ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
A..., identificado nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho conjunto proferido pelo Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e pelo Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, respectivamente em 14.09.2000 e 17.10.2000 que se referem ao cálculo e atribuição de uma indemnização decorrente da aplicação das leis da Reforma Agrária "pela privação do uso e fruição da terra" e actualização dos produtos florestais.
Ao final da sua alegação, formulou o recorrente as seguintes conclusões:
1ª - No presente recurso está em causa a fixação de um critério de quantificação de valores de rendas não recebidas pelo proprietário, durante o período de privação do prédio, e a fixação de um critério da sua actualização, para os valores reais e correntes da data do pagamento da indemnização.
2ª - Uma coisa é o cálculo da indemnização referente ao período que mediou entre 19/05/75 e 15/02/91 reportando-se os valores das rendas aos respectivos anos de privação, outra coisa é a actualização dessas rendas para os valores reais e correntes para valores de 94/95 ou da data do pagamento.
3ª - A indemnização a que se referem os autos é devida pela privação temporária do uso e fruição do património indevidamente expropriado e ocupado, e posteriormente devolvido.
4ª - Esta indemnização é calculada em função dos rendimentos médios actualizados de 1995, art. 2 n° 1 da Portaria 197-A/95.
5ª - Esta indemnização corresponde ao princípio de que o valor do bem expropriado deve ser calculado em momento tão próximo quanto possível da data em que a indemnização vier a ser fixada e paga.
6ª - Esta indemnização tem como causa a privação do uso e fruição dos prédios indevidamente expropriados e por isso devolvidos integralmente aos recorrentes e não em razões de ordem político-económica de "ataque à grande propriedade e à grande exploração capitalista da terra".
7ª - Trata-se de uma indemnização devida pelos lucros cessantes que o proprietário deixou de auferir, o qual deverá ser colocado na mesma situação, caso não se tivesse verificado a ocupação e expropriação dos prédios.
8ª - No caso concreto tratou-se de uma expropriação e ocupação ilícitas, pelo que o Estado constituiu-se na obrigação de reparar o ilícito segundo o critério da restauração material.
9ª - Esta indemnização está subtraída ao principio nominalista, devendo ser reconstituída a situação que existia se não tivesse ocorrido a ocupação dos prédios, art. 562 do C.C.
10ª - Não seria justo que o expropriado além do prejuízo sofrido pela privação do prédio viesse ainda a suportar os prejuízos emergentes do atraso da fixação e pagamento da indemnização.
11ª - Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender a actualização do rendimento dos prédios que os recorrentes perderam, quando são decorridos mais de 25 anos da privação desses rendimentos.
12ª - Não existe proximidade temporal entre a privação do recebimento dos Produtos Florestais e o pagamento da indemnização, tendo decorrido mais de 18 anos da data da extracção e alienação da cortiça.
13ª - As indemnizações da Reforma Agrária "serão fixadas com base no valor real e correntes desses bens e direitos ... de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos" artº 7° n° 1 do Dec-Lei 199/88 de 31/05.
14ª - A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.
15ª - Todos os bens objecto de indemnização da Reforma Agrária foram actualizados pela Lei Especial para preços correntes ou valores de 94/95, com excepção do valor das rendas e dos Produtos Florestais.
16ª - Se todos os componentes indemnizatórios pela privação do uso e fruição são actualizados para valores correntes da data do pagamento ou para. valores de 94/95, porque razão as rendas e a cortiça não são igualmente actualizadas?
17ª - Pela Constituição da República, os critérios de avaliação e direitos a indemnizar, têm de respeitar os princípios de Justiça, Igualdade e Proporcionalidade.
18ª- Todos estes princípios se encontram ausentes no acto recorrido, no que respeita à actualização da cortiça e valor da renda.
19ª - A renda previsível ou presumível durante o período da ocupação corresponde sempre aos valores das rendas máximas fixadas na legislação que regula o arrendamento rural.
20ª - Os valores das rendas previsíveis e presumíveis que correspondem ao valor da indemnização deverão ser actualizados para valores de 94/95.
21ª- Porque razão e com que fundamento legal o proprietário absentista não é indemnizado por valores de 95, como acontece com o cultivador directo?
22ª - A forma de pagamento das indemnizações da Reforma Agrária prevista nos artigos 19 e 24 da Lei 80/77 não se aplica à indemnização pela perda temporária do uso e fruição, mas tão só a perda definitiva do património expropriado, art. 2 nº 1 da Portaria 197-A/95.
23ª - O pagamento da indemnização do valor das rendas depois de fixado pelo valor previsível e presumível durante a ocupação, pela forma dos arts. 19 e 24 da Lei 80/77, apenas beneficia de um acréscimo de 2,5% ao ano até à data do pagamento, o que não assegura de forma alguma o valor real e corrente do bem à data de 1995.
24ª - Existe uma omissão na Portaria 197 -A/95 de 17/03, relativamente ao critério de actualização da renda como reconhece o Acórdão do Pleno de 17/05/2000, Recurso 44.144, quando invoca por quatro vezes, o recurso à intervenção do legislador, para fixar o critério de actualização da renda.
25ª - No entanto e como o Tribunal não se poderá demitir da sua obrigação de julgar, entendemos que o valor da renda poderá ser actualizado para valores de 94/95, em analogia com o que se passa com os demais bens e direitos indemnizáveis previstos no art. 38 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.
26ª - O pagamento da indemnização dos produtos florestais pela forma fixada nos arts. 19 e 24 da Lei 80/77, apenas beneficia de um acréscimo de 2,5% ao ano até integral pagamento, com a agravante de esse valor ser deflacionado para valores de 1975, o que de forma alguma se aproxima ou alcança o valor real e corrente do bem à data de 1995.
27ª - A forma de pagamento prevista nos arts. 19 e 24 da Lei 80/77 , adaptada ao pagamento das indemnizações pela privação do uso e fruição do património, não contempla qualquer actualização para o valor real e corrente, como ficou demonstrado.
28ª - Os juros e capitalização previstos nas referidas disposições legais depois de efectuada a deflação são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95.
29ª - As normas de direito internacional sobre indemnizações por expropriação acolhidas no direito constitucional art. 8 e no direito interno, preâmbulo do Decreto-Lei 199/88 e bem assim as normas do ordenamento jurídico português sobre indemnizações, impõem a actualização dos danos à data da respectiva liquidação e pagamento.
30ª- O art. 62 nº 2 da Constituição da República é aplicável às indemnizações da Reforma Agrária como entendeu o Acórdão do Pleno da Secção do STA de 17/05/2000, Recurso 44.144.
31ª - A redacção do art. 62 resultante da 4ª revisão constitucional ao eliminar a expressão “fora dos casos previstos na Constituição”, determina a aplicação desta disposição constitucional às indemnizações pela expropriação no âmbito da Reforma Agrária.
32ª - O art. 94º da Constituição da República nada tem a ver com as expropriações da Reforma Agrária, definitivamente encerrada, mas com as expropriações futuras a definir pela Lei Ordinária.
33ª- As cortiças extraídas e alienadas durante a ocupação dos prédios, desde 1977 a 1986, foram pelo acto impugnado indemnizadas pelos valores históricos dos respectivos anos de extracção, sem qualquer actualização.
34ª - Tal lacuna poderá ser preenchida por analogia com os princípios específicos da actualização dos componentes indemnizatórios previstos na Portaria 197-A/95 de 17/03 para valores de 94/95.
35ª- Este critério de actualização encaixa-se nos princípios e especificidades da legislação especial da Reforma Agrária, que fixa a actualização de todos os bens e direitos indemnizatórios para preços correntes ou valores de 94/95.
36ª- Em alternativa ao critério de actualização do valor das rendas e da cortiça por valores de 94/95, poder-se-á recorrer ao artº. 22 nº 3 e 23 do Código das Expropriações de 1991, art. 551 do C.C., art. 1 n° 2 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.
37ª- O Tribunal não pode abster-se de fixar um critério de actualização das rendas e dos Produtos Florestais, dentro dos princípios legais da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária.
38ª - O critério de cálculo da indemnização atribuída ao recorrente pela privação temporária do uso e fruição das rendas e da cortiça ao não proceder à sua actualização é incompatível com o principio da justa indemnização, consignado no art. 62 nº 2 da Constituição.
39ª - O despacho recorrido por errada interpretação dos dispositivos normativos da Lei Especial das indemnizações da Reforma Agrária, afronta o princípio da igualdade do art. 13 n° 1 da Constituição.
40ª - O recorrente, no que se refere à não actualização das rendas e dos Produtos Florestais foi tratado de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis, actualizados.
41ª - O despacho recorrido ao não proceder à actualização dos produtos florestais, por erro de interpretação violou o disposto no art. 1 n° 1 e n° 2 e art. 7 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, o art. 5 n° 2 d) e art. 14 n° 1 do mesmo diploma na redacção do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 n° 1 da Portaria 197-A/95 de 17/03, os arts. 22 e 23 do Código das Expropriações, o art. 133 nº 2 d) do CPA e os arts. 10º e 551º do Código Civil.
42ª - O despacho recorrido, na medida em que entendeu não actualizar o valor das rendas para os valores contemporâneos do pagamento da indemnização, violou o disposto no art. 1, nº 1 e 2 e art. 7 n° 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, art. 13 n° 1 e 2 da Lei 80/77 de 26/10, o art. 4 n° 4 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 n° 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03 e os artigos 22 e 23 do Código das Expropriações.
43ª - A interpretação que o despacho recorrido fez do art. 24° da Lei 80/77 de 26/10, como fundamentação para a não actualização das rendas e produtos florestais, ter-se-á de considerar, nessa parte inconstitucional uma vez que viola o disposto nos arts. 62 n° 2 e 13º nº 1 da Constituição da República por colocar o recorrente em situação de manifesta desigualdade relativa aos demais titulares de indemnização da Reforma Agrária, que receberam os seus bens por valores actualizados.
44ª- O despacho recorrido ao não aceitar o princípio de actualização previsto na Lei Geral e no art. 7 n° 1 do Decreto-Lei 199/88, violou ainda por erro de interpretação desses normativos, os princípios constitucionais previstos no art. 62 n° 2 e ainda o art. 13 n° 1 da Constituição da República, uma vez que colocam os recorrentes numa situação de manifesta desigualdade, relativamente aos demais titulares das indemnizações da Reforma Agrária, que receberam os bens por valores actualizados.
A Entidade Recorrida contra-alegou, apresentado as seguintes conclusões:
- a)- Fixados os valores da indemnização pelos critérios definidos na lei procede-se à sua capitalização reportada à data da nacionalização ou expropriação do prédio ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.
- b)- No caso de indemnização a senhorio o critério definido na lei é o que resulta da multiplicação da renda praticada à data da ocupação pelo número de anos que perdurou a perda de fruição (recebimento), dando-se por vencido o valor apurado na data da ocupação.
- c)- A indemnização pela perda do recebimento da cortiça, o critério adoptado pelo legislador corresponde ao valor líquido da venda, apurado nos termos do DL 312/85, de 31.07 e 74/98, de 31/03, retroagido à data da ocupação, por aplicação de uma taxa deflacionária de 2,5%.
- d)- As obrigações que titulam as indemnizações vencem juros, a taxas que variam entre 2,05% e 13%, e a sua capitalização, corresponde ao mecanismo adoptado pelo legislador para actualizar o valor das indemnizações fixadas.
- e)- Este regime de pagamento de juros, a taxas que variam entre 2,5% e 13% e a sua capitalização, corresponde ao mecanismo adoptado pelo legislador para actualizar o valor das indemnizações fixadas.
- f)- O facto de este regime de actualização reportar os seus efeitos a partir do momento da ocupação do prédio e a indemnização das cortiças ser calculada com base no seu valor efectivo no ano da comercialização, posterior à ocupação, obrigou a uma correcção monetária do seu valor para a data da ocupação, sendo a taxa de ocupação fixada em 2,5%.
- g)- Mas enquanto a desvalorização da cortiça sofreu um desconto simples de 2,5% devido à correcção monetária, beneficiou, por outro lado, a partir da data da ocupação do prédio, do pagamento de juros à taxa que poderá ir até 13%, sendo juros compostos até 30.09.79 e juros simples até efectivo pagamento.
- h)– Conforme é jurisprudência unânime do S.T.A. não existe uma lacuna na lei relativamente ao critério de actualização da indemnização devida ao abrigo das leis da Reforma Agrária.
- i)– Vem sendo sustentado por essa jurisprudência a inaplicabilidade ao caso do regime dos artºs 22º e 23º do Código das Expropriações de 1991, sem que daqui resulte qualquer inconstitucionalidade por pretensa violação do artº 62º, nº 2 da Constituição, inaplicável ao caso.
- j)– O despacho recorrido não violou as disposições legais invocadas pela recorrente.
O Exmº Procurador Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo, através do seu parecer de fls. 120 e segs. pronunciou-se no sentido de que o recurso merece provimento parcial, para o que aduziu, em síntese o seguinte:
Suscitam-se no presente recurso duas questões fundamentais a decidir: (i) quais as rendas atendíveis para determinar a indemnização a que tem direito o proprietário do prédio expropriado no âmbito da reforma agrária, encontrando-se o prédio arrendado à data da expropriação ou ocupação e (ii) se a indemnização assim determinada – bem ainda como, no caso, a devida pelo rendimento florestal resultante da extracção da cortiça de 1983 – é susceptível de actualização e, na hipótese afirmativa, segundo que critérios.
Ambas as apontadas questões jurídicas encontram resposta na jurisprudência deste supremo tribunal, jurisprudência hoje consolidada em acórdãos do Pleno e da qual não se oferecem razões para da mesma divergir.
Relativamente à primeira questão, três posições que têm sido consideradas: no processo e à sombra da qual praticou o acto recorrido; uma maximalista correspondente 'sustentada pela recorrente nas suas alegações e uma intermédia na qual se tem ultimamente fixado a jurisprudência deste S.T.A. que, rejeitando aquelas interpretações extremadas da lei, considera que as rendas a ter em conta para efeitos de indemnização são as que seriam devidas ao proprietário do prédio expropriado como se a relação de arrendamento que o tinha por objecto se mantivesse em vigor, só deste modo a indemnização se apresentando como justa e logrando obter o valor real pela integração do património do lesado pelo valor de que o mesmo ficou privado em virtude do desapossamento (cfr . neste sentido, entre outros, os Acs. do Pleno de 18.10.2000, rec. 43.044; e de 5.06.2000, rec. 44144; de 16.01.2001, rec. 44145).
A indemnização estabelecida no artº 14°, n° 4 do DL 199/88, (redacção do DL 38/95), deverá deste modo fixar-se através do processo administrativo especial previsto nos artºs 8° e 9° do mesmo diploma complementado com a Portaria 197-A/95, com base em juízo de prognose póstuma sobre a evolução previsível das rendas durante o período de tempo em que decorreu a privação do prédio (vejam-se ainda ente outros os Acs. 13.03.2001, rec. 46298: de 27.04.2001, rec. 46547; de 18.10.2001, rec. 46053 e de 31.10.2001, rec. 45559).
O acto impugnado enferma assim de vício d violação de lei ao interpretar a e aplicar o artº 14°, n° 4 do DL 199/88, na redacção considerada no sentido de a indemnização dever ser calculada com base no valor da renda à data em que o recorrente ficou privado do prédio, valor esse multiplicado pelo número de anos em que tal situação se manteve, nesta parte, mas com o alcance acima enunciado, procedendo o presente recurso.
Já quanto à segunda questão e à luz da jurisprudência, nesta parte unânime do Tribunal, improcederá totalmente a alegação do recorrente
A lei 80/77, nos artºs 13° e segs. fixa um regime específico e exaustivo, inexistindo portanto, incompletude e regulamentação (lacuna) a carecer de integração com recurso à norma do artº 22 do Código das Expropriações ou a qualquer outro.
Tal regime não padece de inconstitucionalidade por violação do artº 62°, nº 2 da Constituição uma vez que o artº 94 da Lei Fundamental consente que a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária, não satisfaça as exigências da reconstituição integral do património do expropriado, bastando que a indemnização a fixar cumpra as exigências mínimas de justiça que vã implicadas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. (Ac. do TC 39/88, DR I Série de 3/III/88; e Acs. deste Supremo Tribunal de 5.06.2000; de 18.10.01 e de 31.10.01).
Também nesta ordem de ideias a indemnização devida pela extracção da cortiça em 1983 não é susceptível de actualização (vide Ac. de 28.06.01, rec. 46416).
O Ex.mo Procurador Geral Adjunto suscita ainda a questão prévia de ilegitimidade do recorrente por não ser o único proprietário – é comproprietário com uma quota parte de 75% - do prédio expropriado em questão e não ser o único titular do direito à indemnização.
E acrescenta:
Exigindo o artº 1405 do Código Civil a intervenção de todos os comproprietários a falta do outro ou dos demais é motivo de ilegitimidade (CPC artº 28º, nº 1).
Face á apontada disposição da lei civil que impõe o litisconsórcio necessário activo deverá no presente recurso contencioso ser admitida a intervenção principal provocada com vista ao suprimento da falta de legitimidade para o que deve ser convidado o recorrente nos termos do artº 265° do CPC.
O recorrente, notificado da questão da ilegitimidade assim suscitada pelo Exmo Magistrado do Ministério Público, entende além do mais que estamos perante uma impugnação contenciosa de um acto administrativo, com fundamento em ilegalidade, que o Digno Agente do Ministério Público diz existir no seu parecer e que conduz à anulação do acto impugnado.
Ora os cidadãos nunca podem ser coarctados nos seus direitos de impugnação dos actos administrativos, artº 12 do CPA artº 20 n° 1 e artº 268°, nº 4 da CRP.
Assim, requer que seja julgada improcedente a excepção de ilegitimidade deduzida e que o processo prossiga os seus tramites legais com vista à anulação do acto impugnado, conforme parecer do Digno Agente do ministério público
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
Com interesse para a decisão do recurso, importa registar a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F º):
O recorrente é titular da quota parte de 75% da indemnização do prédio “...”, sito na freguesia de ..., concelho de Ponte de Sôr.
O prédio foi expropriado e ocupado em 19.05.75 no âmbito da aplicação das Leis da Reforma Agrária e foi devolvido em 14.12.89.
Na data da ocupação o prédio estava arrendado pela renda anual de 136.324$00, destinando-se o contrato de arrendamento a vigorar até 28.09.78.
No procedimento que correu seus termos na Divisão de Gestão e Estruturação Fundiária da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo do MADRP, foi elaborada a 22 de Junho de 1998 a informação n.º ... (Proc. ... – A...) com vista à fixação de indemnização devida ao aqui recorrente na sequência da ocupação do prédio rústico ali identificado, de que era comproprietário à data da ocupação, informação constante do P I., a fls. 60-62 e aqui dada por reproduzida, na qual se propôs a forma de determinar o valor da indemnização incluindo juros nos termos do Dec. Lei n.º 213/79, de 14 de Julho", com as deduções ali enunciadas;
De tal informação foi o ora recorrente notificado tendo apresentado reclamação.
Na Divisão de Gestão e Estruturação Fundiária da Direcção Regional de Agricultura do Alentejo do MADRP foi então produzida, a 1 de Fevereiro de 2000, a informação n.º .../2000, constante do P.I., a fls. 115-, aqui dada por reproduzida, e na qual, depois de ali se afirmar que, " analisada a reclamação apresentada, atendendo aos elementos informativos e documentais constantes do processo de reserva n.º ..., conclui-se atender parcialmente o reclamado tendo como fundamento, relativamente ao prédio “...” o documento de fls. 106 deste processo e as informações de fls. 81 a 93; 91 a 98; e a 100 a 112 do processo n° ... – B....", mais se acrescentando que, “não é de atender o reclamado relativamente a rendas”, para o que se ponderou essencialmente o seguinte:
Pretende a reclamação "ver calculadas as rendas pelos valores das tabelas do arrendamento rural legalmente fixadas, devendo as mesmas ser actualizadas de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, publicado pelo I.N.E.";
"nos termos das disposições conjugadas no art.º 5º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 199/88, de 31/05, art.º 5.º, n.º 4 do Dec. Lei n.º 38/95, de 14/03 e art.º 3º, n.º 4 da Portaria n.º 197-A/95, de 17/03, a indemnização definitiva devida aos proprietários de prédios não explorados directamente por estes, corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens aos à posse dos seus titulares";
"por outro lado, e porque se trata da indemnização para o proprietário do prédio ocupado, a fixação do termo do prazo do contrato de arrendamento só releva para o cálculo da indemnização do rendeiro".
Depois de se referir na mesma informação que, na sequência de dúvidas relativas à fixação da indemnização em causa e com vista a esclarecê-las, foi proferido pelo Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural o despacho orientador de 2/07/96 e posteriormente o de 24/10/96, o valor a ter em conta no cálculo da indemnização é o valor da renda à data da ocupação, sem proceder a qualquer actualização até à data da devolução, valor que se materializa na quantia de 10.093.777$00, a que acrescem juros nos termos do Dec. Lei n.º 213/79, de 14 de Julho.
Sobre a informação .../2000 que acompanha e dá por reproduzida a informação acima referida n° .../2000 e mantém o valor da indemnização de 10.093.777$00, pelo Director Regional foi exarado a 15/06/2000 no canto superior esquerdo o despacho de "CONCORDO. À consideração de Sua Ex.ª o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas”.
No canto superior direito da mesma informação foram exarados: pelo Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com a data de 14/09/2000, o despacho de "CONCORDO. Remeta-se para despacho de Sua Ex.ª O Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças", e com a data de 17/10/2000, pelo Senhor Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, o despacho de "CONCORDO", despacho conjunto que o recorrente elege como objecto do presente recurso isto é, o acto contenciosamente impugnado (A.C.I.).
