0889/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo Relatório 1. B…………, Lda., identificada nos autos, intentou oposição no TAF de Almada, ao processo de execução fiscal nº. 2194201201024841 que corre termos no Serviço de Finanças da Moita, por dívidas referentes a taxas de publicidade cobradas pela A…………, no montante de € 1.400,64. Naquele Tribunal, a oposição foi julgada procedente, uma vez que a liquidação e execução de taxas de publicidade devidas pela instalação de anúncios junto a estradas, são da competência das Câmaras Municipais e não da A…………, S.A.. 2. Não se conformando, a A………… veio interpor recurso para o STA, formulando as seguintes conclusões das suas alegações: 1 — O Tribunal a quo decidiu que a taxa sub judice não é devida e julgou procedente a oposição à execução fiscal, para tanto considerou que a A………… deixou de ter competência para licenciar a afixação de publicidade, sendo tal competência única e exclusiva das Câmaras Municipais, de acordo com a Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto. Resulta da actual legislação que: Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de excepção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98 ); Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real das competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de protecção sobre os quais se verificam permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr. alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71). 3 — A competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade decore da conjugação das disposições do Decreto-Lei n.º 13/71 e da Lei n.º 97/88 , isto é: O Decreto-Lei n. 13/71 no seu artigo 10.°, n.º 1, alínea b) estabelece que depende de aprovação ou licença da A………… a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada; O artigo 15.º, n. 1, alínea j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade é devida uma taxa de €56,79, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos; A Lei n.º 97/88 no artigo 1.º, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes; No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais…”; A Lei n° 97/88 (tal como o anterior Decreto-Lei n.º 637/76 ) não revogou o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto ao poder concedido à JAE, hoje A…………, para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de protecção à estrada e cobrar a respectiva taxa (cfr: artigos 1.º, 2.°, 3.°, 10.º e 15.°, todos do Decreto-Lei n.º 13/71). 4 - Mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura. 5 — Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.º da Lei n.º 97/88 , enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas (cfr: n.º 1, do artigo 12.° do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro). 6 — Não há duplicação de colecta, uma vez que não existe unicidade dos factos tributários, o que justifica a cobrança de taxas distintas — que é legalmente admissível. 7 — A intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88 , foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de protecção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de Janeiro. 8 — O regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 13/71 vigora e aplica-se a todas as estradas sob jurisdição da A…………. 9 — As normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor, pelo que, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º desse diploma legal, a A………… tem competência para licenciar publicidade numa faixa de bom para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição, liquidar a taxa prevista na alínea j) do n.º 1 do seu artigo 15.º, e proceder à respectiva cobrança por meio de execução fiscal. 10 — As regras de legística para a elaboração de actos normativos do Governo que constam do Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros do XVI Governo Constitucional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 126-A/2004, impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogadas (cfr. art.º 8.º, n.º 1 do Anexo relativo às Regras de Legística). 11 — Tendo as regras de legística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza e segurança jurídicas, não é de todo plausível que a distracção do legislador tenha sido tal que o conduziu a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu. 12 — Na medida em que o artigo 9.º, n.º 3 do C.C. prevê que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podemos deixar de concluir que — ao não proceder, não obstante as várias oportunidades para o efeito, à revogação expressa das normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, relativas à afixação de publicidade, e apesar de a isso estar obrigado — este nunca pretendeu revogá-las. 13 — Ao julgar procedente a oposição à execução fiscal, a sentença recorrida violou o disposto, entre outros, nos artigos 1.º, 3.º, alínea b); 10.º, n.º 1, alínea b); 12.º, e alínea j), do n.º 1, do artigo 15.º, todos do DL 13/71 de 23 de Janeiro. Nestes termos, e nos mais de direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser revogada a sentença recorrida e consequentemente julgada improcedente a oposição à execução fiscal. A recorrida veio contra-alegar, concluindo nos seguintes termos: I - Vem o presente recurso da sentença, de 30.03.2014, pela qual a oposição à execução fiscal foi julgada procedente, por provada, tendo o tribunal a quo considerado que a competência para a liquidação e execução de taxas de publicidade devidas pela instalação de anúncios — no caso, um cartaz publicitário afixado junto à EN379-2, km ……, lado esquerdo — pertence às Câmaras Municipais e não à A…………, S.A.. II - O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, contendo normas destinadas a proteger as estradas nacionais, em especial no que à segurança do trânsito diz respeito, atribui, ainda hoje, à A…………, S.A., poderes de fiscalização que, no entanto, não se confundem com os poderes de concessão de licença, sendo, até, desejável, a não concentração de ambos os poderes numa mesma entidade. III - Efectivamente, o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, quando nasceu, conferia, à então JAE, hoje A…………, S.A., competência para autorizar a implantação de tabuletas ou objectos publicidade numa faixa de 100m para cada lado da zona non aedificandi da estrada nacional (cfr. artigo 10.° do DL n.º 13/71). IV - Porém, a entrada em vigor da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto, que sucedeu ao Decreto-Lei n.º 637/76 , de 29 de Julho, veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio, com atribuição, em exclusivo, às câmaras municipais da função de definir os critérios de concessão dos licenciamentos, neste domínio, derrogando, assim, tacitamente, os artigos 10.º, n.º 1, al. b) do Decreto-Lei n.º 13/71, vendo, consequentemente, a actual A…………, S.A., reduzido o seu campo de competência à emissão de parecer, obrigatório, no âmbito dos interesses específicos que esta entidade prossegue - zelar pela segurança do domínio público rodoviário. V - E não colhe, o entendimento de que o Decreto-Lei 13/71 constituindo regime especial em face da legislação geral contida no Decreto-Lei 97/88 , derrogue este último, uma vez que foi intenção inequívoca do legislador regular a afixação e inscrição de mensagens publicitárias atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, sobejando para a actual A…………, S.A. a intervenção, obrigatória, mediante emissão de parecer, no âmbito dos interesses específicos que esta entidade prossegue. VI - Independentemente das diferentes atribuições, neste domínio, das Câmaras Municipais e da A…………, S.A., a pretensão de legitimidade na exigência do pagamento da taxa de publicidade a duas entidades distintas recai sobre a mesma realidade fáctica e visa o mesmo e único resultado para o requerente da licença: permitir a afixação de mensagens publicitárias., pelo que, a admitir-se, configuraria uma situação de duplicação de colecta, proibida pelo artigo 205.º, do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Assim, e em suma, VII - Não dispõe a A…………, S.A. de poderes para, na zona de proteção à estrada, conceder autorizações ou licenças pela implantação de tabuletas e objetos de publicidade e para liquidar e fazer cobrar a taxa prevista no artigo 15.º, alínea j) do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 janeiro. VIII - A sentença recorrida revela-se isenta de qualquer vício de interpretação ou de aplicação da lei, que foi integralmente observada, e, designadamente, nela não foram violadas as normas constantes dos artigos 1.º, 3.º, 10.º, n.º 1, alínea b) e artigo 15º, n.º 1, alínea j), todos do Decreto-Lei 13/71 de 23 de Janeiro, bem como, os artigos 1.º e 2.º da Lei 97/88 , de 19 de Agosto. Nestes termos, e nos mais de direito, julgando o recurso improcedente e confirmando a sentença recorrida, V. Exas. farão a devida e sempre esperada JUSTIÇA! O magistrado do Ministério Público emitiu o parecer que se transcreve de imediato: O presente recurso vem interposto da sentença do TAF de Almada exarada a fls. 37 e segs. dos autos, que julgou procedente a oposição à execução fiscal deduzida pela executada e aqui recorrida, invocando a Recorrente “A…………, S.A.” erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das disposições conjugadas dos artigos 1°, 3°, alínea b), 10°, n° 1, alínea b), 12°, e 15°, n° 1, alínea j), todos do Dec.-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro. Para o efeito alega que as normas que lhe atribuem a competência para autorizar e licenciar a afixação de publicidade na zona de protecção às estradas nacionais consagradas no Dec.-Lei n° 13/71 não foram revogadas pela Lei n° 97/88 , pelo que a taxa objecto de cobrança foi emitida no uso de poderes que a lei lhe confere e que coexistem com a competência atribuída aos municípios. E termina pedindo a revogação da sentença e que seja julgada improcedente a oposição à execução fiscal. 2. Na sentença recorrida deu-se como assente que a oponente e aqui recorrida foi citada em 26/03/2012, no âmbito da execução fiscal n° 2194201201024841, a correr termos no Serviço de Finanças da Moita, para efectuar o pagamento da quantia de € 1.362,96 euros, relativa a dívida de taxa de publicidade cobrada pela A…………, tendo deduzido oposição em 07/05/2012. Apreciando a oposição à execução deduzida pela executada, tendo por base o fundamento da duplicação de colecta previsto na alínea g) do n° 1 do artigo 204° do CPPT , a Mma. Juiz “a quo”, invocando a doutrina do acórdão do STA de 26/06/2013 (rec. n° 232/13), considerou procedente a oposição por a competência para a liquidação e execução da taxa de publicidade ser da competência da câmara municipal e não da “A…………, S.A.”. 3. Como se alcança dos autos, estamos perante uma oposição apresentada na sequência da citação da recorrida em sede de execução fiscal, instaurada com base em certidão de dívida emitida pela “A…………, S.A.”, tendo por base a falta de pagamento de taxa de publicidade emitida pela afixação de publicidade por parte da recorrida. A executada e aqui recorrida ao apresentar a oposição à execução invocou como fundamento a duplicação de colecta prevista na alínea g) do n° 1 do artigo 204° do CPPT , alegando que a competência para o licenciamento pertencia ao município da Moita e que a “A…………, S.A.” não tinha competência para cobrar aquela taxa. Como é jurisprudência pacífica, os fundamentos da oposição previstos no n° 1 do artigo 204° do CPPT são taxativos. Nos termos do artigo 205° do CPPT , a duplicação de colecta verifica-se quando, estando pago por inteiro um tributo, se exigir da mesma ou de diferente pessoa um outro de igual natureza, referente ao mesmo facto tributário e ao mesmo período de tempo. O fundamento aduzido pela executada e aqui recorrida não reúne as características da figura prevista no artigo 205° do CPPT . Pese embora pareça ter subjacente a ideia de que pagou uma taxa ao município da Moita pela afixação da mesma publicidade (embora não invoque, nem faça prova de tal facto), certo é que mesmo se fosse esse o caso não estaríamos perante a figura da “duplicação de colecta”, mas sim perante uma “dupla tributação”, o que em termos tributários são coisas distintas. Todavia, a Mma. Juiz “a quo” não apreciou tal questão, mas julgou procedente a oposição com base na incompetência da “A…………, S.A.” para proceder à liquidação da taxa que integra a quantia exequenda. Ora, a eventual incompetência daquela entidade para liquidar a taxa objecto de cobrança coerciva contende com a legalidade da dívida exequenda, por ter subjacente a invalidade da taxa. Sucede que a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda só constitui fundamento da oposição à execução fiscal se a lei não assegurar meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação, como resulta do disposto na alínea h) do n° 1 do artigo 204° do CPPT . Seguramente não é este o caso, uma vez que ao ser-lhe comunicada a liquidação da taxa a Recorrida tinha ao seu dispor o meio processual de impugnação judicial para reagir contra eventuais vícios que afectassem a validade de tal acto tributário. Assim sendo, o fundamento invocado pela executada e aqui recorrida não só não configura duplicação de colecta, como contendendo com a ilegalidade da dívida exequenda não é passível de conhecimento em sede de oposição, mas sim de impugnação judicial, por não estarem reunidos os pressupostos da alínea h) do n° 1 do artigo 204° do CPPT . Por outro lado o mesmo fundamento não é subsumível a qualquer das demais alíneas do n° 1 do citado preceito legal. Como se deixou exarado no parecer do M°P° em 1ª instância, que a sentença recorrida ignorou, configurando a ilegalidade da dívida exequenda fundamento da impugnação judicial e não da oposição verifica-se erro na forma de processo. Em caso de erro na forma de processo o juiz deve verificar se é possível a convolação do processo para a forma processual adequada. Com efeito dispõe o artigo 98°, n° 4, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, que «em caso de erro na forma de processo, este será convolado na forma do processo adequada, nos termos da lei». No mesmo sentido vai o artigo 97° n° 3 da Lei Geral Tributária, ao estabelecer: «ordenar-se-á a correcção do processo quando o meio usado não for o adequado segundo a lei». Tem-se entendido que nada obsta à convolação do processo de oposição em processo de impugnação se a pretensão do autor configurar um dos fundamentos de tal meio de impugnação e se encontrarem reunidos os demais pressupostos, designadamente da tempestividade e adequação. Na verdade é pacífico o entendimento na doutrina e jurisprudência de que é admissível a convolação do processo “desde que o pedido formulado e a causa de pedir invocada se ajustem à forma adequada do processo e a “acção judicial” não esteja caducada” (v. Diogo Leite de Campos e outros, L.G.T., 1999, pág. 339). No caso concreto dos autos a Mma. Juiz “a quo” não fixou factos que permita ao STA, que apenas conhece de direito, aferir dos requisitos dessa convolação, pelo que devem os autos baixar à 1ª instância para esse efeito. Em face do exposto, ainda que com outro fundamento, afigura-se-nos que a sentença recorrida deve ser revogada, por erro de julgamento sobre o fundamento que invocou para se decidir pela procedência da oposição à execução, uma vez que o mesmo não constitui qualquer um dos fundamentos taxativamente previstos no n° 1 do artigo 204° do CPPT , o que constitui erro de interpretação e aplicação da referida norma legal. E ocorrendo erro na forma de processo deve determinar-se a baixa dos autos ao tribunal recorrido a fim de aferir da susceptibilidade da convolação do meio processual. E caso se conclua que não há lugar à convolação para o meio processual adequado, deve anular-se todo o processado, abstendo-se o tribunal de conhecer do mérito da acção e absolvendo a Fazenda Pública da instância — arts. 193° , n° 1, 278° , n° 1, al. b), e 608° , n° 1, todos do Código de Processo Civil (anteriores arts. 199°, n° 1, 288°, n° 1, alínea b) e 660°, n° 1, do anterior CPC), ex vi da alínea e) do art. 2° do Código de Procedimento e Processo Tributário. 5. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos De facto 1. Em 26/03/2012 foi autuado o processo de execução fiscal n° 2194201201024841 que corre termos no Serviço de Finanças da Moita, por dívidas referentes a taxas de publicidade cobradas pela A………… no montante de € 1.362,96. (cfr. doc. junto a fls. 1 a 4 do processo executivo junto aos autos); 2. A oponente foi citada por ofício de 26/03/2012 (cfr. doc. junto a fls. 10 a 12 do processo executivo junto aos autos); 3. A presente oposição deu entrada no Serviço de Finanças em 07/05/2012 (cfr. fl. de rosto da p.i.) De direito Perante a factualidade dada como provada e não questionada pelas partes o mº juiz a quo julgou procedente a oposição por a liquidação e execução de taxas de publicidade devidas pela instalação de anúncios junto a estradas serem da competência das Câmaras Municipais e não da A…………, S.A. Assim porque entendendo preenchido o fundamento de oposição previsto na alínea a) do artigo 204 do CPPT o mº juiz julgou procedente a oposição e declarou extinta a execução. A A………… não se conforma com a decisão e considera que a sentença enferma de erro de julgamento já que não tendo sido revogado o Dec lei 13/71 de 23 de Janeiro a competência para liquidar as taxas em causa pela A………… decorre do disposto nos artigos 10 nº 1 al. b) e 15 nº 1 al. j) deste diploma legal que assim foram violados. A recorrida pugna pela manutenção do decidido já que concordando com a sentença recorrida reitera que a competência para liquidar e cobrar as taxas pela afixação de publicidade na zona de protecção das estradas nacionais fora da zona “non aedificandi” com a entrada em vigor da Lei 97/88 de 17 de Agosto passou a ser das câmaras municipais competindo as A………… apenas a emissão de parecer obrigatório previamente ao licenciamento de tal publicidade. O Mº Pº refere que a recorrida invocou como fundamento de oposição a duplicação da colecta e bem assim a incompetência das A………… para liquidar e cobrara a taxa em crise. O Tribunal “a quo” contudo não conheceu da duplicação de colecta já que decidiu a oposição procedente por considerar as A………… incompetente para proceder à liquidação e cobrança e competente a Câmara Municipal. Mas entende que o vício da incompetência contende com a legalidade da liquidação já que se procedente é causa de anulação do acto tributário da liquidação E assim sendo tal vício só poderia conhecer-se em sede de oposição se o oponente não tivesse meio judicial ou recurso que lhe permitisse atacar tal vício nos termos da alínea h) do artigo 204 do CPPT . Não sendo essa a situação haveria erro na forma do processo aliás já invocado antes pelo Mº Pº mas não conhecido do tribunal a quo que importa agora que o mesmo seja conhecido. Enfermando assim a sentença de erro de julgamento de direito deve por tal facto ser revogada e ordenada a baixa dos autos para conhecimento de possibilidade de convolação e da invocada duplicação da colecta. Cumpre decidir. Antes de apreciar o eventual erro na forma do processo importa decidir da invocada duplicação de colecta questão não apreciada minimamente pelo mº juiz “a quo”. Esta omissão poderia eventualmente implicar a nulidade da sentença por omissão de pronúncia mas face ao decidido poder-se-á concluir que inexiste tal nulidade dado que o conhecimento desta questão se encontraria prejudicado pela solução dada pelo Tribunal recorrido cfr artigo do CPC. Todavia e uma vez que o fundamento que conduziu à procedência da oposição – o vício da incompetência para a liquidação e cobrança por parte das A………… - respeita à ilegalidade da dívida exequenda - não poderia ser apreciado em sede de oposição j por não reunir os pressupostos para a sua apreciação discriminados na alínea h) do artigo 204 do CPPT importa então decidir da duplicação da colecta que está prevista na alínea g) do nº 1 do artigo 204 do CPPT como fundamento de oposição à execução. Dispõe o artigo 205 do CPPT que haverá duplicação de coleta quando estando pago por inteiro um tributo se exigir da mesma ou diferente pessoa um outro de igual natureza referente ao mesmo facto tributário e ao mesmo período de tempo. No caso dos autos não existem elementos de facto que permitam a este Supremo Tribunal aferir da existência desta invocada ilegalidade. Constituindo a duplicação de colecta ilegalidade que invalida a segunda liquidação como ilegalidade que é poderia ser objecto não só de oposição à execução fiscal como fundamento também de impugnação judicial ou reclamação graciosa e mesmo de revisão nos termos dos artigos 70 e 78 e 99 do CPTT. Ora não comprovada a duplicação da colecta por falta de elementos e verificado que está o erro na forma do processo tem este STA de conhecer da possibilidade de convolação do processo de oposição em processo de impugnação judicial “ex vi” do disposto nos artigos 98 nº 4 do CPPT . Todavia não constam do probatório factos donde se possa conhecer da possibilidade de tal convolação. Daí que haja a necessidade de ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que tendo em conta o anteriormente referido conheça da duplicação da colecta ou sendo caso disso da eventual convolação. Decisão Face ao exposto acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário em anular a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos à 1.ª Instância para conhecimento das questões anteriormente referidas. Sem custas. Lisboa, 21 de Outubro de 2015. – Fonseca Carvalho (relator) – Isabel Marques da Silva – Pedro Delgado.