.º 474-A/99, de 9 de Novembro (Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional), a competência do Senhor Director-Geral do DAFSE para a prática do acto recorrido sempre estaria assegurada pela delegação de competência do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade operada pelo Despacho n.º 23315/99 (2.ª série), de 12 de Novembro, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 30 de Novembro de 1999, e pela subdelegação operada pelo Despacho n.º 3805/2000 (2.ª série), de 27-1-2000, do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social, publicado no Diário da República, 2ª Série, de 16-2-2000, páginas 3191-3194.

Na verdade, no ponto 2.7.5. deste despacho é subdelegada no Senhor Director-Geral do DAFSE competência para «suspender pagamentos e reduzir ou suprimir apoios no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio I».

Assim, conclui-se que o acto recorrido não enferma do vício de incompetência absoluta que a Recorrente lhe imputa.

4- A segunda questão colocada pela Recorrente é de terem sido preteridas ilegalmente diligências consideradas necessárias e pertinentes requeridas pela ora Recorrente no procedimento administrativo.

O que a Recorrente refere, neste ponto, é que o acto recorrido enferma de um vício procedimental (não realização de diligências que deveriam realizar-se) e não um vício substancial de erro sobre os pressupostos de facto (ter dado como assentes factos que não correspondem a realidade ou não ter considerado provados factos que correspondem à realidade).

O art.º 104.º do CPA estabelece que «após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes».

Na hipótese prevista neste art.º 104.º. está-se numa fase procedimental em que foi concluída a instrução (como se infere da parte inicial do n.º 1 do art.º 100.º do CPA) e deixa-se a critério da Administração a possibilidade de realização de novas diligências, oficiosamente ou a pedido dos interessados, se a entidade que tem competência para decidir entender que elas são convenientes.

As diligências procedimentais servem para averiguar os factos que relevem para a decisão do procedimento. Por isso, o juízo sobre a conveniência ou não da realização das diligências complementares dependerá da posição que a entidade com competência para a decisão tiver sobre os pontos da matéria de facto que essas diligências podem esclarecer: se já tiver formado a sua convicção sobre a sua ocorrência, no sentido positivo ou negativo, a decisão adequada será o indeferimento da sua realização, pois não devem praticar-se nos procedimentos administrativos actos que na perspectiva da entidade que dirige o procedimento se lhe afigurem como inúteis e com efeito meramente dilatório (como está ínsito nos artºs. 60.º, n.º 1, e 87.º, n.º 1, do CPA).

Assim, só ocorrerá um vício procedimental por não realização de diligências, se se demonstrar que a administração, não tendo formado a sua convicção em sentido positivo ou negativo sobre a ocorrência de determinados factos que podem relevar para a decisão, não realizou diligências que poderia realizar para os apurar.

Com efeito, para se estar perante um défice instrutório, é necessário que a autoridade que dirige o procedimento não tenha tomado posição sobre tais factos, quer considerando-os como provados, quer considerando-os como não provados, pois, se a entidade que decide o procedimento fizer um juízo probatório errado, estar-se-á perante um erro sobre os pressupostos de facto e não perante um vício procedimental.

5- A primeira questão sobre a qual a Recorrente entende haver défice instrutório é a das despesas com «Alojamento, Alimentação e Deslocações».

No relatório da Inspecção Geral de Finanças refere-se, sobre este ponto, além do mais, que as despesas referidas pela Recorrente não se encontravam justificadas pelos documentos previstos nas leis fiscais e que o cumprimento das leis fiscais pelos documentos era um dos princípios subjacentes à elegibilidade dos custos (fls. 473 e 474).

A Recorrente requereu, sobre esta matéria, que fossem realizadas diligências complementares, «concretamente a confirmação, através dos documentos que evidenciam os pagamentos relativos a estas situações da não existência de valores pagos a monitores que residiam nos locais de formação» (fls. 520).

Porém, tendo a entidade que decidiu o procedimento aderido a posição assumida no referido relatório, no sentido de não poderem ser consideradas elegíveis despesas não tituladas por documentos que observassem os requisitos previstos nas leis fiscais, era manifesto que as diligências requeridas sobre esta matéria eram inúteis, pois qualquer que fosse o seu resultado, não existindo os documentos que cumprissem os requisitos fiscais, sempre estaria afastada a possibilidade de considerar as referidas despesas.

Assim, não há, relativamente que esta diligências qualquer défice instrutório.

Podia era ser incorrecta a posição assumida pela administração sobre a inatendibilidade de tais despesas sem os documentos exigidos pelas leis fiscais, mas essa é questão diferente da violação do disposto no art.º 104.º do CPA, que é a que a Recorrente coloca na conclusão V) das duas alegações.

6- A segunda questão sobre a qual a Recorrente entende haver défice instrutório é a das despesas relativas a «Matérias primas e bens não duradouros».

No relatório da Inspecção Geral de Finanças subjacente ao acto recorrido entendeu-se relativamente a algumas facturas, relativas à aquisição de bens duradouros, que alguns dos bens teriam sido utilizados em benfeitorias em armazéns da Recorrente em Setúbal e outros conferiam utilidades que persistiam muito para além do termo das acções de formação, pelo que apenas se consideram como elegíveis as amortizações correspondentes a tais bens (fls. 490).

Relativamente a este ponto do relatório, a Recorrente afirmou na sua resposta, em suma, que as alegadas benfeitorias tinham sido «efectuadas em formação» e não podiam como tal ser consideradas, pois teriam de ser demolidas quando acabasse o programa de formação. Referiu ainda a Recorrente que, «para que fiquem afastadas quaisquer dúvidas acerca da específica utilidade das estruturas existentes» juntava fotografias que evidenciavam «a natureza de tais estruturas» e solicitou «a realização de diligências complementares traduzidas na visita aos locais de formação em referência por parte dos serviços do DAFSE» (fls. 537).

Relativamente à necessidade de realização de tais diligências, constata-se, por um lado, que a visita aos locais de formação já havia sido efectuada pela Inspecção Geral de Finanças, pelo que se tratava de diligência já realizada no âmbito do procedimento administrativo global que está subjacente ao acto recorrido. Por outro lado, se as fotografias juntas, como afirmou a Recorrente, evidenciavam «a natureza de tais estruturas», com esses elementos estaria a Autoridade Recorrida em condições para decidir adequadamente sobre tal matéria.

Se, eventualmente, formulou um juízo errado ao aceitar a posição defendida pela Inspecção Geral de Finanças, estar-se-á perante um erro sobre os pressupostos de facto.

Mas, não se pode afirmar que exista um défice procedimental, pois os elementos referidos apontam no sentido de não ser necessária a realização da diligência requerida, por os elementos probatórios necessários estarem já ao alcance da entidade decidente.

7- A terceira questão sobre a qual a Recorrente entende haver défice instrutório é a das despesas relativas a «Equipamentos afectos à formação».

Relativamente a esta matéria, a ora Recorrente afirmou, na sua resposta, que não detectara «nenhuma factura de aluguer de equipamento que contivesse qualquer referência a matérias primas ou bens de consumo», pelo que solicitou que através de diligências complementares «venha a ser confirmada esta realidade», na medida em que se torna impraticável a junção de todas as facturas existentes nos dossiers que se referem à empresa “B…”» (fls. 545).

A ora Recorrente, porém, não especificou na sua resposta nem indica no presente recurso jurisdicional qualquer diligência que entendesse dever ser efectuada sobre esta matéria.

Aliás, embora a Recorrente refira este ponto na conclusão V) das suas alegações, o certo é que no respectivo texto nem sequer faz referência a ele ao indicar as diligências complementares que requereu (artigos 147.º e 148.º das alegações).

De qualquer forma, neste ponto, não se demonstra que devesse ter sido realizada qualquer diligência, pois não há razões para crer que o DAFSE conseguisse descobrir facturas de aluguer de equipamentos que nem a própria Recorrente encontrou na sua documentação.

Por isso, também neste ponto, não se pode considerar demonstrada a existência de qualquer défice instrutório.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 21 de Maio de 2008. Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José (com a declaração junta).

Declaração de Voto

O Acórdão refere que o vício por não realização de diligências probatórias só ocorre quando a administração, não tendo formado a sua convicção sobre a ocorrência de determinados factos que podem relevar para a decisão, não realizou diligências que podia realizar para os apurar.

A afirmação é verdadeira mas tem de ser entendida com um alcance que não resulta do contexto. Efectivamente, quando a Administração formou uma convicção sobre a factualidade relevante, mas a pessoa a que respeita a relação jurídica vem requerer mais instrução para esclarecimentos, ou para ver considerados factos modificativos ou extintivos, não pode dizer-se, sem mais, que a Administração já formou a sua convicção e que isso justifica o indeferimento de realizar as diligências pedidas.

Ou seja, a suficiência da prova não se avalia pela existência, ou não, de uma convicção formada com base na prova produzida até àquele momento, mas por referência ao completo esclarecimento quanto a todos os aspectos da matéria de facto que possam relevar para a decisão.

E, na relação procedimento/processo tem de exigir-se que o procedimento recolha sempre toda a matéria de facto relevante pois não é objectivo do processo contencioso reabrir a instrução para recolher os factos necessários à decisão administrativa, nem sequer reabrir a instrução para efectuar o controlo da suficiência ou não da prova recolhida, juízo este que cabe efectuar-se no procedimento, sob a cominação de défice de instrução que inquina a decisão final de invalidade.

Lisboa, 21 de Maio de 2008.

Rosendo José