0724/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Violação do artigo 9º do RPDM de Vila Nova de Gaia.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. RELATÓRIO A recorrente A………………, S.A., inconformada com a decisão proferida, em 20 de Março de 2014, no TAF de Penafiel que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação que intentou contra o Vereador do Ordenamento do Território, Urbanismo, Planeamento Urbanístico e Paisagem Urbana da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, através do qual peticionou a invalidade do despacho proferido em 14 de Novembro de 2012 que indeferiu o pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de obra particular apresentado em 28 de Junho de 2002, deduziu o presente recurso. Apresentou, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem: «A. A fls. 119 a 125 dos autos foi proferida (a primeira) sentença que considerou o recurso contencioso procedente, por preterição do direito de audiência prévia, previsto no artº 100º do Código de Procedimento Administrativo. B. A questão da anulabilidade do acto por violação do direito de audiência prévia ficou sedimentada, porque em momento algum dos autos se considerou que esse vício afinal não se verificava e que essa decisão deveria ser novamente objecto de pronúncia. C. Foi assim que se entendeu na segunda sentença proferida nestes autos, onde apenas se conheceram os restantes vícios, por aquele inicial já estar apreciado anteriormente. D. Assim, como é, não podia agora o Tribunal a quo conhecer novamente da questão da verificação ou não do vício de forma por violação do direito de audiência prévia. E. Tal questão já estava decidida e assente, pelo que não poderia ter sido alvo de conhecimento na sentença, sob pena de violação do caso julgado. F. Foi assim, violado o disposto no artº 619º e 621º do Código do Processo Civil. G. A sentença entendeu que apesar de ser inequívoco que houve violação desse princípio e do artº 100º do CPA, tal degradar-se-ía numa irregularidade não substancial incapaz de anular o acto, por aplicação do princípio do aproveitamento do acto. H. A retoma do procedimento administrativo pode conduzir, ao menos em teoria, a decisão diferente da impugnada e não é verdade que inexista qualquer utilidade no prosseguimento do procedimento administrativo, ainda que fosse o acto válido. I. A participação dos interessados neste procedimento administrativo assume particular pertinência, uma vez tratar-se de matéria técnica de difícil definição (veja-se por exemplo a questão da valia (ou não) histórica do edifício pré-existente) em que a requerente poderia fazer carrear para os autos matéria que poderia fazer alterar a decisão final. J. Por outro lado é sempre possível neste âmbito que o indeferimento do PIP tenha um conteúdo importante para o seu requerente, uma vez que “no caso de a informação ser desfavorável, dela deve constar a indicação dos termos em que a mesma, sempre que possível, pode ser revista por forma a serem cumpridas as prescrições urbanísticas aplicáveis” (artº 16º, nº 4 do RJUE). K. Assim, foi violado pela sentença recorrida o disposto no artº 100º do CPA e incorrectamente aplicado o princípio do aproveitamento do acto. Quanto ao erro sobre os pressupostos de facto L. A sentença refere que a alegação nas informações camarárias de que o edifício pré-existente era “emblemático pela sua história ou uma peça já gravada na memória colectiva (com) referências históricas” não fundamentou a decisão de indeferimento, pois, o único fundamento da decisão desfavorável foi a violação do artº 9º do Reg. do PDM. M. Afigura-se à recorrente que não existiam grandes dúvidas de que a Câmara Municipal entendia que, dada a suposta história do edifício, a intervenção proposta não respeitaria essa herança e que tal constituiria um dos fundamentos do indeferimento. N. A ser assim, é patente o erro nos pressupostos de facto, pois o edifício não está classificado nem tem uma herança histórica que mereça preservação. O. No entanto, se fica decidido e assente que essas considerações da entidade recorrida não servem para o indeferimento da pretensão da recorrente, trata-se de uma questão que, nesse aspecto até é favorável à recorrente. Violação do artº 9º do reg. do PDM de Vila Nova de Gaia e, artº 59º § 2 do RGEU P. A sentença considerou que o edifício numa área que envolve quatro arruamentos, entre os quais a Avª da República, o mesmo deverá respeitar os alinhamentos e cérceas dominantes desses arruamentos, não se afigurando como razoável que com tal se visasse que imóveis confrontantes com quatro arruamentos apenas tivessem que respeitar o alinhamento e cércea dominante de apenas um desses arruamentos e não dos restantes, pelo que a cércea dominante do arruamento da Avª da República onde se insere o edifício em questão não se mostra respeitada pelo projecto de edificação apresentado pelo recorrente. Q. A frente do edifício e serventia da casa é para a Avª Sacadura Cabral, onde praticamente todas as casas são constituídas por dois andares, sendo essa a cércea dominante. O terreno apresenta um declive considerável, o que determina que da parte da frente apenas sejam visíveis dois pisos e da parte de trás se vejam três (factos o) e p) da matéria de facto provada). R. O edifício não se prolonga até ao arruamento da Avª da República. O edifício apenas se prolonga 8 metros para além do existente (que tem 32 metros), distando ainda 5 (cinco) metros dessa Avª da República. Por este arruamento não tem acesso de pessoas, mas apenas de veículos para garagem. S. O edifício não fica sequer à face da Avª da República, nem tem relação com ela. Todo o edifício se estrutura para a outra via. T. Esta parte traseira do edifício, que fica afastada da Avª da República, não deve ser abrangida pela regra da cércea dominante nesta. U. No caso vertente, a cércea a atender é aquela do arruamento que serve o edifício, ou seja a Avª Sacadura Cabral. V. E há também que fazer apelo ao disposto no artº 59º, nº 2 do Regulamento Geral da Edificação Urbana (RGEU) W. O terreno em que o edifício se insere tem quatro frentes: para a Avª Sacadura Cabral (a parte frontal), para a Rua da Assembleia, para a Avª da República e para a Rua Eça de Queirós (al. t) da matéria de facto provada) e a Avª Sacadura Cabral encontra-se a uma cota superior à da Avª da República, subindo a Rua da Assembleia e a Rua Eça de Queirós desta avenida para aquela, tratando-se portanto de ruas inclinadas. X. Face à Rua da Assembleia (e também face à Rua Eça de Queirós), a cércea pretendida é permitida (não existe ali qualquer cércea dominante). Y. Tem plena aplicação o preceituado no §2 do artº 59º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU) que dispõe que nos edifícios de gaveto formados por arruamentos de níveis diferentes a fachada do edifício sobre o arruamento mais baixo poderá elevar-se até à altura permitida para o outro arruamento, na extensão máxima de 15 metros. Z. A altura do edifício ao nível da fachada, para as Ruas da Assembleia e da Eça de Queirós prolonga-se por cerca de 9 metros para cada lado. AA. Sendo que no alçado voltado para a Avª da República a altura é essa mesma existente nas outras duas ruas e apenas numa extensão de 9 metros. BB. Verifica-se assim que a altura desse alçado é admissível e legal. CC. A regra prevista do RGEU e a regra prevista no PDM são perfeitamente compagináveis e uma complementa a outra. DD. O artº 59º, § 2 do RGEU diz que nos edifícios de gaveto formados por arruamento de níveis diferentes, a fachada do edifico sobre o arruamento mais baixo poderá elevar-se até à altura permitida para o outro arruamento, na extensão máxima de 15 metros. EE. Porém, como é óbvio, não nos diz que a altura máxima definida para cada um dos arruamentos. Isso é o PDM que define. FF. Depois de definida a altura máxima para cada um dos arruamentos (que no PDM de Vila Nova de Gaia e para aquele local é definida pela cércea dominante, sendo que noutros PDM’s é definida por número de pisos fixo para cada local ou até em metros) é que entra a funcionar a regra prevista no artº 59º, § 2 do RGEU, para os edifícios de gaveto. GG. A regra do PDM, ao contrário do que diz a sentença sub judice não prevalece sobre a regra do artº 52º do RGEU, porque não tem que prevalecer, dado que têm campos de aplicação complementares. HH. Aliás, o PDM, dada a sua natureza regulamentar não poderia contrariar as normas da lei (no caso do RGEU), a não ser quando estas têm carácter supletivo e permitem expressamente que sejam afastadas por regulamentos municipais, o que não acontece no caso. II. Deste modo, a sentença recorrida ao considerar o acto recorrido válido, violou o disposto no artº 9º do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia e artº 59º, § 2 do RGEU. Ilegal revogação do deferimento tácito formado nos termos do artº 111º, c) [por lapso, referiu-se al. b) no articulado inicial] do RJEU e artº 140º, 1, al. b) do CPA JJ. A sentença recorrida aceita que os prazos foram ultrapassados e que teria ocorrido deferimento tácito, nos termos do artº 111º do RJEU. KK. No entanto, considera que como esse acto silente violaria o previsto no PDM de Vila Nova de Gaia, ele seria nulo, pelo que poderia ser proferido livremente um acto expresso de sentido contrário. LL. Porém, como vimos acima, não havia qualquer violação do PDM, pelo que, o deferimento tácito era legal. MM. Sendo esse deferimento tácito um acto plenamente válido e constitutivo de direitos, como é, não podia, como veio a ser, através do despacho impugnado, revogado pelo recorrido (artº 140º, 1, b) do CPA). NN. Ao assim não considerar, a sentença violou o artº 140º, 1, b) do Código do Procedimento Administrativo» * O recorrido Vereador do Ordenamento do Território, Urbanismo, Planeamento Urbanístico e Paisagem Urbana da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, contra alegou no sentido da improcedência do recurso, formulando as seguintes conclusões: «1ª - De acordo com o disposto nos artigos 2º e 9º da Lei nº 13/02, de 19 de Fevereiro, a lei aplicável e que rege a tramitação dos presentes autos é o anterior ETAF bem como a anterior LPTA. 2ª - Deste modo, o presente recurso jurisdicional deveria ter sido interposto para a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, por onde, aliás, já tramitaram os diversos recursos a que os presentes autos se submeteram, e não para o Tribunal Central Administrativo Norte, como dispõe a alínea b) do nº 1 do artigo 26º e alínea a) do artigo 40º do anterior ETAF aprovado pelo DL 129/84, de 27 de Abril. 3ª - Assim, deve o presente Tribunal Central Administrativo Norte declarar-se incompetente em razão da matéria e da hierarquia para o conhecimento do presente recurso jurisdicional. 4ª - No âmbito da LPTA os recursos jurisdicionais são interpostos, por meio de requerimento, no prazo de 10 dias, contados da notificação da decisão judicial e após o despacho de admissão do recurso é que corre prazo para apresentação de alegações, como dispõem os artigos 102º e 106º da LPTA e artigo 685º do CPC. 5ª - A sentença sob recurso foi dada a conhecer às partes por notificação datada de 20/03/2014 e o requerimento de interposição de recurso apenas foi registado no TAF de Penafiel em 08/05/2014, tendo, provavelmente, sido remetido por fax de 07/05/2014. 6ª - Ora, nesta data já há muito tinha decorrido o prazo legal de 10 dias para interposição de recurso, pelo que o presente recurso jurisdicional é extemporâneo e, por isso, deve ser rejeitado. Sem prescindir, 7ª - Ao contrário do alegado pela recorrente, a questão da alegada preterição da audiência prévia ainda não se encontrava decidida nem assente, não havendo caso julgado sobre a mesma. 8ª - Na verdade, desta sentença de 19/12/2006, onde tal questão tinha sido decidida (ponto1) e abrangendo esta questão foi interposto recurso pela entidade recorrida e a mesma veio a ser revogada totalmente pelo Acórdão de 11/03/2010 (ponto7) da Secção de Contencioso Administrativo (sem apreciação daquele recurso da entidade recorrida) para a 1ª instância conhecer prioritariamente dos apontados vícios de violação de lei. 9ª - Assim, muito bem andou a sentença sob recurso ao conhecer a questão da alegada preterição do direito de audiência prévia, não havendo violação de caso julgado nem do disposto nos artigos 619º e 621º do Código de Processo Civil. 10ª – Acresce que, o acto impugnado foi proferido no domínio dos poderes vinculados da administração e é válido à luz dos preceitos legais aplicáveis, pelo que, o seu conteúdo não poderia ser outro, sendo sempre, face ao disposto no artigo 9º do Regulamento do PDM, desfavorável à pretensão do recorrente, de modo que o exercício do direito de audiência in casu não teria qualquer efeito útil. 11ª – Assim, mesmo que houvesse audição prévia, face ao poder vinculado, tal facto não era susceptível de alterar a decisão, pelo que essa formalidade se degrada em formalidade não essencial e insusceptível de invalidade, impondo-se, por isso, o seu aproveitamento pela aplicação do princípio geral de aproveitamento do acto administrativo. 12ª - A douta sentença sob recurso também não padece de erro sobre os pressupostos de facto, como alega a recorrente, nem viola o disposto no artigo 9º do Regulamento do PDM nem o artigo 59º, 2º do RGEU, não se verificando também, por isso, ilegal revogação do deferimento tácito. 13ª - Dos fundamentos do acto não consta o fundamento de o edifício pré-existente ser “emblemático pela sua história” ou “uma peça com referências evidentes no local e no concelho”, ou “uma peça já gravada na memória colectiva, (com) referências históricas”, pelo que tal enquadramento do edifício não foi fundamento do indeferimento como bem considerou a sentença sob recurso, pelo que, não ocorre qualquer erro sobre os pressupostos de facto. 14ª - Como bem decidiu a sentença, resultando da matéria assente e provada que o projecto apresentado pela recorrente prevê a construção de três pisos no alçado voltado para a Avenida da República, que tem entrada para acesso de viaturas, quando nesse arruamento a cércea dominante é dois pisos, como resulta da prova pericial realizada, (e, aliás, são factos não contestados pela recorrente) o referido projecto não respeita o artigo 9º do RPDM, encontrando-se o acto impugnado conforme ao disposto nesse preceito legal. 15ª - Também não assiste razão à recorrente na alegada violação do artigo 59º, parágrafo 2º do RGEU, desde logo, não consta do acto impugnado como fundamento da informação desfavorável a violação de qualquer norma do RGEU, pelo que o acto impugnado não viola o RGEU, além de que o motivo de indeferimento respeita à violação da cércea dominante, questão que não é tratada no artigo 59º do RGEU. 16ª - Acresce que os planos municipais de ordenamento e o RGEU têm finalidades diferentes no âmbito do direito de ordenamento e da construção, não podendo a aplicação do RGEU implicar a violação do PDM. 17ª - Sendo certo que em pedido de informação prévia, como é o caso, o que se pretende é informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e não a apreciação em concreto de uma operação urbanística, pelo que é mais premente a análise de normas relativas ao urbanismo e planeamento constantes do PDM do que à própria construção, previstas no RGEU. 18ª - Além disso, a lei comina a violação das normas do PDM com a nulidade enquanto que a violação das normas do RGEU com a mera anulabilidade, pelo que, também neste âmbito, ressalta a diferenciação dos interesses tutelados por ambos os regimes e de qual deve prevalecer. 19ª - A recorrente apenas discorda deste segmento porque parte do pressuposto de que não existe violação do artigo 9º do Regulamento do PDM. Ora, como, supra já se referiu, estando demonstrada a violação do referido normativo legal, também não se verifica a violação do artigo 140 nº 1 do CPA. 20ª - Sendo a decisão do pedido de informação prévia exclusivamente de conteúdo informativo sobre a viabilidade da operação urbanística que é permitida para um determinado terreno, não consubstanciando, por isso, o seu teor qualquer decisão de deferimento ou indeferimento de uma pretensão mas de explicação sobre o que é possível construir, não ocorre deferimento ou indeferimento expresso nem tácito, face à natureza da informação prévia e, por isso, o acto impugnado não consubstancia qualquer revogação de acto tácito. 21ª – Em face do exposto deve improceder o recurso, mantendo-se na ordem jurídica o acto impugnado por legal e válido». * O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer que consta de fls. 640 a 643 no sentido da improcedência do recurso. * Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos, que aqui se reproduzem: A) «Em 28-06-2002, a recorrente apresentou no Departamento de Urbanismo do recorrido um Pedido de Informação Prévia sobre a viabilidade de realizar obras de edificação, no prédio sito na Avenida Sacadura Cabral, Freguesia de ............., descrito na Conservatória do Registo Predial de V. N Gaia sob o nº ........, o qual foi acompanhado de Certidão da Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia, com a descrição e todas as inscrições em vigor à data referente ao prédio abrangido, fotografias, memória descritiva, plantas de localização e enquadramento, topográfica e de localização, extracto da planta de ordenamento do PDM, das plantas de condicionantes do PDM, de síntese do plano de ordenamento da orla costeira, de condicionantes do plano de ordenamento da orla costeira, projecto de viabilidade e termos de responsabilidade de recolha de dados acústicos (cfr. fls. 1 a 39 do PA cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais); B) Em 22/10/2002, foi proferida pelo recorrido a informação com a referência 1-8022/02, onde, além do mais, onde é proposta a emissão de informação desfavorável ao pedido referido em A), pelos motivos aí invocados, os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos mas que se transcrevem parcialmente (cfr. doc. juntos a fls. 31 e 32 dos autos cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais); “(…) Contrariamente à anterior informação proponho a emissão de informação desfavorável pelos seguintes motivos: - O proposto apresenta um número de pisos (três) superior ao da cércea dominante no alçado voltado para a Avenida de República, cércea essa que é apenas 2 pisos, verificando-se desta forma desconformidade com o disposto no artigo 9º do Regulamento do PDM. - Face ao tipo de uso pretendido deverá ser garantido estacionamento no interior do lote (ou no piso zero como propõe) e zona de cargas e descargas de forma a evitar disfunções ao nível do trânsito local, dado não ser possível a introdução de estacionamento no espaço público, uma vez que tal iria desvirtuar uma lógica consolidada ao nível do desenho do espaço envolvente (…)”. C) Sobre a informação referida em B) recaiu, em 14-11-2002, despacho do Vereador (Prof. Doutor B…………….) com o seguinte teor (cfr. fls. 32 do PA): “Concordo. Oficie-se”. D) Por ofício datado de 18-11-2002, com a referência 1895/02, foi a recorrente notificada da decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia que havia apresentado e respectiva fundamentação (cfr. fls. 33 e 34 do PA e cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais); E) A recorrente não foi notificada pelo recorrido para efeito de audiência do interessado antes de proferida a decisão constante do ponto C) (facto considerado provado por acordo – artigo 11º e 12º da contestação do recorrido); F) O projecto apresentado pela recorrente prevê no piso “enterrado” uma zona de estacionamento [cfr. fls.27 e 31 (Consulta interna), ambas do PA e cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais]; G) O projecto de licenciamento apresentado pela recorrente não prevê uma zona de cargas e descargas dentro do lote [cfr. fls.27 e 31 (Consulta interna), ambas do PA e cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais]; H) A edificação que a recorrente pretende construir apresenta para o alçado voltado para a Avenida da República, três pisos [cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA e admitido por acordo (artigos 43º e 44º da PI e artigos 22º a 24º da contestação)]; I) O alçado voltado para a Av. da República corresponde às traseiras do edifício a construir pela recorrente (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); J) O edifício a construir pela recorrente, no alçado poente voltado para a Av. da República, dista 5 metros do arruamento (facto admitido por acordo (artigo 47º da PI e artigo 24º da contestação); K) O projecto apresentado pela requerente prevê o adicionamento de um piso ao edifício pré-existente e o acrescento na sua parte traseira virada para a Avª da República (facto confessado e cfr. fls.27 do PA); L) O edifício pré-existente ocupa cerca de 74% da parcela de terreno em que se insere (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 e 27 do PA); M) A frente do edifício pré-existente fica situada na Av. Sacadura Cabral (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); N) Na Av. Sacadura Cabral praticamente todas as casas são constituídas por dois andares (facto admitido por acordo); O) O terreno onde se insere o edifício a construir pela recorrente sofre um declive (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); P) Da parte da frente do edifício a construir pela recorrente ver-se-ão dois pisos e no alçado poente voltado para a Av. da República ver-se-ão três pisos (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); Q) O edifício pré-existente tem 32 metros e o edifício a construir tem mais 8 metros (facto admitido por acordo); R) O edifício a construir tem acesso para viaturas pela Av. da República (cfr. fls.18 e 27 do PA, cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais); S) A cércea dominante, na extensão total da Avenida da República, é de dois pisos (cfr. relatório pericial junto a fls.499 a 502 dos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais); T) O terreno em que se insere o edifício tem quatro frentes: para a Av. Sacadura Cabral, para a Rua da Assembleia, para a Av. da República e para a Rua Eça de Queirós (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); U) A Av. Sacadura Cabral encontra-se a uma cota superior à da Av. da República (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); V) A Rua da Assembleia e a Rua Eça de Queirós são ruas inclinadas (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); W) A altura do edifício ao nível da fachada para as Ruas da Assembleia e Eça Queirós vai aumentando de 6,85 metros até 9,85 metros para a Rua Eça de Queirós e de 6,85 metros para mais de 9,85metros do lado da Rua da Assembleia (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); X) A altura do alçado virado para a Av. da República é de 9,85 metros na parte junto à Rua Eça de Queirós e superior na parte junto à Rua da Assembleia. (cfr. Projecto de Viabilidade junto a fls.18 do PA); Y) Dão-se por reproduzidos para todos os efeitos legais os pareceres do Ministério da Defesa Nacional e da Direcção Regional do Ambiente e Ordenamento do Território Norte, juntos a fls. 12 e 28 do PA; Z) O pedido de viabilidade requerido pela recorrente é para instalação de um equipamento de interesse colectivo, um lar de terceira idade (cfr. fls. 30 do PA cujo teor se dá por reproduzido para todos os efeitos legais); AA) Dá-se por reproduzida a Certidão do Registo Predial junta a fls. 33 e 34 do PA. * 2.2. O DIREITO Previamente, impõe-se esclarecer que se mostra decidida a questão suscitada pelo recorrido da extemporaneidade da interposição do recurso, conforme despacho proferido a fls. 616 e 617 que se mostra transitado. Posto isto, passemos à análise do mérito do recurso. A decisão recorrida julgou improcedente o recurso contencioso de anulação, interposto pelo ora recorrente contra o Vereador do Ordenamento do Território, Urbanismo, Planeamento Urbanístico e Paisagem Urbana da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, proferido em 14 de Novembro de 2002, que indeferiu o pedido de informação prévia sobre a viabilidade de obra particular, por si apresentado em 28/07/2002. Indeferimento este que teve subjacente os seguintes motivos/fundamentos [como melhor consta da al. B) da factualidade provada]: «-O proposto apresenta um número de pisos (três) superior ao da cércea dominante no alçado voltado para a Avenida de República, cércea essa que é apenas 2 pisos, verificando-se desta forma desconformidade com o disposto no artigo 9º do Regulamento do PDM. -Face ao tipo de uso pretendido deverá ser garantido estacionamento no interior do lote (ou no piso zero como propõe) e zona de cargas e descargas de forma a evitar disfunções ao nível do trânsito local, dado não ser possível a introdução de estacionamento no espaço público, uma vez que tal iria desvirtuar uma lógica consolidada ao nível do desenho do espaço envolvente. (…)». Nesta sede recursiva, o recorrente reitera todas as ilegalidades assacadas ao acto de indeferimento, agora dirigidas à decisão recorrida que as julgou improcedentes in totum. A decisão recorrida, em obediência ao disposto no artº 57º da LPTA, conheceu dos vícios pela seguinte ordem: «A). Erro sobre os pressupostos de facto; B). Violação do artigo 9º do RPDM de Vila Nova de Gaia; C). Violação do artigo 24º, nº 1, a) do RJUE; D). Violação do artigo 59º, nº 2 do RGEU; E). Ilegalidade da revogação do deferimento tácito formado nos termos do artº 16º do RJUE e consequente violação dos artº 111º, b) do RJUE e, 140º, nº 1, b) do CPA. F). Vício de procedimento, por preterição de audiência prévia (artº100º do CPA) G). Vício de forma, por falta de fundamentação (artº124º do CPA)». * Vejamos do acerto da decisão recorrida: A) 1. Do erro sobre os pressupostos de facto: Relativamente ao facto alegado pelo recorrente de que um dos fundamentos consubstanciadores do indeferimento do PIP respeita à alteração da morfologia da construção, por se tratar de um edifício emblemático pela sua história, a decisão recorrida e, bem, deixou claro que o fundamento do sentido desfavorável da decisão não assentou neste pressuposto, mas sim no facto de a construção proposta pela requerente prever a existência de três pisos no alçado voltado para a Avª da República quando a cércea dominante neste arruamento é de dois pisos e, ainda que, não obstante, a existência de estacionamento na construção proposta, a mesma não contempla a existência de uma zona de cargas e descargas dentro do lote. E, com efeito, assim é, pelo que, não tendo o elemento emblemático ou histórico servido de base ao indeferimento, não vislumbramos onde possa existir o alegado erro sobre pressupostos de facto, sendo de manter o decidido na sentença recorrida, no que a este aspecto concerne. 2. Da violação do disposto no artigo 9º do RPDM de Vila Nova de Gaia: No que a este aspecto respeita, alega o recorrente que o acto impugnado padece de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por a sua fundamentação não corresponder à realidade, ou seja, por o número de pisos previstos para a construção não ultrapassar a cércea dominante no local, uma vez que a frente do edifício e serventia da casa é para a Avª Sacadura Cabral, onde praticamente todas as casas são constituídas por dois andares, sendo essa a cércea dominante [cfr. conclusões P. a II.] e ainda dever ser aplicado o regime previsto no nº 2 do artº 59º do RJEU por ser o regime aplicável aos edifícios que constituem gaveto. A decisão recorrida considerou que o acto impugnado assenta na desconformidade do projecto no que respeita ao alçado voltado para a Avª da República, que tem prevista a entrada para acesso de viaturas, sendo que a cércea dominante é de dois pisos, logo, em violação do disposto no artº 9º do RPDM. Vejamos: Dispõe o artº 9º do Regulamento do PDM de Vila Nova de Gaia, sob a epígrafe “Alinhamentos e cérceas”: 1. Nas áreas urbanas ou urbanizáveis com precedentes construtivos estruturados por acessos existentes, sejam arruamentos, estradas ou caminhos municipais, e para os quais não existam planos de pormenor ou de alinhamentos e cérceas aprovadas pela Câmara Municipal, as edificações a licenciar serão definidas pelo alinhamento das fachadas e pela cércea dominantes do arruamento onde se inserem, não sendo invocável a eventual existência de edifício(s) vizinho(s) ou envolvente(s) que tenha(m) excedido a altura ou o alinhamento dominante do conjunto. 2. O princípio definido no número anterior não será aplicado sempre que haja estudo aprovado pela Câmara, no sentido de alteração da morfologia da zona em que se insere a pretensão, nomeadamente quando se preveja a modificação do perfil do arruamento em que esta se localiza. 3. Os andares recuados e aproveitamentos de sótão ou terraços não poderão exceder a cércea a estabelecer em cada caso, seja segundo os critérios definidos neste artigo ou nos artigos específicos de cada uma das zonas de edificabilidade, ainda que a aplicação da regra do artº45º o permitisse». E o Título II do PDM de Vila Nova de Gaia dá-nos as seguintes definições de “Alinhamento Dominante”, “Cércea Dominante” e “Número de Pisos” – artº 9º: Alinhamento Dominante: conjunto de planos de fachada que num determinado arruamento distam a mesma distância do eixo da via e que constituem o número majoritário (metade de vezes mais um) de casos de situação de planos de fachada nesse arruamento ou via municipal. Cércea Dominante: número de pisos dos edifícios de um determinado arruamento (incluindo nesse valor os andares recuados), que constituem o valor da cércea que de forma majoritária (metade de vezes mais um) ocorre do mesmo lado desse arruamento ou via municipal; Número de Pisos: de um edifício, medido num determinado alçado, é o total de andares sobrepostos, com excepção do sótão (se este corresponder a um simples aproveitamento do vão da cobertura) e da cave (se a cota do plano inferior da respectiva cobertura não estiver, em média, mais de 0,90 metros acima do terreno adjacente). Resulta da factualidade provada que (i) o projecto de licenciamento apresentado pela recorrente não prevê uma zona de cargas e descargas dentro do lote (alínea G) da matéria de facto), (ii) o alçado voltado para a Avª da República corresponde às traseiras do edifício (alínea I) da matéria de facto), (iii) tal alçado tem acesso para viaturas pela Avª da República (alínea R) da matéria de facto), e (iv) a cércea dominante na extensão total da Avenida da República é de dois pisos (alínea S) da matéria de facto). Ora, face a esta factualidade é inegável que a desconformidade exarada no acto impugnado é efectivamente a do alçado virado para a Avª da República e não para qualquer outro arruamento em que o edifício se insere, pois em relação aos demais não se coloca nenhum óbice, nem nenhuma violação de lei. Por outro lado, já o Acórdão proferido nos autos, em 19 de Abril de 2012, neste Supremo Tribunal, havia deixado claro que «(…) Ora, compulsando o processo administrativo e designadamente os documentos referidos pelo recorrente, verifica-se que, efectivamente, o edifício projectado apresenta um acesso pela Av. da República, claramente assinalado no projecto de viabilidade e na planta topográfica de localização do edifício, que presumivelmente será o acesso de viaturas à projectada garagem na subcave do edifício (piso enterrado destinado a esse fim, conforme melhor consta da memória descritiva), já que, como bem observa o recorrente e se vê dos respectivos alçados, não vem indicado qualquer outro acesso a essa garagem nos restantes alçados do mesmo». Daí que, desde logo, tenha ficado assente que o dissídio dos autos é a desconformidade do projecto no que respeita ao alçado voltado para a Avª da República e não para qualquer outro arruamento, como pretende fazer crer a recorrente [daí que tenha sido determinada a produção de prova] de molde a alcançar a conformidade do projecto com o PDM aplicável, sendo que o artº 9º do PDM não distingue fachadas frontais ou traseiras, sendo por isso, aplicado a todas elas. Com efeito, encontrando-se o edifício em causa inserido numa área que envolve quatro arruamentos entre os quais, a Avª da República, [alçado este que prevê o único acesso de automóveis] o mesmo terá de respeitar os alinhamentos e cérceas dominantes de todos esses arruamentos, não se compreendendo que respeitasse apenas os alinhamentos e cérceas dominantes de um deles, como pretendido pela recorrente [não correspondendo à verdade que o acesso de carros se faça pela Avª Sacadura Cabral]. E a cércea dominante na Avª da República em VNG que é a que ocorre de forma maioritária do mesmo lado desse arruamento é sem margem para dúvida, de dois pisos. Conclui-se, pois, como na decisão recorrida, no sentido de que o projecto apresentado pela recorrente ao prever a construção de três pisos no alçado voltado para um dos arruamentos onde o edifício se insere e com entrada para acesso de viaturas - o da Avª da República -, quando nesse arruamento a cércea dominante é de dois pisos, o mesmo desrespeita o artigo 9º do RPDM de VN de Gaia, razão pela qual o acto impugnado se mostra conforme o supracitado preceito legal, improcedendo, igualmente, este segmento de recurso. Mas, a recorrente pretende ainda a ilegalidade do acto impugnado pelo facto de não ter sido tido em conta o disposto no nº 2 do artº 59º do RGEU, argumento que igualmente falece. Na verdade, repete-se, a informação foi desfavorável quanto ao projecto apresentado, por violar o artº 9º do PDM, [matéria respeitante à cércea dominante] sem que seja efectuada qualquer referência ao RGEU, que aliás, não se justificava, uma vez que a situação não cabe no âmbito do RJEU, maxime do nº 2 do artº 59º e, o motivo do indeferimento não se encontrava nesta sede. Ainda assim, quanto à interacção entre os planos de ordenamento do território e o RGEU, importa repetir que estamos perante instrumentos legais com finalidades diferentes no âmbito do direito de ordenamento e construção, centrando-se os Planos de Ordenamento mais na gestão urbanística e de ordenamento e o RGEU no direito da construção. Daí que a matéria respeitante ao licenciamento seja, por princípio resolvida pela chamada das normas dos PDM’s, pois são estes que, especificamente e, em concreto, definem os princípios orientadores em matéria de gestão urbanística, designadamente, o que pode ser construído, onde e como. Ora, o pedido formulado pela requerente/ora recorrente respeitante à recuperação de um edifício, tem de respeitar, desde logo e em concreto, as normas do PDM, no que concerne a cérceas dominantes e alinhamentos das fachadas e arruamentos onde se inserem, e só depois, se for caso disso, se fará apelo às normas constantes do RGEU, referentes à altura das fachadas, sob pena de, a não se interpretar assim, podermos ter informações prévias positivas que violam de forma flagrante os respectivos PDM. A este propósito, repetimos, o que se deixou consignado no Acórdão deste Supremo Tribunal, proferido em 29/05/2007, in proc. nº 046946, já citado nos autos: «(…) surgem como instrumentos cimeiros de organização do território a Lei nº 48/98 de 11 de Agosto e o DL 380/99 de 22 de Setembro (cujo artigo 157º foi alterado pelo DL 53/2000, de 7 de Abril) que, em conjunto, estabelecem o sistema geral de gestão territorial. Este sistema de gestão territorial “desdobra-se” em cinco níveis, tornando-se o âmbito de aplicação territorial gradativamente cada vez mais restrito. Surgem assim, pela seguinte ordem, vários planos que é necessário articular, a saber: plano nacional, regional, supra - municipal, municipal e sub - municipal. Abrangendo uma numa estratégia global todo o território encontra-se o plano nacional de ordenamento do território; os planos regionais de ordenamento do território enquadram opções de âmbito regional; a nível supra - municipal encontramos os planos intermunicipais de ordenamento do território; a nível municipal encontramos os planos directores municipais, e, finalmente, a nível sub-municipal, surgem como planos tipificados na lei - Referimo-nos ao que resulta da articulação da citada Lei 48/98 e DL 380/99, os planos de urbanização e os planos de pormenor. 4. 5. Perante a diversidade de planos, a primeira questão que se coloca consiste em saber de que modo se articulam entre si. Este aspecto não vai directo à questão que nos prende, pelo que passamos a analisar uma segunda questão que consiste em saber como funcionam as normas do RGEU em conjunto com as da planificação. A resposta a esta questão convoca a problemática atrás enunciada da análise das relações existentes entre os vários planos territoriais, mas sobretudo a da natureza jurídica do próprio RGEU. Relativamente a definir a posição do RGEU no contexto das restantes normas relativas à edificação, o tratamento do assunto pela doutrina tem sido escasso. O RGEU tem essencialmente como escopo garantir a preservação de bens essenciais à vida social a cargo das entidades públicas que são especialmente colocados em perigo nas relações jurídicas nascidas da actividade edificativa. Não tem a estrutura nem a finalidade estratégica de um plano, mesmo quando nos referimos a um plano nacional. A garantia desses bens absolutamente essenciais como a saúde a segurança e a vida é conseguida no RGEU através de normas do tipo das normas de polícia. Esta forma de regulação assenta no estabelecimento de condicionamentos à actividade dos particulares, a qual pode ser permitida através de «licenciamento», característica intervenção administrativa a priori com a natureza de ‘autorização policial’ para assegurar interesses de ordem pública e a prevenção de danos sociais. Intervenção administrativa que assenta na imposição de standards mínimos definidores da conduta correcta, tendentes a evitar a intromissão excessiva do Estado, sem específico intuito orientador da actividade dos particulares, mas em que o ultrapassar dos limites dá lugar à intervenção de órgãos fiscalizadores e aplicação de medidas de contenção imediatas além de possíveis sanções. Trata-se da clássica polícia edílica. Numa perspectiva inteiramente diferente o “plano” é visto como o produto da actividade administrativa de planificação ou planeamento, assumindo-se como a concretização que “espelha o resultado do procedimento de planificação ou de planeamento” - Conforme refere ALVES CORREIA, ob. cit. Nas notas anteriores, pág. 232. todo ele tendente a interferir nas opções dos operadores privados orientando e encaminhando a respectiva acção por forma que os órgãos públicos consigam alcançar os efeitos colectivos definidos previamente como mais favoráveis à comunidade e, afinal, ao bem estar individual. O facto de o RGEU ter uma estrutura e natureza muito diferente do plano não significa que seja de todo irrelevante para o resultado integral da actividade administrativa de planificação territorial e urbanística. Esta opção pela planificação surgiu temporalmente em momento posterior ao RGEU e foi introduzida de forma paulatina, de modo que não o excluiu nem se lhe opõe, antes aceitou a permanência desses elementos do estádio anterior do direito e pressupõe que as normas do RGEU continuam a vigorar no sistema e são aplicáveis. Mesmo os instrumentos de planificação do território como os PDMs e os planos de urbanização e planos de pormenor, que são instrumentos jurídicos específicos que também podem conter normas que visem regular em particular características entendidas como essenciais ou necessárias à salubridade, iluminação e arejamento das edificações, em si e entre si, deixam espaço para uma normação de carácter geral contendo dispositivos que assegurem um mínimo genericamente exigível nessas matérias, e que pela sua natureza de normas mais gerais e pela característica do conteúdo ser o nível mínimo de protecção exigível, impõem-se como limitações à liberdade da planificação nestas matérias (…)». * 3. Ilegal revogação do deferimento tácito formado nos termos do artº 111º, al. c) do RJUE] e artº 140º, nº 1, al. b) do CPA. Em síntese, a recorrente entende que o prazo de 30 dias previsto no artº 16º do RJUE para a emissão da informação por si requerida e constante do ponto A) da matéria de facto, não foi proferida no referido prazo, razão pela qual o seu pedido se mostra tacitamente deferido, pelo que a revogação desse deferimento tácito é violador do disposto no artigo 111º, al. b) do RJUE e artigo 140º, nº 1, al. b) do CPA. Atenta a materialidade provada, é inequívoco que o acto impugnado não cumpriu os prazos previstos no RJEU para a sua emissão, pelo que, em abstracto, o pedido formulado, se consideraria tacitamente deferido por força do disposto no artº 111º, al. c) do RJEU. Porém, mais tarde veio a ser proferido, expressamente, um novo acto, de conteúdo negativo, ou seja, desconforme à pretensão da requerente, mas conforme à ordem jurídica aplicável. E tendo sido proferido este expresso e novo acto, verdadeiramente não se formou nenhum acto tácito de deferimento, uma vez que não há formação de actos tácitos nulos, pois a própria lei proíbe a revogação de actos nulos [cfr. o artº 134º, nº 1 e 139º, nº 1, al. a) do CPA], tornando-se despicienda toda a argumentação em torno do regime da revogação, maxime, do prazo da revogação. Concluímos, pois, que o acto expresso se mostra conforme ao PDM, o que não se verificava com o anterior acto, inexistindo por isso a alegada violação do disposto nos artºs 16º e 111º do RJEU e 140º, nº 1, do CPA. 4. Da preterição de audiência prévia: Por último, alega a recorrente que se mostra violado o caso julgado, uma vez que a sentença recorrida conhece da preterição de audiência prévia, quando este vício de forma já havia sido conhecido e julgado procedente por decisão anterior; e mesmo que assim se não entenda, a decisão recorrida errou ao julgar que, havendo violação do direito de audiência prévia, esta se degradou numa irregularidade não substancial incapaz de produzir efeitos anulatórios do acto impugnado. Vejamos, fazendo uma pequena resenha das vicissitudes ocorridas nos autos: (i). A primeira sentença proferida em 19/12/2006 julgou procedente o vício de forma por preterição de formalidade essencial – artigo 100º do CPA - e, em consequência, anulou o despacho de 14 de Novembro de 2002 proferido pela entidade recorrida. (ii) Inconformada a recorrida interpôs recurso jurisdicional para o STA, bem como a recorrente, A……………., S.A., esta apenas com fundamento na ordem de conhecimento dos vícios. (iii) Por Acórdão deste Supremo Tribunal de 12/07/2007 foi concedido provimento ao recurso da entidade recorrida e rejeitado o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição e julgado prejudicado o conhecimento do recurso interposto pela A…………….., S.A. (iv) Desta feita a A…………….. interpõe para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, Recurso de Oposição de Julgados que, por decisão de 10/12/2008 decide haver oposição de julgados e acorda em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido, considerando que o acto impugnado é recorrível, ordena a remessa dos autos à Secção para apreciar as questões cujo conhecimento tinham ficado prejudicadas por ter julgado irrecorrível o acto contenciosamente impugnado. (v) Por Acórdão da Secção de 23/04/2009, que conhece apenas o recurso da decisão de 1ª instância apresentado pela A…………….., é decidido conceder provimento ao mesmo, revogando a sentença recorrida, ordenando a baixa dos autos ao Tribunal de 1ª instância a fim de se conhecer prioritariamente dos apontados vícios de violação de lei (destaque nosso). (vi) Desta decisão a entidade recorrida arguiu a nulidade da mesma com fundamento na omissão de pronúncia relativamente à questão levantada nas suas alegações de recurso de não verificação da violação do artigo 100º do CPA e à questão levantada nas suas contra-alegações do recurso apresentado pela A…………….. da sua ilegitimidade para interpor recurso. (vii) Por Acórdão de 11 de Março de 2010, a Secção do STA apreciando a arguida nulidade, considerou que em conformidade com a decisão do Tribunal Pleno a Secção teria que conhecer prioritariamente do recurso interposto pela A………………. por ter pedido a revogação da sentença com fundamento na violação do artigo 57º da LPTA e só assim não seria se carecesse de legitimidade. (viii) Deste modo, reconheceu que, embora a questão substancial que decorre dos recursos interpostos da sentença do Tribunal de 1ª instância seja a de saber quais os vícios assacados ao despacho que deveriam ser conhecidos prioritariamente, deveria primeiramente ter sido decidido se a A……………… tem legitimidade para recorrer e, nessa conformidade, declarou nulo o referido Acórdão e apreciando a questão da legitimidade considerou que a mesma tem legitimidade para recorrer da sentença e concedeu provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, ordenou a baixa dos autos ao Tribunal de 1ª instância a fim de conhecer prioritariamente dos apontados vícios de violação de lei. (ix) A 1ª instância, por sentença de 24 de Novembro de 2010, analisando apenas os alegados vícios de violação de lei, anulou o acto impugnado por vício de violação de lei e, consequentemente, condenou a entidade recorrida a praticar os actos necessários à reposição da ordem jurídica na situação em que hoje estaria se não tivesse emitido ao acto impugnado com base em erro nos pressupostos de facto aplicáveis. (x) Desta sentença foi interposto recurso jurisdicional pela entidade recorrida para a Secção do Contencioso Administrativo do STA que, por Acórdão de 19/04/2012, considerando que não constam do processo todos os elementos probatórios que permitam a reapreciação do invocado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto quanto à cércea dominante na Av. da República, anularam a sentença recorrida e remeteram os autos ao tribunal a quo com vista à cabal averiguação dos factos alegados pelas partes a esse respeito, indispensável à boa decisão da causa e posterior decisão em conformidade. (xi) Na 1ª instância, após a realização de perícia e alegações, foi proferida em 20/03/2014 a sentença ora sob recurso que apreciando todos os vícios invocados na petição de recurso concluiu pela improcedência do recurso contencioso por inverificação dos vícios apontados. Resulta do exposto que o vício da preterição da audiência prévia não se encontrava decidida, uma vez que a única sentença que sobre ele se pronunciou, foi anulada por acórdão deste Supremo Tribunal, em 11/03/2010, inexistindo assim qualquer violação de caso julgado. Assim, cabe agora analisar se a decisão recorrida incorreu em erro em julgamento ao decidir pela degradação em não essencial da preterição da audiência prévia, sendo que, podemos desde já adiantar o acerto da decisão. Com efeito, o direito de participação dos interessados mostra-se constitucionalmente estatuído, mas tal não impede que o mesmo não venha a produzir efeitos invalidantes, se se demonstrar que o novo acto a proferir o venha a ser com o mesmo conteúdo, designadamente quando estamos no âmbito do exercício de poderes vinculados. Ora, quer a doutrina, quer a jurisprudência têm vindo a acolher o princípio do aproveitamento do acto, princípio este que assenta no entendimento de que não se justifica a anulação de um acto administrativo que foi praticado no exercício de poderes vinculados e está de acordo com os pressupostos fixados na lei –, nos termos do qual se admite que a falta de audiência dos interessados, quando obrigatória, possa não conduzir à anulação do acto final do procedimento. Essa omissão nem sempre conduzirá à anulação, «designadamente não a justificando nos casos em que se apure no processo contencioso que, se ela tivesse sido realizada, o interessado não teria possibilidade de apresentar elementos novos nem deixou de pronunciar-se sobre questões relevantes para determinar o conteúdo da decisão final, ou acabou por ter oportunidade de pronunciar-se, em procedimento de segundo grau (reclamação graciosa ou recurso hierárquico), sobre questões sobre as quais foi indevidamente omitida a audiência no procedimento de primeiro grau» (DIOGO LEITE DE CAMPOS, BENJAMIM SILVA RODRIGUES e JORGE LOPES DE SOUSA, Lei Geral Tributária Anotada e Comentada, Encontro da Escrita, 4ª edição, anotação 15 ao art. 60º, págs 515 e segs). E assim se tem formado uma consistente jurisprudência no sentido de que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do acto a que respeitam, e que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em não essenciais se, apesar delas, foi dada, em concreto, satisfação aos interesses que a lei tinha em vista ao prevê-las. Consequentemente, e tendo em conta que a audiência prévia dos interessados não é um mero rito procedimental, a formalidade em causa (essencial) só se podia degradar em não essencial (não invalidante da decisão) se essa audiência não tivesse a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, e se se impusesse, por isso, o aproveitamento do acto. É o que sucede in casu. Na verdade, a procedência do alegado vício, não impedia a prolação de um novo acto, de igual conteúdo ao acto ora impugnado, antes o impunha, por ser o único legalmente admissível [atenta a sua conformidade com o PDM]. Justifica-se assim que o mesmo não seja anulado, até por questões de segurança jurídica e economia processual e, deste modo, julgar improcedente a censura feita pela recorrente à decisão recorrida, no que a este ponto diz respeito. Atento o exposto, julga-se totalmente improcedente o recurso interposto pela recorrente. * 3. DECISÃO Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente - artigos 6º nº 2 do RCP, e 8º, nºs 1 e 2, da Lei nº 7/2012 de 13/02. Lisboa, 04 de Novembro de 2015. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – José Augusto Araújo Veloso.