Conclusões 1ª, 2ª, 3ª, 9ª e 10ª
Neste âmbito o Recorrente vem arguir a nulidade da sentença, por omissão e por excesso de pronúncia, o que implicaria, nos termos do artigo 668º/1/d) do CPC, que o Tribunal a quo tivesse deixado de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou tivesse conhecido de questões de que não podia tomar conhecimento.
Refere-se na conclusão 1ª:
«1ª O que o A. antes quer - e na realidade peticiona - é ver reconhecidos judicialmente quer a sua integração na categoria profissional adequada quer, consequentemente, o seu direito à retribuição correspondente, tudo mercê de um direito que adquiriu pelo decurso do tempo que exerceu cargos de chefia.
Aqueles pedidos seguintes traduzem-se pois na esperança da condenação da Administração a proceder aos actos materiais necessários à efectivação na prática de tal reconhecimento judicial.»
O Recorrente tem razão em estabelecer aquela distinção entre o pedido fundamental e os pedidos secundários, dele dependentes ou consequentes.
O pedido principal corresponde ao pedido formulado na alínea a) da petição inicial: «Reconhecer-se que o Autor adquiriu, por via da usucapião de funções ou de qualquer outro facto juridicamente capaz de conduzir ao resultado pretendido, o direito ou interesse legítimo de ser integrado na categoria profissional adequada, tendo em conta o tempo decorrido em exercício por este de cargos dirigentes desde 19 de Janeiro de 1981».
Da improcedência deste pedido principal decorre logicamente a improcedência dos demais. Efectivamente, não se reconhecendo ao Autor, em função da factualidade alegada e da legislação vigente, o direito a ser integrado em categoria diferente daquela em que estava investido e pela qual era remunerado, a Administração não lhe poderia pagar retribuição diversa, nem juros de mora, nem teria que praticar «os actos materiais conducentes à integração do Autor na categoria profissional que resultar adequada pelo facto do exercício por este de cargos de chefia desde 19/01/1981».
Ora, é indubitável que o Tribunal a quo se pronunciou sobre o pedido principal e que o julgou improcedente. Leia-se o seguinte trecho (pág. 8 da sentença, a folhas 99 destes autos) e toda a fundamentação subsequente: «Quanto ao pedido formulado pelo Autor que lhe seja reconhecido o direito ou interesse legítimo de ser integrado na categoria profissional adequada ao exercício efectivo de funções de cargos dirigentes que vem desempenhando, com efeitos retroactivos a 19 de Janeiro de 1981 em termos de diferenças remuneratórias, o mesmo não pode proceder...».
Perante tal julgamento fica prejudicado o conhecimento das sub-questões consequentes e dependentes da hipotética procedência do pedido principal e, portanto, não pode haver omissão de pronúncia a seu respeito.
É verdade que na sentença também se tecem algumas considerações sobre «a pretensão que a Ré desencadeie o processo legislativo de criação do lugar extinto», mas, na linha do que já ficou exposto, essa fundamentação acaba por ser irrelevante no contexto da improcedência do pedido principal. Deste modo, qualquer hipotética imperfeição pontual da fundamentação naquela matéria não é susceptível de pôr em crise a validade formal/estrutural da sentença no seu todo. Poderia falar-se de excesso de fundamentação (no sentido de fundamentação desnecessária) mas nunca de excesso de pronúncia em sentido técnico, quando essa específica parte da fundamentação nenhuma influência teve na decisão final proferida.
Acresce que o petitório não se encontra perfeitamente formulado, bastando dizer que o Autor manifesta o desejo de «ser integrado na categoria profissional adequada», sem jamais revelar qual deveria ser exactamente essa categoria. Por outro lado, o Autor alega que “não pretende nomeação de futuro em comissão de serviço...”, mas o certo é que, na alínea b) do petitório – para o passado - se arroga o direito ao recebimento do “montante de 13 659 300$00 a título de retribuição correspondente ao efectivo exercício de funções inerentes a cargos dirigentes desde aquela data de 19/01/1981...”, o que legitimava o Tribunal a ponderar e apreciar, como fez, a questão dos meios pelos quais teoricamente poderia ser concretizada tal pretensão. Nestas circunstâncias e ao contrário do que afirma o Recorrente, a sentença não «reduz» o pedido mas apenas, na sua própria expressão, o «reconduz», isto é, o enquadra juridicamente, no contexto da necessidade de criação do lugar ao qual correspondesse essa «retribuição» pretendida, sendo certo que a tarefa de enquadramento jurídico das pretensões das partes é atributo dos tribunais.
Finalmente, foi o próprio Autor que requereu ao Presidente do SNPRCN em 30-10-1985 e ao Secretário de Estado do ARN, em 25-10-1989, a sua nomeação como chefe de divisão no PNPG (cfr. 12 e 14 da matéria de facto) e a interpretação feita na sentença mais não faz do que reflectir esta pretensão que o Autor não renegou na petição inicial.
Mudando de assunto e especialmente no que se reporta à conclusão 9ª, diga-se que não há aí qualquer omissão de pronúncia, porque os elementos invocados (boa fé, publicidade e prazo do exercício nas funções dirigentes) não constituem questões em sentido técnico, mas apenas factos, razões ou argumentos mediante os quais o Autor pretende, sem êxito, demonstrar a procedência da questão concernente ao seu invocado direito a ser integrado na “categoria profissional adequada”.
Assim improcede em toda a linha a arguição de nulidade da sentença.
Conclusão 4ª
Alega o Recorrente que «Deveria ter sido considerado facto provado - e não o foi na douta sentença recorrida - a alegação do A. de que não quer ser provido no cargo dirigente equivalente as funções que efectivamente vem exercendo, tão só pretende ver-se integrado na categoria profissional adequada ao tempo decorrido no exercício real de tais funções e receber a retribuição correspondente».
É manifesto que a alegação em causa se limita a ecoar a pretensão do Autor e não contém matéria de facto susceptível de impugnação pela parte contrária, pelo que improcede.
Conclusões 5ª a 8ª
Neste segmento acoita-se a tese fundamental do Recorrente, no sentido de ter adquirido o direito a ser integrado, por uma espécie de usucapião de funções, na categoria profissional adequada ao tempo decorrido no exercício do cargo dirigente que, na sua opinião, exercia.
Esta tese enquadra-se na temática dos agentes putativos, entendendo-se como tais “os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados, em geral, como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos” (segundo J.M. Sérvulo Correia, in Noções de D. Administrativo, pág. 366).
Já Marcello Caetano se referia aos agentes putativos como sendo “os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos” (cfr. Manual de Direito Administrativo", Almedina, vol. II, p. 644).
À semelhança da doutrina também a jurisprudência (cfr. M. Esteves de Oliveira, D. Administrativo, pág. 436) tem vindo a admitir “que o exercício pacífico, contínuo e público de funções durante um longo período de tempo pode dar lugar a uma espécie de usucapião a favor do agente de facto, legitimando juridicamente a sua posição face à Administração”.
O estabelecimento do prazo de prescrição aquisitiva, segundo tal jurisprudência, dependeria do “prudente arbítrio do julgador”, tendo em conta a equidade, negligência revelada na conservação por parte dos superiores do funcionário, natureza da situação irregular e dos serviços prestados e boa fé do agente de facto, não sendo em geral admitida como suficiente para a aquisição do estatuto de agente de direito o decurso de um prazo inferior a dez anos (cfr. Marcello Caetano, obra citada, p. 647, Sérvulo Correia, obra citada, p. 366).
O princípio da relevância jurídica de certos efeitos jurídicos de situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, foi recebido no artigo 134º/3 do CPA.
Sucede que o Recorrente não era um agente de facto ou putativo, mas sim um agente “de direito”, isto é, um funcionário do PNPG, regularmente provido em lugar do respectivo quadro de pessoal, na carreira e categoria de técnico superior principal, ao qual simplesmente foram atribuídas funções diferentes, de maior responsabilidade, do que as correspondentes ao conteúdo funcional normal da sua categoria.
Já Marcello Caetano referia que: “O caso mais vulgar da situação de agente putativo é o que resulta do provimento em circunstâncias normais, por um acto jurídico ilegal, enquanto a invalidade não é declarada ou sanada (vício originário do provimento). O funcionário nomeado ilegalmente é um agente putativo, visto que a generalidade das pessoas não conhece (nem, conhecendo, poderia daí tirar efeitos práticos), o vício do acto de provimento e quando trata com ele no serviço reputa-o agente administrativo” (ob. cit. p. 645).
E, como se decidiu no Acórdão de 05-06-2002, Rec. 082/02, da 3ª Subsecção do C.A. do S.T.A., a figura da usucapião de funções “só é susceptível de operar em relação aos denominados «agentes putativos» – que são aqueles que exercem as funções públicas sem causa válida que minimamente o justifique”. Concluindo seguidamente, em termos que servem à medida no caso destes autos: “Ora, a recorrente desempenha as suas funções por via de um título revelado no seu termo de posse, pelo que não é integrável no referido leque dos agentes de facto; e, assim sendo, nunca estaria em condições de invocar em seu proveito o instituto da usucapião.”
É claro que há diferenças profundas no enquadramento e tratamento jurídico dos dois temas em confronto, a saber, o da usucapião e o da simples atribuição de tarefas que exorbitam do conteúdo funcional da categoria em que o funcionário está investido.
Nos termos do artigo 9º/4 do DL 248/85, de 15/7, «A descrição dos conteúdos funcionais não pode, em caso algum, constituir fundamento para o não cumprimento do dever de obediência e não prejudica a atribuição aos funcionários de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis, não expressamente mencionadas».
Paulo Veiga e Moura (Função Pública, pág. 76/78), discorre com proficiência sobre esta temática e a propósito desta norma:
«De jure condito é, como tal, inquestionável que podem ser atribuídas aos funcionários outras funções para além das descritas no conteúdo funcional da sua carreira (Refira-se no entanto que nem todas as carreiras têm o seu conteúdo funcional aprovado e descrito em Portaria governamental).
No entanto, ao prescrever a impossibilidade dos conteúdos funcionais legitimarem a recusa de qualquer ordem para executar funções não descritas, o legislador abriu caminho para que a Administração incumba os funcionários de tarefas não descritas no conteúdo funcional da sua carreira, quer aquelas funções tenham alguma afinidade com estas, quer façam apelo a uma maior ou menor responsabilidade e complexidade. Daí que seja frequente alguns funcionários exercerem tarefas que nada têm a ver com o conteúdo funcional da sua carreira e que fazem apelo a uma maior responsabilidade e complexidade, dando origem a situações de “mão-de-obra barata” por o funcionário continuar a ser remunerado com o vencimento próprio da sua categoria.»
Outras vezes, acrescenta-se, tais situações decorrem de desajustamento entre os estatutos orgânicos das entidades administrativas e as necessidades reais dos serviços, ou de casos em que os cargos de Presidente ou Director são assumidos por pessoas de confiança política, que não têm verdadeiramente qualificações, tempo ou vocação para exercer com efectividade a gestão (fenómeno às vezes designado jobs for the boys), havendo por isso que recorrer a funcionários da carreira técnica superior, mais experientes e dotados, para suprir as lacunas existentes.
Ora, a situação do Recorrente acaba por redundar nisto. Perante a força da necessidade e porque o PNPG nunca chegou a ser efectivamente dotado com o lugar de chefe de Divisão de Gestão e Projectos, o Recorrente foi designado para exercer as funções que seriam presumivelmente de incluir no conteúdo funcional desse cargo, se existisse, a título provisório e até hoje.
Mas não pôde adquirir o direito a esse pseudo cargo, ainda por mais duas ordens de razões:
Primeira, porque esse cargo nunca teve existência legal efectiva (e um cargo é indubitavelmente uma construção jurídica), portanto, não poderia sobre ele incidir um qualquer direito, tal como analogamente não podem adquirir-se direitos reais sobre coisas que não existem, no âmbito do instituto da usucapião propriamente dita (artigos 1287º e seguintes do C. Civil). Ad impossibilia nemo tenetur.
Segunda, pelas razões constantes da própria sentença, acerca do facto indesmentível de todos os protagonistas do caso – Recorrente e membros da Administração – sempre terem constatado, explicitado e consentido que se tratava de um exercício de funções meramente precário, provisório e impossível de regularizar sem uma opção legislativa que, contrariando todas as expectativas que foram sendo alimentadas, nunca se chegou a concretizar nesse sentido.
Finalmente, refira-se que pode ser discutível saber se a remuneração do funcionário deve ser a que estiver fixada na lei para a categoria em que tomou posse (critério formal) ou, antes, a fixada para a categoria correspondente às funções por ele efectivamente exercidas (critério material). Manifestando preferência pelo critério material pode consultar-se Paulo Veiga e Moura, obra citada, páginas 269 e 270.
Agora, o que seguramente a Administração não pode fazer é remunerar um funcionário pelo exercício de funções que supostamente deveriam corresponder a um hipotético lugar, realmente inexistente no organograma do instituto em causa e cujo conteúdo funcional nem sequer foi legalmente fixado.
Deste modo, improcedem todas as conclusões do Recorrente.
