0179/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Num concurso para ingresso num curso de formação de subinspectores da PJ, o júri podia validamente estabelecer que a «experiência profissional (...) na área de actividade para a qual o concurso é aberto» – expressão esta que constava do aviso de abertura do concurso – corresponderia ao «tempo na carreira de investigação criminal».

II- Após se ter assim autovinculado, o júri teve de classificar a «experiência profissional» dos candidatos segundo juízos de mera realidade, e não de valor, exercendo, nessa subsequente tarefa, poderes destituídos de uma qualquer margem de discricionariedade.

III- Os princípios da igualdade e da justiça constituem limites internos ao exercício de poderes discricionários, motivo por que a alegação da sua ofensa é inoperante contra actos praticados no uso de poderes estritamente vinculados.

IV- No domínio do DL n.º 458/82, de 24/11, os agentes motoristas da PJ não integravam uma carreira de investigação criminal, razão por que os candidatos ao concurso dito em I não podiam esperar que o serviço prestado e os louvores obtidos enquanto agentes motoristas e na vigência daquele diploma integrassem a duração e o mérito do seu tempo na referida carreira.

V- O factor «tempo na carreira de investigação criminal» não podia abranger o exercício de actividades prestadas por quem estivesse fora dessa carreira, mesmo que elas fossem materialmente de investigação.

VI- Se o acto impugnado afirmou a completa irrelevância, para a decisão de um concurso, do que ocorrera num outro, qualquer obscuridade havida na descrição do que nesse outro concurso sucedera comungava da mesma irrelevância e era, por isso, insusceptível de inquinar a fundamentação do acto.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que negou provimento ao recurso contencioso por ele deduzido do despacho do Ministro da Justiça que, por sua vez, recusara prover o recurso hierárquico interposto pelo ora recorrente do acto de homologação da lista de classificação final de um concurso para admissão de trinta candidatos a um curso de formação de Subinspectores da Polícia Judiciária.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

1- Mesmo que se considere que os três louvores foram atribuídos ao recorrente enquanto auxiliar de investigação criminal, o facto é que foi no desempenho de funções inerentes à actividade de investigação criminal, e não nas funções de agente motorista, que as menções colectivas foram atribuídas.

2- Os agentes motoristas, enquanto auxiliares de investigação criminal, não constituem uma carreira autónoma e independente da carreira de investigação criminal, já que desta fazem parte, integrando-a como categoria.

3- A partir da LOPJ de 1990, não houve qualquer alteração funcional determinada pela lei relativamente aos agentes motoristas, que continuaram a desempenhar as mesmas funções que até aí.

4- Tal só pode significar que a realidade fáctica subjacente e imanente à actividade dos agentes motoristas era, efectivamente, uma actividade de investigação criminal, sendo que o DL 195-A/90, de 27/9, acabou por consagrar, legalmente, uma realidade que se vinha verificando ao longo dos anos.

5- Não pode, pois, por uma questão meramente formal, considerar-se os louvores atribuídos a um agente motorista enquanto estava em vigor o DL 458/82, de 24/12, como louvores atribuídos fora da carreira de investigação criminal, pois a realidade fáctica impõe-se, como é, aliás, entendimento da jurisprudência.

6- Aliás, mesmo no domínio da LOPJ de 1982, deve considerar-se que o agente motorista era um elemento da carreira de investigação criminal, em que a função de agente motorista propriamente dita era secundária em relação à actividade de investigação criminal, já que, como foi o caso do recorrente, lhe foram distribuídos processos para fazer investigação.

7- Acresce que todos os louvores atribuídos ao recorrente o foram, não em função da actividade de motorista, mas sim em função da actividade de investigação criminal por si desenvolvida.

8- Ora, o acto recorrido não considerou na notação do recorrente «Variáveis Valorizativas – Mérito» as menções colectivas de que este foi alvo, sendo que, em vez dos 15,5 valores que constam da sua ficha de Avaliação Curricular, deveriam constar 16,5 valores, atendendo aos referidos louvores.

9- Assim, o recorrente, que aparece classificado na lista definitiva de classificação final na posição 36.ª, com 13,83 valores e, portanto, fora da zona de admissão, deverá passar, corrigida a referida notação, para 14,16 valores.

10- E, ao contrário do invocado pela entidade recorrida, as limitações definidas pelo júri quanto à consideração de louvores não se encontram no âmbito da discricionariedade técnica que lhe é conferida, já que deve haver submissão ao que está estabelecido na lei – DL n.º 204/98, de 11/7.

11- A ficha de Avaliação Curricular do recorrente, no ponto 3 (Experiência Profissional) fala em tempo na carreira de investigação criminal, o que contraria e limita o alcance da alínea c) do ponto 6.3 do aviso de abertura do concurso, pelo que, quer se considere ou não o agente motorista integrado na carreira de investigação criminal (embora apenas se conceda que a integra), deve contabilizar-se sempre o tempo que o recorrente esteve como agente motorista, o que contabilizará mais de 15 anos e lhe dará na respectiva notação 3,5, e não 3, devendo ser corrigida a notação para 14,17 e para a posição 27.ª, devendo o recorrente ser admitido ao Curso de Formação de Subinspectores «sub judice».

12- Assim, no caso do recorrente deviam ser tidos em conta, em termos de mérito, todos os louvores recebidos no desempenho efectivo de funções na referida área de actividade, pelo que a sua ficha de Avaliação Curricular, nesse item, contraria o disposto no DL 204/98, de 117, ao contrário do invocado pela entidade recorrida, já que se baseia no pressuposto errado de que o agente motorista não integra a carreira de investigação criminal, o que não é correcto.

13- Deste modo, o acto recorrido padece de dois vícios de violação de lei, pelo que o douto acórdão, ora recorrido, ao considerar que o agente motorista recebeu as referidas menções colectivas fora do âmbito da carreira de investigação criminal, violou os arts. 114º e 115º do DL 458/82 e os arts. 72º, n.º 2, 119º e 161º do DL 295-A/90, de 27/9, bem como o art. 22º do DL 204/98, de 11/7.

14- Ao contrário do afirmado pelo douto acórdão recorrido, encontra-se devidamente concretizada a situação do anterior concurso (do agente motorista …, em tudo idêntica à situação do recorrente), sendo que o respectivo processo junto aos autos fornece todos os elementos concretos para se poder chegar à conclusão de que se está perante violação de lei por violação dos princípios da igualdade e da justiça, pelo que a douta decisão recorrida, salvo o devido respeito, violou os arts. 13º e 266º da CRP e 5º e 6º do CPA.

15- Aliás, o douto acórdão recorrido entra em contradição, já que, mais adiante, acaba por considerar elementos concretos do concurso anterior e, até, decidir que não se trata de uma situação idêntica à do ora recorrente, sendo que acaba igualmente por cometer nulidade, nos termos do art. 668º, n.º 1, al. d), ao não se pronunciar sobre questão que devia apreciar, já que se encontravam nos autos todos os elementos necessários para tal.

16- Ao contrário do entendido pelo douto acórdão recorrido, a decisão de incluir os louvores do agente motorista … como inerentes à função de investigação criminal não constitui erro nem qualquer ilegalidade, sendo que as situações fácticas que estão na base de ambos os concursos são idênticas, já que, nos termos da al. c) do art. 22º do DL 204/98, de 11/7, deve ser considerada a experiência profissional, tendo em conta o desempenho efectivo de funções na área de actividade para o qual o concurso é aberto, isto é, «in casu», na área da investigação criminal, da qual o recorrente já fazia parte, pelo menos, de facto (entendemos mesmo que de direito) aquando da atribuição dos referidos louvores, pelo que, igualmente, foi violado o dispositivo legal supramencionado, pelo douto aresto recorrido.

17- Finalmente, ao contrário do decidido pela douta decisão recorrida, o acto recorrido encontra-se ferido de vício de forma por falta de fundamentação, já que não se encontra suficientemente fundamentado, quer de facto, quer de direito, nos termos dos arts. 268º, n.º 3, da CRP, e 124º e 125º do CPA, já que padece de obscuridade ao afirmar que «...o júri deverá ter considerado todos os louvores...», ficando-se sem saber se os considerou ou não, pelo que o douto acórdão recorrido violou os supracitados dispositivos legais. O Ministro da Justiça contra-alegou, defendendo a bondade do aresto recorrido e concluindo pelo não provimento do recurso.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer em que sustentou a validade do acórdão impugnado e a completa correcção do que nele se decidiu.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O acórdão «sub judicio» negou provimento ao recurso contencioso que tomou por alvo o despacho que, culminando um recurso hierárquico necessário, manteve na ordem jurídica o acto que homologara a lista de classificação de um concurso de pessoal. Para além de agora reeditar, contra o referido acórdão, os vários vícios que já invocara no recurso contencioso, o recorrente assevera que ele é nulo por omissão de pronúncia. E impõe-se que conheçamos prioritariamente desta arguição, pois a eventual nulidade do acórdão levaria a que ele fosse completamente erradicado da ordem jurídica – caso em que deixaria de haver motivo para que revíssemos o seu conteúdo decisório.

A arguição de nulidade mostra-se obscuramente feita. Mas, relendo-se o que consta do n.º 11 do «corpus» da alegação e das suas conclusões 14.ª e 15.ª, percebe-se que o recorrente divisou uma «contradição» no texto do aresto, pois este, em momentos diferentes do seu discurso, teria afirmado e negado o mesmo, ou seja, a possibilidade de se atender a elementos de um concurso anterior; e é nessa «contradição» que o recorrente – sem, em boa verdade, explicar porquê – localiza a fonte da omissão de pronúncia que denunciou.

Todavia, é manifesto que não existe a nulidade arguida. Desde logo, a «contradição» afirmada pelo recorrente revela-se imaginária, pois é claríssimo que o aresto não enunciou quaisquer proposições opostas sobre um mesmo assunto. Na verdade, o que o TCA disse foi que a alegada violação dos princípios da igualdade e da justiça se suportava na comparação do caso do recorrente com duas diferentes situações – uma, relativa a um concurso anterior, e outra, relacionada com outros candidatos do concurso dos autos. A seguir, o TCA entendeu que «esta última situação» não estava minimamente demonstrada – pelo que não podia servir como termo de comparação (ou funcionar como realidade de base) indispensável para que se pudesse conhecer da existência do vício. Mas, porque o mesmo não sucedia com a outra «situação», o TCA passou a conhecer do vício respectivo, acabando por julgar que ele se não verificava. Ora, tudo isto mostra que o acórdão não se contradisse – pois foi sobre coisas diversas que ele proferiu enunciações distintas; e mostra ainda que o aresto enfrentou e resolveu «expressis verbis» as duas dimensões em que o recorrente decompusera a alegada violação daqueles princípios – pois considerou uma delas carecida de suporte fáctico e a outra destituída de fundamento jurídico. Sendo assim, está completamente afastada a possibilidade de o acórdão ter incorrido na arguida omissão de pronúncia.

Assente a validade formal do aresto, questionemo-nos agora sobre o seu mérito. O cerne das críticas que o recorrente dirigiu ao despacho contenciosamente impugnado provinha do pormenor de a sua classificação e graduação no concurso ter partido de uma avaliação curricular que desconsiderara dois elementos que, na óptica do recorrente, seriam atendíveis – três menções colectivas laudatórias que ele recebera e um determinado tempo de serviço que prestara, merecendo esses louvores e tempo ser imputáveis a funções de investigação criminal. E, para percebermos se tais críticas são fundadas, temos de retroceder até ao aviso de abertura do concurso e aos critérios instituídos pelo respectivo júri, já que esses são preliminares indispensáveis para que depois detectemos se a realidade profissional do recorrente foi bem transposta para a avaliação curricular de que ele foi alvo.

O aviso de abertura do concurso dos autos dispunha que essa avaliação era um dos métodos de selecção a utilizar. E, no seu n.º 6.3, estabelecia que a avaliação curricular se obteria mediante três factores, enunciados em três diferentes alíneas, constando da última delas o seguinte: «experiência profissional, em que se pondera o desempenho efectivo de funções na área de actividade para a qual o concurso é aberto, bem como outras capacitações adequadas, com avaliação da sua natureza e duração». É de notar que esta fórmula reproduzia, «ipsis verbis», o estatuído no art. 22º, n.º 2, al. c), do DL n.º 204/98, de 11/7 – diploma este que, para além de reger o concurso dos autos, genericamente regulava os concursos de pessoal na Administração Pública – pelo que nenhumas dúvidas pode haver quanto à legalidade da al. c) do n.º 6.3 do aviso de abertura do concurso.

Todavia, a fórmula, acima transcrita, em que o factor se analisava continha algum grau de indeterminação, pois deixava imprecisos os contornos do que corresponderia à «área de actividade» para que o concurso era aberto e a definição de quais seriam as «outras capacitações adequadas» e ponderáveis, ademais tendo em conta que estas deveriam valer pela «sua natureza e duração». É claro que a tarefa de determinar e precisar o que o aviso de abertura genericamente dissera incumbia ao júri do concurso que, vinculado embora às regras e fins concursais, dispunha de uma liberdade relativa para definir e aplicar critérios objectivos e neutros na avaliação dos candidatos (cfr. os artigos 5º, n.º 2, al. c), e 27º, n.º 1, al. g), do DL n.º 204/98). Ora, e como nos dá conta a factualidade provada, foi no exercício desse seu «munus» que o júri do concurso aqui em causa deliberou que a avaliação curricular dos concorrentes se fizesse segundo um «modelo de ficha» em que a «área de actividade» relevante para efeitos de detecção da «experiência profissional» deles seria a «investigação criminal»; de modo que o «tempo» (ou a «duração» da dita «experiência») e o «mérito» (enquanto captável através de louvores ou menções, individuais ou colectivas) dos candidatos haveriam de aferir-se por referência a essa «carreira de investigação criminal».

«Ante omnia», o recorrente questiona a opção, assumida pelo júri, de tomar a área própria da «carreira de investigação criminal» como a «área de actividade para a qual o concurso» fora aberto, pois diz que isso «contraria e limita o alcance da alínea c) do ponto 6.3 do aviso de abertura do concurso». Mas não tem razão. Nenhuma contrariedade há entre aquela regra do aviso e a escolha feita pelo júri – pois a afirmação de uma não implica a negação da outra; e essa escolha também não restringiu algo que o aviso de abertura já estabelecesse ou concretizasse em termos mais amplos, posto que, como acima dissemos, o júri apenas fez o que naturalmente tinha de fazer – apontar ou precisar, para o concurso em causa, a «área de actividade» que relevaria na avaliação dos candidatos. Ademais, devemos qualificar como legal, não apenas essa conduta do júri, mas também o resultado dela, pois a «área de actividade» a que o concurso por certo se inclinava era, insofismavelmente, a «investigação criminal» – que integra a essência das funções típicas dos subinspectores da PJ (cfr. o art. 141º do DL n.º 295-A/90, de 21/9). Ora, na medida em que assim sinteticamente decidiu, o acórdão «sub judicio» não merece, neste ponto, qualquer censura.

Portanto, podemos considerar adquirido que o júri agiu bem quando reportou a «experiência profissional» ao «tempo na carreira de investigação criminal», conclusão que, por sua vez, determina a irrepreensibilidade do correspondente modelo de «ficha de avaliação curricular». Todavia, o recorrente crê que o preenchimento dessa sua «ficha» também envolveu violação de lei, defendendo ele, sobre esta matéria, duas sucessivas coisas: a título principal, diz que, enquanto deteve a categoria de agente motorista (ainda durante a vigência da anterior lei orgânica da PJ, aprovada pelo DL n.º 458/82, de 24/11), já integrara «de jure» a referida «carreira de investigação criminal» – pelo que os louvores que então recebeu e o tempo de serviço que então prestou deveriam ter sido considerados pelo júri; e, a título subsidiário, afirma que o júri também deveria ter atendido a esses louvores e tempo na medida em que respeitavam a actividades suas que, ao menos de facto, consubstanciaram condutas de investigação criminal.

Mas o recorrente não tem razão – e o acórdão recorrido merece aplauso por não lha ter reconhecido. Com efeito, na vigência do DL n.º 458/82, os agentes motoristas não integravam o denominado «pessoal de investigação criminal», mas antes o «pessoal auxiliar» dessa investigação – como «a contrario» decorre dos arts. 69º a 74º do diploma e, sobretudo, como impressiva e definitivamente resulta do mapa I que lhe era anexo. Só com a emergência do DL n.º 295-A/90, de 21/9 (que revogou e substituiu o DL n.º 458/82), é que os agentes motoristas foram integrados, «ex novo», «na carreira de investigação criminal» (cfr. o art. 161º, n.º 1), passando desde então a integrar o quadro do pessoal respectivo (cfr. o mapa III anexo ao diploma). Sendo assim, o tempo de serviço que o recorrente prestou como agente motorista durante a vigência do DL n.º 458/82 não podia ser contabilizado pelo júri como integrando um período em que ele tivesse exercido funções «na carreira de investigação criminal»; e os louvores que, na mesma ocasião, o recorrente obteve também não podiam ser valorados pelo júri como reveladores de mérito no exercício das funções próprias da mesma «carreira».

Mas, se era juridicamente impossível que o júri encarasse o desempenho do recorrente, enquanto agente motorista antes da emergência do DL n.º 295-A/90, como integrado «na carreira de investigação criminal», logo se vê que essa impossibilidade jurídica não se desvanecia devido a meras circunstâncias de facto, designadamente quaisquer actos de efectiva investigação criminal que ele porventura tivesse então praticado para além das suas funções típicas de motorista ou em concurso com elas. Na verdade, e como vimos já, os critérios adoptados pelo júri referiam-se ao tempo e ao mérito «na carreira de investigação criminal»; consequentemente, quaisquer actividades materiais de investigação realizadas fora da referida «carreira» extravasavam dessa eleição do júri – que não é formalista, como o recorrente diz, mas que antes evidencia a preocupação de avaliar os «curricula» segundo razões firmemente objectivas – e, como tal, não podiam ser atendidas na avaliação curricular dos candidatos.

Portanto, o júri andou bem ao não considerar o tempo de serviço e os louvores acima indicados e que o recorrente crê significativos, pois tudo isso se reportava a actividades funcionais que ele prestara fora da «carreira de investigação criminal». Nesta conformidade, o acto impugnado não enferma de quaisquer violações de lei unicamente fundadas nessa não consideração; e, do mesmo modo, o acórdão recorrido está imune à censura de não haver reconhecido esses mesmos vícios.

A certeza, atrás atingida, de que o júri avaliou com perfeito acerto o «curriculum» do recorrente nos pontos que considerámos conduz directamente à conclusão de que o acto, mesmo divergindo da solução adoptada num concurso pretérito, não incorreu numa ofensa dos princípios da igualdade e da justiça. Na verdade, foi no uso, aliás adequado, da sua liberdade própria que o júri definiu que a «experiência profissional» relevante no concurso se aferiria mediante o «tempo na carreira de investigação criminal». Operada essa definição, o júri ficou vinculado a ela, devendo respeitá-la em toda a sua actuação subsequente. Deste modo, os actos ulteriores através dos quais o júri estabeleceu o «quantum» e a «qualitas» da experiência profissional que o recorrente detinha já não eram discricionários ou relativamente livres, sendo antes estritamente vinculados – pois consistiam apenas em apurar, num juízo que era de simples realidade e não de valor, em que extensão temporal e com que mérito (objectivamente atingível pela existência, ou não, de menções e louvores) ele integrara a sobredita «carreira de investigação». Mas, da certeza de que esta última actuação do júri, propriamente classificativa, era vinculada («rectior», autovinculada, por derivar do modo como fora anteriormente construída a «ficha de avaliação curricular»), segue-se a conclusão de que ela não podia ofender os princípios da liberdade ou da justiça; e isto porque esses dois princípios, e os demais do mesmo género, constituem limites intrínsecos ao exercício de poderes discricionários, não relevando minimamente nos casos em que a Administração actue sem dispor de qualquer margem de escolha – pois só nessa margem é que a operatividade dos princípios se poderia insinuar.

Assim, o TCA decidiu correctamente ao afastar a possibilidade de o acto ter violado aqueles princípios pelo indicado motivo – pois percebe-se que terá sido a esse motivo que, no fundo, o acórdão impugnado se quis referir ao afirmar que «não existe um direito à igualdade na ilegalidade». Evidentemente que a natureza vinculada do acto, na parte ora em apreço (que, relembramos, apenas se refere à transposição, para a «ficha de avaliação curricular», da «duração» e do «mérito» da «experiência profissional» do recorrente enquanto titular da categoria de agente motorista), não excluía que porventura tivesse havido uma violação dos aludidos princípios da igualdade e da justiça, desde que tal ofensa se relacionasse com a classificação de outros concorrentes do mesmo concurso. Mas essa violação, que o recorrente denuncia, tem de ser afastada pelas exactas razões que o TCA invocou. Com efeito, não se vê, nem o recorrente foi capaz de evidenciar, que o júri, ao avaliar a «experiência profissional» de algum outro candidato, tivesse admitido expressa ou tacitamente que os agentes motoristas ao tempo do DL n.º 458/82 integravam a «carreira de investigação criminal»; e, assim, falta em absoluto o condicionalismo fáctico donde poderia emergir o vício correspondentemente arguido.

Resta ver se o acto contenciosamente impugnado pecou por falta de fundamentação. O recorrente detecta esse vício em dois domínios – numa geral insuficiência dos fundamentos de facto e de direito e na «obscuridade» derivada de a motivação do acto se referir de modo vago e impreciso a algo que se passou noutro concurso. Quanto a este segundo ponto, é óbvia a falência da argumentação do recorrente. É que o acto afirmou a completa irrelevância, para a decisão do concurso dos autos, do que ocorrera naquele diferente concurso; logo, qualquer obscuridade havida na descrição – afinal, irrelevante – do que nesse outro concurso sucedera comungava da mesma irrelevância e era, por isso, insusceptível de inquinar a fundamentação do acto.

E também soçobra a crítica genérica que o recorrente dirige à motivação do despacho impugnado e, indirectamente, ao acórdão recorrido. Com efeito, o acto apropriou-se de uma informação que se estende por cinco páginas e cujas clareza, suficiência e congruência não suscitam quaisquer dúvidas. Mostram-se nela descritas as várias razões, de facto e de direito, por que se negou provimento ao recurso hierárquico, mantendo-se inalteráveis a classificação e a graduação do recorrente. E este não explica, nem oficiosamente se alcança, quais sejam as hesitações, os embaraços ou as perplexidades que a motivação «per remissionem» do acto poderia suscitar no espírito de um seu qualquer e mediano leitor. Portanto, e também quanto ao vício de forma ultimamente em apreço, temos de secundar por inteiro o decidido pelo TCA.

Em conformidade com o exposto, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação do recurso.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros;

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 11 de Outubro de 2006. – Madeira dos Santos (relator) - Freitas Carvalho – Pais Borges.