091/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Não há renúncia incondicional aos direitos decorrentes de certo alvará se o seu titular celebra um acordo com o emitente do mesmo em que se obriga a não realizar a respectiva operação urbanística mas sujeita essa obrigação à condição de serem reconhecidos outros direitos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A………, SA, interpôs RECURSO CONTENCIOSO da deliberação, de 30.1.2002, da Câmara Municipal de Sesimbra, que determinou a suspensão de eficácia do alvará nº 5/99 até ser proferida decisão com trânsito em julgado, na acção pendente no Tribunal Judicial de Sesimbra, sob o nº 385/2001. Na sequência de um Acordo celebrado entre o Estado Português, a autoridade recorrida, a recorrente e outra interessada particular, para pôr fim ao diferendo respeitante à realização de operação urbanística a que se reportam os presentes autos, a instância foi sendo sucessivamente suspensa. A requerimento da autoridade recorrida, e apesar da oposição da recorrente, e também com fundamento diferente do do citado requerimento, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, pois julgou que no Acordo que vinha sendo a razão da suspensão da instância a recorrente havia renunciado definitivamente aos direitos decorrentes da titularidade do alvará n.º 5/99 (fls. 262-268). Inconformada, A………, SA, interpôs o presente recurso jurisdicional, concluindo nas respectivas alegações: A questão fundamental, objecto do presente recurso, consiste em saber se o Acordo celebrado em 17.03.2003 entre a Câmara Municipal de Sesimbra, o Estado, a sociedade B………, S.A. e a sociedade A………, S.A. consubstancia uma renúncia aos direitos decorrentes do Alvará n.°5/99 e se, nessa medida, implica a extinção do recurso contencioso de anulação, com fundamento na sua inutilidade, tal como entendeu, erradamente, o Tribunal a quo . Nos termos deste acordo, a B……… comprometeu-se a adquirir os direitos de urbanização e de edificação de que a sociedade A………, ora Recorrente, era titular na zona do ………, titulados pelo Alvará de loteamento nº 5/99 em troca da constituição de direitos equivalentes para terrenos de que é proprietária numa zona contígua à área urbana de ………, na ………, na Mata de Sesimbra, para ali desenvolver o seu próprio projecto turístico. Por seu turno, o Município de Sesimbra assumiu o compromisso de aprovar um Plano de Pormenor que previsse e regulasse a constituição desses direitos de urbanização e de edificação e que assegurasse a manutenção da floresta e do equilíbrio ecológico da Mata de Sesimbra, nos termos previstos na Cláusula Quinta e nos prazos previstos na Cláusula Nona do Acordo. O Plano de Pormenor da Zona Sul da Mata de Sesimbra, a que se refere a Cláusula Quinta do Acordo, foi aprovado pela Assembleia Municipal de Sesimbra em 15 de Fevereiro de 2008 e publicado no Diário da República em 7 de Abril de 2008. Todavia, atendendo ao estipulado na Cláusula Décima do Acordo que serve de base à suspensão da presente instância, a aprovação do referido Plano de Pormenor não esgota as obrigações assumidas pelo Município, uma vez que este só se considera plenamente executado com a emissão do alvará de loteamento que vier a titular os direitos de urbanização e de edificação previstos no número 1 da Cláusula Quinta. Este alvará de loteamento ainda não se encontra emitido na presente data, uma vez que ainda não foi definido o corredor que será ocupado pela servidão rodoviária referente ao IC21 Não estando definido o corredor que será ocupado por essa via, não existe sequer a possibilidade de elaborar o projecto de execução do C………, articulando-o com essa servidão e, consequentemente, não existe a possibilidade de obter o parecer da EP - Estradas de Portugal, S.A., sobre o respeito, por parte do projecto de execução, pela servidão rodoviária referente ao IC21, conforme imposto pela Condicionante nº 2 da Declaração de Impacte Ambiental. Nestes termos, não é possível a emissão dos actos necessários à realização da operação de loteamento, sob pena da nulidade de tais actos, por força do disposto no nº 2 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 69/2000 , de 3 de Maio, uma vez que ainda não se encontram verificadas todas as condições prescritas na DIA. No Acordo celebrado em 17.03.2003 ficou previsto que a Recorrente e o Município acordam a suspensão da instância, pelo prazo necessário à execução do acordo, de todos os processos judiciais em curso relativamente ao litígio que os opõe a propósito do caso ………. Com fundamento no referido Acordo a Recorrente requereu a suspensão da instância de recurso contencioso de anulação perante o Tribunal a quo . Desde a data em que foi decretada a suspensão da instância - de 2004 a 2011 - através de sucessivos despachos, foi a Recorrente notificada para informar o Tribunal a quo sobre o estado de execução do Acordo, nomeadamente sobre se já havia sido emitido o Alvará de Loteamento. A Recorrente manteve sempre o Tribunal a quo informado acerca do estado de execução do Acordo, nomeadamente no que diz respeito ao processo de Avaliação de Impacto Ambiental em curso e ao processo de elaboração, aprovação e publicação do Plano de Pormenor. A decisão pela qual o Tribunal a quo vem agora decretar a inutilidade superveniente da lide com fundamento na celebração do referido Acordo, o mesmo com base no qual decretou a suspensão da instância, é, por isso mesmo, surpreendente e incongruente, para além de manifestamente errada. Com a celebração do Acordo de 17.03.2003 a Recorrente não renunciou, de modo algum, aos direitos decorrentes da titularidade do Alvará de Loteamento n.º 5/99. Em primeiro lugar, decorre claramente da Cláusula Primeira do Acordo que a titularidade do Alvará de Loteamento nº 5/99, por parte da Recorrente, é um pressuposto da celebração do Acordo. Em segundo lugar, da Cláusula Terceira do Acordo em questão resulta, de forma evidente, que a Recorrente apenas se obrigou a não realizar a operação urbanística prevista e titulada pelo Alvará nº 5/99 como contrapartida dos direitos de urbanização e de edificação que lhe vierem a ser reconhecidos em execução do presente Acordo. E, nos termos expressamente previstos no número 2 desta Cláusula, esta obrigação ficou, aliás, sujeita à condição de os direitos de urbanização e de edificação que viessem a ser reconhecidos à Recorrente se encontrarem titulados por alvará de loteamento urbano emitido em nome da sociedade B……… ou outra entidade, por esta escolhida, a favor de quem os mesmos venham a ser transferidos. Ainda não foi emitido, em nome da sociedade B………, o Alvará a que se refere o número 2 da Cláusula Terceira, pelas razões referidas supra. Apenas se poderá considerar verificada uma renúncia aos direitos titulados pelo Alvará nº 5/99 quando o Acordo for plena e integralmente executado, o que, nos termos do número 1 da Cláusula Décima, só ocorrerá com a emissão do alvará de loteamento que vier a titular os direitos de urbanização e de edificação previstos no número 1 da cláusula Quinta. O entendimento sustentado pelo Tribunal a quo assenta numa leitura equívoca e numa interpretação manifestamente errada do Acordo, a qual ignora, de modo ostensivo, o teor da referida Cláusula Terceira. Os motivos que levaram à suspensão da presente instância ainda se verificam, uma vez que se encontra em curso a execução de um acordo cuja execução integral — e apenas essa execução integral - implicará a extinção dos presentes autos. Em execução do disposto no nº 3 da Cláusula Décima do Acordo, a presente instância será extinta por iniciativa das partes após a emissão do alvará de loteamento. Não se verifica nenhum caso de inutilidade superveniente da lide, uma vez que, em caso de incumprimento definitivo, por parte do Município, das obrigações assumidas no Acordo, deverá cessar a suspensão da presente lide e o processo prosseguir os seus ulteriores termos até final. A interpretação, defendida na sentença, segundo a qual, através do Acordo celebrado em 17.03.2003 a ora Recorrente teria renunciado, definitivamente, aos direitos titulados pelo Alvará nº 5/99 é manifestamente contrária à letra do Acordo. Tal interpretação, na medida em que consubstancia uma limitação ao direito de propriedade privada é, ainda, inconstitucional, por violação do nº 1 do artigo 62º da CRP ». Não foram apresentadas alegações em contrário. O digno magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. A recorrente respondeu a esse parecer, reiterando a sua discordância da sentença. Cumpre apreciar e decidir. 2 . 2.1 . A sentença considerou a seguinte matéria de facto: « 1) O Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra subscreveu, cm 28.1.2002, a proposta constante de fls. 15 a 17, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na qual se concluiu do seguinte modo: “(...) Propõe-se que, em concordância com os considerandos se delibere suspender a eficácia do alvará n.° 5/99 até ser proferida decisão judicial, com trânsito em julgado, na acção referida no considerando n.º 6. Mais se propõe que os Interessados sejam notificados desta deliberação.”. A proposta descrita em 2) foi aprovada na reunião da Câmara Municipal de Sesimbra de 30.1.2002, por unanimidade (cfr. fls. 14 e 17, dos autos). Em 17.3.2003, o Estado Português, o Município de Sesimbra, a ora recorrente e a B………, SA, celebraram o acordo junto a fls. 113 a 122, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual se consignou nomeadamente o seguinte: “(...) TERCEIRA Como contrapartida dos direitos de urbanização e de edificação que lhe vierem a ser reconhecidos em execução do presente acordo, a sociedade A……… obriga-se a não realizar a operação urbanística prevista e titulada pelo alvará nº 5/99, bem como, na data da emissão do alvará a que se refere o número seguinte, a entregar para afectação ao domínio público do ESTADO, liberto de ónus, encargos ou responsabilidades, os terrenos abrangidos por aquele alvará, com excepção dos que têm a propriedade registada a favor do Instituto da Conservação da Natureza. Sem prejuízo dos efeitos de outros actos previstos no presente acordo, a obrigação assumida no número anterior fica sujeita à condição de os direitos de urbanização e de edificação que vierem a ser reconhecidos à sociedade A……… se encontrarem titulados por alvará de loteamento urbano emitido cm nome da sociedade B……… ou outra entidade, por esta escolhida, a favor de quem os mesmos venham a ser transferidos. (…) NONA (...) Se o plano de pormenor não estiver em vigor no prazo fixado no número anterior, por motivos imputáveis ao ESTADO ou MUNICÍPIO, ou se o mesmo não respeitar alguma das condições prevista no presente acordo, a sociedade A……… tem, sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam, o direito de resolver o presente acordo e de exigir uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio. (…)” 4) Em 2 de Fevereiro de 2005 foi celebrado um adicional ao acordo descrito em 3), nos termos constantes de fls. 143 a 146, dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, no qual se consignou nomeadamente o seguinte: “(…) PRIMEIRA 1. Quando celebraram o ACORDO DE 17 de Março de 2003, as Partes, ao adoptarem a expressão ‘transferir os direitos de urbanização e de edificação titulados pelo Alvará de Loteamento nº 5/99’, utilizada, nomeadamente, no n.º 1 da Cláusula Quarta, fizeram-no, não com o sentido de tal transferência se processar de um para outro terreno, em simétrica deslocalização, mas sim, imbuídas do espírito ínsito nas demais Cláusulas, nomeadamente, na Cláusula Segunda e no nº 3 da Cláusula Oitava, com o sentido de viabilizar uma solução alternativa à titulada por aquele Alvará de Loteamento, equivalente em área, localização e valor económico, seja em que terrenos for, designadamente em terrenos da Mata de Sesimbra. (…)” 5) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor da declaração subscrita pela ora recorrente e pela B………, SA, a qual consta de fls. 213 a 216, dos autos, e aqui se dá por integralmente reproduzida ». 2.2 . A questão fundamental que está em discussão no presente recurso consiste em saber se o acordo celebrado em 17.03.2003 entre Estado Português, o Município de Sesimbra, a ora recorrente e a B………, SA, acordo a que se refere o ponto 3 da matéria de facto, consubstancia uma renúncia daquela recorrente aos direitos decorrentes do Alvará n.º 5/99. A sentença respondeu afirmativamente a essa questão, no que é acompanhada, agora, pelo digno magistrado do Ministério Público; é contra esse entendimento que se manifesta a recorrente. 2.2.1 . No presente processo está impugnada contenciosamente a deliberação de 30.1.2002, da Câmara Municipal de Sesimbra, que determinou a suspensão de eficácia do alvará nº 5/99. Ora, como resulta do texto da sentença, ela suportou-se na interpretação do Acordo que foi feita por este Tribunal no processo n.º 0444/04, através do acórdão de 23-03-2006 (disponível em www.dgsi.pt ), que transcreveu. Nesse processo, o Ministério Público impugnava quer o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra de 13.10.99, que ordenou a emissão do alvará n.º 5/99, quer a deliberação da mesma Câmara, de 27/10/99, que o ratificou. Tendo sido suscitada, já na fase de recurso jurisdicional, a questão da inutilidade superveniente da lide, o acórdão veio a julgar que no dito Acordo tinha havido renúncia total da aí recorrida particular (ora recorrente) aos direitos resultantes do alvará, pelo que era inútil prosseguir a acção. Interessa-nos recordar a parte em que especificamente se fez a apreciação do Acordo. Disse-se: « 3.1. Analisando o caso sub judicio verificamos que existindo conflito entre a CMS, a Recorrida Particular e o M.P. acerca da possibilidade de concretização dos direitos consagrados no Alvará de Loteamento nº 5/99 − e daí a interposição deste recurso anulatório − aquelas duas entidades, a que se juntaram o Estado e uma sociedade de investimento imobiliário, decidiram celebrar um Acordo tendo em vista a sanação das ilegalidades apontadas àquele instrumento de gestão territorial. Nele a Recorrida Particular renunciou aos direitos decorrentes da titularidade daquele alvará, obrigando-se o Estado e aquela Câmara, em contrapartida, a praticar todos os actos e medidas necessárias à concretização legal daquela transferência de direitos. E acordaram, ainda, que se o plano de pormenor para o novo local, necessário à efectivação daquela transferência, não estivesse em vigor dentro do prazo fixado, ‘por motivos imputável ao Estado ou ao Município, ou se o mesmo não respeitar alguma das condições previstas no presente acordo, a sociedade A……… tem, sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam, o direito de resolver o presente acordo e de exigir uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio’. − ponto 2 da cláusula 9ª O que fica dito evidencia que a renúncia da Recorrida Particular aos direitos titulados pelo citado Alvará foi uma renúncia definitiva, não tendo sido fixada qualquer condição que permitisse recolocá-lo em vigor. Ao invés, de forma muito clara, as partes convencionaram que na hipótese de incumprimento por parte da Administração, a Recorrida Particular teria direito a rescindir o contrato e a receber uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio, embora, reconhece-se, ‘sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam. Só que, nesses outros direitos, não está seguramente, não pode estar, a possibilidade de fazer reviver os direitos construtivos resultantes do referido alvará nº 5/99. Por duas razões. Em primeiro lugar, porque a renúncia foi produzida de forma incondicional, cessando nesse momento todos os efeitos jurídicos favoráveis que dele resultavam e os correspondentes direitos que lhe conferia. Em segundo lugar, apresentando-se como uma razão essencial, se essa tivesse sido a vontade efectiva da Recorrida sociedade A………, não teria deixado de o dizer objectiva e claramente, exigindo que ficasse a constar expressamente que o não cumprimento do acordado por parte da Administração reporia em vigor o aludido alvará. Interpretando o ponto 2 da cláusula 9 do contrato em apreço, não pode concluir-se de outro modo. Com efeito, sendo essa a sua vontade, não faria qualquer sentido que, a acrescer à indemnização, remetesse para uma fórmula imprecisa e indefinida de ‘outros direitos que lhe assistam’, deixando no ar que não sabia quais eram - a própria forma verbal aponta para ‘hipotéticos’ - quando tinha logo ali aqueles muito reais, claros e precisos - que na sua opinião, anteriormente, até já estavam integrados na sua esfera jurídica - e que eram os que decorriam do alvará. Estamos, portanto, perante um caso típico de inutilidade da lide, por não se retirar dela qualquer efeito útil para os interesses da parte ». 2.2.2. Essa interpretação do Acordo, como constituindo renúncia definitiva, renúncia produzida de forma incondicional, não recolheu unanimidade no aresto de 23-03-2006. Com efeito, o seu primitivo relator ficou vencido, tendo exarado quanto ao Acordo: « Nele a Recorrida Particular renunciou aos direitos decorrentes da titularidade daquele alvará − renúncia que operaria logo que a CMS emitisse um novo alvará que titulasse direitos de urbanização e edificação noutro local equivalentes em área, localização e valor económico aos titulados pelo primitivo alvará − obrigando-se o Estado e aquela Câmara, em contrapartida, a praticar todos os actos e medidas necessárias à concretização legal daquela transferência de direitos. E acordaram, ainda, que se o plano de pormenor para o novo local, necessário à efectivação daquela transferência, não estivesse em vigor dentro do prazo fixado, ‘por motivos imputáveis ao Estado ou ao Município, ou se o mesmo não respeitar alguma das condições previstas no presente acordo, a sociedade A……… tem, sem prejuízo de outros direitos que lhe assistam, o direito de resolver o presente acordo e de exigir uma indemnização pelos prejuízos causados pelo atraso na resolução do litígio.’ − ponto 2 da cláusula 9.ª O que fica dito evidencia que a renúncia aos direitos titulados pelo citado Alvará que a Recorrida Particular se comprometeu a fazer só produziria efeitos se o Estado e a CMS cumprissem as obrigações que assumiram, o que significa que foi uma renúncia a prazo, dependente da prévia satisfação de determinadas condições. Trata-se, pois, de uma renúncia condicional e, por isso, dela não resultava de forma evidente o abandono definitivo daqueles direitos. E, porque assim, e porque nada garante que as obrigações assumidas pelas citadas entidades públicas venham a ser satisfeitas, é de admitir que essa renúncia venha a ser inoperante. O que a acontecer significaria − ou poderia significar − a reemergência dos direitos titulados pelo aludido Alvará e, consequentemente, que a pretensão formulada no recurso contencioso poderia readquirir toda a sua vitalidade. O que fica dito evidencia que a celebração do identificado Acordo, forçado pelo desejo de se encontrar uma solução justa e equilibrada para todos, não tinha como consequência a efectiva e definitiva impossibilidade de se construir nos terrenos ora em causa e tanto assim que nele se tivesse previsto que o incumprimento daquelas obrigações pudesse dar lugar à sua resolução e a uma indemnização pelos prejuízos causados. A consequência do incumprimento do Acordo podia, pois, não se ficar apenas pelo ressarcimento indemnizatório. E, se assim é, e se é certo que a inutilidade superveniente da lide só tem lugar quando seja, de todo e em definitivo, inútil o seu prosseguimento é forçoso concluir que, nas presentes circunstâncias, não se verificam os pressupostos que fundamentariam uma decisão dessa natureza ». 2.2.3. No presente recurso, a recorrente salienta que « 13. A decisão pela qual o Tribunal a quo vem agora decretar a inutilidade superveniente da lide com fundamento na celebração do referido Acordo, o mesmo com base no qual decretou a suspensão da instância, é, por isso mesmo, surpreendente e incongruente, para além de manifestamente errada». Na verdade, o Acordo foi apresentado aos autos, em 2003, pelo demandado Município, como razão de suspensão da instância (fls. 97), e logo esse pedido de suspensão da instância recebeu a concordância da ora recorrida (fls. 124). Depois, foi havendo sucessivas prorrogações da suspensão. Isto aponta para que o Município não considerava o Acordo como tendo constituído renúncia definitiva e incondicional. Aliás, aquele requerimento de fls. 97 e a concordância da ora recorrida estavam em linha com um dos considerandos do Acordo (fora, portanto, do seu estrito articulado). Nesse considerando estabelece-se que « A sociedade A……… e o Município acordam igualmente na suspensão da instância, pelo mesmo prazo, de todos os processo judiciais em curso relativamente ao litígio que os opõe a propósito do caso ……… » (fls. 116). E também o Município nem sequer considerou que tinha existido renúncia incondicional quando em 2011 requereu a extinção da instância (fls. 211). Aí, alicerçou o pedido em ter cumprido tudo a que se comprometera no Acordo. Esse pedido deve ser conjugado com a décima cláusula do Acordo, que estabelece quando se deve considerar que ele está plenamente executado, o que tem a ver com a emissão de outro alvará de loteamento titulando outros direitos de urbanização e edificação. E dispõe-se no número 3 dessa cláusula: « Com a emissão do alvará de loteamento as partes promoverão a extinção de todos os processos judiciais e arbitrais em curso, sem possibilidade de oposição delas à desistência ». Tudo revela, sem prejuízo das suas razões, a fragilidade da tese de que pelo Acordo houve renúncia incondicional da ora recorrente aos direitos titulados pelo alvará 5/99. E essa fragilidade fica mais patente se se prestar a devida atenção à cláusula terceira do Acordo, que se volta a transcrever: Como contrapartida dos direitos de urbanização e de edificação que lhe vierem a ser reconhecidos em execução do presente acordo, a sociedade A……… obriga-se a não realizar a operação urbanística prevista e titulada pelo alvará nº 5/99, bem como, na data da emissão do alvará a que se refere o número seguinte, a entregar para afectação ao domínio público do ESTADO, liberto de ónus, encargos ou responsabilidades, os terrenos abrangidos por aquele alvará, com excepção dos que têm a propriedade registada a favor do Instituto da Conservação da Natureza. Sem prejuízo dos efeitos de outros actos previstos no presente acordo, a obrigação assumida no número anterior fica sujeita à condição de os direitos de urbanização e de edificação que vierem a ser reconhecidos à sociedade A……… se encontrarem titulados por alvará de loteamento urbano emitido em nome da sociedade B……… ou outra entidade, por esta escolhida, a favor de quem os mesmos venham a ser transferidos». Está, assim, perfeitamente expresso que a obrigação a que se submete a A……… “ fica sujeita à condição de [… ]». Perante este texto, e tal como no indicado voto de vencido, não se consegue descortinar a invocada renúncia total e incondicional aos direitos titulados pelo alvará 5/99; essa renúncia não é o sentido que um declaratário normal pode retirar do texto ( artigo 236.º do Código Civil ). Nos termos do Acordo no seu conjunto, e do contributo que para a sua compreensão nos é dado com particular destaque pela cláusula terceira, não se pode acolher que tenha havido uma renúncia incondicional, « alheia à plena execução do acordado », para utilizar as palavras do parecer do digno Magistrado do Ministério Público. E não tendo havido essa renúncia, não pode manter-se a decisão. Isso não significa que não possa existir qualquer outra razão para se julgar a inutilidade superveniente, mas esta não se pode fundar no que se fundou. 3 . Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, ordenando-se a baixa para prosseguimento dos autos se nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 28 de Março de 2012. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) - Rosendo Dias José – António Políbio Ferreira Henriques.