IVDo Direito
A competência de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir.
Desde logo, nos termos da al. g) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, na redação dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31.12, compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto questões em que, nos termos da lei, dão lugar à responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, quer por atos de gestão pública, quer por atos de gestão privada.
Em concreto e em síntese, na presente Ação de Responsabilidade, os seus então Autores, em resultado do falecimento do seu filho em acidente de trabalho, instauraram a mesma contra:
- a)– O Município de M..., na qualidade de dona da obra;
- b)– “C... SA”, na qualidade de empreiteira daquela obra;
- c)– “E... SA”, na qualidade de subempreiteira da obra;
- d)– Eng.º NF, na qualidade de diretor técnico da 2ª e 3ª Ré;
- e)– JLS, na qualidade de encarregado geral da obra, da 3ª Ré;
- f)– “A... Lda”, na qualidade de sub-subempreiteira;
- g)– JM, na qualidade de manobrador da máquina de “A...”.
Foi peticionada a condenação solidária dos Réus a pagar-lhes valor não inferior a 135.000€, consequente dos invocados danos patrimoniais e não patrimoniais, resultantes do falecimento do seu filho no identificado acidente de trabalho ocorrido em 25.5.2004.
Como suporte do peticionado, foi alegado pelos então Autores, aqui Recorrentes:
- a)– que a Ré “A...” em 25.5.2004 procedia à abertura de uma vala de cerca de 5.8 m de profundidade, não escorada.
- b)– que a vítima, trabalhador da “A...”, se encontrava nas imediações da vala conjuntamente com outro colega, que também veio a falecer, enquanto o manobrador trabalhava com uma máquina giratória (abre-valas);
- c)– no dia anterior havia ocorrido forte precipitação, persistindo a 1,5 m da vala uma regueira onde corria um curso de água;
- d)– o terreno era constituído por saibro, seixos soltos;
- e)– no percurso da vala surgiu um outro tipo de terreno de terra vegetal e entulhos, por proximidade duma lixeira municipal;
- f)– a máquina giratória provocava grande vibração no terreno;
- g)– O dono da obra (Município):
- -não aprovou, em projeto, um plano de segurança, nem nomeou os coordenadores de segurança em projeto; não aprovou o plano de segurança em fase de execução aquando do início da obra;
- -não procedeu à alteração ou adaptação do plano de segurança em função das novas condições do terreno;
- -não fez constar o plano de segurança do contrato da empreitada; não exigiu à empreiteira a identificação do seu técnico de segurança em obra;
- -não fez constar do plano de segurança o organograma do estaleiro fixo e móvel; não nomeou os coordenadores de segurança por escrito em projeto e em obra, nem comunicou a sua identificação ao fiscal, à executante e demais subempreiteiros;
- -não impediu o início da implantação do estaleiro, nem comunicou à Inspeção Geral do Trabalho a abertura do estaleiro; não fiscalizou diariamente a obra, nem o cumprimento das medidas de segurança, etc.
- h)– a executante “C...”:
- -não nomeou pessoa qualificada, para coordenador de segurança, quer em projeto, quer em obra;
- -não procedeu à elaboração de um plano de segurança para execução da obra antes de dar início à implantação do estaleiro;
- i)– a co-executante, subempreiteira “E...”, não procedeu a nenhum dos deveres e práticas referidas na alínea anterior, não promoveu qualquer ato de formação dos trabalhadores em obra quanto ao plano de segurança, nem se assegurou do seu prévio conhecimento e efetivo cumprimento; não se assegurou se a “A...” possuía alvará próprio para a execução da obra subempreitada;
- j)– o responsável técnico da obra, não elaborou um plano de segurança tendo em conta as específicas condições da obra, nem promoveu a sua adaptação às novas condições surgidas, não elaborou o organograma do estaleiro;
- l)– o encarregado geral não verificou o cumprimento do plano de segurança; não mandou suspender os trabalhos, atentas as péssimas condições em que estavam a ser executados; não assegurou o material de entivação na frente da obra; aberta a vala, não mandou parar a máquina para entivação da vala;
- m)– a sub-subempreiteira, “A...”, não verificou ou deu a conhecer o plano de segurança; não cuidou de saber da inaptidão, nem deu formação aos trabalhadores sinistrados, de 20 e 22 anos, quanto aos riscos da execução dos trabalhos; não mandou escorar a vala, nem suspendeu os trabalhos, face às condições de segurança da obra;
- n)– o encarregado da equipa em trabalho ou manobrador da máquina não verificou o plano de segurança; não suspendeu o trabalho da máquina enquanto a vala não era escorada; nem chamou a atenção aos superiores do perigo da execução do trabalho em tais condições.
Em face do enquadramento feito, entendem os Autores, pais do sinistrado falecido, que haverá responsabilidade pelo ocorrido, designadamente por parte do Município, entendendo que o acidente resultou de uma conjugação de vários ilícitos, de diferentes autores.
Em função da causa de pedir, a ação resulta de um dano provocado por alegadas infrações praticadas pelos Réus, enquanto causas subjetivas, por ação e/ou omissão, relativamente às regras constantes do DL n.º 273/2003, face às condições de segurança nas empreitadas de construção civil.
Os Autores assentaram o peticionado nos termos da responsabilidade contratual e extracontratual, esta regulada no art.º 483 e ss do CC, contemplando o pedido, danos patrimoniais e não patrimoniais, responsabilizando-se solidariamente todos os intervenientes pelo acidente em questão.
Importa atender aqui predominantemente à forma como a Ação foi configurada pelos Autores, sendo que é em função desse facto que deverá ser definida a competência do tribunal, não sendo possível escamotear a circunstância dos Autores terem incluído o Município como primeiro Réu, exatamente em face da sua função no contrato, enquanto dono de obra, no âmbito de empreitada de interesse público.
A questão está pois objetivamente em saber se a competência controvertida do Município se enquadra com o estatuído no ETAF, mormente no seu Artº 4º nº 1 alínea g).
A obra que veio a determinar o acidente mortal verificado, que se consubstanciava na construção de infraestruturas de saneamento básico, insere-se manifestamente na satisfação de um interesse público, em face do que desde logo não pode o Município, até enquanto dono de obra, alhear-se liminarmente de qualquer responsabilidade pelo ocorrido, o que não significa que a questão passe a ser regulada necessária e exclusivamente pelo Direito Administrativo, mas que os Tribunais Administrativos possam ser chamados a aplicar, se for caso disso, normas de direito privado.
Efetivamente, não será por acaso que a referida al. g) do n.º 1 do art.º 4 do ETAF refere que “compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal, a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto … questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público incluindo…”.
Refere sintomaticamente a este respeito Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo dos Tribunais Administrativos”, 3ª ed. pag. 95 que “(…) o preceito faz referência expressa às funções legislativa e jurisdicional para estender o âmbito da jurisdição administrativa aos danos emergentes do exercício dessas funções. No que especificamente diz respeito aos danos emergentes da atuação da Administração Pública, o preceito não distingue, portanto, consoante essa atuação seja ou não desenvolvida no exercício da função administrativa, na imediata prossecução de fins públicos, ao abrigo de disposições de direito administrativo, etc.”.
Conclui Mário Aroso referindo que “Ora, onde o legislador não distingue, não deve o intérprete distinguir. Todos os litígios emergentes de atuação da Administração Pública que constituam pessoas coletivas de direito público em direito civil extracontratual, pertencem, portanto à competência dos tribunais administrativos”
Tendo os Autores configurado a presente Ação de Responsabilidade, designadamente, contra o Município de M..., enquanto pessoa coletiva de direito público, imputando-lhe a “responsabilidade extracontratual” dos seus atos, seja por ação seja por omissão, enquanto dona de obra, da empreitada que veio a determinar o falecimento do seu filho, independentemente do que a final vier a ser decidido, não se mostra adequado decidir liminarmente pela incompetência material do TAF para julgar a presente Ação, mormente face ao Município, tanto mais que o ETAF deixou de excluir o conhecimento das questões de direito privado.
Como ficou dito no Acórdão do Tribunal de Conflitos nº 012/09 de 08-10-2009 “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a ação, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objetivos com ela prosseguidos.
Nos termos da alínea g), n.° 1, do art.º 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19.2, na redação da Lei n° 107-D/2003, de 31.12, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, quer por atos de gestão pública, (como no ETAF/84) quer por atos de gestão privada.”
Em idêntico sentido se pronunciou o mesmo Tribunal de Conflitos, no Acórdão nº 030/09 de 17-06-2010.
Em função de tudo quanto supra ficou expendido, a questão está pois em saber se cabe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o conhecimento da presente ação para efetivação de responsabilidade civil extracontratual, proposta em 2008, designadamente, contra o Município de M....
Estando-se perante um processo instaurado em 2008, é aqui aplicável, naturalmente o ETAF de 2002, por força do disposto nos arts. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, e 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.
Efetivamente, como ficou já dito, o art. 4.º, n.º 1, alínea g), do ETAF de 2002, estabelece que «compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto» «questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa».
Como resulta do teor expresso desta norma, desde que esteja em causa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa coletiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de ato de gestão pública ou ato de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984.
No acórdão do Tribunal dos Conflitos de 23/01/2008, proferido no processo n.º 17/07, foi apreciada exaustivamente a questão do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de litígios que tenham tido por objeto questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público.
Com efeito, prescreve o art. 212º nº 3 da CRP que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Deste modo, o artigo consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, impondo-se concluir que, sendo a reserva absoluta, só os tribunais administrativos poderão julgar as mesmas.
É pacífica a interpretação segundo a qual o referido consagra uma reserva relativa, deixando à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtrativos, desde que preservado o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material.
Neste sentido, por exemplo: VIEIRA DE ANDRADE, in “A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs.; SÉRVULO CORREIA, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes,” 1995, p. 254; RUI MEDEIROS, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, n.º 16, pp. 35 e 36; JORGE MIRANDA, “Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, n.º 24, p. 3 e segs.
Este entendimento é aquele que resulta, designadamente, da jurisprudência maioritária do Colendo STA (Cfr, acórdãos do Pleno de 1998.02.18- recº n.º 40247 e da Secção de 2000.06.14- rec. n.º 45633, de 2001.01.24 – rec. n.º 45636, de 2001.02.20 – rec. n.º 45431 e de 2002.10.31 – rec. n.º 1329/02), não se vislumbrando razões para divergir desta interpretação.
Assim, se é certo que a regra é que a jurisdição administrativa abrange a justiça administrativa em sentido material, pode, no entanto, sem ofensa à lei constitucional, alargar o perímetro da jurisdição dos tribunais administrativos a algumas relações jurídicas não administrativas.
Essa foi, aliás, a leitura resultante do ETAF aplicável que, na exposição de motivos da Proposta de Lei que lhe deu origem (publicada in “Reforma do Contencioso Administrativo”, vol. III, p. 14) refere expressa e explicitamente que:
“(…) Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado.
(…)
Estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político-legislativa e da função jurisdicional.
Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (…)”.
É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se a norma do art. 4º/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Assim, com a entrada em vigor do ETAF/2003, de acordo com a regra geral do art. 4º/1/g) e salvo as exceções subtrativas contidas no n.º 3 do mesmo preceito legal, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extra-administrativas, independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Ou dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 o ETAF “privilegiou um fator de incidência subjetiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos.
Significa isto que a qualificação entre atos de gestão pública e atos de gestão privada que, à luz do art. 51º/1/h) do anterior ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril, era critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da ordem administrativa e os tribunais da ordem comum, nas “ações sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos” passou a ser irrelevante para este efeito. O interesse nessa distinção passou a estar confinado, apenas, ao direito material. O juiz administrativo não fica dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – ato de gestão pública ou ato de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.”
Esta interpretação coincide com o entendimento de Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, p. 32; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos e Fiscais”, p. 59; Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, p. 714 e foi já perfilhada pelo Tribunal dos Conflitos nos acórdãos de 2006.10.26 – conflito 18/06 e de 2007.09.26 – conflito n.º 13/07.
De relevante para a apreciação da questão aqui controvertida é exatamente o facto de se entender que o determinante para a inclusão, ou não, de um litígio na jurisdição administrativa é pois o momento da propositura da ação.
Sempre se dirá igualmente, que é incontornável que na Ação que correrá no Tribunal de Trabalho de Barcelos (Procº nº 540/02TTVCT), conexa com o mesmo acidente aqui em apreciação, aí serão intervenientes como réus, o empregador e a sua seguradora, o que não permite que, designadamente, o Município seja parte na mesma.
Peticionando os aqui Autores/Recorrentes a responsabilidade civil extracontratual, designadamente, do Município e tendo configurado a Ação nesses exatos termos, não pode o tribunal ignorar tais factos e circunstâncias, limitando-se singelamente a “remeter” os Autos para o Tribunal de Trabalho.
A jurisdição administrativa é pois competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas coletivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se a norma do art. 4º/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público.
Com a entrada em vigor do ETAF aqui aplicável, de acordo com a regra geral do art. 4º/1/g), em regra, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extra-administrativas, independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Dito de outro modo, nas palavras de Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, p. 714, o ETAF “privilegiou um fator de incidência subjetiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos”
O juiz administrativo não está dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – ato de gestão pública ou ato de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.
Questão complementar será a de saber se são suscetíveis de manter na ação, para além do município, os restantes demandados indicados, quer individuais quer coletivos.
Efetivamente, se é certo que a ação a correr no tribunal de trabalho, sempre envolverá o empregador e a sua seguradora, importa verificar e concluir se na presente Ação se deverão manter como demandados todos os indicados, para além do município.
Como se viu já, o conhecimento das ações para efetivação de responsabilidade civil extracontratual dos servidores das pessoas coletivas de direito público, por danos ocorridos no exercício das suas funções e por causa delas (art. 271º/1 CRP), qualquer que seja o regime da prestação do seu trabalho e qualquer que seja a natureza da atividade causadora do dano, está atribuído à jurisdição administrativa, por força do disposto no art. 4º/1/h) do ETAF.
Assim, na situação em análise, não surgindo como demais demandados, quaisquer servidores do Município, nem quaisquer entidades privadas às quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, nos termos das alíneas h) e i) do nº 1 do Artº 4º do ETAF, são os tribunais administrativos incompetentes, em razão da matéria, para proceder ao seu julgamento.
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar procedente o Recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se declarando a competência dos Tribunais Administrativos para julgar o Município como demandado na presente Ação, em face do que se determina a sua baixa à 1ª instância para os referidos efeitos, se nada mais a tal obstar.
Custas pelos Recorridos.
Porto, 18 de Dezembro de 2015
Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco
Ass.: Joaquim Cruzeiro
Ass.: Luís Migueis Garcia
