0183/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Carecendo os pagamentos efectuados, de um título que os justifique, a reposição é devida desde que não tenha decorrido o prazo prescricional previsto no nº 1, do artº 40º do DL nº 155/92, contado desde a data do recebimento das referidas quantias.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO Ministério da Educação e Ciência, inconformado com a decisão proferida em 25 de Setembro de 2014, no TCAN, [que negou provimento ao recurso interposto pelo ora recorrente da decisão proferida no TAF de Aveiro, no âmbito da presente acção administrativa especial em que o autor/ora recorrido, A………, peticiona a anulação do despacho nº 3/2008 do Presidente do Conselho Executivo da Escola ………….., de 11/03/2008 que revogou a transição do autor para o 6º escalão da (antiga) carreira docente e que determinou o acerto de contas e devolução aos cofres do Estado dos montantes auferidos indevidamente], interpôs o presente recurso. Apresentou, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem: A presente revista deve ser admitida por estarem verificados os respetivos pressupostos (nºs 1 e 2, do artº 150º, do CPTA), porquanto a questão controvertida reveste-se de importância fundamental atenta a sua relevância jurídica ou social , sendo a aceitação do recurso visivelmente essencial para uma melhor aplicação do direito , atento, além do mais a decisão do TCA Norte violou vários acórdãos do STA, designadamente: acórdão do STA de 25/06/2008, no âmbito do processo nº 0392/08, 2ª secção, acórdão do STA de 26/06/1997, a instâncias do rec. 41 627, acórdão do TCA Sul de 21/02/2008, no proc. nº 01667/06, acórdão do STA, proc. nº 0274/07, de 11/10/2007, 1ª subsecção do CA, acórdão do STA de 22/11/1994 – rec. nº 33 318, acórdão do STA de 14/05/1996, recurso 30403. Uma vez que a Administração tem atuado considerando os acórdãos do STA supracitados, e deparando-se esta decisão do TCA Norte que vem dizer o contrário, para uma melhor aplicação do direito em situações futuras, e mesmo até como referencial para a Administração, em questões de manifesta relevância social como o é a da revogação de atos administrativos conectados com a obrigação de repor verbas aos cofres do Estado e, a formalidade constante do artº 100º do CPA , quando se verifique ser uma formalidade não essencial, a revista é manifestamente pertinente e imprescindível. Para efeito do nº 2, do artº 150º do CPTA , o TCA Norte violou, além do mais, as seguintes normas jurídicas: artºs 133º e 100º ambos do CPA, artº 40º do Decreto-lei nº 155/92 , de 28 de julho, com a redação dada pelo artigo 77º, da Lei, nº 55-B/2004, de 30 de dezembro, Lei nº 43/2005 , de 29 de agosto, Lei nº 53-C/2006 , nº 1, do artº 13º da CRP. O presente recurso deve ser apreciado considerando que o Tribunal de recurso não se limita a analisar a decisão judicial recorrida, pois, ainda que a declare nula, decide sempre o objeto da causa, conhecendo de direito – cfr. também o comentário, in “Justiça Administrativa”, Lições, pág. 459 e segs”, do Prof. Vieira de Andrade. O Tribunal a quo considerou que a audiência prévia, nos termos do artº 100º do CPA , constitui uma formalidade essencial cuja violação conduz juridicamente à ilegalidade do ato. A audiência prévia constitui um mecanismo jurídico facultando aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objeto do procedimento, de participarem na decisão final, de feição meramente opinativa, de avaliarem o que sobre o assunto tiverem por conveniente e de chamarem a atenção do órgão decidente para um ou outro aspeto de facto e/ou de direito. A preterição da audiência prévia, designadamente no âmbito da presente lide, não pode constituir qualquer pretensa irregularidade invalidante do ato na medida em que, tudo o que o recorrido viesse dizer em sede de audiência prévia, em nada iria alterar a posição da Administração. Atendendo à postura do recorrente, quer em sede administrativa (designadamente a instâncias da decisão do recurso), quer nos presentes autos, a invalidade que pudesse advir do ato apenas poderia conduzir à prática de um ato novo, rigorosamente igual ao anteriormente praticado e nada mais, protelando, apenas, a decisão final (cfr., entre outros, acs. STA de 28/05/1996, rec. nº 36 473; de 26/06/1997, rec. nº 41 627, ac. do TP de 17/12/1997, rec. nº 36 001.) Consequentemente, em antinomia com o decidido pelos Tribunais – TAF e TCA -, a preterição da audiência prévia, não obstante o sentido teleológico que lhe subjaz, nesta situação concreta não poderia ter qualquer caráter invalidante. Sustentando a sua tese, ancorada legalmente no artº 141º do CPA , o Tribunal “a quo” entende que tendo transcorrido mais de 1 ano sobre o ato revogado este tornou-se intocável e, deste modo, o ato impugnado é ilegal devendo ser anulado por violação da lei. Compelindo os Acs. do STA de 22/11/1994 – rec. nº 33 318, de 14/05/1996, recurso 30403, assim como o de 30/10/2007, a instâncias do processo nº 086/07, resulta que não se estabiliza na ordem jurídica como caso decidido, antes de 5 anos, o ato administrativo diretamente relacionado com o vencimento dos funcionários, o qual, ainda que constitutivo de direitos, pode ser revogado para além do prazo de 1 ano previsto no nº 1 do artº 141º do Código de Procedimento Administrativo, mas não para além de 5. Compelindo os acs. do STA de 22/11/1994 – rec. nº 33 318, do STA de 14/05/1996, recurso 30403, assim como o de 30/10/2007, a instâncias do processo nº 086/07, poderemos inferir que “…não seja ilegal a revogação, para além de um ano mas antes de cinco, de um despacho da Administração Escolar que integrou um professor do ensino secundário em escalão superior considerado indevido pelo ato revogatório…” – o caso dos presentes autos. Após a redação da Lei nº 55-B/2004 , concretamente o nº 3, do artº 40º da Lei nº 155/92 de 28/7, tornou-se ainda mais claro que o legislador quis que a consolidação administrativa dos atos inválidos, sejam ou não constitutivos de direitos, de que resultem pagamentos indevidos do Estado, apenas ocorra em cinco anos e não no prazo regra (um ano) decorrente do artº 141º do CPA . Na verdade, pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de dezembro, o artº 40º do Decreto-lei nº 155/92 , de 28 de julho, foi alterado, passando a ter a seguinte redação: A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento. O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro …» Significando isto que uma Lei está expressamente a impor que a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas apenas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento e que tal facto não é prejudicado pelo estatuído pelo estabelecido no artigo nº 141º do CPA. Ou seja, o prazo constante do nº 1, do artº 141º do CPA (regra geral) cede sempre que subjacente à revogação do ato esteja a reposição de verbas ao Estado, mercê da regra especial sobre a matéria plasmada no artigo 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de dezembro. No sentido da conclusão que antecede, e já no âmbito da redação dada ao artigo 40º do DL nº 155/92 , pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004 de 30/12, veja-se o acórdão do STA de 30/10/2007, a instâncias do processo nº 086/07. Assim, improcede o segmento decisório segundo o qual o ato revogatório seria inválido por violação do estatuído no artigo 141º do CPA , em virtude de ter ocorrido antes de cinco anos mas depois de um ano. A Lei nº 43/2005 , de 29 de agosto e, posteriormente, a Lei nº 53-C/2006 vieram a determinar a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado, regime que se aplica ao recorrido, não obstante o disposto no artº 37º do Estatuto da Careira Docente (ECD), vigente à data dos factos. Ao recorrido, por força da Lei nº 43/2005 , de 29 de agosto, tal como os demais Funcionários Públicos, estaria vedada a possibilidade de progredir automaticamente com o decurso do prazo, dado o congelamento do mesmo para efeitos de progressão. O recorrido transitou de escalão sem reunir as condições, não por direito próprio, motivos pelos quais não se poderá falar de um ato constitutivo de direitos, porquanto, além do mais, em nosso entendimento, carecia de Lei habilitante ou seja de uma lei que constituísse uma exceção às Leis nº 43/2005, de 29 de agosto e nº 53-C/2006. Assim, o recorrido ao transitar para um escalão ao arrepio das Leis nº 43/2005, de 29 de agosto e nº 53-C/2006, que impediam a progressão automática com o decurso do prazo foi privilegiado relativamente aos demais docentes, em clara colisão pelo consignado no artº 13º da CRP. Atento ao que antecede e ao disposto no artº 133º do CPA , o ato de posicionamento no 6º escalão é nulo por carecer de um elemento essencial (decurso do prazo para efeitos de progressão e de lei habilitante) sendo que, concomitantemente, ofendeu o conteúdo essencial de um direito fundamental, consignado no art 13º da CRP. A douta decisão ora impugnada, ao decidir da forma como o fez postergou a legalidade resultante dos, artºs 133º e 100º ambos do CPA; do artº 40º do Decreto-lei nº 155/92 , de 28 de julho, com a redação dada pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de dezembro, da Lei nº 43/2005 , de 29 de agosto, da Lei nº 53-C/2006 nº 1 e, do artº 13º da CRP. A douta decisão ora impugnada, ao decidir da forma como o fez, atuou em antinomia com jurisprudência sobre a matéria, a saber: acórdão do STA de 25/06/2008, no âmbito do processo nº 0392/08, 2ª secção, acórdão do STA de 26/06/1997, a instâncias do rec. 41 627, acórdão do TCA Sul de 21/02/2008, no processo nº 01667/06 acórdão do STA, processo nº 0274/07, de 11/10/2007, 1ª subsecção do CA, acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 22/11/1994 – rec. nº 33 318 acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14/05/1996, recurso 30403». O recorrido, A…….. deduziu contra alegações, que concluiu da seguinte forma: «A presente revista não deve ser admitida, porque não estamos perante uma controvérsia com capacidade de expansão, dado que a situação é isolada, tendo visado o recorrido, ao que acresce ainda o facto de já não se encontrarem em vigor as Leis nº 43/2005, de 29/08 e a Lei nº 53-C/2006 , de 29/12. Depois, inexiste no caso qualquer necessidade de uma intervenção do STA para garantir a uniformidade de jurisprudência (dado que a decisão recorrida teve em conta e respeitou os sentidos da jurisprudência uniformizada), porquanto se trata aqui claramente mais do puro interesse do ora recorrente (que, grosso modo , até reitera as doutas alegações que já apresentara junto do TCA Norte) do que da relevância das questões e da necessidade de uma melhor aplicação do direito, não havendo, aliás, uma dificuldade intrínseca e especialmente complexa das operações de interpretação e aplicação do direito. Em terceiro lugar, como é também jurisprudência unânime deste STA, não deve o presente recurso ser admitido, porquanto, tendo o Tribunal a quo confirmado uma decisão já anterior, tendo considerado a legislação aplicável, a jurisprudência superior e a unidade do ordenamento jurídico, não se verifica, pois, qualquer erro de julgamento na decisão, e muito menos um erro manifesto, palmar ou crasso – tanto mais que o acto revogado é perfeitamente lícito, além de constitutivo de direitos. Pelo que não deve ser admitida a revista, que constituiria um terceiro grau de jurisdição. A questão da eficácia invalidante da audiência prévia e do aproveitamento são questões já sobejamente tratadas e decididas de forma consolidada pela jurisprudência superior, sobretudo deste alto STA, razão pela qual não se reveste de qualquer especial relevância jurídica ou sequer relevância social, pelo que não deve o presente recurso ser admitido. O recorrente invoca o princípio do aproveitamento do ato administrativo, face à preterição da audiência prévia, contudo, o mesmo não tem o substrato que aquele lhe confere, uma vez que a audiência prévia só será suscetível de degradar-se em formalidade não essencial quando: o ato administrativo tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se possa concluir, num juízo de prognose póstuma, com inteira segurança e, assim, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível – o que não sucede no presente caso. O recorrente volta a não alegar sequer (muito menos demonstra esse pressuposto), como era seu ónus, qual a concreta norma legal ao abrigo da qual estava estritamente vinculado a praticar o ato revogatório impugnado, pelo que carece de concretização a alegação – que é inepta e inane –, jamais permitindo, portanto, aferir, com inteira segurança e, assim, sem margem para dúvidas, se a decisão tomada era a única concretamente possível. A verdade é que, porfias administrativas à parte, sempre cumpriria à administração, em cumprimento efetivo da audiência prévia, no mínimo, ponderar as razões aduzidas pelo particular, isto naturalmente antes da prática do ato, sendo manifestamente redutivo dizer-se que um novo acto seria “rigorosamente igual ao anteriormente praticado e nada mais, protelando, apenas, a decisão final”. Bem andou, em suma, o acórdão recorrido, ao confirmar, em segunda instância, que a audiência prévia, no caso vertente, é formalidade essencial, tanto mais que se trata da prática de acto de segundo grau, revogatório de acto legal, favorável e constitutivo de direitos do particular, francamente lesivo da sua esfera jurídica. Por último, refira-se apenas que a jurisprudência que o recorrente cita em abono da sua tese não se afigura aplicável ao caso dos autos, porquanto foi produzida em situações que rigorosamente nada têm que ver com a matéria de direito e com a moldura factual dos presentes autos, sendo que várias deram efectivo provimento à pretensão dos particulares – aliás, o douto aresto do STA, de 26/06/1997, tirado no âmbito do processo 041627, e que o recorrente cita inúmeras vezes, confirma a decisão recorrida do TCAN, dado que, in casu, se apurou que o acto impugnado padece de outros vícios, razão pela qual também não se poderia nesta sede jogar o princípio do aproveitamento, como insistentemente pretende o recorrente. Por conseguinte, a decisão recorrida é correcta e acertada, não tendo sido cometido qualquer erro de julgamento (e muito menos um erro de julgamento grosseiro ou patente, que exigisse a intervenção deste STA), pelo que o aresto não merece qualquer tipo de censura, também não se afigurando necessária a admissão da presente revista para qualquer melhor aplicação do direito. Quanto à revogação do acto administrativo, e contrariamente ao que o recorrente sustenta, tentando impressionar este alto Tribunal, o acórdão recorrido não violou jurisprudência deste Supremo Tribunal. Efectivamente, a vetusta jurisprudência citada pelo recorrente já foi afastada, tendo, aliás, a jurisprudência sido uniformizada pelo aresto de 05/06/2008, tirado no âmbito do proc. nº 01212/06. Na esteira deste acórdão uniformizador, tem sido produzida diversa jurisprudência que não viola o sentido uniformizado e que define o âmbito de aplicação daquela legislação ( DL nº 155/92 , de 28 de Julho), atendendo naturalmente à materialidade factual de cada caso, como aconteceu no caso dos autos. Assim e desde logo, ao contrário do que pretende o recorrente, esta matéria também se encontra uniforme e consolidadamente tratada na jurisprudência, não revestindo qualquer especial relevância jurídica ou social, nem havendo necessidade de uma melhor aplicação do direito, posto que o acórdão não merece censura. Nem todas as situações de facto são similares às tratadas no acórdão de Uniformização de Jurisprudência (em que se discutia, entre o mais, pagamento em duplicado de gratificações e suplementos, e em que teve intervenção o próprio Tribunal de Contas), havendo jurisprudência que tem aplicado tal entendimento considerando a específica e concreta situação factual (como por exemplo, o aresto do TCA Norte de 26/10/2012, no proc. nº 01584/09.3BELSB ; acórdão do TCA Sul de 19/12/2013, tirado no âmbito do processo nº 09849/13). Só com este sentido pode, aliás, ser compreendido e interpretado o nº 3 do art. 40º do DL nº 155/92 , decorrente do art. 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30/12, isto é, com um sentido inclusivo e não exclusivo em relação à aplicação conjunta de ambas as normas mencionadas (i.e., a “concordância objectiva” do art. 40º do DL 155/92 e do art. 141º do CPA ), mormente por se reportarem a planos diversos da atuação administrativa. Isto sob pena de, assim não se entendendo, se desembocar numa interpretação da lei em violação manifesta e crassa, entre o mais, dos princípios da segurança jurídica, da justiça e da proteção da confiança dos cidadãos, ínsitos no estruturante princípio do Estado de Direito democrático (cfr. art. 2º e art. 266º, nº 2 da CRP), na medida em que cinco anos é um prazo ostensivamente longo para operar a consolidação do acto administrativo, sendo, aliás, que a natureza de acto administrativo atribuída ao acto de processamento de vencimentos também pode prejudicar o servidor público, atento o prazo de caducidade do direito de impugnar actos anuláveis. Aqui chegados, temos assim que o acórdão objecto de recurso não violou a vetusta e afastada jurisprudência citada pelo recorrente, nem pôs em causa o recente sentido jurisprudencial uniformizado, porquanto a factualidade que entretece o presente caso é, efectivamente, diferenciada – desde logo, porque o acto revogado não revela qualquer ilegalidade, devendo ter sido mantido na ordem jurídica. De facto, bem andou o acórdão recorrido, sufragando jurisprudência consolidada, ao sustentar que os actos de processamento de vencimentos e outros abonos constituem verdadeiros actos administrativos, susceptíveis, pois, de se consolidarem na ordem jurídica como “casos decididos”, mesmo que ilegais, sob limite do imposto no art. 141.º do CPA (ou seja, a revogação anulatória) – na esteira dos acórdãos do Pleno do STA. O aresto recorrido decidiu também acertadamente que “da inserção em que decorre [a obrigatoriedade de aplicação do art. 40º do DL 155/92 ] e da economia do diploma que ela é suposta, em função da violação das regras que regem o regime de administração financeira que aí presidem [que o Tribunal a quo já havia explicitado] . Dito de outra forma, e à luz das considerações doutrinais supra, o alcance que daqui emana é confinado à violação de tais regras, mormente em consideração do que seja de entender por conformidade legal e por regularidade financeira , em que a obrigação de reposição por sua violação não fica dependente do prazo para revogação anulatória consignado no art.º 141º do CPA ”, situação que não se verifica in casu – em sentido convergente, veja-se o Ac. STA 12/09/2013, tirado no processo nº 0134/10. Resumindo, temos que também a questão em apreço não se reveste de especial complexidade jurídica, nem de especial relevância social, já tendo sido tratada uniformemente na jurisprudência, como vimos, não revelando qualquer erro de julgamento (ademais grosseiro), como seria necessário para a admissão da presente revista, que deve assim ser negada. Quanto à suposta nulidade do acto impugnado, a mesma não se verifica, porque, de facto, o recorrido progrediu não por força do tempo de serviço efetivo prestado, mas sim em virtude da bonificação decorrente da aquisição do grau de Mestre em 15/10/2004 e, assim, da observância do art. 54.º, n.º 1 do ECD (“lei habilitante”), pelo que, ao contrário do que pretende o recorrente, não estava a coberto das regras (de congelamento) da Lei nº 43/2005 , de 29/08 e Lei nº 53-C/2006 , de 29/12. Sendo assim, de nenhuma nulidade ou sequer anulabilidade padece o acto revogado, pelo que bem decidiu o TCA Norte que inexistia qualquer nulidade por falta de elementos essenciais e por ofensa a conteúdo de direito fundamental ( art. 133.º do CPA ), e que o princípio da igualdade de tratamento pela Administração só assume relevância autónoma quando esta actua no exercício de poderes discricionários, reconduzindo-se no domínio da actuação vinculada ao princípio da legalidade. Em suma, é evidente que esta matéria do “não reconhecimento da nulidade do ato revogado” não apresenta qualquer singular relevância jurídica, nem muito menos social, não merecendo o aresto recorrido qualquer censura, por não padecer de erro de julgamento, pelo que deve ser rejeitada a revista. Por último, o acórdão recorrido não actuou em antinomia com a jurisprudência, nomeadamente a citada pelo recorrente, que não é aplicável ao caso, e não violou, como vimos, a legalidade resultante dos arts. 133º e 100º do CPA , do art. 40º do Decreto-Lei nº 155/92 , de 28 de Julho, com a redacção dada pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30/12, da Lei nº 43/2005 , de 29 de agosto, da Lei nº 53-C/2006 ou do art. 13º, nº 1 da CRP». O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 5 do artigo 150º do CPTA], proferido a 08.04.2015, nos termos seguintes: «2.3. A problemática que o recorrente pretende ver apreciada no recurso de revista é a de saber se o prazo prescricional previsto no artigo 40º , nºs 1 e 3, do Decreto-Lei nº 155/92 , de 28/06, Regime da Administração Financeira do Estado, na redacção introduzida pela Lei nº 55-B/2004 , de 30/12/2004, é aplicado ao caso vertente, como defende, e não o regime previsto no artigo 141º do CPA . Segundo o recorrente, o acórdão recorrido, ao confirmar o acórdão proferido na 1ª instância, julgando procedente a presente acção, afasta-se da jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal acerca da reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas. Diga-se que o acórdão recorrido não desconheceu, nomeadamente, o acórdão do Pleno, de 05/06/2008, no Processo nº 01212/06, que fixou a jurisprudência de que «O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º , nº 1 do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo , atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de Dezembro». Porém, entendeu que não se aplicava esse entendimento em situações em que tivesse havido definição de determinada progressão de escalão, sem revogação ou impugnação no prazo de um ano. No caso dos autos, o recorrido, ao concluir um mestrado solicitou a bonificação do tempo de serviço (quatro anos), previsto no artigo 54º do Estatuto da Carreira Docente. Esta bonificação foi-lhe outorgada, por despacho de 10/12/2004, tendo sido posicionado no 5º escalão/índice 188, com efeitos a 01/11/2004 e, simultaneamente, foi definida a sua transição para o 6º escalão/índice 205, com efeitos a partir de 01/09/2006, «se até lá não tiver tempo a descontar nos termos do artigo 37º do Estatuto da Carreira Docente» (fls.37). E partir dessa data, de 2006, começou a ser processado pelo 6.º escalão. O Despacho nº 3/2008 (acto impugnado) considerou que não se poderia ter verificado a progressão ao 6.º escalão, por ser contrária ao disposto na Lei nº 43/2005 , de 29/08, a qual procedeu ao congelamento das progressões dos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado. Os autos podem, desde logo, levantar a questão de saber se houve efectivamente acto determinador de progressão ao 6.º escalão. Mas, independentemente dessa matéria de interpretação sobre os factos assentes, a verdade é que é relevante saber da efectiva compatibilidade do acórdão com o entendimento jurisprudencial uniformizador, e no fim de contas, com o regime legal». O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, emitiu o parecer que constitui fls. 461 a 466 no sentido do provimento do recurso, parecer este que notificado a ambas as partes, veio a merecer resposta por parte do recorrido, pugnando no sentido defendido em sede de contra alegações. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA DE FACTO As instâncias deram como provados os seguintes factos: «A). O autor é professor do ensino secundário na área de Educação Física e Desporto, à data na Escola ………….. em Águeda, tendo ingressado na carreira de docente do ensino secundário no ano lectivo de 1998/1999, através de contrato administrativo de provimento, situação que se manteve até ao ano lectivo de 2001/2002, tendo acedido à carreira por nomeação a partir do ano lectivo de 2002/2003 (cfr. fls. 9 a 11 do processo instrutor apenso aos autos); B). Em 01.09.2002, o autor progrediu para o 4º escalão da carreira docente (cfr. fls. 9 a 11 do processo instrutor); C). Em 15.10.2004, o autor concluiu o mestrado em Ciências do Desporto, subordinado ao tema “Treino de Alto Rendimento Desportivo”, com classificação de “Muito Bom” (cfr. fls. 9 a 11 do processo instrutor); D). Em 28.10.2004, o autor apresentou na Escola …………. de Águeda “Requerimento para Bonificação de Tempo de Serviço/Reposicionamento na Carreira (Artigos 54º e 55º do Estatuto da Carreira Docente”, onde, ao abrigo do artigo 54º do ECD, requereu a bonificação de 4 (quatro) anos de serviço pelo mestrado concluído, referido em C) (cfr. fls. 63 do processo instrutor); E). O requerimento apresentado pelo autor, referido em D), mereceu resposta do Director Regional Adjunto da Direcção Regional de Educação do Centro, da qual se extrai, com interesse para a decisão a proferir o seguinte: (cfr. fls. 63 do Processo Instrutor); F). Em 01.11.2004, o autor progrediu para o 5º escalão da carreira docente (cfr. fls. 9 a 11 do processo instrutor); G). Em 01.09.2006, o autor progrediu para o 6º escalão da carreira docente (cfr. fls. 70 e 71 do processo instrutor); H). Em 11.03.2008, o Presidente do Conselho Executivo da Escola ……………. de Águeda, proferiu o despacho nº 3/2008 que revogou o acto administrativo que fez progredir o autor ao 6º escalão da carreira docente e determinou que o autor fosse notificado para devolver aos cofres do Estado os montantes auferidos com referência a esse escalão, com o seguinte teor: (cfr. fls. 74 do processo instrutor); I) - O autor, com data de 17.03.2008, foi notificado do despacho referido em H), com o teor seguinte: (cfr. fls. 75 do processo instrutor); J). O autor interpôs recurso hierárquico do despacho proferido pelo Presidente do Conselho Executivo da Escola …………. de Águeda, de 11.03.2008, referido em H) (cfr. fls. 22 a 58 do processo instrutor); K). Por despacho datado de 04.07.2008, do Secretário de Estado da Educação, foi negado provimento ao recurso referido em J) (cfr. fls. 13 a 20 do processo instrutor); L). Em 01.01.2008, o autor foi posicionado no 2º escalão da nova carreira docente, correspondente ao antigo 5º escalão (cfr. fls. 73 do processo instrutor)». 2. O DIREITO A presente acção administrativa especial visa (i) a anulação do despacho nº 3/2008 proferido em 11/03/2008 pelo Presidente do Conselho Executivo da Escola ……………. que revogou o acto que fez o autor/ora recorrido ser abonado desde 01/09/2006 de acordo com o 6º escalão da antiga carreira docente, e que ordenou a devolução aos cofres do Estado dos montantes auferidos com referência a esse escalão ao abrigo do disposto no artº 40º do DL nº 155/92 de 28/07 e, (ii) a condenação do R./ora recorrente a posicionar o A/ora recorrido no actual 3º escalão da nova estrutura da carreira docente com efeitos a partir de 01/01/2008 e a definir a data da próxima progressão com todas as consequências legais. A revista interposta pelo recorrente dirige-se contra a decisão proferida no TCAN que confirmou a decisão de 1ª instância, no sentido de não ser aplicável a jurisprudência fixada no Acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 05/06/2008, in proc. nº 01212/06, perfilhando o entendimento da não aplicação ao caso sub judice do prazo prescricional previsto no artº 40º , nºs 1 e 3 do DL nº 155/92 , mas sim o regime previsto no artº 141º do CPA e, portanto, tendo havido progressão de escalão, sem revogação no prazo de 1 ano, a relação administrativa estabilizou-se e definiu-se de molde a obstar à sua revogação, por força do artº 141º do CPA . Mais decidiu que, face à solução a que chegou, pese embora a violação do dever de audiência prévia, não havia lugar ao aproveitamento do acto. Contra, insurge-se o recorrente, alegando que a decisão recorrida viola os artºs 133º e 100º do CPA, e ao manter o despacho anulatório do acto de revogação viola a Lei nº 43/2005 de 29/08 [e Lei nº 53-C/2006 de 29/12] e o disposto no artº 40º do DL nº 155/92 de 28/07 na redacção dada pela Lei nº 55-B/2004 de 30/12, mostrando-se ainda contrária à jurisprudência fixada no Acórdão do Pleno deste STA de 05/06/2008. Vejamos: O A/ora recorrido, após concluir um mestrado solicitou a bonificação do tempo de serviço (quatro anos) previsto no artº 54º do Estatuto da Carreira Docente [ECD], bonificação esta que lhe foi concedida por despacho de 10/12/2004, tendo sido posicionado no 5º escalão/índice 188, com efeitos a 01/11/2004, transitando ao 6º escalão/índice 205 com efeitos a 01/09/2006 se até lá não tiver tempo a descontar nos termos do artº 37º do Estatuto da Carreira Docente . Ora, antes de mais, importa atentar no significado e consequências desta “condição” de progressão ao 6º escalão, designadamente, apurar se a mesma possui ou natureza informativa ou reguladora para o futuro, sendo que, independentemente da solução a que se chegue, a verdade é que neste segmento, não antevemos nenhum acto administrativo definidor e determinador da passagem do autor/recorrido ao 6º escalão. Com efeito, tudo indicia que o despacho que, por um lado, posiciona o autor no 5º escalão com efeitos a 01/11/2004, se limita, por outro lado, a informar o seu destinatário de que, se não ocorrer desconto de tempo de serviço, o mesmo transitará com efeitos a 01/09/2006 ao 6º escalão. Só que, esta informação, não confere quaisquer efeitos jurídicos na esfera do autor, designadamente, os por ele alegados e pretendidos, pois que se limita a uma mera informação; e, constituindo uma mera informação, não possui a natureza de acto administrativo definidor, ou acto determinador da progressão ao 6º escalão, não sendo “exequível” para o posicionar no 6º escalão na data em que o foi. Mas, tendo-o sido, como foi, pelos serviços administrativos que lhe processaram e abonaram remunerações pelo 6º escalão, as mesmas terão de ser consideradas indevidas e, portanto, terão de ser devolvidas, pois esses actos apresentaram-se como meramente executivos de uma definição que não existia. De qualquer forma, mesmo que se entendesse este segmento de condição, como um acto ordenador ou regulador para futuro, ainda assim, nunca poderia, àquela data, produzir quaisquer efeitos, dado que, os mesmos caducaram com a entrada em vigor das Leis nº 43/2005 de 29/08 e 53-C/2006 de 29/12 que procederam aos congelamentos dos escalões, mais concretamente que determinaram a não contagem do tempo de serviço, para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todas as remunerações. E, assim sendo, é completamente despiciendo analisar a questão do alegado posicionamento ter sido devido à obtenção de um título académico [que em termos normais conduziria à bonificação do tempo de serviço, por força do disposto no artº 54º do Estatuto da Carreira Docente] ou pelo decurso do tempo de serviço, que diga-se de passagem, a lei não distingue. Por outro lado, o acto impugnado, embora se diga revogatório de um acto administrativo que não identifica, deve ser interpretado no sentido de simplesmente por cobro aos pagamentos indevidos que estavam em curso – os quais careciam de título jurídico, pois nenhum acto posicionará realmente o recorrido no 6º escalão. Resta-nos assim, como único efeito útil, o segmento do acto que determinou a reposição das quantias que foram indevidamente pagas ao autor/ora recorrido, dado que as mesmas foram pagas já depois da publicação da Lei nº 43/2015 [cfr. ainda a Lei nº 53-C/2006 de 29 de Dezembro que determina a prorrogação da vigência das medidas aprovadas até 31 de Dezembro de 2007]. E quanto a este, a situação dos autos é em tudo idêntica à considerada e escalpelizada pela jurisprudência que sobre ela se pronunciou, no sentido uniformizador da aplicação do disposto nos nºs 1 e 3º do artº 40º do DL nº 155/92 de 28/07, na redacção dada pela Lei nº 55-B/2004 de 30/12. Na verdade, o acórdão de 22/01/2009 proferido no proc. nº 01212/06 [que rectificou o segmento decisório do acórdão proferido em 05/06/2008 e em que estavam em causa reposições de quantias indevidamente recebidas, por ilegal progressão ao 2º escalão, em vez do 1º, ocorrida há mais de 1 ano] uniformizou a jurisprudência nos seguintes termos: «O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º , nº 1 do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo , atento o disposto no nº 3 do art. 40º do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de Dezembro». E, mais recentemente, no acórdão proferido em secção, em 17/03/2010, in proc. nº 0413/09, faz-se a seguinte síntese: «Recorde-se que a jurisprudência do STA, em subsecção, vinha expendendo, que "o prazo prescricional de 5 anos previsto no artº 40º do Dec Lei 155/92, de 28 de Julho, para obrigatoriedade de reposição de verbas pagas pelo Estado, reporta-se à exigibilidade de crédito existente e não à prévia definição jurídica de obrigação de repor, e não interfere, por conseguinte, com a regra geral de revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos". (in acórdão de 22.MAR.96 - Rec. 030163), ou, como se expendeu, entre outros, no acórdão de 17.MAR.98 - Rec 036194 - "o regime do DL 155/92 diz respeito a dinheiros públicos quando pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, não abrangendo assim a matéria das decisões administrativas relativas ao estatuto remuneratório dos funcionários e agentes que tenham definido a respectiva situação". No entanto, outra jurisprudência do STA foi prolatada em sentido diferente. Vejam-se a propósito, v.g., os acórdãos de 22.NOV.94 e 14.MAI.96, respectivamente nos Recs. 033318 e 039403. Refira-se ainda que, sobre a matéria, também doutrina emitida pelo C.C. da P.G.R. (cf. parecer 20/96, de 15.OUT.96, publicado no D.R. II Série nº 258, de 7.NOV.96, e pág. 15.512 e seg) propendia no sentido inicialmente referido. O Pleno da Secção aderiu à posição que se deixou referida em 1º lugar, orientação jurisprudencial que se pode ver expressa, entre outras, nos acórdãos de 17.DEZ.97 (Rec. 040416), 20.JAN.96 (Rec. 039392) e de 20.ABR.98 (rec. 040276). No entanto, como se afirma e historia no acórdão de 05-06-2008 (proc. 01212/06), do STA, tirado em recurso para uniformização de jurisprudência, a referida orientação jurisprudencial, bem como a tarefa de interpretação legal em que ancorou, veio a ser posta em causa com a alteração da redacção do citado art. 40º do DL nº 155/92 , razão por que a aludida orientação jurisprudencial foi ali reponderada face à emergência desse novo elemento de ordem legal, que não esteve presente na elaboração das decisões anteriores, em ordem a saber se o mesmo é compatível com a dita orientação jurisprudencial, ou se, ao invés, ele determinaria uma nova composição da questão jurídica vertente e do juízo decisório a empreender. Vejamos o essencial do respectivo discurso argumentativo. «O art. 40º do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, na sua redacção original, dispunha: Prescrição 1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento. 2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição. O art. 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2005), que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2005, deu nova redacção a este preceito, introduzindo-lhe um nº 3, de natureza interpretativa, nos seguintes termos: Regime da administração financeira do Estado O artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92 , de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redacção, tendo o nº 3 ora introduzido natureza interpretativa: «Artigo 40º (…) (…). 3- O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91 , de 15 de Novembro.» A este nº 3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, “natureza interpretativa”, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que vem, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado. Como é sabido, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta (art. 13º, nº 1 do C.Civil), ou seja, “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada” (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2ª Edição, anotação ao art. 13º). E não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este nº 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004 , a não ser o de que a previsão legal do nº 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos actos administrativos inválidos fixado no art. 141º do CPA (neste sentido, pode ver-se o Ac. da 2ª Subsecção do STA, de 30.10.2007 – Rec. 86/07)». Não se vê razão para divergir da enunciada doutrina, sendo que o recorrente, com o devido respeito, também não enuncia motivos que convençam da bondade da sua posição, pois que, essencialmente, pugna pelo reconhecimento de que os autos não evidenciam a prática pela Directora-Geral de qualquer acto a revogar os actos anteriores de autorização de pagamento das verbas referentes a ajudas de custo e transportes, devendo continuar a aplicar-se o disposto no artº 141º do CPA . Tudo matérias a que já antes se deu resposta. Assim, transpondo a enunciada doutrina para o caso vertente, e contrariamente ao que foi decidido pelo acórdão recorrido, como sobre processamento dos abonos foi emitida a ordem de reposição, da autoria da DGGGF (mantida pelo despacho impugnado), quando ainda não haviam decorrido cinco anos (com a ressalva que irá fazer-se), subsiste a obrigatoriedade de reposição das quantias «recebidas a mais», pelo que não foi violado o art. 141º do CPA , assim procedendo a alegação da entidade recorrente» . Ora, o caso dos autos, e face ao enquadramento que supra se efectuou, não diverge da enunciada e fixada pela jurisprudência do Pleno, pelo que, é inevitável a conclusão de que, carecendo os pagamentos efectuados de um título que os justifique, a reposição é devida desde que não tenha decorrido o prazo prescricional previsto no nº 1, do artº 40º do DL nº 155/92 , contado desde a data do recebimento das referidas quantias. E isto, porque, a conformidade legal da despesa também envolve a apreciação da legalidade dos actos que a determinaram, ou a inexistência dos mesmos, nas suas implicações financeiras e não apenas nos actos que tenham autorizado o seu pagamento. Deste modo e face à solução preconizada, perdem relevância todos os demais argumentos aduzidos pelo recorrido em favor da sua tese, pelo que nos dispensamos de proceder à sua análise, por despiciendos, referindo apenas que, em relação à alegada violação dos princípios constitucionais da segurança jurídica, da justiça, boa fé, da protecção da confiança dos cidadãos não são alegados factos concretos e suficientes que permitam ao julgador uma pronúncia acerca desta alegação. Importa, por último, apreciar e decidir se o acto em causa que não foi precedido de notificação ao recorrido, para efeitos de audiência prévia, se mostra inválido por este motivo. É sabido que a omissão do dever de audiência prévia [que constitui sem dúvida uma importante manifestação do princípio do contraditório e uma forte garantia de defesa dos direitos do administrado, proporcionando-lhe a possibilidade de se pronunciar sobre o objecto do procedimento, constituindo assim um princípio estruturante da actividade administrativa, cuja violação se traduz na violação de uma formalidade essencial, conduzindo à anulabilidade do acto], tem carácter invalidante a menos que se possa concluir sem margem para dúvidas que a decisão tomada seria a única concreta e legalmente possível. Ora, no caso sub judice , como vimos, o acto impugnado é um acto legal, que visou unicamente a reposição da legalidade e a devolução do indevidamente pago; logo, a anulação do acto impugnado com fundamento na preterição do dever de audiência prévia em nada beneficiaria os interesses do recorrente [que aliás, no decurso desta acção, já viu ser indeferido o recurso hierárquico que igualmente interpôs] uma vez que o recorrente iria praticar um acto rigorosamente igual, com o mesmo conteúdo decisório, ao impugnado. Estamos, por isso, perante a omissão de uma formalidade que se degrada em formalidade não essencial, recusando-se o efeito anulatório que lhe subjaz, e concluindo-se pelo aproveitamento do acto. DECISÃO: Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e julgar improcedente a acção administrativa especial intentada por A………… contra o Ministério da Educação e Ciência. Custas a cargo do recorrido. Lisboa, 29 de Outubro de 2015. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.