085/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. A... e B..., identificados nos autos, recorrem da sentença de 19-05-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que, manifesta ilegalidade da sua interposição, rejeitou o recurso contencioso que interpuseram da deliberação da Câmara Municipal de Lisboa de 27-05-98. Os recorrentes terminam a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes : 1º A sentença proferida em 19/5/03 pelo Snr. Juiz do TAC de Lisboa no Proc. 1233/98, 1ª Secção, fez uma interpretação incorrecta do acto administrativo proferido pela Câmara Municipal de Lisboa em 27/5/98, acto este impugnado contenciosamente pelos ora Recorrentes; 2º Com efeito, tal acto, contrariamente ao que foi decidido na sentença recorrida, ao determinar o encerramento do Terminal Rodoviário da Av. Casal Ribeiro, em Lisboa, determinou igualmente a transferência dos operadores rodoviários aí sediados para a estação do Arco do Cego da CARRIS, também em Lisboa; 3º Tal interpretação decorre da leitura dos elementos documentais constantes do procedimento administrativo que a Câmara Municipal de Lisboa juntou com a sua contestação e, como é sabido, uma das formas de interpretar o acto administrativo é através do apuramento das circunstâncias em que a vontade foi manifestada, sobretudo atendendo exactamente aos elementos constantes do referido procedimento; 4º Ora, da leitura dos documentos juntos pela CM Lisboa na sua contestação, verificou-se que, efectivamente, o que a Câmara pretendeu ao praticar o acto administrativo de 27/5/98 foi o de encerrar o terminal sito na Av. Casal Ribeiro, transferindo os operadores rodoviários que aí operavam para a estação do Arco do Cego da CARRIS, estação essa que iria substituir assim o terminal da Casal Ribeiro; 5º E isso resulta claramente quer da informação do Gabinete do Presidente da CM Lisboa de 30/10/97 quer dos “Princípios de Acordo entre a Câmara Municipal de Lisboa e a CARRIS sobre a Estação do Arco do Cego ”- cláusula 1ª ; 6º Como resulta igualmente do despacho proferido pelo então Presidente da Câmara ao abrigo do art. 80º, nº 1 e 2 da LPTA a propósito de um pedido de suspensão de eficácia requerido pelos ora Recorrentes relativamente a um despacho do Presidente que tinha aprovado as obras de adaptação da estação do Arco do cego a Terminal Rodoviário; 7º Também o Snr. Juíz do TAC de Lisboa, em sentença proferida no Proc. 357/98, 1ª Secção e já transitada em julgado, entendeu que o acto de 27/5/98 era o acto que determinou a transferência dos operadores sediados no Terminal da Av. Casal Ribeiro para a estação do Arco do Cego; 8º Ora, a interpretação do acto administrativo, sendo matéria de direito, é passível de ser conhecida em recurso dirigido para este Supremo Tribunal-Acordão do STA – P. de 29/9/92, 9º Por conseguinte, porque o acto administrativo de 27/5/98 era o acto que ordenou a transferência dos operadores rodoviários sitos na Av. Casal Ribeiro para a estação do Arco do Cego para aí exercerem a sua actividade, tal acto, porque lesivo do dto. ao ambiente urbano e da qualidade de vida dos moradores do Arco do Cego, era impugnável contenciosamente pelos recorrentes; 10º Tinham pois toda a legitimidade para impugnar tal acto nos termos do art. 46º, 1º do RSTA, pelo que, ao decidir em contrário, a sentença recorrida violou o respectivo preceito legal; 11º Não obstante, porque se tratava de uma Acção Popular intentada pelos ora Recorrentes na modalidade de recurso contencioso – art. 12º , nº I, da Lei 83/95 , de 31 de Agosto, nem sequer era necessário que os Recorrentes tivessem interesse directo, pessoal e legítimo na impugnação de tal acto, conforme dispõe o art. 2º , nº 1, da Lei 83/95 ; 12º Assim, por não ser legalmente exigível no âmbito das acções populares a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo na demanda, resulta que a sentença recorrida violou o disposto no art. 2º , nº 1, da Lei 83/95 , de 31 de Agosto. Contra-alegou a entidade recorrida sustentando que o acto contenciosamente impugnado, na medida em que se limita a determinar aos operadores de transportes que deixem de utilizar as instalações sitas na Avenida Casal Ribeiro, não lesa quaisquer direitos ou interesses quer dos recorrentes quer difusos pelo que a decisão recorrida ao rejeitar o recurso por manifesta ilegalidade não merece censura, devendo ser mantida. O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso. II. A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos : a) Em 19-05-1998 o Presidente da Câmara Municipal de Lisboa e o Vereador Machado Rodrigues, proferiram o seguinte despacho conjunto: “Considerando que o terminal de transportes rodoviários colectivos de passageiros, de serviços "expressos", localizado na Avenida Casal Ribeiro, centraliza um volume diário de 125 autocarros, atingido os 160 autocarros às Sextas-feiras, o que se traduz num movimento na ordem dos 3.000 passageiros por dia ou 100.000 por mês; Considerando as características físicas do terminal, das quais se destacam uma área de apenas aproximadamente 2.000 m2, através de várias caves dentro de um edifício de vários andares, o facto de o acesso e saída efectuam-se pela mesma e única porta, a qual só permite a passagem de um veículo de cada vez; Considerando que o funcionamento do terminal nestas condições dá origem ao congestionamento do trânsito na Av. Casal Ribeiro e vias circundantes, como é o caso da Praça Duque de Saldanha e o Largo D. Estefânia, e é a principal fonte de poluição da zona, determinando níveis de poluição atmosférica e sonora extremamente elevados, que de acordo com dados oficiais de vários relatórios chegaram mesmo a ultrapassar por várias vezes o “valor limite" do dióxido de azoto e o “valor limite" e o "valor-guia" do monóxido de carbono; Considerando que, pelas suas características, a Avenida Casal Ribeiro e o edifício onde se encontra a funcionar o terminal não reúnem as condições mínimas que permitam a dispersão a níveis aceitáveis das produções de ruído e a poluição do ar; Considerando que os níveis de poluição atingidos tornam o ar do terminal impróprio para ser respirado em permanência; Considerando os impactos extremamente graves que esta situação provoca para a qualidade do ambiente e saúde dos utentes do terminal; Considerando que a situação é extremamente grave no que se refere aos trabalhadores do terminal, obrigados a suportar um ambiente extremamente poluído durante várias horas, todos os dias; Considerando que pelas características do edifício em que funciona actualmente o Terminal - um edifício de vários andares, terminal instalado em várias caves do edifício onde se situam os cais de embarque e desembarque, espaço exíguo, uma única porta de entrada e saída com espaço para apenas um veículo, o permanente congestionamento da via pública - aquele não reúne as condições mínimas que permitam a evacuação dos passageiros, dos demais utentes e dos trabalhadores em tempo útil e em segurança e tornam extremamente difíceis as operações de emergência, com as óbvias consequências para a segurança pública, das pessoas, bens e dos edifícios; Considerando que no caso de incêndio a situação se agravará com a emissão de fumos tóxicos num ambiente fechado; Considerando que o facto de o terminal funcionar num espaço fechado pode em caso incêndio ou acidente desencadear reacções de pânico com consequências catastróficas, sobretudo em "horas de ponta”; Considerando, ainda, que o terminal não tem acessos para deficientes, facto que impossibilita ou, pelo menos, dificulta a sua utilização por estes Cidadãos e que tornará extremamente difícil a sua evacuação em caso de acidente ou incêndio com evidente risco de vida; Considerando que a situação deste terminal vem gerando crescentes impactos negativos sobre a fluidez do trânsito, designadamente na Avenida Casal Ribeiro, na Praça Duque do Saldanha e no Largo D. Estefânia, o que é notório e do conhecimento público; Considerando que, de acordo com a Constituição da República Portuguesa e a Lei, são atribuições do Estado e, assim, às Autarquias Locais, prevenir e controlar a poluição de modo a evitar as agressões ao ambiente, qualidade de vida e saúde dos cidadãos, garantir a segurança, bem como criar as melhores condições de transportes; Considerando, assim, que o Município de Lisboa e os seus órgãos não podem continuar a aceitar uma situação de grave e evidente risco para a segurança dos cidadãos e de permanente agressão à sua saúde e qualidade de vida, com especial acuidade para os utentes e trabalhadores do terminal; "Determinamos, ao abrigo do n.º 3 do Artigo 53º do Decreto-Lei n.º 100/84 , de 29 de Março, na redacção conferida pela Lei n.º 18/91 , de 12 de Junho, nos termos dos Artigos 64º , 65º e 66º da Constituição da República Portuguesa e do Artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 399-F/84 , de 28 de Dezembro, e na prossecução do Interesse Público, que o Departamento de Tráfego notifique os respectivos operadores de transportes para deixarem de utilizar, nas condições actuais, com a maior brevidade possível, as referidas instalações." Com data de 26 de Maio de 1998 o Presidente da C.M.L. e o Vereador A, Machado Rodrigues) apresentaram à CML a Proposta N.º /98, de ratificação do despacho referido na al. anterior; A proposta foi aprovada por unanimidade pela CML em sessão de 27/05/1998; ..., ... e ... intentaram providência cautelar não especificada que correu termos neste T.A.C.L. com o n.º de processo nº 357/98, contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, pedindo que este fosse condenado a abster-se de determinar a transferência do Terminal Rodoviário de carreiras Expresso sito na Av. Casal Ribeiro para a antiga estação do Arco do Cego, em Lisboa. A instância veio a ser julgada extinta, por inutilidade superveniente, por se ter considerado que pelos despachos do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, datado, e de 19.5.98, do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa e pelo Vereador respectivo, ratificados por deliberação camarária tomada na reunião de 27.5.98, determinada a transferência do Terminal Rodoviário de Carreiras Expresso sito na Av. Casal Ribeiro para a antiga estação do Arco do Cego. III. A decisão recorrida considerou que, fazendo os recorrentes derivar a lesão de direitos e interesses que invocam do facto de, em consequência do acto que impugnam, o terminal rodoviário da Avenida Casal Ribeiro passar a funcionar no Arco do Cego, e não resultando tal consequência do acto contenciosamente impugnado, uma vez que se limita a ordenar a cessação da utilização do terminal da Avenida Casal Ribeiro, o mesmo não é lesivo para os recorrentes pelo que estes não gozam de legitimidade activa para a interposição do recurso contencioso. Os recorrentes sustentam que a decisão recorrida fez uma errada interpretação do acto cuja legalidade impugnam no recurso contencioso pois, ao contrário do decidido, o mesmo “ao determinar o encerramento do Terminal Rodoviário da Av. Casal Ribeiro, em Lisboa, determinou igualmente a transferência dos operadores rodoviários aí sediados para a estação do Arco do Cego da CARRIS, também em Lisboa” ; alegam, ainda que, “ porque se tratava de uma Acção Popular intentada pelos ora Recorrentes na modalidade de recurso contencioso – art. 12º , nº 1, da Lei 83/95 , de 31 de Agosto, nem sequer era necessário que os Recorrentes tivessem interesse directo, pessoal e legítimo na impugnação de tal acto, conforme dispõe o art. 2º , n.º 1, da Lei 83/95 ”. Assim, em seu entender, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 46, n.º1, do RSTA, e 2, n.º1, da Lei n.º 83/095, de 31-08. Vejamos. O despacho conjunto de 19-05-98, transcrito na alínea a) da matéria de facto, ratificado pela deliberação camarária de 27-05-98, objecto do recurso contencioso, depois de enumerar uma série de considerandos respeitantes às deficientes condições de instalação e funcionamento do Terminal Rodoviário sito na Avenida Casal Ribeiro, bem como do congestionamento de trânsito da zona circundante da referida Avenida, determina “ ... que o Departamento de Tráfego notifique os respectivos operadores de transportes para deixarem de utilizar, nas condições actuais, com a maior brevidade possível, as referidas instalações” . Da simples leitura do acto em causa resulta que a estatuição autoritária nele contida se traduz na cessação da utilização do Terminal Rodoviário da Avenida Casal Ribeiro por parte dos operadores de transportes que o vinham utilizando. O teor do acto administrativo recorrido é, pois, claro não comportando a decisão administrativa nele contida qualquer outro sentido. Não há, pois, lugar, por desnecessário, ao recurso a qualquer outro elemento de interpretação para buscar a vontade da Administração nele expressa. Os recorrentes, invocando a sua qualidade de moradores do Arco do Cego (cfr. artigo 1º, da petição), fazem derivar a lesão dos interesses que pretendem salvaguardar da entrada em funcionamento na antiga estação da Carris do Arco do Cego de um Terminal Rodoviário o que ocorreria, segundo alegam, em consequência do encerramento determinado pelo acto recorrido. Tal interpretação, como se viu, não resulta do acto administrativo impugnado desde logo porque não tem o mínimo apoio no teor literal do acto. É, assim, manifesto que os direitos e interesses invocados pelos recorrentes, moradores no Arco do Cego, não são afectados pelo acto recorrido que, produzindo efeitos jurídicos meramente negativos, nada diz quanto ao local para onde serão transferidos os utilizadores rodoviários do terminal a quem se dirige o acto impugnado nem se refere à instalação de qualquer terminal rodoviário, designadamente no Arco do Cego. Isto é, a eventual anulação do acto que impugnam não tem como consequência a cessação da produção dos efeitos lesivos decorrentes da instalação e entrada em funcionamento de um terminal rodoviário na zona de residência dos recorrentes, o Arco do Cego, lesão que os recorrentes nunca poderão ver afastada a com a eventual anulação contenciosa do acto que impugnam no recurso contencioso que interpuseram a fls. 2.. Não sendo, pois, directamente lesados pelo acto, não gozam de legitimidade activa nos termos do artigo 46, n.º1, do RSTA e 821, n.º2, do Código Administrativo. Improcedem, assim, as conclusões 1 a 10 das alegações dos recorrentes. Argumentam, porém, os recorrentes que, por se tratar de um recurso contencioso interposto no âmbito da acção popular, ao abrigo da Lei n.º 83/95 , de 31-08, não é legalmente exigível a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo na demanda pelo que a sentença recorrida violou o disposto no art. 2º, n.º 1, daquela Lei. A Lei 83/95 , de 31 de Agosto, veio regular “o direito de acção popular para a prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções previstas no nº 3 do art. 52 da Constituição” (art. 1º, n.º1), dispondo no artigo 2.º, n.º 1, que “ são titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos ...., independentemente de terem ou não interesse directo na demanda .” No que respeita ao contencioso administrativo, há que ter em conta o artigo 12, n.º1, da mesma Lei dispõe que : “ a acção procedimental administrativa compreende a acção para defesa dos interesses referidos no artigo 1º e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos lesivos dos mesmos interesses ”, e ainda, quanto o meio utilizado for o recurso contencioso, como é o caso dos autos, o artigo 822 do Código Administrativo que reza : “A qualquer eleitor, ou contribuinte das contribuições directas do Estado, no gozo dos seus direitos civis e políticos, é permitido recorrer das deliberações, que tenha por ilegais, tomadas pelos corpos administrativos das circunscrições em que se ache recenseado, ou por onde seja colectado e, pelas demais entidades referidas nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 820.º com jurisdição na mesma área. Das supra transcritas disposições legais resulta que, à data da interposição do recurso de fls. 2, a legitimidade para o exercício da acção popular, na modalidade do recurso contencioso, dependia da alegação, por parte dos recorrentes, de que se encontravam no gozo dos seus direitos civis e políticos, e ainda da prova de que se encontravam recenseados ou colectados como contribuintes em alguma das freguesias ou bairros fiscais abrangidos pela área do município de Lisboa, autor da deliberação que elegem como objecto do recurso contencioso que interpuseram. Ora, os recorrentes limitam-se a alegar que “ vivem no bairro do Arco do Cego, em Lisboa”, nada alegando sequer quanto aos pressupostos da legitimidade activa para a interposição do recurso contencioso ao abrigo do artigo 12 , da Lei n.º 83/95 , pelo que o recurso que interpuseram a fls. 2, se tem de qualificar como interposto nos termos gerais, isto é, enquanto cidadãos individualmente considerados que se sentem lesados nos seus direitos por um acto administrativo e não como actores populares. Não foi, assim, violado o artigo 2º , n.º 1, da Lei n.º 83/95 , pelo que improcedem as conclusões 11 e 12 das alegações dos recorrentes. IV. Nos termos expostos acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Custas pelos recorrentes que se fixam em 400 euros (taxa de justiça) e 200 euros (procuradoria). Lisboa 13 de Janeiro de 2005. – Freitas Carvalho – (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.