04/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A exigência de esgotamento dos meios administrativos de revisão dos actos de fixação de valores patrimoniais através de avaliação directa, que se estabelece nos arts. 86.º, n.º 2, da LGT e 134.º, n.º 7, do CPPT, apenas é de fazer quando o interessado discordar do resultado da avaliação, como, aliás, decorre dos próprios termos do art. 76.º, n.º 1, do CIMI, ao dizer que «quando o sujeito passivo ou o chefe de finanças não concordarem com o resultado da avaliação directa de prédios urbanos, podem, respectivamente, requerer ou promover uma segunda avaliação».

II- Se o contribuinte entende que a primeira avaliação não está suficientemente fundamentada e pretende impugná-la, invocando respectivo vício de falta de fundamentação, não é necessário requerer a segunda avaliação, para deduzir impugnação judicial com esse fundamento.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, impugnou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loures um acto de avaliação de um terreno para construção efectuada pelo Serviço de Finanças de Mafra.

A impugnação foi rejeitada liminarmente, por ineptidão da petição inicial, derivada de obscuridade da causa de pedir, e inimpugnabilidade do acto impugnado.

Inconformada a impugnante interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentado alegações com as seguintes conclusões:

Nada tendo a impugnação judicial de ininteligibilidade e obscuridade e,

Nela não se questionado, em tempo algum, o valor patrimonial atribuído em primeira avaliação, mas tão só e apenas a sua falta de fundamentação,

Dúvidas não restam que, sendo legalmente obrigatória a fundamentação de qualquer acto nos termos e por força do estabelecido no artigo 77° do Lei Geral Tributária e,

Não estando o acto da avaliação, como se disse, fundamentado, por forma a permitir à ora recorrente aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, para conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente,

A “preterição de formalidades legais” é uma realidade indiscutível, só contornável com a repetição da primeira avaliação, devida e objectivamente fundamentada, de modo a fornecer ao ora recorrente as razões que levaram o autor do acto (avaliação) a decidir-se por determinados coeficientes, podendo decidir-se por outros, uma vez que é a própria lei a defini-los entre um máximo e um mínimo.

Termos em que, julgando a impugnação procedente, V. Ex.ª fará inteira JUSTIÇA

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. Ineptidão da petição inicial

O impugnante enunciou de forma clara o facto concreto que consubstancia a causa de pedir: falta de fundamentação do acto de avaliação do terreno para construção.

O eventual juízo negativo do tribunal sobre a sua verificação, no âmbito da apreciação do mérito da causa (se não se interpuser causa obstativa da apreciação) reflectir-se-á na improcedência da acção mas não na ineptidão da petição.

Neste contexto a petição não enferma de ineptidão por falta ou obscuridade da causa de pedir (art. 193.º n.º 2 al. a) CPC)

2. Inimpugnabilidade do acto de avaliação

A impugnação do acto de fixação do valor patrimonial tributário do terreno para construção em causa depende do prévio esgotamento dos meios graciosos previstos no respectivo procedimento de avaliação, o qual não se verificou na medida em que o sujeito passivo não requereu segunda avaliação (art. 86.º n.º 2 LGT; art. 134.º n.º 7 CPPT; arts. 76.º n.º1 e 77.º n.º 1 CIMI; cfr. Jorge Lopes de Sousa CPPT anotado 4.ª edição 2003 p.592).

O sujeito passivo poderá requerer segunda avaliação invocando qualquer vício do acto que inquine o seu resultado, designadamente a falta de fundamentação da primeira avaliação, o qual poderá ser igualmente invocado como fundamento de eventual impugnação judicial (arts.76.º n.º1 e 77.º n.º 2 CIMI)

Pelo exposto a petição de impugnação deve ser liminarmente indeferida com fundamento na manifesta inimpugnabilidade do acto impugnado (art. 89.º° n.º1 al. c) CPTA ex vi art.2° al. c) CPPT)

O recurso não merece provimento.

A decisão impugnada deve ser confirmada (com fundamento na inimpugnabilidade do acto de avaliação impugnado).

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Foi impugnado um acto de avaliação de imóvel, sem que, previamente, tivesse sido requerida 2.ª avaliação, apesar de a Impugnante ter sido notificada para a requerer, querendo.

A petição foi indeferida liminarmente, por se entender que o acto não é impugnável e que a petição inicial é inepta por obscuridade da causa de pedir.

O valor tributário do terreno para construção em causa foi determinado nos termos do art. 45.º do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI), como se refere na respectiva notificação.

Os terrenos para construção são considerados prédios urbanos [arts. 3.º, 4.º e 6.º, n.º 1, alínea b), do CIMI], pelo que lhes é aplicável o regime previsto nos arts. 76.º e 77.º do mesmo Código, que estabelecem o seguinte:

Artigo 76.º

Segunda avaliação de prédios urbanos

1- Quando o sujeito passivo ou o chefe de finanças não concordarem com o resultado da avaliação directa de prédios urbanos, podem, respectivamente, requerer ou promover uma segunda avaliação, no prazo de 30 dias contados da data em que o primeiro tenha sido notificado.

2- A segunda avaliação é realizada com observância do disposto no presente Código, por uma comissão composta por dois peritos regionais designados pelo director de finanças em função da sua posição na lista organizada por ordem alfabética para esse efeito, um dos quais preside, e pelo sujeito passivo ou seu representante.

3- É aplicável o disposto nos n.ºs 3 a 5 do artigo 74.º e nos n.ºs 4 a 6 do artigo 75.º.

4- Quando uma avaliação de prédio urbano seja efectuada por omissão à matriz ou na sequência de transmissão onerosa de imóveis e o alienante seja interessado para efeitos tributários deverá o mesmo ser notificado do seu resultado para, querendo, requerer segunda avaliação, no prazo e termos dos números anteriores, caso em que poderá integrar a comissão referida no n.º 2 ou nomear o seu representante.

5- Nas avaliações em que intervierem simultaneamente o alienante e o adquirente ou os seus representantes, o perito regional que presidir à avaliação tem direito a voto e, em caso de empate, voto de qualidade.

6- Na designação dos peritos referidos no n.º 2, deve atender-se ao seu domicílio e à localização do prédio a avaliar, com vista a uma maior economia de custos.

Artigo 77.º

Impugnação

1- Do resultado das segundas avaliações cabe impugnação judicial, nos termos definidos no Código de Procedimento e de Processo Tributário.

2- A impugnação referida no número anterior pode ter como fundamento qualquer ilegalidade, designadamente a errónea quantificação do valor patrimonial tributário do prédio.

O regime da impugnação judicial dos actos de fixação de valores patrimoniais, definido no CPPT, para que remete o n.º 1 daquele art. 77.º do CIMI, consta do art. 134.º daquele Código o CPPT, em que se estabelece, no que aqui interessa, o seguinte:

1- Os actos de fixação dos valores patrimoniais podem ser impugnados, no prazo de 90 dias após a sua notificação ao contribuinte, com fundamento em qualquer ilegalidade.

2- Constitui motivo de ilegalidade, além da preterição de formalidades legais, o erro de facto ou de direito na fixação.

(...)

7- A impugnação referida neste artigo não tem efeito suspensivo e só poderá ter lugar depois de esgotados os meios graciosos previstos no procedimento de avaliação.

Este regime de impugnação está em sintonia com o disposto no art. 86.º, n.ºs 1 e 2, da LGT, em que se estabelece que

1- A avaliação directa é susceptível, nos termos da lei, de impugnação contenciosa directa.

2- A impugnação da avaliação directa depende do esgotamento dos meios administrativos previstos para a sua revisão.

Destas normas extrai-se a regra de que a impugnação dos actos de fixação de valores patrimoniais apenas podem ser impugnados depois do esgotamento dos meios administrativos destinados à sua revisão, que no caso de avaliação de imóveis é a segunda avaliação.

Porém, esta exigência de esgotamento dos meios administrativos de revisão apenas existe quando estiver em causa a discussão da legalidade da própria fixação do valor patrimonial, isto é, quando o interessado discordar do resultado da avaliação, como, aliás, decorre dos próprios termos do citado art. 76.º, n.º 1, do CIMI, que é a norma especialmente aplicável ao caso, ao dizer que «quando o sujeito passivo ou o chefe de finanças não concordarem com o resultado da avaliação directa de prédios urbanos, podem, respectivamente, requerer ou promover uma segunda avaliação».

Sendo a finalidade da segunda avaliação apreciar as razões da discordância do interessado (ou do chefe de finanças, como se prevê na citada norma do CIMI) com o resultado da primeira avaliação, a exigência de requerer a segunda avaliação, como pressuposto da impugnação judicial, deve ser afastada quando a impugnação se basear em fundamentos diferentes dessa discordância. (Já assim entendeu este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 6-11-2002, recurso n.º 968/02, AP-DR de 12-3-2004, página 2552, que foi proferido a propósito do art. 155.º do CPT, equivalente ao art. 134.º do CPPT.

Refere-se neste aresto que «a exigência de esgotar os meios graciosos, a dar-se-lhe o sentido de “requerer segunda avaliação”, quando se não visa contestar o resultado da primeira, nem se pode obter da comissão que fará a segunda uma solução para o problema que se pretende discutir, não tem qualquer sentido lógico nem racional, e saldar-se-ia na imposição da prática de um acto inútil, um mero dispêndio inconsequente de tempo e meios, dificilmente compatível com a proporcionalidade, eficiência, praticabilidade e simplicidade que o legislador quis dar ao procedimento tributário, para além de, precisamente por lhe faltar um sentido útil, não se antolhar outro que não seja o de colocar um escolho escusado no caminho do interessado para alcançar a declaração do direito que se arroga». )

Nesta linha de pensamento, deverá entender-se que, quando o contribuinte entende que a primeira avaliação não está suficientemente fundamentada e pretende impugná-la, invocando respectivo vício de falta de fundamentação, não será necessário requerer a segunda avaliação. Na verdade, se a primeira avaliação não está fundamentada, o contribuinte poderá mesmo ficar impossibilitado de saber se ela enferma ou não de qualquer ilegalidade e de conscientemente formar a sua decisão de concordar ou não com ela.

Por outro lado, a exigência de fundamentação de actos lesivos tendo em vista, relativamente aos destinatários, proporcionar-lhes a possibilidade de entenderem as razões por que quem decidiu tomou a decisão que tomou, visa permitir-lhes formar uma decisão conscienciosa sobre a impugnação de tais actos, pela generalidade de meios impugnatórios que a lei prevê, tanto os de natureza contenciosa como os de matéria administrativa.

Por isso, não teria sentido impor ao contribuinte que pretende impugnar um acto de primeira avaliação por falta de fundamentação, a necessidade de requerer a revisão deste acto através de segunda avaliação, sem poder formar a sua convicção sobre a necessidade de tal revisão, por o acto enfermar de qualquer ilegalidade.

Isto significa que a exigência de esgotamento dos meios administrativos de revisão dos actos de fixação de valores patrimoniais, deve ser interpretada restritivamente, reconduzindo o alcance da norma aos limites que decorrem da sua razão de ser (Como ensina BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186, por vezes, «o intérprete chega à conclusão de que o legislador adoptou um texto que atraiçoa o seu pensamento, na medida em que diz mais do que aquilo que pretendia dizer. Também aqui a ratio legis terá uma palavra decisiva. O intérprete não deve deixar-se arrastar pelo alcance aparente do texto, mas deve restringir este em termos de o tornar compatível com o pensamento legislativo, isto é, com aquela ratio. O argumento em que assenta este tipo de interpretação costuma ser assim expresso: cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)». ), o que conduz ao afastamento dessa exigência em casos, como o dos autos, em que o Impugnante não manifesta discordância com o resultado da avaliação, imputando-lhe vício de falta de fundamentação.

Por isso, não se justifica o indeferimento liminar, com fundamento no não esgotamento dos meios administrativos de revisão da primeira liquidação.

3- O outro fundamento de indeferimento liminar é a ineptidão da petição inicial, por obscuridade da causa de pedir.

O art. 98.º, n.º 1, alínea a), do CPPT prevê a ineptidão da petição inicial como nulidade insanável do processo judicial tributário.

De harmonia com o disposto no art. 193.º, n.º 2, do CPC, «diz-se inepta a petição: a) Quando falte ou seja ininteligível a indicação do pedido ou da causa de pedir; b) Quando o pedido esteja em contradição com a causa de pedir; c) Quando se cumulem causas de pedir ou pedidos substancialmente incompatíveis».

No caso em apreço, o indeferimento liminar baseou-se em obscuridade da causa de pedir, que se enquadrará no conceito de ininteligibilidade utilizado na referida alínea a).

A causa de pedir é o facto jurídico de que emana a pretensão deduzida, como se infere do preceituado no n.º 4 do art. 498.º do CPC.

No caso em apreço, a pretensão anulatória formulada assenta na falta de fundamentação do acto de primeira avaliação que foi notificado ao Impugnante, como expressamente refere, além do mais, na conclusão formulada no art. 15.º da petição inicial, a fls. 3:

«Não estando fundamentada a avaliação e, sendo os fundamentos a sustentação do acto de avaliação, a sua falta ou qualquer deficiência da fundamentação legalmente exigida constitui vício de forma, pelo que, estando infundada, como está, deverá ser anulada e, em consequência, deverá ser repetida e concluída nos termos legais, de forma a ser validamente notificada à ora impugnante».

Assim, não ocorre ineptidão da petição inicial.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o despacho recorrido;

- ordenar a baixa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a fim de se proferido novo despacho que não seja de indeferimento liminar pelos motivos que baseram o despacho recorrido.

Sem custas, por a Fazenda Pública recorrida não ter dado causa à decisão recorrida nem ter contra-alegado [art. 2.º, n.º 1, alínea g), do CCJ].

Lisboa, 16 de Abril de 2008. - Jorge de Sousa (relator) – Jorge Lino - Brandão de Pinho.