0397/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA: 1. O Município de Valongo e as Juntas de freguesia de Sobrado, Campo, Alfena, Ermesinde e Valongo requereram a suspensão de eficácia (1) das normas constantes da Lei nº 11-A/2013, de 28/1 (art.ºs 3º e 4º e Anexo I), que concretizam a reorganização administrativa do território das freguesias do concelho de Valongo, e (2) da Declaração da Assembleia da República nº 7/2012, de 4/07, que indica a composição da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território prevista no art. 13º da Lei nº 22/2012 de 30/05, cujas normas de funcionamento constam da Resolução da Assembleia da República n.º 80-A/2012, de 19 de Junho. Sem sucesso já que, primeiro por despacho do Ex.mo Relator e, depois, por Acórdão da Secção que o confirmou, tal requerimento foi liminarmente rejeitado. Para decidir desse jeito o Acórdão recorrido entendeu, no tocante à suspensão dos alegados actos administrativos existentes na Lei nº 11-A/2003, o seguinte: “A «criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas» é matéria que a CRP reserva à competência legislativa da Assembleia da República [art. 164º/n)]. E «a divisão administrativa do território será estabelecida por lei» (art. 236º/4 da CRP). Temos, assim, que a Constituição exige a intervenção da lei para definir os regimes jurídicos destas matérias. No primeiro caso, a regulação tem de ser feita através de um acto legislativo editado pela Assembleia da República (reserva de lei com o sentido de reserva de parlamento). No segundo caso, a Constituição exige a intervenção da lei, mas não estabelece a obrigatoriedade de lei do parlamento, sendo-lhe indiferente que se trate de lei formal da Assembleia da República ou de decreto-lei do Governo (reserva de lei com o sentido de reserva de acto legislativo). (Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição”, Anotada, 4ª ed. II, p. 721) Ora, como ensina GOMES CANOTILHO( “Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6ª ed., p. 723), a reserva de lei, na sua dimensão negativa significa que «nas matérias reservadas à lei está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei» e na sua dimensão positiva significa que, «nessas matérias, a lei deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico, não podendo declinar a sua competência normativa a favor de outras fontes». Posto isto, fica claro que a Assembleia da República, que não tem poderes executivos, enquanto editou, primeiro, a lei-quadro (Lei nº 22/2012, de 30/05) e, depois, a lei concretizadora (Lei nº 11-A/2013, de 28/01) daquela lei-quadro exerceu, material e formalmente, a função legislativa. E não colhe a argumentação da reclamante em defesa da sua tese de que a estatuição em causa é um acto materialmente administrativo (conclusão I.). Na verdade, primeiro, aquela prescrição procede da Assembleia da República e esta pertence à função legislativa [art. 161º/c) da CRP]. Segundo, a estatuição não decorre do exercício de poderes jurídico-administrativos, mas da competência legislativa concretizadora de uma lei-quadro de valor reforçado (art.ºs 112º/3, 164º/n) e 236º/4 da CRP). Terceiro, a determinação legal, aparentemente individual, «pelas consequências substantivas e organizatórias que comporta» tem conteúdo normativo. (Jorge Miranda – Rui Medeiros, in “Constituição Portuguesa Anotada”, 1 ed., III, p. 451) Deste modo, aquele comando não consubstancia um acto materialmente administrativo, de acordo com o previsto no art. 120º CPA. Não há, pois, razão para alterar o despacho reclamado que, ao abrigo do disposto no art.º 116º/2/d) do CPTA, rejeitou liminarmente o requerimento.” E, relativamente à Declaração da Assembleia da República n.º 7/201, considerou que, não cabendo aos Tribunais Administrativos apreciar litígios que tivessem por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa, essa incompetência abrangia também os actos de procedimento conducentes à produção desses actos legislativos. É desta decisão que vem o presente recurso onde as Recorrentes formulam as seguintes conclusões: 1. O acto impugnado (a decisão administrativa constante do art.º 3.º/1 da lei 11-A/2013) emanada da Assembleia da República, que procedeu à agregação das freguesias de Campo e Sobrado, no município de Valongo) é um acto materialmente administrativo apesar de provir de um órgão não administrativo e estar inserido num acto legislativo). 2. São fiscalizáveis pelos tribunais administrativos todos os actos materialmente administrativos, independentemente da sua forma. 3. A Lei n.° 11-A/2013 contém uma decisão concreta e individualizada que consiste num acto administrativo sob a forma de lei. 4. A forma do acto administrativo em nada prejudica a sua impugnabilidade contenciosa (art.ºs 268° n.° 4 da CRP e 52.° nos 1 e 2 do CPTA). 5. Embora, normalmente, um acto administrativo não esteja contido num acto normativo, todavia, o mesmo pode aparecer sob a forma deste. 6. Na Lei n.° 13-A/2013 a Assembleia da República na matéria em questão - agregação das freguesias de Campo e Sobrado - limitou -se a gerir os meios pessoais, materiais e financeiros postos ao seu dispor pela UTRAT e não a tomar uma opção politica inicial, arbitrária e livre no desempenho da sua função politica. 7. Está, pois, afastada a existência de qualquer acto político ou normativo, estando nós em presença de um acto materialmente administrativo. 8. As razões invocadas pelo douto Acórdão recorrido para que o 1.º acto impugnado não seja considerado um acto materialmente administrativo, (a prescrição pertence à função legislativa, decorre de competência concretizadora de uma lei-quadro e tem conteúdo normativo), não se verificam in casu. 9. A prescrição em causa, apesar de proceder de um órgão de soberania que não é órgão administrativo, não impede que o mesmo seja acto administrativo. 10. A Assembleia da República pratica inúmeros actos administrativos, pelo que essa razão invocada no acórdão não é aplicável, tratando-se na prática de um acto materialmente administrativo, proveniente de um órgão não administrativo - cfr M. Esteves de Oliveira, RDA, n.° 10 (1982), pág. 295. 11. Não estamos na em presença de competência legislativa concretizadora de uma lei-quadro, porque, existem actos administrativos que concretizam diversas leis o que não impede a sua classificação como actos materialmente legislativos, como se viu. 12. Pelas razões sobreditamente explicitadas, não se vislumbra nessa prescrição qualquer natureza normativa, sendo impugnável contenciosamente na jurisdição administrativa o acto materialmente administrativo constante da lei que procedeu à agregação das freguesias de Campo e Sobrado do município de Valongo. 13. O 2° acto impugnado (designação dos elementos que compõem a UTRAT) também é um acto materialmente administrativo, não sendo praticado no exercício de função política e legislativa. 14. A composição da UTRAT consta da Resolução da Assembleia da Republica n.° 80- A/2012 de 19 de Junho (Declaração n.° 7/2012, DR, ia série, n.° 130, de 6 de Junho de 2012, pág. 3495). 15. Saber se os membros designados pela Assembleia da República são técnicos e se têm qualquer conhecimento técnico sobre território e organização jurídico-administrativa e política do território é uma questão meramente administrativa. 16. É necessário que a Assembleia da República faça um juízo prévio sobre a experiência profissional na área do ordenamento e organização do território e das questões relacionadas com território autárquico e sobre populações e demografia das autarquias locais, bem como sobre as atribuições das autarquias ou competências dos seus órgãos, para designar membros desse órgão. 17. Trata-se de um poder vinculado à lei, apesar da discricionariedade da escolha individual e concreta das entidades individuais que compõem a UTRAT. 18. O 2° acto impugnado não é um acto político nem é um acto legislativo. 19. É uma escolha individualizada e concreta de pessoas para integrarem uma comissão, que irá emitir um parecer e proposta eminentemente técnicos, pois que a escolha recairá, obrigatoriamente sobre técnicos especializados na matéria. 20. Assim, com a função política, este acto não tem nenhuma conexão, uma vez que se trata da nomeação de membros de uma Comissão técnica, traduzindo-se numa prática de um acto materialmente administrativo, proveniente de um órgão não administrativo. 21. Também não se vislumbra que tenha função legislativa, pois não contém nenhuma norma. 22. Não existe qualquer procedimento legislativo iniciado no qual se enquadre a deliberação de designação dos membros de uma unidade técnica. A Assembleia da República contra alegou para concluir como se segue: 1. A concreta reconfiguração geral das freguesias corporizada na Lei n. 11-A/2013, de 28/01, não tem a natureza de acto administrativo antes constitui um acto de natureza eminentemente política que se inscreve na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República; 2. Como tal não é acto impugnável perante os tribunais da jurisdição administrativa nem estes podem declarar a ilegalidade das respectivas normas, salvo na situação prevista no artigo 204.2 da CRP, que aqui não ocorre; 3. Constituindo a Lei n.º 11-A/2013, de 28/01, um acto de natureza politico legislativa, a aplicação das disposições nele contidas, incluindo as definições do seu Anexo 1, que dela faz parte integrante (artigo 3.2, n.º 1), apenas poderá ser afastada, nos termos gerais de direito, através da sua revogação por novo acto legislativo ou por via de uma declaração de ilegalidade ou inconstitucionalidade com força obrigatória geral, nos termos e com as consequências previstas nos artigos 281.2 e 282 da CRP; 4. Tratando-se de um acto que emana do exercício da função político e legislativa a apreciação da legalidade das respectivas determinações encontra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4.2, n.º 2, alínea a), do ETAF; 5. E se a impugnação dos actos políticos e legislativos está afastada do âmbito do contencioso administrativo, igualmente está fora da esfera de competências dos tribunais administrativos a adopção de quaisquer medidas cautelares tendentes a prevenir os efeitos decorrentes da aprovação desses actos; 6. Também a Resolução da Assembleia da República n.º 80-A/2012, de 15/06, não é acto contenciosamente impugnável, apenas relevando no contexto da acção legislativa tendente à reorganização administrativa territorial das freguesias já que se limita a definir a estrutura e as normas de funcionamento da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa (UTRAT), entidade criada pela Lei n.º 22/2012, de 30/05, com exclusivas funções a desenvolver no quadro dessa concreta acção legislativa; 7. A inimpugnabilidade do acto suspendendo, obstando ao conhecimento do mérito da causa no processo principal (art. 89.º n.º 1, al.ª c), do CPTA), é geradora de “manifesta ilegalidade da pretensão formulada” que é fundamento de rejeição liminar do requerimento inicial da acção cautelar, nos termos do disposto no art. 116. º, n.º 2, al.ª d) do CPTA. Vejamos, pois. 2. A questão suscitada neste recurso – a de saber se as Leis acima invocadas contêm, ou não, actos materialmente administrativos susceptíveis de impugnação judicial – tem sido objecto de inúmera jurisprudência neste Tribunal a qual de, forma unânime e consistente, tem decidido que tais diplomas se limitaram a reorganizar o mapa territorial autárquico e que essa tarefa traduz uma actividade de natureza política/legislativa que escapa ao escrutínio judicial. Por isso, e porque comungamos das razões que justificaram esse entendimento, limitar-nos-emos, por economia, a remeter para essa jurisprudência a qual pode ser exemplificada no recente Acórdão do Pleno de 4/07/2013 (rec. 469/13) onde se escreveu o seguinte: “A um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa. Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 - rec. n.° 044490 (Trofa), de 2000.05.03 - rec. n.° 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec.º n.° 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164°/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de «criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas». A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. (Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6.ª ed., p. 723) E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o Acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar: «A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.° 1/97, de 20/09). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167°, n.° 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.°, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo - salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227°, n.° 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” - continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.° 1 do artigo 164°, como do inciso final da alínea 1) do n.° 1 do artigo 227°, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.°, n.° 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, pg. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.» Temos assim, na linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional, que a prescrição contida no diploma legislativo (Lei n.° 11-A/2013 de 28/01) que «dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei n.° 22/2012 de 30 de Maio» - lei-quadro - e concretiza a agregação da Requerente com a freguesia de São Lourenço, não decorre do exercício de poderes jurídico - administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República. Deste modo, por um lado, o acto supendendo não tem a natureza de acto administrativo e, por outro lado, está excluída da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa [art. 4°/2/a) do ETAF]. Razões que, como decidiu o acórdão recorrido, determinam a manifesta ilegalidade da pretensão formulada e justificam o indeferimento liminar do requerimento, de acordo com o previsto no art. 116°/2/d) do CPTA.” Em suma: os diplomas aqui em causa não são fruto da função administrativa da Assembleia da República mas da sua função político/legislativa pelo que, ainda que eles pudessem conter actos individualizáveis, isso não lhes retiraria a natureza de actos praticados no exercício da função político-legislativa. Ademais tais diplomas não contêm nenhuma estatuição que se dirija concreta e directamente a uma única freguesia - maxime as Requerentes - mas um conjunto de disposições de natureza geral direccionadas a um universo de autarquias, ainda que identificáveis, o que obriga a que se conclua que os mesmos não se destinaram a definir as situações individuais e concretas mas sim a proclamar princípios gerais orientadores da reorganização territorial autárquica. Por ser assim, tais leis não contêm nenhum acto materialmente administrativo susceptível de impugnação judicial. Está, pois, resolvida a primeira das questões suscitadas neste recurso. 3. As Recorrentes defendem, ainda, que o 2.° acto impugnado - designação dos elementos que compõem a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território (UTRAT) – é um acto materialmente administrativo já que essa designação não integrava o exercício da função política e legislativa da Assembleia da República mas, apenas e tão pouco, o exercício da sua actividade administrativa. Daí que tal nomeação fosse um acto administrativo judicialmente sindicável. Mas não tem razão. Com efeito, competindo à UTRAT acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de reorganização territorial autárquica actividade que compreendia, entre outras, a obrigação de lhe devia apresentar propostas concretas para essa reorganização em caso de ausência de pronúncia das assembleias municipais, de elaborar parecer sobre a conformidade ou desconformidade dessas pronúncias na matéria e de propor às assembleias municipais, no caso de desconformidade da respectiva pronúncia, projectos de reorganização administrativa do território das freguesias (artigo 14.º da Lei 22/2012, de 30/05), tal só pode significar que aquela entidade está inserida no processo de produção legislativa ora em causa. Ou seja, a UTRAT tem como única função a assessoria da Assembleia da República naquele processo legislativo sendo-lhe vedado qualquer intervenção fora dos estritos limites que lhe foram traçados. Deste modo, não só aquela entidade não só não dispõe de qualquer autonomia em relação à Assembleia da República como não tem capacidade ou competência para produzir actos administrativos com reflexos externos. Por ser assim a nomeação dos seus elementos constitui um acto interno da Assembleia da República insusceptível de sindicância judicial. De resto, como se afirma no Aresto deste Tribunal de 19/12/2012 (proc. 1386/12), “no presente processo não está em causa nenhuma actuação da UTRAT descuidada do procedimento legislativo. É o procedimento legislativo que está em causa e é a interferência nele que se pretende.” E, porque assim é, tal como se decidiu no Acórdão recorrido, a pretensão formulada pelas Requerentes no tocante a esta matéria implica uma interferência dos tribunais administrativos num processo de produção legislativa, interferência essa que é manifestamente ilegal. Daí que, também nesta parte, o recurso improceda. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida. Custas pelas Recorrentes. Lisboa, 19 de Setembro de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques – António Bento São Pedro – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.