IRELATÓRIO
I.1. No recurso contencioso (interposto por A..., LDª, com os sinais dos autos, do despacho de 29-10-2002, do Presidente da Câmara Municipal de Águeda - ER) que correu seus termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (TAC), foi proferido pelo Mº Juiz a quo o despacho (cf. fls. 131-132) que, para o que aqui interessa, desatendeu a questão prévia da irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado (ACI).
I.2. Recorrendo a ER de tal despacho, foi o respectivo recurso admitido com efeito devolutivo e a subir com o primeiro que viesse interposto da decisão final.
I.2.1. Alegando, a ER sustenta a irrecorribilidade contenciosa do ACI, sustentando em síntese que a recorrente contenciosa elege como acto recorrido, não o acto que ordenou o embargo (proferido a 29/OUT/02), mas um acto (também por si emitido, proferido a 30/OUT/02) que se limitou a dar execução àquele outro, constituindo um mandado de embargo, o qual constituiria um acto interno.
Ao proceder daquele modo o despacho judicial impugnado, teria violado os artºs, 120º e 150º, nº 4, do CPA e 25º da LPTA.
I.3.Tendo o recurso contencioso prosseguido seus termos foi o mesmo julgado improcedente (cf. sentença de fls. 184-193).
I.4. De tal sentença recorre o recorrente contencioso.
Alegando, a recorrente formulou as seguintes Conclusões:
“1 – O acto recorrido não contém uma declaração expressa e inequívoca de concordância com anterior parecer, informação ou proposta, conforme exigido pelo preceituado no nº 1 do art.125º do Código de Procedimento Administrativo.
2 - A nossa jurisprudência tem sido unânime na interpretação dada ao supra mencionado artº 125.° do CPA, visto que defende a exigência de uma clara e inequívoca remissão para o conteúdo de pareceres, proposta ou informações que tenham o acto administrativo recorrido. — cfr., neste sentido, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10/02/94, proferido no âmbito do proc. n.°032916, da 1ª. subsecção, em que foi relator o Juiz Conselheiro Correia de Lima quando afirma que: “A fundamentação de acto administrativo, por remissão ou (per relationem), para ser válida, tem de consistir numa declaração expressa e inequívoca de concordância com anterior parecer, informação ou proposta.” (sublinhado nosso); e ainda Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04/04/95, proferido no âmbito do proc. n.º 034770, da 2. subsecção, em que foi relator o Juiz Conselheiro Artur Maurício; ou ainda, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25/03/1999, proferido no âmbito do proc. n.º 039774, da 1ª . subsecção, em que foi relator o Juiz Conselheiro Barata Figueira.
3 - Não existe uma expressa e inequívoca remissão para o conteúdo da Informação n.º 02 194 VM, datada de 29/10/04, elaborada pelos Serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Águeda, apesar de mesma se encontrar exarada sobre a mencionada informação e pelo simples facto de tal asserção se encontrar exarada sobre a sobredita informação, não quer isto significar que a fundamentação daquele despacho seja obrigatória e obviamente constituída pelo conteúdo da informação sobre que foi proferido - não resulta assim clara a manifestação de concordância por parte da autoridade administrativa com conteúdo da informação em causa, neste sentido, Ac. do S.T.A. de 06/07/1993, proferido no âmbito do proc. n.º 015817, em que foi relator o Juiz Conselheiro Miller Simões.
4 - Diríamos assim que, servindo-nos das funções da fundamentação apontadas pelo magistrado recorrido, que só com a univocidade da referencia se verifica cumprido o desiderato de clarificação que aquela deve cumprir.
5 - Em termos factuais a posição da recorrente é a seguinte:
- a.Quanto às escadas, a verdade é que a planta de síntese aprovada prevê 4 escadas e não duas, pelo que o acto sofre do vício de violação de lei por erro de facto nos seus pressupostos.
- b.Quanto ao parque infantil e à eliminação da ligação entre as ruas “A” e “D”, a recorrente alegou, e consta do p.a., que as obras de urbanização podiam ter sido concluídas até Agosto de 2003.
- c.Relativamente ao depósito de gás, alegou que não se encontra implantado no local onde está projectado o parque de jogos.
6 - Adiantando, ainda, que iria executar todas as infra-estruturas até ao termo do prazo previsto para a conclusão das obras de urbanização.
7 - Ora, face às alegações produzidas pelo recorrente, que levaria ao vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, nem se pode dizer que tenha recaído decisão jurisdicional expressa.
8 - Isto porque, o Meritíssimo Juiz não se pronuncia se poderia a recorrida ter embargado as obras de urbanização antes do terminus do prazo para a execução das mesmas.
9- Pronúncia essa que seria decisiva para aferir da legalidade do embargo, uma vez que, conforme defendemos, o recorrente iria ter todas as obras acabadas de acordo com a planta de síntese antes do prazo conferido para as concluir e, relativamente ao parque infantil e à eliminação das ruas, não existir qualquer entendimento controvertido sobre a necessidade e localização de acordo com o alvará de loteamento.
10 - Quanto aos outros dois motivos do embargo (os lanços de escadas e a localização do depósito de gás) a matéria de facto é controvertida.
11 - Pelo que o Meritíssimo Juiz deveria ter ordenado a produção de prova e não ter “confiado cegamente” nas fotografias, documentos e opiniões técnicas apresentadas pela recorrida — cfr. Ac. STJ de 25/11/92, BMJ, 421.° p. 520, apud Abílio Neto, CPC anot., Ediforum, 15. ed., 1999-Lisboa, p. 973, aqui se tendo decidido sumariamente que:
“1- Há falta de fundamentação concreta da decisão sobre a matéria de facto quando o tribunal colectivo diz ter-se apoiado para formar a sua convicção” nos inúmeros documentos juntos aos autos”.
12- Por outro lado, é perfeitamente claro que a matéria de facto é insuficiente, pois que só com a produção de prova, mormente pericial, é que é possível com o mínimo de rigor e liminar acerto saber se na planta de síntese estão representados 2 ou 4 lanços de escadas e se o depósito de gás está ou não no local onde está previsto o parque de jogos - A este respeito, cfr. Ac. R.L de 8/7/97, proferido no proc. n.º 97A360 em que foi relator Machado Soares, Ac. RP de 30/4/96 proferido no proc. n.º 088246 em que foi relator Ramiro Vidal e Ac. RL 10/4/96 proferido no proc. n.° 96S002 em que foi relator Loureiro Pipa, sendo a seguinte a doutrina contida no primeiro dos arestos citados: “sendo insuficiente a matéria de facto para decidir de direito e havendo factos alegados que interessam a esse desiderato, deve o Supremo ordenar a baixa do processo para alargamento de tal matéria.
13 - Uma última referencia sobre o segmento da decisão que extrai consequências, ao nível da prova, do projecto de alterações ao loteamento.
14 - Em primeiro lugar não se consegue divisar com é possível decidir sobre um pressuposto de direito que, na mesma sentença, foi tido como improcedente e sem qualquer relevância para a correcta decisão dos autos.
15 - Como se pode ler no segmento decisório que indeferiu a questão prévia da aceitação tácita suscitada pelo recorrido, “... não entendemos que tenha havido aceitação tácita do acto recorrido... designadamente, face à posição adoptada pela recorrente em sede de alegações finais, em que pugna pela manutenção dos vícios imputados ao despacho recorrido”.
16 - Ora, como já defendemos em articulado junto aos autos, o autor não aceitou o acto de embargo, tendo apenas apresentado o projecto de alterações porque, face ao avultado investimento já realizado, não lhe restava outra alternativa senão ir ao encontro do erróneo entendimento da recorrida sobre a correcta implantação - podendo assim legalizar o mesmo e realizar algum capital que impedisse o acumular dos vários prejuízos já sofridos - e, concomitantemente, nesta sede, continuar a pugnar pela conformidade da realidade construída com o licenciamento aprovado.
17 - Assim, porque o projecto de alterações não traduz, nem podia face à dimensão do investimento económico em causa, uma vontade livre e esclarecida de aceitar a legalidade do acto de embargo, nunca o Meritíssimo Magistrado poderia ter convocado o projecto de alterações como arrimo decisório para dar como provada a desconforme implantação do prédio em questão.”
I.5. A ER contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
“1 - O despacho recorrido - e só tal despacho pode ser o acto recorrido, uma vez que o mandado de embargo é um mero acto de execução daquele despacho que contem uma ordem dada ao funcionário municipal para executar o embargo decretado naquele despacho - foi proferido sobre uma informação do serviço de fiscalização que constituiu a sua fundamentação, não podendo o recorrido deixar de proferir despacho a ordenar o embargo de obras que os serviços de fiscalização informavam estar a ser executadas em desconformidades com o licenciado, designadamente com o licenciado no alvará de loteamento n° 7/97.
2 - O despacho do recorrido que mandou embargar às obras de urbanização do loteamento que a recorrente trazia em execução na sua Urbanização da Quinta da Fonte do Gato não enferma de vício de falta de fundamentação, porquanto tal despacho, não se limita a conter uma clara e inequívoca remissão para o conteúdo da informação dos Serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Águeda sobre que foi proferido, como até foi lavrado e manuscrito na própria informação n° 02 194 VM, de 29/10/2002 dos Serviços de Fiscalização da Câmara Municipal de Águeda, que no fundo o integra e onde se refere expressamente:
· A sul dos lotes 5 e 6 está projectado um parque de jogos, quando na realidade foi implantado um depósito de gás (foto 1 anexa à informação)
. A Rua “D” era suposto fazer ligação com a Rua “A “, mas no entanto foi executado um muro de suporte de terras cortando a referida ligação (foto 2 anexa à informação)
. Entre os lotes 10, 11 e 12 e os lotes 13, 14 e 15 está projectado um parque infantil com baloiços, mas no entanto, foi executada uma zona ajardinada (foto 3 anexa à informação)
. A escadaria que está prevista para perfazer a ligação da referida zona de parque infantil com a rua “B” está projectada com dois lanços de escadas, tendo sido executados quatro lanços na referida escadaria.
3 - Foi sobre esses factos e com base nesses factos constantes de tal informação que o recorrido proferiu o despacho “Autue-se e embarguem-se as obras construídas em desconformidade com os projectos aprovados, com urgência”.
4 - A decisão impugnada não remete para qualquer informação, mas sim é manuscrita sobre a própria informação com a qual concorda, o que é mais do que uma remessa explícita, já que a informação integra o próprio despacho sobre que é manuscrito sendo o conteúdo de tal informação a sua fundamentação, que é perfeitamente perceptível para um destinatário normal, pelo que o despacho do recorrido não enferma do vício de falta de fundamentação e não viola, antes cumpre, o imposto no artigo 125º do Código do Procedimento Administrativo.
5 - Por outro lado, a douta sentença recorrida não enferma também de falta de fundamentação na sua decisão sobre a matéria de facto e designadamente na parte em que considera como provado que
. A sul dos lotes 5 e 6 está projectado um parque de jogos, quando na realidade foi implantado um depósito de gás (foto 1 anexa à informação).
. A Rua “D” era suposto fazer ligação com a Rua ‘A “, mas no entanto foi executado um muro de suporte de terras cortando a referida ligação (foto 2 anexa à informação)
. Entre os lotes 10, 11 e 12 e os lotes 13, 14 e 15 está projectado um parque infantil com baloiços, no entanto, foi executada uma zona ajardinada (foto 3 anexa à informação).
. A escadaria que está prevista para fazer a ligação da referida zona do parque infantil com a rua “B” está projectada com dois lanços de escadas, tendo sido executadas quatro lanços na referida escadaria.
Já que é isso que resulta de todos os documentos juntos aos autos e aos autos do processo de suspensão de eficácia apensos, mormente do alvará de loteamento e planta de síntese que o acompanha, da informação 002 00124 VM dos Serviços de fiscalização e das fotografias que a acompanham, e até também da, sua conjugação com o teor dos posteriores requerimentos apresentados pela recorrente e pelos técnicos que a representavam.
6 - As desconformidades constantes da informação dos serviços de fiscalização estão, pelo menos parcialmente, confessadas por esta nos sucessivos requerimentos apresentados na Câmara Municipal de Águeda e nomeadamente nos apresentados já pendência deste recurso para aprovação do projecto de alteração ao alvará de loteamento n° 9/97 tendentes, segunda a própria recorrente a:
- -desde que passíveis de licenciamento, legalizar todas as alterações efectuadas em obra ao disposto no alvará de loteamento nº. 24/96.
- -proceder às modificações projectuais (e físicas,) necessárias ao licenciamento das alterações efectuadas em obra ao disposto no alvará de loteamento nº 7/97, que não reúnam condições de aprovação camarária, tendo sempre em atenção a informação CRD 2003 - 380 emitida pelo Arq. ..., em 2003/08/14, o conteúdo original das propostas contidas na Planta de Síntese do Loteamento aprovado e a redacção do já citado Alvará de Loteamento 1107/97;
- -dar cumprimento à informação CRD 2003 – 380, emitido em 2003/08/14;
- -solucionar algumas incorrecções constantes do aditamento anteriormente apresentado, o qual foi submetido a apreciação camarária numa fase inicial de trabalho, sem que ainda se tivesse a oportunidade de verificar com exaustão e rigor áreas, limites e confrontações.
7 - A prova provada de que havia desconformidades entre a obra executada a nível de obras de urbanização e o que estava licenciado resulta até do facto de isso acabar por ser reconhecido, quer pelo então técnico da recorrente nos seus requerimentos de 14/11/2002 e 21/11/2002 no seguimento do embargo decretado, quer já em meados de 2003 pela própria recorrente que acabou por ter que seguir o único caminho que deveria ter seguido desde o início, em vez de ter ocupado os tribunais com sete suspensões de eficácia e sete recursos contenciosos de impugnação - requerer um pedido de aprovação de um aditamento ao projecto aprovado do loteamento n° 24/96 e ao respectivo alvará de loteamento, com a correcção no projecto do novo aditamento de todas as desconformidades executadas em obra em relação ao que até aí estava aprovado.
8 - A douta sentença recorrida justifica concretamente a sua decisão sobre a matéria de facto, ao remeter para as posições das partes e para todos os documentos juntos aos autos e aos autos do processo de suspensão de eficácia apensos, entre os quais se contam todos os documentos juntos pelo recorrido com a sua resposta e designadamente o documento n° 1 que constitui o alvará de loteamento e a planta síntese que o acompanha e o documento n° 2 que constitui a informação 02 00124 VM dos Serviços de Fiscalização da Câmara de Águeda e as fotografias que a acompanham tiradas em 29/11/2002.
10 - A produção de prova, mormente pericial, pretendida pela recorrente quanto às prescrições do alvará de loteamento e às desconformidades com elas do executado em obra é perfeitamente despicienda tendo em conta as fotografias referidas na conclusão anterior e sua conjugação com a planta síntese, até porque, com excepção das escadas que a recorrente sustenta estarem a ser feitas de harmonia com a planta síntese, ela própria aceita as demais desconformidades, apenas sustentando falaciosamente que até 31 de Agosto de 2003 tinha tempo para as corrigir, argumentação que é desmentida pelo estado das obras resultantes das fotografias que integram a informação 02 00124 VM, de 29/10/2002.
11 - Por exemplo, da análise conjunta da planta síntese junta como Doc. N° 1 com a resposta ao pedido de suspensão de eficácia do processo apenso com a foto número 2 anexa à informação 02 194 VM, que constitui o Doc. N° 2 junto com a mesma resposta, resulta claramente que a Rua A fica num plano muito superior ao da Rua D e que esta já se encontra executada a um nível muito inferior ao da Rua A, da qual está separada por dois muros de suporte de terras de betão e que vai bater no primeiro desses muros a um nível mais de um metro inferior ao da Rua A, e bem assim que a mesma Rua D já se encontra em 29/12/2002 alcatroada e com os lancis dos passeios feitos até ao lancil do passeio que separaria o seu topo do muro de suporte, o que demonstra inequivocamente que aquela obra tinha carácter definitivo e não provisório, como a recorrente sustenta.
12 - Não se verifica, por isso, qualquer insuficiência da matéria de facto provada para decidir de direito, não havendo, por isso, qualquer razão para se ordenar a baixa do processo para alargamento de tal matéria de facto.
13 - Nem o douto Acórdão que negue provimento ao recurso violará o estatuído no artigo 712° do C.P.C.”
I.6. Neste Supremo Tribunal o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência dos recursos, para o que aduziu, e em síntese, o que segue.
I.6.1. Quanto ao recurso da ER, da petição de recurso extrai-se que o despacho impugnado é o que ordenou o embargo.
I.6.2. Quanto ao recurso da sentença:
- -inexiste o vício de falta de fundamentação, pois que, o despacho recorrido, tendo sido exarado sobre informação dos serviços, entende-se que absorveu o seu conteúdo e não apenas parte dele..
- -“apesar de a sentença recorrida se não ter pronunciado expressamente sobre a legalidade do embargo decretado antes do terminus do prazo concedido para a execução da obra, está implícito naquela a consideração da falta de relevância do alegado, uma vez que, julgando provados os factos descritos pelos serviços de fiscalização, concluiu pela verificação de fundamentos do embargo e sua legalidade”.
Sobre o decidido quanto à matéria de facto, entende de igual modo que a sentença bem andou ao decidir do modo como o fez, pois que os elementos dos autos, e sem necessidade de quaisquer outros (concretamente de carácter testemunhal), conferiam suporte aos fundamentos do embargo, o que acabou por ser corroborado pela própria recorrente ao apresentar projecto de alteração ao alvará.
I.7.Foram colhidos os vistos da lei.
