Acordam no Pleno da Secção de CA do Supremo Tribunal Administrativo:
A…………………, SA, interpôs recurso do acórdão da Secção que indeferiu o pedido, que a ora recorrente formulara, de que se suspendesse a eficácia do acto administrativo contido no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2, enquanto recaído sobre procedimentos em que ela interviera.
A recorrente findou a sua alegação com o oferecimento das conclusões seguintes:
1 – O acórdão ora recorrido deve ser anulado por não ter sido respeitado o princípio do contraditório na medida em que não foi a ora recorrente notificada das oposições apresentadas pelo Conselho de Ministros e pelo IMTT, IP.
2 – O acórdão recorrido deve ser revogado porque está viciado de omissão de pronúncia, porquanto não se pronunciou sobre o principal argumento aduzido pela A., ora recorrente, para comprovação do prejuízo em que incorrerá se não for concedida a suspensão da eficácia do acto de anulação do concurso: esse argumento é o de que a destruição de todo o processado no concurso anulado – com a abertura de novos concursos para o mesmo concelho, e uma vez que se mantêm os critérios de ordenação das candidaturas, designadamente a maior distância de localização do local proposto para o novo CITV em relação ao CITV mais próximo – implica que os concorrentes da A. que se apresentem a concurso conhecem, de antemão, a localização do terreno com o qual a A., ora recorrente, ficou classificada em primeiro lugar, com a consequência que a A. não poderá concorrer ao novo concurso com o mesmo terreno, pois isso implicaria correr o risco de perder o concurso porque os concorrentes, conhecendo a localização do terreno da A., irão concorrer com outros terrenos, mais distantes do CITV actual. Assim, a A., se quiser ter a possibilidade de conservar o primeiro lugar, terá de concorrer com um novo terreno, com o enorme prejuízo decorrente de, por um lado, perder o capital investido na aquisição do terreno com que se apresentou ao concurso ora anulado, e de, por outro lado, ter de investir mais capital na contratualização de um novo terreno.
Contra-alegou somente o Conselho de Ministros, concluindo do seguinte modo:
A – Conforme se alcança à evidência do regime dos arts. 114º a 119º do CPTA, não havendo lugar, na economia própria do processo cautelar, à notificação do requerente da contestação da entidade requerida e dos eventuais contra-interessados, não existiu violação alguma do princípio do contraditório.
B – Do mesmo modo, estando reconhecidamente em causa a mera não consideração de um argumento aduzido no requerimento de providência cautelar – que não a abstenção de pronúncia sobre questão que o tribunal devesse apreciar – não ocorre, sequer por aparência, a nulidade prevista no art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC, aqui subsidiariamente aplicável.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub specie», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC anterior (aqui aplicável «ex vi» do art. 7º da Lei n.º 41/2013, de 26/6).
Passemos ao direito.
O acórdão «sub censura» indeferiu o pedido, formulado pela ora recorrente, de que se suspendesse a eficácia do acto administrativo – incluso no art. 4º, n.º 1, do DL n.º 26/2013, de 19/2 – que considerou «anulados», desde o início de vigência do referido diploma, «todos os procedimentos de candidatura à celebração de contratos administrativos de gestão de novos centros de inspecção, em curso e iniciados após a entrada em vigor da Lei n.º 11/2011, de 26 de Abril», aí se incluindo a anulação de procedimentos do género, ordenados à abertura de centros de inspecção técnica de veículos em VN Gaia, a que a recorrente se candidatara.
A recorrente limita-se a imputar ao aresto duas nulidades: a advinda de não ter sido notificada das oposições apresentadas pelos requeridos no meio cautelar, o que ofenderia o princípio do contraditório (conclusão 1.ª); e a «omissão de pronúncia» resultante do acórdão nada ter dito sobre o «principal argumento» esgrimido no requerimento inicial, que se liga à necessidade de, havendo um novo concurso por persistir a eficácia do acto, a recorrente nele indicar um outro terreno para a edificação do centro, pelo que teria de custear a sua aquisição e perderia o que investiu no terreno «com que se apresentou ao concurso anulado» (conclusão 2.ª).
Mas é óbvio que a primeira nulidade não existe. Dos arts. 118º, n.º 3, e 119º, n.º 1, do CPTA, depreende-se logo que, às contestações ou oposições deduzidas nos procedimentos cautelares, não se segue qualquer outro articulado do respectivo requerente. Daí que a junção aos autos das oposições não obrigasse à notificação oficiosa delas, nos termos do art. 229º, n.º 2, do CPC, citado no recurso. Ora, se tal notificação – que a recorrente subordina ao exercício do contraditório e que sedia, portanto, em momento anterior à prolação do acórdão – não tinha de realizar-se, temos que a sua ausência não traduz a omissão de um acto processual que a lei prescrevesse (art. 201º, n.º 1, do CPC) e que não ocorre a nulidade arguida.
Deve, aliás, notar-se que a nulidade, se acaso existisse, não residiria no acórdão «sub specie» nem estaria por ele coberta – já que esta última hipótese pressupõe que a infracção das regras processuais conste da decisão judicial ou seja uma consequência dela («vide» A. Reis, CPC An., vol. V, pág. 424) e nada disso sucedeu «in casu». Assim, e não estando no aresto, a nulidade sempre teria de ser autonomamente arguida perante a Secção, em vez de sê-lo, aliás tardiamente, neste recurso dirigido ao Pleno («hoc sensu», e v.g., cfr. o acórdão do STA de 22/4/1997, proferido no recurso n.º 41.547 e que traduz uma jurisprudência constante).
Note-se ainda que a arguição da recorrente é alheia à questão de saber se as oposições lhe deviam ter sido «entregues» por força do art. 152º, n.º 2, do CPC – porventura aplicável por interpretação extensiva (como se disse no acórdão deste STA de 6/10/1999, proferido no rec. n.º 44.033). E, mesmo que devessem, tal entrega sempre seria posterior ao acórdão sob recurso, de modo que a eventual falta dela nunca o invalidaria.
Improcede, pois, a 1.ª conclusão da alegação da recorrente.
Na outra conclusão, ela afirma que o aresto não conheceu do «principal argumento» que enunciara – relacionado, como já vimos, com os terrenos – para persuadir da existência do «periculum in mora», pelo que teria pecado por omissão de pronúncia.
Aproveitando-se da circunstância do assunto alegadamente esquecido vir qualificado, no recurso, como «argumento», o recorrido contrapõe que não houve, afinal, uma «questão» omitida e que, por isso, a nulidade não existe. Mas esta objecção do recorrido, toda posta nas palavras, não colhe. Aquilo que a recorrente agora apelida de «argumento» traduz a alegação de prejuízos que ela supostamente sofrerá caso não se suspenda a eficácia do acto e se abra, por isso, um novo procedimento de candidatura substitutivo do anulado. Sendo assim, aquela alegação da recorrente começa por configurar uma questão de facto – a de apurar da realidade provável desses prejuízos; e culmina em duas questões de direito – as de saber se eles, sendo reconhecíveis no procedimento cautelar, são qualificáveis como prejuízos emergentes de uma «situação de facto consumado» ou entendíveis como «de difícil reparação» e, caso o sejam, se triunfam na ponderação de interesses a que alude o art. 120º, n.º 2, do CPTA. Portanto, o que a recorrente alegou sobre a matéria aludida na sua 2.ª conclusão apresentava-se «ab initio litis» como uma autêntica questão (senão mesmo como um feixe de questões) posta ao tribunal «a quo». E o pormenor da recorrente lhe ter chamado «argumento» é irrelevante, tendo em conta os genéricos poderes de que dispomos em sede de qualificação jurídica (art. 664º do CPC).
Resta ver se a sobredita questão foi olvidada pelo acórdão «sub censura». E, «primo conspectu», dir-se-ia que sim, já que o aresto, de todas as vezes que explicitamente descreveu os danos invocados pela recorrente, limitou-se a aludir aos «atrasos na abertura dos centros» de inspecção e à consequente perda dos «proveitos que poderiam derivar da actividade» deles.
Mas essa primeira aparência cede ante uma análise mais funda. Já vimos que a questão supostamente omitida respeita aos prejuízos resultantes da necessidade da recorrente adquirir um novo terreno, o que se conjuga ainda com a inutilidade do investimento no terreno que ela indicara à Administração. A recorrente tratou desta matéria no art. 30º do requerimento inicial (mais precisamente, na sua al. b); e, relendo-se esse artigo, constata-se que tais danos foram aí reportados à «situação de facto consumado» que se constituiria devido à «abertura de novos concursos», abertura que seria possibilitada pela imediata execução do acto.
Ora, o que a recorrente alegou a este respeito «in initio litis» consiste no seguinte, que se estrutura em relações de causalidade: se a suspensão não for decretada, abrir-se-á um novo concurso para a mesma zona, substitutivo do anulado; e, ante a abertura desse concurso, para nele se apresentar com mínimas possibilidades de êxito, a recorrente terá de «concorrer com outros terrenos», o que implica realizar «um investimento novo». Portanto, e na óptica dela, se a eficácia do acto não for suspensa, consumar-se-á na sua esfera jurídica o prejuízo inerente ao custo desse outro terreno (custo a que evidentemente acresce – diz a recorrente, pela primeira vez, na sua 2.ª conclusão – o do terreno já indicado no procedimento pretérito).
Sucede que tal problema – o da constituição de uma situação de facto consumado por causa da abertura de um novo concurso para aquela zona – foi tratado pelo acórdão recorrido nos seguintes termos:
«De resto, e este é um aspecto importante na ponderação da decisão a tomar, está por saber se foram iniciados novos procedimentos para os mesmos centros e se, neles, a posição da Requerente ficou diminuída uma vez que a única alegação que esta faz a este propósito é a de que “ainda não foram celebrados contratos administrativos para a abertura de centros de inspecção nos locais a que respeitam as candidaturas da Requerente”.
Nesta conformidade, não só seria imprudente que formulássemos um juízo que qualificasse de difícil a reparação daqueles eventuais prejuízos como, pior, que afirmasse que a situação entretanto criada era irreversível e que, por isso, se impunha o deferimento da requerida providência sob pena do alegado direito da Requerente ficar irremediavelmente desprotegido.»
Neste segmento do acórdão, vem negado que haja seguramente «novos procedimentos para os mesmos centros». E, embora essa negação se apresente gramaticalmente reportada ao passado («se foram iniciados»), deve ser entendida como abrangendo também o futuro; pois as situações irreversíveis são as que permanecem sempre e o aresto, ao negar logo a seguir que a eficácia do acto trouxesse tal irreversibilidade, não podia tê-lo feito sem logicamente ponderar como é que as coisas se passariam no futuro.
Deste modo, o que o acórdão ali essencialmente não aceitou foi que a eficácia do acto provavelmente acarretasse a abertura de um novo concurso para o local. Perante este juízo – que não está sob sindicância do Pleno – desaparecia o antecedente, invocado «in initio litis», cuja consequência seria a necessidade da ora recorrente adquirir um novo terreno e sofrer o correlativo prejuízo. E, como esta relação de antecedente a consequente era de exclusividade, a falta do primeiro eliminava o segundo; pelo que não fazia sentido que o acórdão tratasse a questão dos terrenos, afinal já suprimida pela anterior afirmação de que nada se sabia quanto à abertura de um novo concurso.
Portanto, a lógica interna do acórdão recorrido – ao afastar o facto consumado donde decorreria o prejuízo ligado ao custo dos terrenos – mostra que esta última questão só não foi conhecida porque a sua abordagem estava prejudicada pela solução dada a outra (art. 660º, n.º 2, do CPC). E, assim sendo, o não conhecimento dela não envolveu a nulidade, por omissão de pronúncia, prevista no art. 668º, n.º 1, al. d), do CPC.
Assim, soçobra igualmente esta segunda, e derradeira, conclusão do recurso.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 11 de Dezembro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.
