01614/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I. No recurso contencioso, a legitimidade activa do particular para obter a anulação do acto administrativo ilegal não carece de basear-se na titularidade de um direito subjectivo, mas somente na lesão de um interesse directo, pessoal e legítimo.

II. Tem, portanto, legitimidade activa quem retire da anulação um benefício específico para a sua esfera jurídica, não contrário à lei, mesmo que a norma pretensamente violada não vise a protecção, em primeira ou sequer em segunda linha, de um bem jurídico próprio.

III. Encontra-se nessa situação, o proprietário do prédio vizinho em relação à construção que ofende normas urbanísticas.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., casado, administrador de empresas, residente na rua ..., ..., ..., ..., Oeiras, recorreu para este Supremo Tribunal da decisão do TAC de Lisboa que rejeitou, por ilegitimidade activa, o recurso contencioso de anulação que interpusera dos despachos do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE OEIRAS, de 29-1-1992 e de 23-12-1992, formulando as seguintes conclusões:

a) o edifício dos autos desrespeita os índices máximos de implantação e de construção legal e regulamentarmente fixados;

b) o respeito de tais índices permitiria ao recorrente ter melhores vistas a partir da sua própria moradia;

c) tem, assim, o recorrente utilidade e vantagem dignas de protecção jurisdicional com a anulação do acto recorrido;

d) tem, por isso, o recorrente interesse directo na anulação; entendendo de forma diferente, a douta sentença recorrida violou, além do mais, o art. 268°, n.º 4 da CRP.

Os recorridos particulares B... e C..., nas suas contra alegações defendem a manutenção da sentença, concluindo:

a) o presente recurso é, com o devido respeito, manifestamente improcedente.

b) Com efeito, não há qualquer norma, no nosso ordenamento, que consagre o alegado "direito de vistas";

c) O n.º 3 do artº 268° da CRP não o faz, tratando de matérias diversas;

d) A sentença recorrida fez uma correcta aplicação da lei, não tendo infringido qualquer disposição legal;

e) Assim deve o presente recurso ser julgado improcedente;

f) Pois o recorrente não tem legitimidade directa, pessoal e legítima na interposição do mesmo.

O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE OEIRAS nas suas contra alegações defende também a manutenção da decisão recorrida, formulando as seguintes conclusões:

a) a recorrente não é titular de qualquer interesse juridicamente relevante no recurso contencioso em discussão;

b) é que a procedência do recurso e a anulação do acto impugnado não lhe trariam qualquer proveito;

c) por outro lado, mesmo que existisse tal interesse, ele não seria directo, pessoal e legítimo dado que não é possível invocar um alegado "direito de vistas" para sustentar a legitimidade activa do recorrente no caso dos autos.

O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso. "(...) Contrariamente ao entendimento vertido na sentença - diz a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta - a circunstância de os limites regulamentares relativos à área de ocupação e índice de construção não se destinarem a salvaguardar direitos de vistas da vizinhança não significa que, no caso concreto, o recorrente careça de interesse legítimo. Para que neste caso ocorra interesse legítimo basta que a anulação do acto recorrido acarrete uma satisfação do interesse do recorrente, em simultâneo com a satisfação do interesse público que a norma violada visa directamente proteger. Tal como ponderou o acórdão deste STA de 2001-03-28, no processo 27016, está-se perante um interesse legalmente protegido quando a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual. Em sentido idêntico se pronuncia Vieira de Andrade (Direito Administrativo e fiscal, 1997, pág. 99). Por outro lado, tal como alega o recorrente, não resulta manifestamente dos autos que o respeito dos limites legalmente estabelecidos para a área de implantação se traduza num aumento de área de construção a nível do 1º andar, afectando ainda mais os interesses que ele visa defender através do recurso (...)" - cfr. fls. 272.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) em 1988-5-09, B... requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Oeiras a aprovação de um novo projecto, em substituição do anterior, respeitante à construção de uma moradia unifamiliar, a implantar na Rua ..., lote ..., ..., Caxias;

b) o lote nº 4, com a área de 1283 m2, confina à frente e a tardoz com a rua;

c) o pedido referido em a), a que se reporta o processo n.º 1501-PB/88, foi deferido em 88/6/02, para uma área total de ocupação de 343 m2, sendo a área total de construção de 610 m2, com 114 m2 em cave, 343 no r/c e 133 m2 no 1° andar;

d) por requerimento que deu entrada nos serviços da CMO em 31-12-91, o recorrido particular requereu a revalidação do requerimento referido em a);

e) sobre o requerimento referido na alínea anterior, o Presidente da Câmara Municipal de Oeiras proferiu, em 29-1-1991, o seguinte despacho: "Deferido, nos termos da informação";

f) em 28-8-92 a fiscalização detectou aumento na área da cave e encurtamento nos afastamentos laterais, de 5 para 4 metros;

g) em consequência do referido na al. anterior, foi ordenado o embargo das obras por despacho do Presidente da Câmara Municipal de 31-8-92;

h) em 7-9-92 o B... requereu alteração ao projecto, constando da respectiva memória descritiva que a área a mais se situava na cava, não advindo daí prejuízos para terceiros, mantendo-se o afastamento lateral de 5 metros, e propondo mais 84 metros de área da cave e menos 4 metros, no rés do chão e no 1º andar, respectivamente, destinando-se o aumento na cave a parqueamento automóvel;

i) em 30-9-92 o recorrente dirigiu uma exposição ao Presidente da Câmara Municipal solicitando que fosse informado, além do mais, da possibilidade de invocar a "usucapião" no caso das novas construções lhe vedarem o acesso às "vistas mais nobres";

j) em 4-12-92 a DGPU, considerando que tinha sido corrigida a discrepância nos afastamentos laterais, que o afastamento à rua a tardoz excedia o regulamentar, se absorvida a "bolsa de estacionamento", e que essa variação se justificava por variação do terreno do muro confinante e que o aumento da área da cave não se traduzia em aumento de área habitável, propôs o deferimento com desembargo da obra;

k) por despacho do Presidente da Câmara Municipal de 23-12-92, o requerimento referido em h) foi "deferido, nos termos da informação do DGPU";

l) por escritura de 7-4-93, o recorrido particular adquiriu o lote n.º 3, contíguo ao n.º 4, com a área total de 1222 m2, resultando da anexação dos dois uma área total de 2622 metros.

2.2. Matéria de direito

A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso por não se verificar o pressuposto processual da legitimidade activa do recorrente. "Em resumo e para concluir - diz a sentença - como o recorrente baseia o seu recurso na alegada violação de um direito subjectivo "de vistas", que a ordem jurídica não tutela com o âmbito que defende, entendemos que não tem legitimidade directa, pessoal e legítima na interposição do recurso".

A legitimidade activa é conferida aos "titulares de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso" - cfr. art. 821º, 2 do Cód. Administrativo. A Constituição no art. 268°, n.º 4 garante a tutela jurisdicional não só dos direitos subjectivos, mas ainda dos "interesses legalmente protegidos". A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido, desde sempre, que basta a invocação de um interesse directo, pessoal e legítimo, dispensando, assim, a invocação da titularidade de um direito subjectivo e aceitando que a protecção jurídica do interesse pudesse ser "reflexa":

-" no recurso contencioso, a legitimidade activa do particular para obter a anulação do acto administrativo ilegal não carece de basear-se na titularidade de um direito subjectivo, mas somente na lesão de um interesse, directo, pessoal e legítimo" - Ac. do STA de 24-5-73, rec. 8894, DG, 26-10-74, pág. 667; -

-"há legitimidade activa sempre que da possível violação da norma administrativa, reguladora do acto, possa advir para o recorrente com a procedência do recurso a satisfação de um interesse directo, pessoal e legítimo, reflexamente protegido" - Ac. do STA, de 30-10-75, rec. 9614, DG, 28-3-77, pág. 953.

A jurisprudência mais recente vai no mesmo sentido - cfr. Ac. de 13-1-2000, rec. 43743 - atribuindo legitimidade no âmbito dos processos de licenciamento a todos os envolvidos na relação jurídica multilateral (administração/requerente/confinantes ou vizinhos), e considerando ainda que estamos "perante um interesse legalmente protegido quando a Lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual” (Ac. de 28-3-2001, rec. 27016).

Igual entendimento é sustentado por VIEIRA DE ANDRADE. No contencioso administrativo relativo aos meios impugnatórios (recursos) para que exista legitimidade activa não se exige "a titularidade de uma posição jurídica substantiva, bastando em regra a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo na invalidação do acto, ou da norma ...". Isto é, "tem legitimidade quem retire imediatamente (directamente) do facto da anulação um beneficio específico não contrário à lei (legítimo), para a sua esfera jurídica (pessoal), mesmo que não invoque a titularidade de uma posição jurídica subjectiva lesada (ou seja, mesmo que a norma pretensamente violada pela Administração não vise a protecção, em primeira ou sequer em segunda linha de um bem jurídico seu), mas tão só um interesse simples (que na situação concreta será obviamente diferenciado)" - Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 2000, pág. 221, e pág. 129.

A concepção de legitimidade assumida na decisão recorrida não pode manter-se. Na verdade, tal decisão assentou no pressuposto de que era necessária a invocação da titularidade de um "direito subjectivo" protegido pelas normas pretensamente violadas, e, como vimos, não é assim. Para assegurar a legitimidade activa bastava ao recorrente a invocação da titularidade de um posição subjectiva lesada, ainda que indirectamente, pelo acto inválido.

A posição subjectiva invocada e que será lesada pela manutenção do acto, é o interesse em que a construção contígua respeite as normas regulamentares quanto à percentagem máxima de construção total e o máximo índice de ocupação e as vantagens que daí retira quanto à qualidade de vida - cfr. art.ºs 14° a 18° da petição inicial. E se é verdade que as normas que definem os coeficientes de construção e de ocupação do solo não se destinem, em primeira linha, a proteger os interesses dos proprietários confinantes e vizinhos, mas sim a uma melhor gestão da ocupação do solo, tendo a vista a melhor inserção na natureza e na paisagem (como a sentença diz, e, nesta parte, bem), o certo é que os valores e bens prosseguidos e resultantes dessa melhor inserção na natureza e paisagem repercutem-se sobre o modo e a qualidade de vida de cada um dos habitantes na zona. Com efeito, não é indiferente habitar num local onde são respeitados os índices de ocupação ou num local onde tais índices são violados. O interesse público prosseguido pelas regras urbanísticas concede, também, um beneficio legítimo aos residentes, e é precisamente esse beneficio que é lesado por um acto administrativo que viole as regras que o protegem. É por esta razão que "o proprietário do prédio vizinho em relação à construção que ofende normas urbanísticas" é considerado interessado com legitimidade procedimental - cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e Outros, Código de Procedimento Anotado, pág. 273, anotação VI, ao art. 53.

Podemos assim concluir que o proprietário de um prédio vizinho tem legitimidade para impugnar um acto de licenciamento de uma construção, com fundamento na violação das regras sobre os coeficientes de ocupação total e do máximo índice de ocupação.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida.

Custas pelos recorridos particulares. Taxa de justiça: 250 € e procuradoria - 50%

Lisboa, 1 de Abril de 2003

António São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior