090/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: A…………, Ld.ª , com os demais sinais dos autos, recorre da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou esse tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção administrativa comum instaurada contra o Estado Português com vista à condenação deste no pagamento de indemnização de valor igual aos prejuízos sofridos pela Autora, no montante de 914.112,53 €, acrescida de juros de mora desde a data da citação até integral pagamento. Terminou as alegações do recurso com as seguintes conclusões: A sentença recorrida considera não haver qualquer matéria de âmbito tributário, por julgar não haver qualquer matéria de âmbito tributário que caiba dirimir e que implique a interpretação e aplicação de normas tributárias, visto estar em causa apenas conhecer de normas sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado, Todavia a relação controvertida emerge de matéria de âmbito tributário e, existindo tribunais especializados naquela matéria, serão eles quem melhor poderão analisar as questões que deram origem à existência de responsabilidade civil extracontratual do Estado. A análise da responsabilidade civil extracontratual do Estado não pode ser isolada dos elementos que originaram os danos que a Apelante pretende ser ressarcida. 1.2. O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal recorrido apresentou contra-alegações para sustentar a manutenção do julgado e que rematou com o seguinte quadro conclusivo: A douta sentença sob recurso fez uma correcta apreciação jurídica da presente questão relativa à competência material. Acresce que a referida douta sentença se sustenta em ciência emanada de acórdãos proferidos pelo S.T.A. que consubstanciam jurisprudência uniforme sobre a matéria. Na verdade, não está em causa o conhecimento de qualquer matéria de âmbito tributário que requeira a análise, interpretação e aplicação de normas tributárias. Em causa está, tão só, uma questão de responsabilidade civil extracontratual do Estado. Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente, sendo o processo devolvido ao Tribunal Administrativo de Círculo, por ser este o competente. 1.3. Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, cumpre apreciar e decidir em conferência. 2. Como se viu, neste recurso jurisdicional está em causa a bondade da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou materialmente incompetente esse tribunal para conhecer da acção administrativa comum que a sociedade A…………, Ld.ª instaurou contra o Estado Português com vista à sua condenação no pagamento de indemnização com base em responsabilidade civil extracontratual do Estado e que, com esse fundamento, absolveu o Réu da instância. Na acção, a Autora alega que a Administração Tributária (AT) procedeu a duas liquidações ilegais de imposto de sisa, no valor de 140.000,00 € cada, acrescidas de juros compensatórios e coimas, no valor global de 342.535,88 €, ilegalidade que a AT só veio a reconhecer cinco anos mais tarde; porém, se essas liquidações tivessem sido analisadas e decididas na reclamação graciosa em prazo razoável, o erro da liquidação teria sido corrigido e os danos causados seriam inferiores. Pelo que, na sua óptica, verifica-se um funcionamento anormal do serviço da administração pública ao nível da AT, por ter levado cerca de cinco anos a analisar uma reclamação graciosa, vindo após todo esse tempo afirmar que as liquidações não possuem qualquer fundamento. Razão por que pede a condenação do Estado Português no pagamento de uma indemnização de valor igual aos prejuízos sofridos pela Autora, que avalia em 914.112,53 €. Todavia, segundo a decisão recorrida, esta acção deveria ser instaurada no Tribunal Administrativo de Círculo, tendo em conta que «quando a responsabilidade decorra do exercício de funções administrativas em matéria tributária, ela radica, claro, na função administrativa. Por isso, é ainda responsabilidade pelo exercício de função administrativa, em geral. E, em geral, são só tribunais administrativos de círculo que conhecem em primeira instância dos processos do âmbito da jurisdição administrativa - artigo 44.°, 1 do ETAF. Esta competência genérica, assim afirmada para os tribunais administrativos de círculo, não tem paralelo na competência prevista para os tribunais tributários, seja no artigo 49º seja no artigo 49º-A, do mesmo ETAF, v.g. acórdão do STA, Plenário, de 09/05/2012, proc. n° 0862/11, in www.dgsi.pt . Nestes termos, tal como a Autora delimita a acção ora em apreço, considero que não há qualquer matéria de âmbito tributário que caiba dirimir e que implique a interpretação e aplicação de normas tributárias, pois que apenas está em causa conhecer das normas sobre responsabilidade civil extracontratual do Estado, e por isso, considero este Tribunal Tributário incompetente para conhecer do mérito da presente acção.» . Dado que a questão colocada neste recurso é, tão só, a de saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir esta acção – se o tribunal tributário se o tribunal administrativo de círculo – vejamos, então. Como se sabe, a questão não é nova, tendo sido apreciada no STA (Plenário) nos acórdãos proferidos em 9/05/2012, no proc. nº 0862/11 e em 29/01/2014, no proc. nº 01771/13. E embora a posição que em ambos foi sufragada tenha resultado de votação maioritária (e não unânime) dos Exmºs Juízes Conselheiros que integram o Plenário, com votos de vencido por parte de alguns deles (designadamente por parte da presente Relatora), o certo é que essa é a posição que, constituindo a posição jurisprudencial vencedora no Tribunal Plenário, deve ser respeitada face à suprema importância da segurança jurídica e da uniformidade na interpretação e aplicação da lei, que encontra consagração no art.º 8º , nº 3, do Código Civil – ao impor ao julgador o dever de considerar todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito. Assim sendo, e para evitar a continuação de divergências nesta matéria, limitar-nos-emos a acolher e reproduzir o teor do acórdão proferido no aludido processo nº 1771/13, cuja fundamentação aqui se acolhe e acata: «2. É sabido que, nos termos constitucionais, compete aos tribunais administrativos e fiscais “ o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais " (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (seu art.º 1.º/1). O que quer dizer que, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário. A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é , assim, o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento . O que nos força a definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa e por relação jurídica tributária por tais definições serem essenciais na economia da decisão que temos de tomar. 2. 1. O conceito de relação jurídica administrativa não tem assento legal o que não impede que possamos, para o presente efeito, considerá-la como uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público. Já o mesmo não acontece com a noção de relação jurídica tributária visto estas não só têm definição legal – são as “estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas” (art.º 1.º/2 da Lei Geral Tributária) – como têm o seu objecto normativamente especificado e têm indicadas as entidades da Administração Tributária que podem figurar como sujeitos dessa relação. Não se pense, porém, que as relações jurídicas administrativas e as relações jurídicas fiscais se repelem mutuamente ou que é possível traçar entre elas uma clara e inultrapassável linha divisória pois o facto de um dos seus sujeitos ser, forçosamente, uma entidade ou órgão da Administração não só destrói essa ideia como nos leva a concluir que, na sua essência, a relação jurídica tributária é uma espécie de um género mais abrangente, a relação jurídica administrativa . Conclusão que resulta do facto de um dos sujeitos daquela relação estar integrado na Administração e de, por isso, ao menos mediatamente, a mesma ter natureza administrativa e ser, subsidiariamente, regulada por normas de direito administrativo ( art.º 2.º /c) da LGT ). Por ser assim é que, por um lado, a lei fala em competências administrativas no domínio tributário (n.º 3 do art.º 1.º da LGT ) e, por outro, o legislador teve grande preocupação em definir com rigor o conceito de relação jurídica tributária e de identificar as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir. Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se evitarem os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos. Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas ; a primeira , é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda , é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas ( art.º 1.º /3 da LGT ) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária. 2.2. O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e do mesmo não ter sucedido quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. Com efeito, enquanto o art.º 44.º/1 do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “ de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa ”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários - as acções onde se impugnem os actos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria colectável, bem como os actos liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses actos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei” [al.ª f)]. O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa – vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão. Por ser assim não é lícito afirmar que o facto de inexistir no elenco do art.º 49.º do ETAF uma referência aos litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais é insuficiente para declarar que os Tribunais Tributários são incompetentes para o julgamento das acções fundadas naquela responsabilidade e não é lícito porque essa omissão quer, justamente, significar que o legislador não quis que essa matéria integrasse a competência dos Tribunais Tributários . E de nada vale convocar o que se dispõe no art.º 4.º/1, al.ªs g) e h) do ETAF para contrariar o que fica dito, uma vez que estatuir que os Tribunais Administrativos e os Tribunais Tributários são competentes para julgar questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, sem especificar a quem cabe esse julgamento em cada caso, remete-nos para as normas gerais de atribuição de competência contidas nos art.ºs 44.º e 49.º do ETAF. E, como já sabemos, destas resulta que a competência para julgar acções fundadas naquela responsabilidade não está cometida aos Tribunais Tributários. De resto, é muito significativo que o processo tributário não inclua as acções destinadas a efectivar a responsabilidade civil extracontratual como uma das formas dos contribuintes poderem defender os seus direitos. 3. No caso, a Autora instaurou, contra o Estado, uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista à sua condenação no pagamento de uma quantia que a indemnizasse dos danos sofridos em resultado da sua actuação ilícita e culposa, consubstanciada na ilegal liquidação de um imposto e na sequente anulação judicial da mesma. O que significa que o que está em causa não é um conflito emergente de uma relação jurídica tributária tout court – a liquidação do imposto judicialmente anulado – mas um conflito que, apesar de ter a sua génese nesse acto tributário, lhe é posterior, que nasce por diferentes razões, ainda que complementares, e que, por isso e em certa medida, lhe é autónomo. Dito de forma diferente, o que está em causa já não é a legalidade daquela liquidação – matéria eminentemente tributária já resolvida pelos Tribunais Tributários – mas a eventualidade da mesma ter provocado os prejuízos de que a Autora se queixa e que o Estado não reconhece e, por isso, se recusar a pagar. Por essa razão, e na medida em que a causa de pedir radica em dois eventos distintos, ainda que interligados – por um lado, na ilegalidade do acto de liquidação e, por outro, os prejuízos que dela decorreram cujo ressarcimento aqui se pede – podemos afirmar que a mesma é complexa. Sendo assim, e sendo que, neste momento, já não cabe analisar a ilegalidade daquela liquidação – essa já está adquirida - mas, apenas e tão só, a eventualidade dela ter provocado danos à Autora e deles serem ressarcíveis podemos concluir que não só o conflito que se nos apresenta não emerge, única e directamente, de uma relação jurídica tributária como também de que as normas que o há-de resolver não serão de direito tributário . Estamos, pois, perante uma típica acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado que se rege pelas normas de direito civil (arts. 483.º e segs. Cod. Civil) e de direito administrativo ( Lei 67/2007 , de 31/12), o que, associado ao facto do conflito já não estar focalizado na legalidade do mencionado acto tributário, desde logo, determina a incompetência dos Tribunais Tributários para o conhecimento desta acção. Neste sentido – vd. Ac. do Plenário de 09/05/2012 – Procº nº 0862/11.» - (fim de citação) Reitera-se, pois, também nos presentes autos, o discurso fundamentador desse acórdão, o que conduz a que se negue provimento ao recurso e se mantenha a sentença recorrida. 3. Termos em que acordam os juízes do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e manter a decisão que julgou materialmente incompetente o Tribunal Tributário de Lisboa para julgar a presente acção e que, com esse fundamento, absolveu o Réu da instância. Custas pela recorrente. Lisboa, 10 de Setembro de 2014. – Dulce Neto (relatora) – Ascensão Lopes – Casimiro Gonçalves.