Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. A..., identificado nos autos, recorre da sentença de 17-01-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que, julgando a questão prévia da extemporaneidade, nos termos das disposições combinadas dos artigos 24, al. a), da LPTA e 57, § 4º, do RSTA, rejeitou o recurso contencioso que o recorrente havia interposto da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira de 6-08-96.
O recorrente conclui as sua alegações da seguinte forma:
A.- Decidiu o Douto Julgador “a quo” rejeitar o recurso por extemporaneidade, por considerar eficaz uma notificação enviada ao recorrente a 14.08.96, apesar de tal notificação não ter sido por ele recebida.
B.- Discorda-se da aplicação do artigo 224º, n.º 2 do Código Civil ao presente caso, por que tal norma não constituir um princípio geral de direito, mas uma norma especifica relativa à eficácia da declaração negocial.
C.- Tendo a relação jurídica administrativa pressupostos completamente diferentes, nomeadamente por a Administração e o Particular não estarem em condições de paridade, uma vez que a Administração está munida de um “jus imperium”, podendo impor unilateralmente aos particulares as suas decisões, não faz sentido aplicar esta disposição do Código Civil a estas relações jurídicas.
D.- Até porque quer a Constituição quer o Código de Procedimento Administrativo prevêem exigências específicas da notificação de actos administrativos para garantir a sua finalidade imediata ou primária que é a certeza da cognoscibilidade do acto.
E.- Também não seria eficaz a notificação feita na pessoa do recorrente em 26/8/96 por conter apenas uma ordem para “apresentar projecto de execução de muro de suporte”, não se identificando o autor da ordem, a sua data, o seu texto integral não poderia ser eficaz, nomeadamente, para a partir dela se contar o prazo de recurso contencioso.
F.- Ora, não contendo estes elementos essenciais esta notificação é nula e ineficaz, devendo o acto considerar-se não notificado.
G.- Não sendo razoável, nem legal, impor-se ao recorrente o ónus de requerer a notificação dos elementos em falta.
H.- Esta imposição não poderia deixar de contrariar o dever de notificação dos actos administrativos imposto pela Constituição que funciona como garantia de cognoscibilidade dos actos administrativos.
I.- O acto administrativo só foi notificado ao Recorrente a 30.09.96, por a sua fotocopia constar dos elementos de uma outra notificação enviada.
J.- Pelo que, o recurso foi interposto tempestivamente pelo Recorrente.
L.- Foram violados os arts. 268/3 da C. R. P., arts. 68/1/a e 70 do CPA e art. da LPTA.
Não houve contra-alegações.
O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.
II . A decisão recorrida considerou assente a seguinte matéria de facto :
a) Decidindo sobre reclamação apresentada à recorrida pela Imobiliária Construtora ..., em requerimento entrado em 14.5.1996, a recorrida tomou, em reunião de 6.8.1996, a seguinte deliberação, cujo texto se encontra aposto no verso da primeira folha dessa reclamação, e que é o seguinte:
Foi deliberado, face à perigosidade que a actual situação da escavação continua a apresentar de forma crescente e que motivou, por diversas vezes, o intimação do proprietário para executar as necessárias obras de escoramento, intimações que este nunca cumpriu, notificar o mesmo proprietário para, no prazo de 30 dias, apresentar projecto para execução do muro de suporte. Caso o não faça, fico desde já informado de que esta Câmara findo aquele prazo diligenciará no sentido de proceder à execução da muro de suporte a expensas do proprietário do lote, Sr. A... . Mais deliberou a Câmara Municipal continuar a responsabilizar o proprietário do lote por eventuais derrocadas dos prédios contíguos, não se reconhecendo, em consequência, como válidas, as afirmações produzidas na sua exposição de 7/01/96 designadamente porque o mesmo nunca diligenciou no sentido de fazer concluir o processo de licenciamento, o que teria permitido em tempo oportuno a resolução deste problema. Diligenciou ainda a Câmara solicitar à D.G.T. informação sobre se a aprovação do projecto em causa ainda se mantém valida (doc. no processo instrutor, que não se mostra numerado) ;
- b)Foi elaborado o ofício nº 3411, datado de 12.8.1996, dirigido ao recorrente, em cujo texto se informa o mesmo de que Esta Câmara Municipal na apreciação de uma exposição apresentada pela Empresa ... em sua reunião realizada no dia 6 de Agosto, tomou a seguinte deliberação, seguindo-se o texto já reproduzido na alínea anterior;
- c)Esse ofício foi enviado por carta registada com AR ao recorrente, em 13.8.1996 (registo nº 018201), tendo sido aposto no verso do respectivo sobrescrito que está junto ao processo instrutor, pelo funcionário da distribuição postal, o seguinte: Avisado a pedido do próprio destinatário e pediu para ficar uns dias, tendo sido aposto carimbo do Centro de Distribuição (CDP) de 14.8.1996, acabando por ser devolvida pelo mesmo CDP em 26.9.1996 por não ter sido reclamado (anotações constantes do sobrescrito junto ao processo instrutor);
- d)Em 19.8.1996, foi emitido o mandado de notificação de que está cópia nos autos a fls. 195 e verso, no qual o então Presidente da Câmara Municipal de Albufeira manda ao fiscal camarário que notifique o ora recorrente para no prazo de trinta dias o contar da data da presente notificação apresentar projecto para execução de muro de suporte, sob pena de, não cumprindo, se proceder em conformidade com o disposto na Lei;
- e)No verso desse mandado está certidão na qual o encarregado da notificação fez constar que, em 26.8.1996, pelas 11,20 horas, no lugar de Santa Eulália, notificou o recorrente em sua própria pessoa, [...] do teor do mandado referido, de que entregou duplicado, tendo o recorrente rubricado e datado em conformidade;
- f)Na sequência de uma exposição de proprietários no edifício ..., com cópia a fls. 194 dos autos, foi tomada pela recorrida, em reunião de 10.9.1996 a seguinte deliberação, cujo texto se mostra inscrito no verso dessa reclamação (fls. 194 verso): Foi deliberado:
- 1)Dar conhecimento aos signatários da deliberação da C.M.A. de 6.8.96;
- 2)Remeter ao titular do processo (A...)
- 2.1.Cópia do ofício da D.G. T. de 1996-08-28 [...]
- 2.2.Cópia do abaixo assinado
- 3)Solicitar aos Serviços Técnicos da C.M.A.
- 3.1.Preparação Processo "Concessão Construção" tendo em conta concurso do muro de suporte e estimativa do custo;
g) Em cumprimento do nº 2 da deliberação mencionada na alínea anterior, foi enviado ao recorrente o ofício nº 3946, datado de 13.9.1996, com cópia a fls. 14 dos autos, do seguinte teor:
Cumpre-me informar V. Ex.ª' que esta Câmara Municipal na apreciação da reclamação apresentada pelos proprietários do edifício ..., na apreciação do assunto em epígrafe [abaixo-assinado sobre escavação do terreno], em sua reunião realizada no dia 19/09/96 tomou a seguinte deliberação, seguindo-se o texto dos nºs 1) e 2) da deliberação transcrita na alínea anterior, concluindo o ofício nº 3946 da seguinte forma: Junto remeto fotocópias dos referidos elementos, bem como da deliberação desta Câmara Municipal de 6/08/96;
h) O ofício nº 3946 foi expedido por carta registada com AR, a qual foi recebida em 30.9.1996 (aviso de recepção junto ao processo instrutor);
i ) O presente recurso deu entrada em juízo em 29.11.1996 (fls. 2 dos autos).
III. A sentença recorrida julgou o recurso contencioso extemporâneo porque considerou que o recorrente tinha sido notificado da deliberação recorrida mais de dois meses antes do dia 29-11-96, data em que interpôs o recurso de fls. 2 e seg.s.
Apoia-se tal decisão no facto de, em 14-08-96, o recorrente ter recusado o recebimento da carta registada com A. R. que continha o ofício n.º 3411, de 12-08, onde se transcrevia o teor da deliberação camarária de 6-08-96, aqui contenciosamente impugnada, - cfr. alíneas a) a c), da matéria de facto – e ainda no facto de, em 26-08-96, apesar de ter sido pessoalmente notificado do mandado do Presidente da Câmara Municipal de Albufeira que ordenava que, em trinta dias, apresentasse o “ projecto para execução de muro de suporte “ – cfr. alíneas d) e e), da matéria de facto –, face à ausência dos elementos do acto notificado, não ter usado do meio previsto no artigo 31, da LPTA.
Alega o recorrente que a deliberação contenciosamente impugnada só lhe foi notificada em 30-09-96, data em que efectivamente recebeu a carta registada com o teor integral de tal acto administrativo – cfr. alíneas g) e h) da matéria de facto – pelo que, ao contrário do decidido, o recurso contencioso interposto é tempestivo.
Sustenta que não teve conhecimento do conteúdo da carta registada expedida em 13-08-96, pois não a recebeu, sendo inaplicável ao contencioso administrativo o disposto no artigo 224, n.º 2, do C. Civil, e, quanto à notificação pessoal efectuada em 26-08-96, face ao disposto nos artigos 68, do CPA e 268 n.º 3, da CRP, a mesma não é válida uma vez que a ordem que lhe foi comunicada não continha a identificação do seu autor, a data e o texto integral do acto notificado, não impendendo sobre ele o ónus de desencadear o procedimento tendente a suprir a falta da Administração.
Vejamos.
Constitui orientação firmada na jurisprudência deste STA a de que a notificação imposta pelo artigo 268, n.º 3, da CRP, tem de ser feita de forma adequada, de modo a possibilitar ao respectivo interessado a impugnação do acto administrativo objecto dessa notificação; por outro lado, constitui igualmente entendimento assente na jurisprudência deste Supremo Tribunal o de que, face ao disposto no artigo 68, do CPA, constituem elementos essenciais da notificação, sem o que esta não poderá ser considerada efectuada e oponível ao destinatário, a indicação do autor do acto, bem como do sentido e da data do mesmo - vejam-se, a este propósito, os acórdãos do T. Pleno de 1-10-97 e de 26-11-97, nos Proc.s n.º 29.575 e n.º 36.927, in AP DR de 11-01-2001, 1883, e BMJ n.º 471, 234, respectivamente, e, os acórdãos da Secção pelas Subsecções, entre outros, de 2000.01.12, de 2001.02.20, de 2001.06.20 e de 2001.05.24, nos processos nºs 44474, 46251, 46556 e 41316.
No caso em apreço é manifesto, como a própria decisão recorrida reconhece, que o mandado de fls. 195/v.º não levou ao conhecimento do recorrente a identificação do autor do acto notificado nem sua data e o seu texto integral do mesmo, pelo que a certidão lavrada no verso do mandado não constitui notificação válida nos termos do artigo 68, do CPA, e 268, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, não sendo, assim, oponível ao recorrente.
Nem se diga, como decorre da decisão recorrida, que face ao não uso da faculdade prevista no artigo 31, da LPTA, o recorrente se terá dado como satisfeito com as indicações constantes daquele mandado, cuja cópia lhe foi entregue, pelo que se deverá ter como válidamente notificado.
É que, faltando qualquer dos elementos essenciais não haverá uma notificação simplesmente incompleta ou irregular, mas antes um “não notificação“ - Cfr. acórdão do Pleno de 26-11-97, Proc.º n.º 36.927 ., sendo certo que, como se escreve no acórdão deste STA de 19-02-2003, Proc.º n.º 87/03, “os mecanismos processuais a que aludem os arts. 31º e 82º da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto (cfr. Acs. de 22.11.2001 – Rec. 47.979, de 30.10.2001 – Rec. 47.717, e de 24.05.2001 – Rec. 47.316).”
Quer isto dizer que ao acto, ainda que válido, faltará a respectiva eficácia subjectiva, não operando a caducidade do efeito impugnatório enquanto tais elementos não forem levados ao conhecimento do interessado. E que este, em tais circunstâncias, poderá socorrer-se do expediente processual do art. 31º da LPTA, sem que isso constitua para ele um ónus, ou seja, não revertendo contra si a não utilização de tal expediente processual.”
Por outro lado, tal como refere o recorrente, o disposto no artigo 224, n.º 2, do C. Civil, não é aplicável à relações jurídico-administrativas por se tratar de uma norma específica relativa à eficácia da declaração negocial, não consubstanciando a afirmação de um princípio geral de direito,.
Acresce que o contencioso administrativo tem normas próprias sobre as citações e notificações, bem como sobre os termos e forma com devem ser efectuadas – cfr. artigos 10, da LPTA, e 66 a 70 CPA.
Assim, considerando que a notificação dos actos administrativos além de obrigatória por lei (artigo 268, n.º 3, da CRP e 66, do CPA), tem de ser pessoal (no sentido que tem ser feita à própria pessoa) oficial (porque o conhecimento do acto deve ser dado pelos serviços competentes para o efeito) e formal (porque se trata de uma formalidade que deve ser documentada no respectivo processo), sendo utilizada a via postal, como no caso em apreço, e tendo em conta que ónus da prova em matéria de cumprimento do dever de notificação impende sobre a Administração, a modalidade de correio a usar deverá ser a do correio registado, não havendo nenhuma razão para distinguir, neste aspecto e em princípio, o processo judicial e o procedimento administrativo – neste sentido Mário Esteves de Oliveira ..., “ Código do Procedimento Administrativo, comentado, vol. I, pág. 424 .
Trata-se, pois, de disciplina processual ou procedimental pelo que, na falta de normas próprias do procedimento ou do contencioso administrativo, o direito subsidiário aplicável será o processual civil como, aliás, o impõe o artigo 1º, da LPTA.
Ora, o C. P. Civil, em caso algum equipara a recusa de recebimento da notificação ou citação ao efectivo cumprimento da formalidade. O que se impõe, nesses casos é a repetição do acto por outra forma de modo a que fique assegurada a comunicação do acto ao seu destinatário (cfr. artigos 236 a 239, do C. P. Civil) – ver neste sentido o acórdão do STA de 18-12-2002, Proc.º n.º 1536/02 - A propósito da citação a representante legal de uma sociedade por quotas, cujas regras previstas no C. P. Civil, segundo o acórdão, se aplicam ás notificações através de carta registada, com aviso de recepção, em procedimento administrativo, escreve-se : “ o próprio Código não atribui efeitos de citação à devolução ocorrida. Não ficciona a citação, nem a presume. Simplesmente considera-a não realizada e por esse motivo impõe novos desenvolvimentos, novas acções tendentes à efectiva citação (no caso de citando singular, v. art. 238) ..
Assim, assente que está que o funcionário dos correios não entregou a carta que continha o acto notificando ao seu destinatário, não se pode considerar, como o fez a decisão recorrida, que a notificação foi efectuada.
Não tendo sido, pois, levado ao conhecimento do interessado, antes do dia 30-09-96 o teor integral da deliberação impugnada bem como a sua data e autoria, a mesma, até essa data, não é oponível ao recorrente, pelo que o recurso interposto em 29-11-96 é tempestivo - cfr. artigos 28, n.º1, al. a), e 29, n.º 1, da LPTA.
Decidindo em contrário, a decisão recorrida efectuou errada interpretação e aplicação do disposto naquelas duas disposições da LPTA, bem como nos artigos 268, n.º 3, da CRP, 68, n.º 1, do CPA, e 224, n.º2, do C. Civil, pelo que não pode manter-se.
IV. No termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a remessa do processo ao Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa para aí prosseguir os seus termos, se a tal qualquer outra causa não obstar.
Sem custas.
Lisboa, 25 de Março de 2004
Freitas Carvalho – Relator – João Cordeiro – Adérito Santos
