Quem foi o relator do acórdão 0720/08?

O relator foi Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0720/08?

O acórdão foi proferido em 22 de janeiro de 2009.

0720/08 - STA

Sumário

I -. O DL nº 380/99, de 22 de Setembro (regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial), prevê dois tipos de medidas cautelares de salvaguarda de novas soluções urbanísticas contidas em plano que se encontre em processo de elaboração, alteração ou revisão, e para a respectiva área de incidência: a) As medidas preventivas, que se destinam a “evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano”, e cujo estabelecimento “determina a suspensão da eficácia deste”, na área por ele abrangida (art. 107º, nºs 1 e 2); b) A suspensão de concessão de licenças, segundo a qual “os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento” (art. 117º). II - As duas medidas não se sobrepõem, antes se coordenam como instrumentos de salvaguarda das novas soluções urbanísticas, na prossecução do interesse público do ordenamento e planeamento. III - Há uma impossibilidade de coexistência temporal simultânea das duas espécies de medidas cautelares, as quais, visando embora proteger interesses e regras urbanísticas coincidentes, têm conteúdo normativo diverso e reportam-se a momentos procedimentais distintos, donde decorre que a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do novo plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois que as duas medidas cautelares estão previstas numa lógica de coordenação e articulação, e não de sobreposição. IV - Deste modo, só quando a Administração não tenha adoptado medidas preventivas, ou quando a vigência destas tenha já cessado, tem ou recobra sentido a aplicação do regime previsto no art. 117º do DL nº 380/99. V - Segundo o princípio tempus regit actum, a legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto, estando este princípio plenamente consagrado no art. 67º do RJUE (“A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática”.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I. O MUNICÍPIO DO PORTO, representado pelo Presidente da C.M.Porto, interpôs recurso de revista, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 12.06.2008 (fls. 376 e segs.), que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a sentença do TAF do Porto, de 27.09.2007, pela qual foi julgado parcialmente procedente o pedido de intimação intentado por “A…”, e, em consequência, intimado o ora recorrente a, “à luz do referido instrumento urbanístico (regras estabelecidas no PDM, Porto, na versão anterior àquela que resultou do processo de revisão ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 19/06) emitir, no prazo de 30 dias, o acto final no procedimento, sob pena de aplicação ao Presidente da Câmara Municipal e aos demais membros que integram o órgão executivo, de sanção pecuniária compulsória no montante diário de 5% do salário mínimo mais elevado em vigor por cada dia de atraso, para além do prazo fixado”. Na sua alegação formula as seguintes conclusões: A) Vem o presente recurso interposto do douto acórdão de 12/6/2008 que negou provimento ao recurso jurisdicional apresentado pelo Recorrente. B) A decisão recorrida implica um retrocesso em termos urbanísticos no que às opções de ordenamento do território municipal diz respeito, impondo ao Recorrente o recurso a um instrumento de gestão territorial publicado em 1993, cujas concepções/soluções há muito estão ultrapassados. C) Além de ter implicações/consequências imponderáveis em centenas de outros processos que foram indeferidos à luz das regras do novo PDM e que foram iniciados, como é normal, ou na vigência das Normas Provisórias, ou na vigência das Medidas Preventivas. D) E aos quais os órgãos e agentes do Recorrente aplicaram, como é de lei, as regras urbanísticas existentes no momento da prática do acto de licenciamento, ou seja, o PDM ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/06. E) As implicações que a decisão sob recurso tem vão, portanto, muito para além do caso concreto, sendo susceptíveis de se fazerem repercutir em toda a política de uso e ocupação do solo que desde há anos tem vindo a ser implementada pelo Recorrente. F) Colocando-a mesmo em cheque ao impor a aplicação de um Regulamento que, no momento da prática do acto de licenciamento, já não está em vigor há mais de 7 anos. G) E cujas soluções são, ainda para mais, contrárias àquelas que resultam do instrumento de gestão territorial vigente. H) É, por conseguinte, manifesto que estamos aqui perante uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental – é, no fundo, o conceito de cidade que se pretende, em concreto, desenvolver/implementar que está em causa, o que, por seu turno, está intimamente relacionado com competências que imperativamente estão reservadas à Administração e com direitos fundamentais dos cidadãos (à qualidade de vida e ao ambiente, por exemplo). I) Mas não é só: o douto acórdão recorrido, ao confirmar a decisão proferida pelo Tribunal de Primeira Instância, afronta regras e princípios fundamentais em matéria de direito processual e substantivo, alguns deles solidamente consolidados pela Jurisprudência deste Venerando Tribunal, como sucede, por exemplo, com o princípio tempus regit actum. J) Do mesmo modo, a interpretação preconizada pelo Tribunal "a quo" em termos de legitimidade passiva, a própria configuração e alcance que faz do instituto da "intimação para a prática do acto devido", do art.º 13º do RJUE e dos arts. 112º e 117º do DL n.º 380/99, de 22/9, merecem, por parte do Recorrente, o mais completo desacordo. K) E justificam, no seu entender, de forma clara, a admissão do presente recurso para que haja uma melhor aplicação do direito nos seguintes domínios: a) legitimidade passiva no âmbito de um processo judicial de intimação para a prática do acto devido; b) configuração/alcance do instituto da "intimação judicial para a prática de acto legalmente devido"; c) articulação da suspensão da concessão de licenças – prevista a partir da abertura da fase de discussão pública – com as medidas preventivas que o município adoptou (interpretação do art.º 13º do RJUE e dos arts. 112º e 117º do DL n.º 380/99, de 22/9); d) sentido, alcance e aplicação do princípio tempus regit actum. Com efeito, L) O art.º 112°, n.º 1 do RJUE define a legitimidade passiva na intimação judicial para a prática do acto legalmente devido, atribuindo-a à autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido. M) No caso sub judice, a entidade competente para proferir a decisão final sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento que a Recorrida pretende levar a cabo é a câmara municipal – art.º 5°, n.º 1 do RJUE. N) Ao julgar o Recorrente parte legítima o Mmo Juiz "a quo" violou de forma clara o art.º 10º do CPTA e os arts. 5º e 112º, n.º 1 do RJUE. O) O que está em causa e se pretende assegurar com a instituição da figura da intimação judicial à prática do acto devido em matéria urbanística é que, perante um comportamento silente da Administração, o particular tenha a possibilidade de obter uma decisão judicial que force essa mesma Administração a proferir a decisão que ao caso se revelar adequada, no sentido de obter daquela a prática do acto devido à luz do bloco legal aplicável à pretensão que requereu junto da Administração. P) Aquando da apresentação da oposição por parte do Recorrente, já desaparecera o fundamento fáctico-jurídico em que se estribava o objecto dos autos. Q) Ao desconsiderar esta realidade, o Mmo Juiz "a quo" violou ostensivamente o art.º 112º do RJUE e, bem assim, os arts. 100º e seguintes do CPA. R) Antecipando a eventualidade de o novo PDM não vir a entrar em vigor antes da caducidade das Medidas Preventivas, a CMP adoptou os mecanismos legais que existiam ao seu alcance no sentido de evitar a reentrada em vigor do PDM de 1993. S) Fê-lo, precisamente, lançando mão do regime instituído pelo art.º 117º do DL n.º 380/99, de 22/9. T) A adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois através da adopção daquelas fica já salvaguardado o efeito útil do futuro plano, devendo afastar-se a suspensão de procedimentos por configurar uma medida, na grande maioria das hipóteses, mais gravosa do que a adopção de medidas preventivas – princípio da necessidade na sua versão instrumental. U) A única leitura que se poderá fazer do texto da lei é, portanto, a de que, ou a Administração adopta medidas preventivas, sendo estas que funcionam, ou não as adopta (porque facultativas), ou cessa a sua vigência, devendo, apenas nestes casos, funcionar a medida cautelar prevista no artigo 117.º que reveste, assim, a natureza de medida cautelar supletiva. V) Ora, tendo em consideração que, no caso da revisão do PDM do Porto, foram adoptadas medidas preventivas tendentes a garantir o efeito útil do futuro plano, e que estas não caducaram (porque nada foi determinado a este respeito) aquando da abertura da fase da discussão pública do mesmo, então terá de se concluir que eram estas as medidas que se encontravam em vigor para acautelar o futuro plano, não funcionando, então, o disposto no artigo 117º do DL n.º 380/99, de 22/9. W) Naquelas hipóteses em que, embora tendo sido adoptadas medidas preventivas, estas venham a caducar (cessação da respectiva vigência), recobra razão de ser a suspensão dos procedimentos, que se deverá manter, para a salvaguarda do plano em revisão e nos termos do artigo 117.°, n.º 1, até à entrada em vigor do PDM ou até ao limite máximo de 150 dias desde a caducidade das medidas preventivas. X) Esta foi, precisamente, a solução encontrada pelo Recorrido para salvaguarda do futuro Plano, concretizada na aprovação da deliberação da CMP de 13/9/05. Y) Ao ignorar esta realidade, o Tribunal "a quo" aplicou erradamente o disposto nos arts. 112º e 117º do DL n.º 380/99, de 22/9 e no art.º 13º do RJUE. Z) A actual legislação urbanística consagrou expressamente o princípio geral que determina que a validade dos actos depende da sua conformidade com as normas em vigor à data da sua prática (tempus regit actum) – artigo 67.º RJUE. AA) Semelhante princípio foi também acolhido no art.º 117°, n.º 3 do DL n.º 380/99, de 22/9, que determina o prosseguimento do processo para apreciação do pedido até à decisão final, "de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática" (do acto administrativo, e não da apresentação do pedido). BB) A pretensão da Recorrida tem, inevitavelmente, que ser apreciada à luz do actual PDM já que é este o instrumento de gestão territorial em vigor no momento da prática do acto. CC) Sob pena de a Administração praticar um acto nulo por violação do PDM vigente no momento em que aprecia a legalidade da operação urbanística que a Recorrida pretende desencadear. DD) Ao decidir que o Recorrente deve praticar procedimento de licenciamento à luz das regras estabelecidas no PDM do Porto na versão anterior àquela que resultou do processo de revisão ratificado pela Resolução do Concelho de Ministros n.º 19/06, o Tribunal "a quo" atentou de forma clara contra o princípio tempus regit actum, consagrado, entre outros, no art.º 67º do RJUE. EE) Contrariando, para além do mais, a jurisprudência deste Supremo Tribunal que tem entendido, uniformemente, que o bloco de legalidade aplicável a um acto administrativo é o vigente na data em que for proferido, mesmo em casos onde tenha havido deferimento de actos intermédios do respectivo procedimento de licenciamento. Termos em que..., deverá o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se o douto acórdão recorrido em conformidade, como é de elementar Justiça II. O recorrido contra-alegou, nos termos do requerimento de fls. 474 e segs., sustentando, em suma, a não admissão do recurso de revista, por falta dos pressupostos legais previstos no art. 150º do CPTA, e, para o caso de esta ser admitida, a improcedência das respectivas alegações, considerando que deve ser mantida a decisão sob recurso. III. Por acórdão de fls. 494 e segs., proferido pela formação prevista no nº 4 do art. 150º do CPTA, foi admitido o presente recurso de revista. IV. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer (devidamente notificado às partes – fls. 508 e 509): “Vem o presente recurso de revista interposto da decisão do T.C.A. Norte que julgou parcialmente procedente a acção para intimação para a prática de acto legalmente devido apresentado pela A… contra o Município do Porto condenando-o a emitir, no prazo de 30 dias, o acto final do procedimento de autorização do loteamento segundo as regras do Plano Director Municipal de 1993, por serem as que vigoravam na data da prática da decisão que resulta impugnada nestes autos. Neste recurso a recorrente suscita várias questões designadamente: a) A questão da legalidade passiva; b) A configuração/alcance do Instituto da "intimação judicial para a prática de acto legalmente devido; c) Articulação da suspensão da concessão de licenças - previsto a partir da abertura da fase de discussão pública - com as medidas preventivas que o município adoptou (interpretação do art° 13º do R.G.U.E. e dos art° 112º e 117º do Dec-Lei n° 380/99, de 22.09. d) Sentido, alcance e aplicação da princípio "tempus regit actum". Quer o TAF do Porto, quer o TCA Norte apreciaram estas questões no sentido de as julgar totalmente improcedentes. (...) Acompanha-se a argumentação desenvolvida no acórdão em revista à excepção da matéria referente às medidas cautelares preventivas e suspensivas e que passamos a analisar: (...) A ora recorrida, A… defende que o seu pedido de licenciamento de loteamento apresentado em 11.05.05 era compatível com o P.D.M. em vigor na altura (P.D.M de 1993), tendo em vista a urbanização de uma área de intervenção com cerca de 2.462 m2 que se encontrava profundamente degradada face às inundações do Roteiro da Granja. O cerne da questão, está em saber, qual o P.D.M. aplicável à situação dos autos. As decisões do TAF e do TCA Norte foram no sentido de que à situação em apreço se aplicava o P.D.M. de 1993, devendo proceder o pedido de intimação. O Município, ora recorrente, imputa (e no que a esta matéria concerne) o erro de julgamento por preterição dos art°s 26°, 265°, n° 3, 511°, n° 1, 659° nºs 2 e 3 e 664° todos do C.P.C., e ainda erro de julgamento por violação dos art° 112° e 117° do Dec-Lei n° 380/99, de 22.09 (R.J.I.G.T.) e art° 13° do Dec- Lei n° 555/99, de 16.02 (R.J.U.E.). Alega, em breve síntese, que quando foi apresentado o pedido de licenciamento em 11.05.05 ainda não tinham caducado as medidas preventivas, o que só veio a acontecer em 06.09.05, e que após esta data aplicava-se o regime instituído no art° 117° do Dec-Lei n° 380/99, que previa o prazo de 150 dias de suspensão, ou seja, o pedido de licenciamento não podia prosseguir, por entretanto, estar abrangido pelo período de suspensão que se prolongava até 06.02.06. Assim, como entretanto começou a vigorar o novo Plano (que teve início em 04.02.06), o pedido de licenciamento encontrava-se ainda, a coberto as medidas de suspensão. Para alicerçar esta posição juntou um parecer elaborado pelo Dra. Fernanda Paula Oliveira que defende que a aplicação das medidas preventivas e as medidas de suspensão não podem coexistir num mesmo momento temporal, por se tratar de medidas com diferentes pressupostos na aplicação e com diferentes características. No mesmo sentido já se pronunciou este Alto Tribunal no Ac. 619/04 de 06.07.2004 do qual passamos a citar as pronúncias nºs 1 e 4, por se afigurarem aplicáveis à situação dos autos: " I - A suspensão do procedimento de licenciamento prevista nos art°s 13° do Dec-Lei n° 555/99 e 117º do Dec-Lei n° 380/99 (RJIGT), de 22.09, aplica-se em coordenação com as medidas preventivas previstas no art° 107º do mesmo Dec-Lei n° 380/99, versando sobre normas diferentes e para momentos temporais diferentes do processo de produção do regulamento que é o Plano. II - As medidas preventivas são normas temporárias destinadas a salvaguardar aspectos considerados essenciais para não comprometer a viabilidade de hipotéticas soluções que o Plano venha a adoptar, as quais se iniciam a partir do momento em que é tomada a decisão de planear ou alterar o planeamento, pelo que são normas destinadas a vigorar durante todo o tempo de preparação do Plano e que inclusivamente, determinam a respectiva suspensão de eficácia (art° 107º do RJIGT). III - A suspensão dos procedimentos de informação prévia, licenciamento ou autorização é medida limitada ao período que se inicia com a discussão pública do plano e vai até à respectiva entrada em vigor, pelo prazo máximo de 150 dias, que vida garantir a aplicação das novas regras urbanísticas preparadas para integrar o plano, sem as excepções e bloqueamentos que resultariam de se avançar entretanto com decisões individuais e concretas baseadas no regime meramente preventivo. IV - Por visarem proteger interesses e regras urbanísticas dirigidos ao mesmo fim mas diferentes quanto ao conteúdo e se aplicarem em momentos diferentes do procedimento regulamentar, também pela diferente distância do momento final da adopção das novas normas bem como pela compressão de direitos temporalmente muito mais curta da suspensão do procedimento, estas medidas por um lado, e as medidas preventivas por outro, não se sobrepõem antes se coordenam de modo que se conformam com o princípio da proporcionalidade, podendo ver-se nelas uma ponderação dos interesses em presença que resulta equilibrada, isto é, sacrifica o mínimo possível os interesses legítimos dos particulares na prossecução do interesse público que é prosseguido através do planeamento urbanístico. V - A intimação para passagem de alvará de licença de construção depende do pressuposto processual de ter decorrido o tempo que a lei concede à Administração para decidir, conforme os art°s 11°, al. a) e 112º do Dec-Lei n° 555/99, de 16.023 (RJUE). " Transpondo este entendimento para a situação dos autos, poder-se-á concluir que as medidas suspensivas deveriam iniciar-se com a data fixada para a discussão pública em 28.10.03, mas como nessa altura estavam em vigor as medidas preventivas, então ter-se-á que concluir que o período de 150 dias fixado no art° 117°, n° 1 do Dec-Lei n° 380/99, se contará a partir do momento em que caducarem as medidas preventivas, ou seja, a partir de 06.09.06. Deste modo, seguindo esta orientação que se baseia na coordenação da aplicação das medidas preventivas e das medidas suspensivas, afigura-se-nos que ao caso dos autos deve aplicar-se o P.D.M. revisto, sendo certo, que esta solução se mostra mais adequada com o espírito do legislador, que nestes casos pretendeu salvaguardar os objectivos a prosseguir na elaboração do Plano, a fim de conseguir a sua plena operatividade desde que seja definitivamente aprovado, evitando que, em determinadas situações (como a dos autos) designadamente a demora anormal do procedimento, possa retirar todo o alcance prático que se pretende. Assim, sou de parecer, que deve dar-se provimento ao recurso.” * Sem vistos, vêm os autos à conferência para decisão. ( Fundamentação ) OS FACTOS O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: (Fixados na sentença do TAF) 1. A ora requerente deu entrada, em 11.05.2005, na CMP de pedido de licenciamento de loteamento de terreno sito na Travessa de …, Porto (req. n° 50116/05/CMP) - cfr. fls. 1 a 67 do PA apenso; 2. Em 04.07.2005, a CMP notificou a requerente por OF/405/05/DMLSF, por refª à INF/761/OS/DMLSF que é do seguinte teor: "(...) o pedido não se encontra devidamente instruído em conformidade com o artº 49º do RMEU, pelo que o requerente deverá apresentar os seguintes elementos instrutórios em falta: Certidão da descrição e de todas as inscrições em vigor emitida pela conservatória do registo comercial, válida (prazo de 12 meses) e autenticada. Memória descritiva, esclarecendo devidamente a pretensão e indicando: Volumetria dos edifícios por lote; Solução adoptada para o funcionamento das redes de abastecimento de água, de energia eléctrica, de águas residuais, de gás e de telecomunicações e suas ligações às redes gerais, se for o caso; Planta síntese da proposta, elaborada sobre a planta topográfica mencionada na alínea anterior, esclarecendo devidamente; Índice de impermeabilização. Entregar originais + 9 cópias dos elementos em falta (...)" - cfr. fls. 71 do PA apenso; 3. A requerente apresentou, em 30.09.2005, na CMP os elementos solicitados (reqº nº 103583/05/CMP) - cfr. fls. 74 a 90 do PA apenso; 4. Em 20/12/2005, os serviços da requerida prestaram a INF /3780/05/DMGUII, constante de fls. 92 do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos; 5. Por ofícios constantes constantes de fls. 93 a 104 do PA que aqui se dão põe reproduzidos, datados de 27/12/2005, a requerida solicitou parecer sobre a operação urbanística; 6. O Batalhão de Sapadores Bombeiros, a DMASU e a EDP proferiram o seu parecer - cfr. fls. 105 a 109 do PA; 7. O IPPAR em 7/2/2006 e a CCDRN em 17/4/2006, comunicaram à CMP o seu parecer desfavorável - cfr. fls. 110 a 112 do PA apenso; 8. Por OF/2063/06/DMGUII, de 20/6/2006, a requerente foi notificada dos pareceres recebidos bem como da INF/5123/06/DMGUII - cfr. fls. 114 a 116 do PA apenso; 9. Em 22/12/2006 foi prestada a INF/1143/06/DMGUII que concluiu: "(...) Analisadas as características da operação urbanística e sem prejuízo dos pareceres que vierem a ser emitidos pelo GAP e DMUIDPUIDEPU, tendo sido consultadas as entidades externas e serviços da CMP competentes, pode concluir-se que face à fundamentação de facto constante dos pareceres desfavoráveis do IPPAR e da CCDRN, o projecto de Loteamento apresentado ... deverá ser indeferido, fundamentado na alínea a) e c) do n° 1 do artº 24° do Decreto-lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção dada pelo Decreto-lei n° 177/01, de 4 de Junho (RJUE), precedido de audiência prévia do interessado a ser efectuada nos termos e para os efeitos do previsto nos artºs 100º e 101º do CPA. (...)" - cfr. fls. 118 e 119 do PA apenso; 10. Por OF/5495/06/DMGUII, de 26/12/06, a requerida notificou a requerente da sua intenção de indeferir a pretensão pelos factos e fundamentos constantes da informação técnica n° INF/11436/06/DMGUII, de 22/12/06 - cfr. fls. 120 do PA apenso; 11. A discussão pública do novo Regulamento do PDM do Porto, iniciou-se em 28.10.2003 (Aviso no 7729-A/2003, publicado no Apêndice n° 150 ao DR, II Série, n° 233, de 08.10.2003); 12. A presente intimação deu entrada em juízo em 7/12/2006. (Aditados ao abrigo do disposto no art. 712º do CPCivil) 13. Por Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/2002 de 15 de Outubro, publicada no DR-IB, n° 238, de 15/10/2002, foram ratificadas as medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto, em 22 de Julho de 2002, para a área que abrange todo o Município do Porto, de forma a "evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento da revisão do Plano Director Municipal do Porto, actualmente em curso, bem como comprometer ou tornar mais onerosa a execução da mesma", de forma que, "as medidas preventivas estabelecidas por motivo da revisão do Plano Director Municipal do Porto determinarão a suspensão da eficácia deste na área abrangida por aquelas medidas"- v. respectivo preâmbulo. 14. De acordo com a mesma Resolução, "As medidas preventivas vigoram pelo prazo de dois anos a contar da respectiva publicação, caducando com a entrada em vigor da revisão do Plano Director Municipal do Porto" e "Os efeitos da presente Resolução do Conselho de Ministros retroagem a 6 de Setembro de 2002". 15. Tais medidas preventivas vieram a ser prorrogadas por mais um ano por Resolução do Conselho de Ministros nº 127/2004, de 27/8/2004, publicada no DR I-B, de 4/9/2004, que ratificou a referida prorrogação aprovada pela Assembleia Municipal do Porto em 29 de Julho de 2004. 16. A revisão do Plano Director Municipal do Porto foi aprovada pela Assembleia Municipal do Porto por deliberação de 2 de Junho de 2005, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2006, publicada no DR 1-B, de 3/2/2006 e entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação no Diário da República - cfr. artº 90º do actual Regulamento do Plano Director Municipal do Porto. O DIREITO O presente recurso de revista, intentado pelo Município do Porto ao abrigo do disposto no art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA Norte, de fls. 376 e segs., que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a sentença do TAF do Porto, de 27.09.2007, pela qual foi julgado parcialmente procedente o pedido de intimação intentado por “A…”, e, em consequência, intimado o ora recorrente a, “à luz do referido instrumento urbanístico (regras estabelecidas no PDM, Porto, na versão anterior àquela que resultou do processo de revisão ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 19/06) emitir, no prazo de 30 dias, o acto final no procedimento, sob pena de aplicação ao Presidente da Câmara Municipal e aos demais membros que integram o órgão executivo, de sanção pecuniária compulsória no montante diário de 5% do salário mínimo mais elevado em vigor por cada dia de atraso, para além do prazo fixado”. O acórdão de fls. 494 e segs. admitiu o presente recurso de revista com os seguintes fundamentos: «A recorrente na sua alegação enfatiza o que considera errado na decisão recorrida, sem concatenar esses pontos com a clara necessidade de melhor aplicação do direito. Para a admissão do recurso com este fundamento da última parte do n.º 1 da norma do art.º 150.º teríamos de estar perante um erro evidente e indiscutível. Não é, manifestamente o caso, porque o Acórdão fundamenta de modo claro, logicamente aceitável, com argumentação baseada em factos não controvertidos, e razões jurídicas que, «prima facie» se apresentam como adequadas e correctas. É também invocado o interesse urbanístico da cidade do Porto definido de modo actual, o que significa, no contexto deste recurso, um esforço para preencher o pressuposto de estar em apreciação uma questão de relevância jurídica ou social de importância fundamental. De facto a questão apresenta destacada relevância para o ordenamento e urbanismo, mais ainda quando se trata de uma cidade como o Porto em que tão marcadamente se inserem elementos culturais marcantes para toda a humanidade, quer na zona histórica quer na envolvente que abrange toda uma região. Desta perspectiva a questão jurídica da definição dos instrumentos de planeamento em vigor no período que o Acórdão considerou como domínio temporal de aplicação do PDM de 1993, sem medidas de protecção e sem suspensão dos procedimentos, assume relevância social, porque importa não apenas a estes autos - e à zona de …, onde se pretendia ver autorizada a urbanização - como também a outros casos decididos com pressupostos de facto e de direito semelhantes, importância que respeita a um interesse colectivo fundamental que é o bom ordenamento urbanístico da cidade.» A apreciação do presente recurso de revista, naturalmente balizada pelo acervo conclusivo da alegação do recorrente (art. 690º, nº 1 do CPCivil), reconduz-se à questão de relevância jurídica ou social de importância fundamental sinalizada no acórdão de admissão da revista, e de outras que com ela directamente se conexionem. 1. Antes, porém, cabe analisar a questão prévia ora suscitada pela recorrida A..., no seu requerimento de fls. 526, no qual sustenta que o presente recurso deve ser rejeitado, com fundamento na prática, pelo recorrente, de acto que traduz renúncia ao recurso. Refere, em suma, que o recorrente praticou um acto administrativo em execução do determinado pela decisão impugnada, que, embora de indeferimento, aplica o PDM de 1993. E que, tendo o recurso efeito suspensivo da decisão, nos termos do art. 143º, nº 1 do CPTA, o recorrente não era obrigado a praticar o acto, pelo que, ao praticá-lo, perdeu o direito de recorrer, nos termos do art. 681º do CPCivil . Não lhe assiste razão. Em primeiro lugar, e como salienta o recorrente na sua resposta, o art. 143º, nº 1 do CPTA dispõe que os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida, “salvo o disposto em lei especial”. Ora, nos termos do nº 8 do art. 112º do RJIGT (DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo DL nº 177/2001, de 4 de Junho, e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro), sem dúvida lei especial em tal matéria, no processo de intimação para a prática de acto legalmente devido, “o recurso da decisão tem efeito meramente devolutivo”, pelo que as determinações contidas na decisão judicial se impunham à entidade requerida independentemente da sua discordância e do recurso dela interposto. Acresce que, nesse acto praticado em execução da decisão judicial, o órgão competente do ora recorrente (Vereador do Urbanismo) ressalvou de forma expressa que não prescindia do direito de recorrer, pelo que a prática daquele acto nunca poderia ser tido como “facto inequivocamente incompatível com a vontade de recorrer” (art. 681º, nº 3 do CPCivil). Termos em que se indefere a questão prévia suscitada, impondo-se, em consequência, o conhecimento do recurso. 2. Alega o recorrente [conclusões L) a N) (As conclusões anteriores – A) a K) – reportam-se aos pressupostos de admissão da revista.)], em primeiro lugar que, no processo de intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, o art. 112º, nº 1 do RJUE prevê a intimação da “autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido”, a qual, no caso (licenciamento de operação de loteamento), é a Câmara Municipal – art. 5º, nº 1 do RJUE. Pelo que – acrescenta –, ao julgar o recorrente parte legítima, a decisão impugnada teria violado os citados dispositivos legais e o art. 10º do CPTA. Carece, porém, de razão. O art. 10º, nº 2 do CPTA consagra uma solução inovatória em sede de legitimidade passiva, ao dispor que “quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público”. Esta solução inovatória “é sobretudo determinada por razões de economia processual que se prendem com a necessidade de preservar a regularidade da instância em relação a casos de erro na identificação do autor do acto impugnado, que frequentemente conduziam, no regime anterior, ao convite judicial para a regularização da petição ou à rejeição do recurso contencioso” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA). Há assim que entender o disposto no art. 112º, nº 1 do RJUE em consonância com a regra sobre legitimidade passiva consagrada no citado art. 10º, nº 2, pelo que bem andou a decisão impugnada ao concluir: “Assim, de acordo com a norma constante do nº 2 do artº 10º do CPTA, na falta de norma expressa em sentido contrário constante quer da parte especial do CPTA quer do DL 555/99, de 16.DEZ, no caso sub judice, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público sobre cujos órgãos recai o dever de praticar o acto jurídico, no caso o Município do Porto, porquanto recai sobre órgão desta pessoa colectiva – a câmara municipal – aquele dever (cfr. também o artº 5º do RJUE).” Improcede assim esta alegação. 3. Alega também o recorrente [conclusões O) a Q)] que os serviços competentes da CMP, dando cumprimento ao dever de audiência prévia, notificaram a recorrida da sua intenção de indeferir a pretensão pelos factos e fundamentos constantes da Informação Técnica e do Despacho referidos nos pontos 9 e 10 da matéria de facto, decorrendo, à data em que foi apresentada a oposição ao pedido de intimação, o prazo concedido à recorrida para se pronunciar sobre o projecto de decisão. Sustenta deste modo que, nessa data, já não subsistia o fundamento fáctico-jurídico em que se estribava o pedido, pelo que, ao desconsiderar esta realidade, o acórdão recorrido violou os arts. 112º do RJUE e 100º do CPA. É por demais patente que a alegação é de todo infundada. Com ela, pretende o recorrente que o cumprimento do dever de audiência prévia, ou seja, a notificação à interessada da sua intenção de indeferir a pretensão, já consubstanciava uma tomada de decisão administrativa, que é o objecto visado com o instituto da intimação judicial à prática de acto legalmente devido. E que, por isso, a subsistência do pedido de intimação seria infundada e ilegal. Ora, é de linear evidência que a audiência dos interessados, seja ela escrita ou oral, sobre um projecto de decisão elaborado pela entidade administrativa não consubstancia a existência de uma decisão administrativa. Bem andou pois a decisão sob revista, ao concluir: “Com efeito, aquando da dedução do articulado Resposta, por parte do Rdo., ora Recorrente, apenas havia sido proferido o projecto de decisão final e não esta, tanto mais que estava em curso a fase da audiência prévia, no âmbito do respectivo procedimento administrativo. Assim, não se vislumbram razões atinentes seja ao indeferimento da pretensão judicial deduzida pela Rte., de acordo com o enunciado pelo nº 5 do artº 112º do RJUE, seja à invocada inutilidade superveniente da lide.” Improcede pois, igualmente, esta alegação. 4. Nas restantes conclusões da alegação, afronta o recorrente a pronúncia emitida sobre a questão jurídica fundamental que esteve na origem da admissão da revista: a definição e articulação das medidas cautelares de plano em revisão, previstas na lei, concretamente as “medidas preventivas” a que se reporta o art. 107º e segs. do DL nº 380/99, de 22 de Setembro, e a “suspensão de concessão de licenças” prevista no art. 117º do mesmo diploma, em ordem a saber a que regras urbanísticas se deve subordinar a decisão final do procedimento de licenciamento em causa nos autos: (i) se à versão inicial do PDM de 1993, como decidiu a decisão sob revista; (ii) se às medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto a 22.07.2002, ratificadas por Resolução do Conselho de Ministros de 15.10.2002; (iii) ou se ao actual PDM resultante da revisão aprovada pela Assembleia Municipal do Porto a 02.06.2005, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros publicada a 03.02.2006, e que entrou em vigor a 04.02.2006. Numa breve resenha da factualidade relevante fixada pelo tribunal a quo, constata-se que a ora recorrida A... entregou na Câmara Municipal do Porto, a 01.05.2005, um pedido de licenciamento de loteamento de um terreno sito na Travessa da …, no Porto, tendo apresentado, a 30.09.2005, os elementos instrutórios em falta, cuja apresentação lhe fora entretanto solicitada pelos serviços competentes da Câmara. Na sequência de Informação destes serviços, a CMP solicitou parecer sobre a operação urbanística a diversas entidades, tendo obtido parecer desfavorável do IPPAR e da CCDRN. A 22.12.2006, foi prestada a INF/1143/06/DMGUII, na qual se conclui: "(...) Analisadas as características da operação urbanística e sem prejuízo dos pareceres que vierem a ser emitidos pelo GAP e DMUIDPUIDEPU, tendo sido consultadas as entidades externas e serviços da CMP competentes, pode concluir-se que face à fundamentação de facto constante dos pareceres desfavoráveis do IPPAR e da CCDRN, o projecto de Loteamento apresentado... deverá ser indeferido, fundamentado na alínea a) e c) do n° 1 do artº 24° do Decreto-lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção dada pelo Decreto-lei n° 177/01, de 4 de Junho (RJUE), precedido de audiência prévia do interessado a ser efectuada nos termos e para os efeitos do previsto nos artºs 100º e 101º do CPA. (...)" A 26.12.06, a CMP notificou a requerente da sua intenção de indeferir a pretensão pelos factos e fundamentos constantes da informação técnica atrás transcrita, na sequência do que, e face à ausência de decisão final sobre o requerido licenciamento, a A... apresentou o pedido de intimação judicial a que os autos se reportam. Entretanto, por Resolução do Conselho de Ministros de 15.10.2002, publicada no DR, I Série-B, da mesma data, tinham sido ratificadas as medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto em 27.07.2002, para a área que abrange todo o Município do Porto, destinadas a "evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento da revisão do Plano Director Municipal do Porto, actualmente em curso, bem como comprometer ou tornar mais onerosa a execução da mesma", de forma que, "as medidas preventivas estabelecidas por motivo da revisão do Plano Director Municipal do Porto determinarão a suspensão da eficácia deste na área abrangida por aquelas medidas". De acordo com a mesma Resolução, "As medidas preventivas vigoram pelo prazo de dois anos a contar da respectiva publicação, caducando com a entrada em vigor da revisão do Plano Director Municipal do Porto" e "Os efeitos da presente Resolução do Conselho de Ministros retroagem a 6 de Setembro de 2002", tendo as mesmas vindo a ser prorrogadas por mais 1 ano, por Resolução do Conselho de Ministros de 27.08.2004, publicada no DR, I Série-B, de 04.09.2004, que ratificou deliberação nesse sentido da Assembleia Municipal do Porto. A discussão pública do novo Regulamento do PDM do Porto iniciou-se em 28.10.2003. A revisão do PDM do Porto foi aprovada por deliberação da Assembleia Municipal do Porto de 02.06.2005, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros publicada no DR I Série-B, de 03/02/2006, e entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação (art. 90º do actual Regulamento do PDM do Porto). Perante esta factualidade, sobre a enunciada questão jurídica, e confirmando a decisão do TAF, o acórdão sob revista decidiu: “Ora, com efeito, no caso vertente, por Resolução do Conselho de Ministros nº 125/2002, de 15 de Outubro, publicada no DR-IB, nº 238, de 15/10/2002, foram ratificadas as medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto, em 22 de Julho de 2002, para a área que abrange todo o Município do Porto, de forma a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento da revisão do Plano Director Municipal do Porto. O prazo de vigência de tais medidas preventivas foi de 2 anos, com efeitos a partir de 6.SET.02, prorrogado por um ano. Isto é, o prazo de vigência das medidas preventivas adoptadas, por razões de revisão do PDM, decorreu entre 06.SET.02 e 06.SET.05. Por outro lado, o pedido de licenciamento de loteamento, em referência nos autos, inicialmente formulado em 11.MAl.05, foi completado, por falta de elementos instrutórios em falta, em 30.SET.05. Assim, aquando da apresentação completa do pedido de licenciamento, aquelas medidas preventivas haviam caducado. No caso dos autos, a discussão pública do novo Regulamento do PDM do Porto, teve início em 28.0UT.03. Ora, conforme decorre do enunciado no nº 1 do art° 117º do DL 380/99, de 22.SET, "Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento.". Acontece, porém, tal como resulta do nº 3 do mesmo normativo legal, que "Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de l50 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática". Entretanto, o novo Regulamento do PDM do Porto, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Porto, datada de 2.JUN.05, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/06, de 3.FEV.06, apenas entrou em vigor em 04.FEV.06 (art. 90.º do RPDM do Porto). Assim, no caso sub judice, não tendo as novas regras urbanísticas entrado em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessou a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas então em vigor. Assim sendo, tendo o pedido de licenciamento, deixado de estar sob a alçada das medidas preventivas, porque, entretanto caducaram, bem como da protecção estabelecida pelo nº 1 do art° 117º do DL nº 380/99, de 22.SET, por força do estatuído pelo nº 3 deste normativo legal, uma vez que o novo regulamento do PDM não entrou em vigor no prazo de 150 dias a contar da data do início da respectiva discussão pública, devia ter sido objecto de apreciação com base nas regras definidas pelo PDM em vigor, isto é, o PDM na versão anterior à última revisão, que apenas entrou em vigor em 4/2/2006 – Cfr. Arts. 20º-3 do RJUE e 90º do RPDM do Porto.77 Deste modo, não se vislumbra qualquer violação dos normativos legais contidos nos arts. 112º e 117º do DL nº 380/99, de 22.SET e 13º do RJUE, aprovado pelo DL nº 555/99, de 16.DEZ, por parte da sentença recorrida, mas antes o seu estrito cumprimento.” Dir-se-á, desde já, que assiste razão ao recorrente na crítica que dirige ao acórdão recorrido, relativamente à questão em causa, ou seja, à articulação e aplicação das medidas cautelares de plano em trâmite de revisão, previstas no DL nº 380/99, de 22 de Setembro: as medidas preventivas (art. 107º e segs.) e a suspensão de concessão de licenças (art. 117º). Vejamos. O DL nº 380/99, de 22 de Setembro (com as alterações introduzidas pelo DL nº 53/2000, de 7 de Abril e pelo DL nº 310/2003, de 10 de Dezembro), que veio estabelecer o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, prevê dois tipos de medidas cautelares de salvaguarda de novas soluções urbanísticas contidas em plano que se encontre em processo de elaboração, alteração ou revisão, e para a respectiva área de incidência: a) As medidas preventivas, que se destinam a “evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano”, e cujo estabelecimento “determina a suspensão da eficácia deste”, na área por ele abrangida (art. 107º, nºs 1 e 2). Têm um prazo de vigência máximo de 2 anos, prorrogável por mais 1, e cessam com a entrada em vigor do plano que motivou a sua aplicação (art. 112º, nºs 1 e 3). b) A suspensão de concessão de licenças, segundo a qual “os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento”, prevendo-se que “caso as novas regras urbanísticas não entrarem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática” (art. 117º, nºs 1 e 3). Estamos, em ambos os casos, perante medidas que têm por função acautelar opções a plasmar no futuro plano em trâmite de elaboração, alteração ou revisão, de molde a que a aplicação das novas soluções urbanísticas nele contidas não fiquem prejudicadas ou inviabilizadas durante o período que antecede a vigência do novo plano. E que, como tal, têm em comum estarem intrinsecamente subordinadas ao princípio da necessidade e da proporcionalidade (aplicação restrita às áreas para as quais o plano prevê novas regras urbanísticas, e apenas para os projectos cuja solução seja diferente da do anterior instrumento de planificação). Mas do referido princípio da necessidade decorre igualmente que a medida cautelar de suspensão do procedimento de concessão de licenças, prevista no art. 117º, tem que ser entendida como medida cautelar supletiva das medidas preventivas, de aplicação não simultânea, significando isto que não poderá funcionar a suspensão do procedimento sempre que (e enquanto) estejam em vigor medidas preventivas aplicadas pela entidade licenciadora. Há, com efeito, uma impossibilidade de coexistência temporal das duas espécies de medidas cautelares, as quais, visando embora proteger interesses e regras urbanísticas coincidentes, têm conteúdo normativo diverso e reportam-se a momentos procedimentais distintos (cfr., neste sentido, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, “Medidas Cautelares dos Planos”, págs. 61 e segs.). Daqui decorre, ainda como reflexo do princípio da necessidade, que a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois que através da adopção daquelas fica já salvaguardado o efeito útil do futuro plano, não se justificando, pois, a suspensão de procedimentos. Deste modo, só quando a Administração não tenha adoptado medidas preventivas, ou quando a vigência destas tenha já cessado, tem ou recobra sentido a aplicação do regime previsto no art. 117º do DL nº 380/99, ou seja, a medida cautelar de suspensão dos procedimentos para salvaguarda das regras contidas no plano em revisão. As duas medidas não se sobrepõem, antes se coordenam como instrumentos de salvaguarda das novas soluções urbanísticas, na prossecução do interesse público do ordenamento e planeamento. Este entendimento foi sufragado pelo Ac. deste STA de 06.07.2004 – Rec. 619/04, do qual se respigam os seguintes trechos: “A suspensão do procedimento de licenciamento prevista nos artigos 13.° do DL 555/99 e 117.º do DL 380/99 (RJIGT), de 22 de Setembro, aplica-se em coordenação com as medidas preventivas previstas no artigo 107.º do mesmo DL 380/99, versando sobre normas diferentes e para momentos temporais diferentes do processo de produção do regulamento que é o Plano. (...) Por visarem proteger interesses e regras urbanísticas dirigidos ao mesmo fim mas diferentes quanto ao conteúdo e se aplicarem em momentos diferentes do procedimento regulamentar, também pela diferente distância do momento final da adopção das novas normas bem como pela compressão de direitos temporalmente muito mais curta da suspensão do procedimento, estas medidas por um lado, e as medidas preventivas por outro, não se sobrepõem antes se coordenam de modo que se conformam com o princípio da proporcionalidade, podendo ver-se nelas uma ponderação dos interesses em presença que resulta equilibrada, isto é, sacrifica o mínimo possível os interesses legítimos dos particulares na prossecução do interesse público que é prosseguido através do planeamento urbanístico. (...) Portanto, os artigos 13.º do RJUE e 117.º do RJIGT devem interpretar-se no sentido de a suspensão dos procedimentos ter um objecto e um momento de aplicação diferentes das medidas preventivas, e, em consequência, que se trata de regimes que não representam uma cumulação de restrições dos direitos dos particulares, mas restrições diferentes para normas urbanísticas e momentos procedimentais diferentes, que se procuram ajustar à melhor defesa do interesse público com o mínimo de compressão dos interesses particulares.” Ora, voltando à situação dos autos, em que está em causa a revisão do PDM do Porto, temos que foram adoptadas pela Câmara Municipal medidas preventivas cuja vigência se iniciou a 06.09.2002 e cessou a 06.09.2005 (2 anos + 1 de prorrogação). E que o início da discussão pública do Regulamento do PDM ocorreu a 28.10.2003, em plena vigência das medidas preventivas, uma vez que nada foi determinado quanto a estas. Nesta conformidade, teremos de concluir que à data do início da discussão pública do Regulamento do PDM não poderia ter aplicação a medida de suspensão do procedimento de concessão de licenças, previsto no art. 117º do DL nº 380/99 (e 13º do DL nº 555/99), por estarem em vigor as medidas preventivas previstas no art. 107º do mesmo diploma. E, por essa razão, temos de interpretar o disposto naquele art. 117º no sentido de que a suspensão dos procedimentos “a partir da data fixada para o início do período de discussão pública”só pode iniciar-se – por impossibilidade de sobreposição das medidas cautelares –, após a cessação das medidas preventivas então em vigor. O que determina que é a esse termo a quo que tem de reportar-se a contagem do prazo de 150 dias, previsto no nº 3 do preceito para a cessação da suspensão, caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor até final do prazo. A referida expressão contida no preceito (“a partir da data fixada para o início do período de discussão pública”) reporta-se à situação normal e típica de vigência plena do plano em revisão ou de anterior instrumento de gestão territorial, justificando-se então o início do prazo de 150 dias com a abertura da fase de discussão pública do plano. Não assim perante a situação, atípica, de no momento de abertura da discussão pública se encontrarem em vigor medidas preventivas, pelo que só após a cessação destas a medida cautelar de suspensão dos procedimentos colhe justificação legal. Tendo as medidas preventivas, in casu, cessado a sua vigência a 06.09.2005, só então sendo possível, pelas razões apontadas, a entidade licenciadora determinar (o que, aliás, decorre do preceito legal) a suspensão dos procedimentos de concessão de licença, ao abrigo do disposto no art. 117º do RJIGT, temos que o prazo da suspensão do procedimento aqui em causa, nessa data iniciado, terminava a 06.02.2006, pelo que o novo PDM revisto entrou em vigor (04.02.2006) dentro dos 150 dias a que se reporta o nº 3 do art. 117º. O pedido de licenciamento terá, assim, que ser decidido “de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor”, nos termos do nº 2 do preceito. A decisão sob revista estaria correcta se, como ali implicitamente se propugna, as medidas cautelares pudessem vigorar em sobreposição, caso em que a suspensão do procedimento de licenciamento se teria realmente iniciado a 28.10.2003 e perdurado por completo durante a vigência das medidas preventivas. Mas este entendimento não é o correcto, como se deixou referido. Como vimos, a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano, como é o caso, torna desnecessária a suspensão dos procedimentos de concessão de licenças, pois que as duas medidas cautelares estão previstas numa lógica de coordenação e articulação, e não de sobreposição. E é nessa perspectiva – que entendemos a mais correcta e adequada à tutela dos interesses legalmente prosseguidos – que, após a cessação das medidas preventivas, recobra razão de ser a suspensão dos procedimentos, para salvaguarda das soluções contidas no plano em revisão. Aliás, aponta no mesmo sentido a solução contida na parte final do nº 3 do citado art. 117º do RJIGT, que cremos incorrectamente interpretado pela decisão sob revista, e que se prende com a alegada violação do princípio tempus regit actum. Dispõe o mencionado segmento normativo que, caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde o início da respectiva discussão pública, “cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática”. É inegável, até pelo alcance semântico do termo utilizado, que o vocábulo “prática” se reporta à decisão final do procedimento, pelo que as “regras urbanísticas em vigor à data da sua prática” são as que vigorarem aquando da prolação da decisão final do procedimento: as do novo plano (revisto) se o mesmo tiver já entrado em vigor; as do plano original (ou eventuais medidas preventivas) no caso contrário. Não tem pois qualquer apoio legal a decisão do acórdão recorrido, de que a decisão final do procedimento a proferir pela entidade recorrente deve ter por base as regras definidas pelo PDM na versão anterior à sua revisão (sendo esse o pedido de intimação formulado pela requerente A...), o que significaria uma completa subversão do referido princípio tempus regit actum, tal como entendido pela jurisprudência uniforme deste STA: “A legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto” (cfr., por todos, Acs. STA de 11.03.99 – Rec. 42.323 e de 24.02.99 – Rec. 43.459), princípio solenemente consagrado no art. 67º do RJUE (“A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática”. O acórdão recorrido fez pois incorrecta aplicação dos preceitos legais mencionados, designadamente dos arts. 117º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro (RJUE) e 13º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro (RGIGT), pelo que procede, nesta parte, a alegação do recorrente. A revista tem, assim, que ser concedida, julgando-se, em consequência, improcedente o pedido de intimação formulado pela ora recorrida A..., dirigido à obtenção da licença de loteamento segundo as regras estabelecidas na versão original do PDM do Porto, anterior àquela que resultou do processo de revisão. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista, revogando o acórdão impugnado, e, em consequência, julgar improcedente o pedido de intimação para a prática de acto legalmente devido apresentado por “A…”. Custas pela recorrida A... em todas as instâncias (TAF, TCA Norte e Supremo Tribunal Administrativo), com redução a metade da taxa de justiça devida no TCA Norte, nos termos dos arts. 73º, 1-a) e 18º, 2 do CCJ. Lisboa, 22 de Janeiro de 2009. – Pais Borges (relator) – Santos Botelho – Rui Botelho.

Sumário

II- As duas medidas não se sobrepõem, antes se coordenam como instrumentos de salvaguarda das novas soluções urbanísticas, na prossecução do interesse público do ordenamento e planeamento.

III- Há uma impossibilidade de coexistência temporal simultânea das duas espécies de medidas cautelares, as quais, visando embora proteger interesses e regras urbanísticas coincidentes, têm conteúdo normativo diverso e reportam-se a momentos procedimentais distintos, donde decorre que a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do novo plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois que as duas medidas cautelares estão previstas numa lógica de coordenação e articulação, e não de sobreposição.

IV- Deste modo, só quando a Administração não tenha adoptado medidas preventivas, ou quando a vigência destas tenha já cessado, tem ou recobra sentido a aplicação do regime previsto no art. 117º do DL nº 380/99.

V- Segundo o princípio tempus regit actum, a legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto, estando este princípio plenamente consagrado no art. 67º do RJUE (“A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática”.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O MUNICÍPIO DO PORTO, representado pelo Presidente da C.M.Porto, interpôs recurso de revista, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 12.06.2008 (fls. 376 e segs.), que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a sentença do TAF do Porto, de 27.09.2007, pela qual foi julgado parcialmente procedente o pedido de intimação intentado por “A…”, e, em consequência, intimado o ora recorrente a, “à luz do referido instrumento urbanístico (regras estabelecidas no PDM, Porto, na versão anterior àquela que resultou do processo de revisão ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 19/06) emitir, no prazo de 30 dias, o acto final no procedimento, sob pena de aplicação ao Presidente da Câmara Municipal e aos demais membros que integram o órgão executivo, de sanção pecuniária compulsória no montante diário de 5% do salário mínimo mais elevado em vigor por cada dia de atraso, para além do prazo fixado”.

Na sua alegação formula as seguintes conclusões:

A) Vem o presente recurso interposto do douto acórdão de 12/6/2008 que negou provimento ao recurso jurisdicional apresentado pelo Recorrente.

B) A decisão recorrida implica um retrocesso em termos urbanísticos no que às opções de ordenamento do território municipal diz respeito, impondo ao Recorrente o recurso a um instrumento de gestão territorial publicado em 1993, cujas concepções/soluções há muito estão ultrapassados.

C) Além de ter implicações/consequências imponderáveis em centenas de outros processos que foram indeferidos à luz das regras do novo PDM e que foram iniciados, como é normal, ou na vigência das Normas Provisórias, ou na vigência das Medidas Preventivas.

D) E aos quais os órgãos e agentes do Recorrente aplicaram, como é de lei, as regras urbanísticas existentes no momento da prática do acto de licenciamento, ou seja, o PDM ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/06.

E) As implicações que a decisão sob recurso tem vão, portanto, muito para além do caso concreto, sendo susceptíveis de se fazerem repercutir em toda a política de uso e ocupação do solo que desde há anos tem vindo a ser implementada pelo Recorrente.

F) Colocando-a mesmo em cheque ao impor a aplicação de um Regulamento que, no momento da prática do acto de licenciamento, já não está em vigor há mais de 7 anos.

G) E cujas soluções são, ainda para mais, contrárias àquelas que resultam do instrumento de gestão territorial vigente.

H) É, por conseguinte, manifesto que estamos aqui perante uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental – é, no fundo, o conceito de cidade que se pretende, em concreto, desenvolver/implementar que está em causa, o que, por seu turno, está intimamente relacionado com competências que imperativamente estão reservadas à Administração e com direitos fundamentais dos cidadãos (à qualidade de vida e ao ambiente, por exemplo).

I) Mas não é só: o douto acórdão recorrido, ao confirmar a decisão proferida pelo Tribunal de Primeira Instância, afronta regras e princípios fundamentais em matéria de direito processual e substantivo, alguns deles solidamente consolidados pela Jurisprudência deste Venerando Tribunal, como sucede, por exemplo, com o princípio tempus regit actum.

J) Do mesmo modo, a interpretação preconizada pelo Tribunal "a quo" em termos de legitimidade passiva, a própria configuração e alcance que faz do instituto da "intimação para a prática do acto devido", do art.º 13º do RJUE e dos arts. 112º e 117º do DL n.º 380/99, de 22/9, merecem, por parte do Recorrente, o mais completo desacordo.

K) E justificam, no seu entender, de forma clara, a admissão do presente recurso para que haja uma melhor aplicação do direito nos seguintes domínios:

a) legitimidade passiva no âmbito de um processo judicial de intimação para a prática do acto devido;

b) configuração/alcance do instituto da "intimação judicial para a prática de acto legalmente devido";

c) articulação da suspensão da concessão de licenças – prevista a partir da abertura da fase de discussão pública – com as medidas preventivas que o município adoptou (interpretação do art.º 13º do RJUE e dos arts. 112º e 117º do DL n.º 380/99, de 22/9);

d) sentido, alcance e aplicação do princípio tempus regit actum.

Com efeito,

L) O art.º 112°, n.º 1 do RJUE define a legitimidade passiva na intimação judicial para a prática do acto legalmente devido, atribuindo-a à autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido.

M) No caso sub judice, a entidade competente para proferir a decisão final sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento que a Recorrida pretende levar a cabo é a câmara municipal – art.º 5°, n.º 1 do RJUE.

N) Ao julgar o Recorrente parte legítima o Mmo Juiz "a quo" violou de forma clara o art.º 10º do CPTA e os arts. 5º e 112º, n.º 1 do RJUE.

O) O que está em causa e se pretende assegurar com a instituição da figura da intimação judicial à prática do acto devido em matéria urbanística é que, perante um comportamento silente da Administração, o particular tenha a possibilidade de obter uma decisão judicial que force essa mesma Administração a proferir a decisão que ao caso se revelar adequada, no sentido de obter daquela a prática do acto devido à luz do bloco legal aplicável à pretensão que requereu junto da Administração.

P) Aquando da apresentação da oposição por parte do Recorrente, já desaparecera o fundamento fáctico-jurídico em que se estribava o objecto dos autos.

Q) Ao desconsiderar esta realidade, o Mmo Juiz "a quo" violou ostensivamente o art.º 112º do RJUE e, bem assim, os arts. 100º e seguintes do CPA.

R) Antecipando a eventualidade de o novo PDM não vir a entrar em vigor antes da caducidade das Medidas Preventivas, a CMP adoptou os mecanismos legais que existiam ao seu alcance no sentido de evitar a reentrada em vigor do PDM de 1993.

S) Fê-lo, precisamente, lançando mão do regime instituído pelo art.º 117º do DL n.º 380/99, de 22/9.

T) A adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois através da adopção daquelas fica já salvaguardado o efeito útil do futuro plano, devendo afastar-se a suspensão de procedimentos por configurar uma medida, na grande maioria das hipóteses, mais gravosa do que a adopção de medidas preventivas – princípio da necessidade na sua versão instrumental.

U) A única leitura que se poderá fazer do texto da lei é, portanto, a de que, ou a Administração adopta medidas preventivas, sendo estas que funcionam, ou não as adopta (porque facultativas), ou cessa a sua vigência, devendo, apenas nestes casos, funcionar a medida cautelar prevista no artigo 117.º que reveste, assim, a natureza de medida cautelar supletiva.

V) Ora, tendo em consideração que, no caso da revisão do PDM do Porto, foram adoptadas medidas preventivas tendentes a garantir o efeito útil do futuro plano, e que estas não caducaram (porque nada foi determinado a este respeito) aquando da abertura da fase da discussão pública do mesmo, então terá de se concluir que eram estas as medidas que se encontravam em vigor para acautelar o futuro plano, não funcionando, então, o disposto no artigo 117º do DL n.º 380/99, de 22/9.

W) Naquelas hipóteses em que, embora tendo sido adoptadas medidas preventivas, estas venham a caducar (cessação da respectiva vigência), recobra razão de ser a suspensão dos procedimentos, que se deverá manter, para a salvaguarda do plano em revisão e nos termos do artigo 117.°, n.º 1, até à entrada em vigor do PDM ou até ao limite máximo de 150 dias desde a caducidade das medidas preventivas.

X) Esta foi, precisamente, a solução encontrada pelo Recorrido para salvaguarda do futuro Plano, concretizada na aprovação da deliberação da CMP de 13/9/05.

Y) Ao ignorar esta realidade, o Tribunal "a quo" aplicou erradamente o disposto nos arts. 112º e 117º do DL n.º 380/99, de 22/9 e no art.º 13º do RJUE.

Z) A actual legislação urbanística consagrou expressamente o princípio geral que determina que a validade dos actos depende da sua conformidade com as normas em vigor à data da sua prática (tempus regit actum) – artigo 67.º RJUE.

AA) Semelhante princípio foi também acolhido no art.º 117°, n.º 3 do DL n.º 380/99, de 22/9, que determina o prosseguimento do processo para apreciação do pedido até à decisão final, "de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática" (do acto administrativo, e não da apresentação do pedido).

BB) A pretensão da Recorrida tem, inevitavelmente, que ser apreciada à luz do actual PDM já que é este o instrumento de gestão territorial em vigor no momento da prática do acto.

CC) Sob pena de a Administração praticar um acto nulo por violação do PDM vigente no momento em que aprecia a legalidade da operação urbanística que a Recorrida pretende desencadear.

DD) Ao decidir que o Recorrente deve praticar procedimento de licenciamento à luz das regras estabelecidas no PDM do Porto na versão anterior àquela que resultou do processo de revisão ratificado pela Resolução do Concelho de Ministros n.º 19/06, o Tribunal "a quo" atentou de forma clara contra o princípio tempus regit actum, consagrado, entre outros, no art.º 67º do RJUE.

EE) Contrariando, para além do mais, a jurisprudência deste Supremo Tribunal que tem entendido, uniformemente, que o bloco de legalidade aplicável a um acto administrativo é o vigente na data em que for proferido, mesmo em casos onde tenha havido deferimento de actos intermédios do respectivo procedimento de licenciamento.

Termos em que..., deverá o presente recurso ser admitido e julgado procedente, revogando-se o douto acórdão recorrido em conformidade, como é de elementar Justiça

II. O recorrido contra-alegou, nos termos do requerimento de fls. 474 e segs., sustentando, em suma, a não admissão do recurso de revista, por falta dos pressupostos legais previstos no art. 150º do CPTA, e, para o caso de esta ser admitida, a improcedência das respectivas alegações, considerando que deve ser mantida a decisão sob recurso.

III. Por acórdão de fls. 494 e segs., proferido pela formação prevista no nº 4 do art. 150º do CPTA, foi admitido o presente recurso de revista.

IV. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer (devidamente notificado às partes – fls. 508 e 509):

“Vem o presente recurso de revista interposto da decisão do T.C.A. Norte que julgou parcialmente procedente a acção para intimação para a prática de acto legalmente devido apresentado pela A… contra o Município do Porto condenando-o a emitir, no prazo de 30 dias, o acto final do procedimento de autorização do loteamento segundo as regras do Plano Director Municipal de 1993, por serem as que vigoravam na data da prática da decisão que resulta impugnada nestes autos.

Neste recurso a recorrente suscita várias questões designadamente:

a) A questão da legalidade passiva;

b) A configuração/alcance do Instituto da "intimação judicial para a prática de acto legalmente devido;

c) Articulação da suspensão da concessão de licenças - previsto a partir da abertura da fase de discussão pública - com as medidas preventivas que o município adoptou (interpretação do art° 13º do R.G.U.E. e dos art° 112º e 117º do Dec-Lei n° 380/99, de 22.09.

d) Sentido, alcance e aplicação da princípio "tempus regit actum".

Quer o TAF do Porto, quer o TCA Norte apreciaram estas questões no sentido de as julgar totalmente improcedentes.

(...)

Acompanha-se a argumentação desenvolvida no acórdão em revista à excepção da matéria referente às medidas cautelares preventivas e suspensivas e que passamos a analisar:

(...)

A ora recorrida, A… defende que o seu pedido de licenciamento de loteamento apresentado em 11.05.05 era compatível com o P.D.M. em vigor na altura (P.D.M de 1993), tendo em vista a urbanização de uma área de intervenção com cerca de 2.462 m2 que se encontrava profundamente degradada face às inundações do Roteiro da Granja.

O cerne da questão, está em saber, qual o P.D.M. aplicável à situação dos autos.

As decisões do TAF e do TCA Norte foram no sentido de que à situação em apreço se aplicava o P.D.M. de 1993, devendo proceder o pedido de intimação.

O Município, ora recorrente, imputa (e no que a esta matéria concerne) o erro de julgamento por preterição dos art°s 26°, 265°, n° 3, 511°, n° 1, 659° nºs 2 e 3 e 664° todos do C.P.C., e ainda erro de julgamento por violação dos art° 112° e 117° do Dec-Lei n° 380/99, de 22.09 (R.J.I.G.T.) e art° 13° do Dec- Lei n° 555/99, de 16.02 (R.J.U.E.).

Alega, em breve síntese, que quando foi apresentado o pedido de licenciamento em 11.05.05 ainda não tinham caducado as medidas preventivas, o que só veio a acontecer em 06.09.05, e que após esta data aplicava-se o regime instituído no art° 117° do Dec-Lei n° 380/99, que previa o prazo de 150 dias de suspensão, ou seja, o pedido de licenciamento não podia prosseguir, por entretanto, estar abrangido pelo período de suspensão que se prolongava até 06.02.06.

Assim, como entretanto começou a vigorar o novo Plano (que teve início em 04.02.06), o pedido de licenciamento encontrava-se ainda, a coberto as medidas de suspensão.

Para alicerçar esta posição juntou um parecer elaborado pelo Dra. Fernanda Paula Oliveira que defende que a aplicação das medidas preventivas e as medidas de suspensão não podem coexistir num mesmo momento temporal, por se tratar de medidas com diferentes pressupostos na aplicação e com diferentes características.

No mesmo sentido já se pronunciou este Alto Tribunal no Ac. 619/04 de 06.07.2004 do qual passamos a citar as pronúncias nºs 1 e 4, por se afigurarem aplicáveis à situação dos autos:

"I- A suspensão do procedimento de licenciamento prevista nos art°s 13° do Dec-Lei n° 555/99 e 117º do Dec-Lei n° 380/99 (RJIGT), de 22.09, aplica-se em coordenação com as medidas preventivas previstas no art° 107º do mesmo Dec-Lei n° 380/99, versando sobre normas diferentes e para momentos temporais diferentes do processo de produção do regulamento que é o Plano.

II- As medidas preventivas são normas temporárias destinadas a salvaguardar aspectos considerados essenciais para não comprometer a viabilidade de hipotéticas soluções que o Plano venha a adoptar, as quais se iniciam a partir do momento em que é tomada a decisão de planear ou alterar o planeamento, pelo que são normas destinadas a vigorar durante todo o tempo de preparação do Plano e que inclusivamente, determinam a respectiva suspensão de eficácia (art° 107º do RJIGT).

III- A suspensão dos procedimentos de informação prévia, licenciamento ou autorização é medida limitada ao período que se inicia com a discussão pública do plano e vai até à respectiva entrada em vigor, pelo prazo máximo de 150 dias, que vida garantir a aplicação das novas regras urbanísticas preparadas para integrar o plano, sem as excepções e bloqueamentos que resultariam de se avançar entretanto com decisões individuais e concretas baseadas no regime meramente preventivo.

IV- Por visarem proteger interesses e regras urbanísticas dirigidos ao mesmo fim mas diferentes quanto ao conteúdo e se aplicarem em momentos diferentes do procedimento regulamentar, também pela diferente distância do momento final da adopção das novas normas bem como pela compressão de direitos temporalmente muito mais curta da suspensão do procedimento, estas medidas por um lado, e as medidas preventivas por outro, não se sobrepõem antes se coordenam de modo que se conformam com o princípio da proporcionalidade, podendo ver-se nelas uma ponderação dos interesses em presença que resulta equilibrada, isto é, sacrifica o mínimo possível os interesses legítimos dos particulares na prossecução do interesse público que é prosseguido através do planeamento urbanístico.

V- A intimação para passagem de alvará de licença de construção depende do pressuposto processual de ter decorrido o tempo que a lei concede à Administração para decidir, conforme os art°s 11°, al. a) e 112º do Dec-Lei n° 555/99, de 16.023 (RJUE). "

Transpondo este entendimento para a situação dos autos, poder-se-á concluir que as medidas suspensivas deveriam iniciar-se com a data fixada para a discussão pública em 28.10.03, mas como nessa altura estavam em vigor as medidas preventivas, então ter-se-á que concluir que o período de 150 dias fixado no art° 117°, n° 1 do Dec-Lei n° 380/99, se contará a partir do momento em que caducarem as medidas preventivas, ou seja, a partir de 06.09.06.

Deste modo, seguindo esta orientação que se baseia na coordenação da aplicação das medidas preventivas e das medidas suspensivas, afigura-se-nos que ao caso dos autos deve aplicar-se o P.D.M. revisto, sendo certo, que esta solução se mostra mais adequada com o espírito do legislador, que nestes casos pretendeu salvaguardar os objectivos a prosseguir na elaboração do Plano, a fim de conseguir a sua plena operatividade desde que seja definitivamente aprovado, evitando que, em determinadas situações (como a dos autos) designadamente a demora anormal do procedimento, possa retirar todo o alcance prático que se pretende.

Assim, sou de parecer, que deve dar-se provimento ao recurso.”

Sem vistos, vêm os autos à conferência para decisão.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

(Fixados na sentença do TAF)

1. A ora requerente deu entrada, em 11.05.2005, na CMP de pedido de licenciamento de loteamento de terreno sito na Travessa de …, Porto (req. n° 50116/05/CMP) - cfr. fls. 1 a 67 do PA apenso;

2. Em 04.07.2005, a CMP notificou a requerente por OF/405/05/DMLSF, por refª à INF/761/OS/DMLSF que é do seguinte teor: "(...) o pedido não se encontra devidamente instruído em conformidade com o artº 49º do RMEU, pelo que o requerente deverá apresentar os seguintes elementos instrutórios em falta: Certidão da descrição e de todas as inscrições em vigor emitida pela conservatória do registo comercial, válida (prazo de 12 meses) e autenticada. Memória descritiva, esclarecendo devidamente a pretensão e indicando: Volumetria dos edifícios por lote; Solução adoptada para o funcionamento das redes de abastecimento de água, de energia eléctrica, de águas residuais, de gás e de telecomunicações e suas ligações às redes gerais, se for o caso; Planta síntese da proposta, elaborada sobre a planta topográfica mencionada na alínea anterior, esclarecendo devidamente; Índice de impermeabilização. Entregar originais + 9 cópias dos elementos em falta (...)" - cfr. fls. 71 do PA apenso;

3. A requerente apresentou, em 30.09.2005, na CMP os elementos solicitados (reqº nº 103583/05/CMP) - cfr. fls. 74 a 90 do PA apenso;

4. Em 20/12/2005, os serviços da requerida prestaram a INF /3780/05/DMGUII, constante de fls. 92 do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos;

5. Por ofícios constantes constantes de fls. 93 a 104 do PA que aqui se dão põe reproduzidos, datados de 27/12/2005, a requerida solicitou parecer sobre a operação urbanística;

6. O Batalhão de Sapadores Bombeiros, a DMASU e a EDP proferiram o seu parecer - cfr. fls. 105 a 109 do PA;

7. O IPPAR em 7/2/2006 e a CCDRN em 17/4/2006, comunicaram à CMP o seu parecer desfavorável - cfr. fls. 110 a 112 do PA apenso;

8. Por OF/2063/06/DMGUII, de 20/6/2006, a requerente foi notificada dos pareceres recebidos bem como da INF/5123/06/DMGUII - cfr. fls. 114 a 116 do PA apenso;

9. Em 22/12/2006 foi prestada a INF/1143/06/DMGUII que concluiu: "(...) Analisadas as características da operação urbanística e sem prejuízo dos pareceres que vierem a ser emitidos pelo GAP e DMUIDPUIDEPU, tendo sido consultadas as entidades externas e serviços da CMP competentes, pode concluir-se que face à fundamentação de facto constante dos pareceres desfavoráveis do IPPAR e da CCDRN, o projecto de Loteamento apresentado ... deverá ser indeferido, fundamentado na alínea a) e c) do n° 1 do artº 24° do Decreto-lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção dada pelo Decreto-lei n° 177/01, de 4 de Junho (RJUE), precedido de audiência prévia do interessado a ser efectuada nos termos e para os efeitos do previsto nos artºs 100º e 101º do CPA. (...)" - cfr. fls. 118 e 119 do PA apenso;

10. Por OF/5495/06/DMGUII, de 26/12/06, a requerida notificou a requerente da sua intenção de indeferir a pretensão pelos factos e fundamentos constantes da informação técnica n° INF/11436/06/DMGUII, de 22/12/06 - cfr. fls. 120 do PA apenso;

11. A discussão pública do novo Regulamento do PDM do Porto, iniciou-se em 28.10.2003 (Aviso no 7729-A/2003, publicado no Apêndice n° 150 ao DR, II Série, n° 233, de 08.10.2003);

12. A presente intimação deu entrada em juízo em 7/12/2006.

(Aditados ao abrigo do disposto no art. 712º do CPCivil)

13. Por Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/2002 de 15 de Outubro, publicada no DR-IB, n° 238, de 15/10/2002, foram ratificadas as medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto, em 22 de Julho de 2002, para a área que abrange todo o Município do Porto, de forma a "evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento da revisão do Plano Director Municipal do Porto, actualmente em curso, bem como comprometer ou tornar mais onerosa a execução da mesma", de forma que, "as medidas preventivas estabelecidas por motivo da revisão do Plano Director Municipal do Porto determinarão a suspensão da eficácia deste na área abrangida por aquelas medidas"- v. respectivo preâmbulo.

14. De acordo com a mesma Resolução, "As medidas preventivas vigoram pelo prazo de dois anos a contar da respectiva publicação, caducando com a entrada em vigor da revisão do Plano Director Municipal do Porto" e "Os efeitos da presente Resolução do Conselho de Ministros retroagem a 6 de Setembro de 2002".

15. Tais medidas preventivas vieram a ser prorrogadas por mais um ano por Resolução do Conselho de Ministros nº 127/2004, de 27/8/2004, publicada no DR I-B, de 4/9/2004, que ratificou a referida prorrogação aprovada pela Assembleia Municipal do Porto em 29 de Julho de 2004.

16. A revisão do Plano Director Municipal do Porto foi aprovada pela Assembleia Municipal do Porto por deliberação de 2 de Junho de 2005, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2006, publicada no DR 1-B, de 3/2/2006 e entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação no Diário da República - cfr. artº 90º do actual Regulamento do Plano Director Municipal do Porto.

O DIREITO

O presente recurso de revista, intentado pelo Município do Porto ao abrigo do disposto no art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA Norte, de fls. 376 e segs., que, negando provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, confirmou a sentença do TAF do Porto, de 27.09.2007, pela qual foi julgado parcialmente procedente o pedido de intimação intentado por “A…”, e, em consequência, intimado o ora recorrente a, “à luz do referido instrumento urbanístico (regras estabelecidas no PDM, Porto, na versão anterior àquela que resultou do processo de revisão ratificado por Resolução do Conselho de Ministros nº 19/06) emitir, no prazo de 30 dias, o acto final no procedimento, sob pena de aplicação ao Presidente da Câmara Municipal e aos demais membros que integram o órgão executivo, de sanção pecuniária compulsória no montante diário de 5% do salário mínimo mais elevado em vigor por cada dia de atraso, para além do prazo fixado”.

O acórdão de fls. 494 e segs. admitiu o presente recurso de revista com os seguintes fundamentos:

«A recorrente na sua alegação enfatiza o que considera errado na decisão recorrida, sem concatenar esses pontos com a clara necessidade de melhor aplicação do direito.

Para a admissão do recurso com este fundamento da última parte do n.º 1 da norma do art.º 150.º teríamos de estar perante um erro evidente e indiscutível. Não é, manifestamente o caso, porque o Acórdão fundamenta de modo claro, logicamente aceitável, com argumentação baseada em factos não controvertidos, e razões jurídicas que, «prima facie» se apresentam como adequadas e correctas.

É também invocado o interesse urbanístico da cidade do Porto definido de modo actual, o que significa, no contexto deste recurso, um esforço para preencher o pressuposto de estar em apreciação uma questão de relevância jurídica ou social de importância fundamental.

De facto a questão apresenta destacada relevância para o ordenamento e urbanismo, mais ainda quando se trata de uma cidade como o Porto em que tão marcadamente se inserem elementos culturais marcantes para toda a humanidade, quer na zona histórica quer na envolvente que abrange toda uma região.

Desta perspectiva a questão jurídica da definição dos instrumentos de planeamento em vigor no período que o Acórdão considerou como domínio temporal de aplicação do PDM de 1993, sem medidas de protecção e sem suspensão dos procedimentos, assume relevância social, porque importa não apenas a estes autos - e à zona de …, onde se pretendia ver autorizada a urbanização - como também a outros casos decididos com pressupostos de facto e de direito semelhantes, importância que respeita a um interesse colectivo fundamental que é o bom ordenamento urbanístico da cidade.»

A apreciação do presente recurso de revista, naturalmente balizada pelo acervo conclusivo da alegação do recorrente (art. 690º, nº 1 do CPCivil), reconduz-se à questão de relevância jurídica ou social de importância fundamental sinalizada no acórdão de admissão da revista, e de outras que com ela directamente se conexionem.

1. Antes, porém, cabe analisar a questão prévia ora suscitada pela recorrida A..., no seu requerimento de fls. 526, no qual sustenta que o presente recurso deve ser rejeitado, com fundamento na prática, pelo recorrente, de acto que traduz renúncia ao recurso.

Refere, em suma, que o recorrente praticou um acto administrativo em execução do determinado pela decisão impugnada, que, embora de indeferimento, aplica o PDM de 1993.

E que, tendo o recurso efeito suspensivo da decisão, nos termos do art. 143º, nº 1 do CPTA, o recorrente não era obrigado a praticar o acto, pelo que, ao praticá-lo, perdeu o direito de recorrer, nos termos do art. 681º do CPCivil .

Não lhe assiste razão.

Em primeiro lugar, e como salienta o recorrente na sua resposta, o art. 143º, nº 1 do CPTA dispõe que os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida, “salvo o disposto em lei especial”.

Ora, nos termos do nº 8 do art. 112º do RJIGT (DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo DL nº 177/2001, de 4 de Junho, e pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro), sem dúvida lei especial em tal matéria, no processo de intimação para a prática de acto legalmente devido, “o recurso da decisão tem efeito meramente devolutivo”, pelo que as determinações contidas na decisão judicial se impunham à entidade requerida independentemente da sua discordância e do recurso dela interposto.

Acresce que, nesse acto praticado em execução da decisão judicial, o órgão competente do ora recorrente (Vereador do Urbanismo) ressalvou de forma expressa que não prescindia do direito de recorrer, pelo que a prática daquele acto nunca poderia ser tido como “facto inequivocamente incompatível com a vontade de recorrer” (art. 681º, nº 3 do CPCivil).

Termos em que se indefere a questão prévia suscitada, impondo-se, em consequência, o conhecimento do recurso.

2. Alega o recorrente [conclusões L) a N) (As conclusões anteriores – A) a K) – reportam-se aos pressupostos de admissão da revista.)], em primeiro lugar que, no processo de intimação judicial para a prática de acto legalmente devido, o art. 112º, nº 1 do RJUE prevê a intimação da “autoridade competente para proceder à prática do acto que se mostre devido”, a qual, no caso (licenciamento de operação de loteamento), é a Câmara Municipal – art. 5º, nº 1 do RJUE.

Pelo que – acrescenta –, ao julgar o recorrente parte legítima, a decisão impugnada teria violado os citados dispositivos legais e o art. 10º do CPTA.

Carece, porém, de razão.

O art. 10º, nº 2 do CPTA consagra uma solução inovatória em sede de legitimidade passiva, ao dispor que “quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público”.

Esta solução inovatória “é sobretudo determinada por razões de economia processual que se prendem com a necessidade de preservar a regularidade da instância em relação a casos de erro na identificação do autor do acto impugnado, que frequentemente conduziam, no regime anterior, ao convite judicial para a regularização da petição ou à rejeição do recurso contencioso” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA).

Há assim que entender o disposto no art. 112º, nº 1 do RJUE em consonância com a regra sobre legitimidade passiva consagrada no citado art. 10º, nº 2, pelo que bem andou a decisão impugnada ao concluir:

“Assim, de acordo com a norma constante do nº 2 do artº 10º do CPTA, na falta de norma expressa em sentido contrário constante quer da parte especial do CPTA quer do DL 555/99, de 16.DEZ, no caso sub judice, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público sobre cujos órgãos recai o dever de praticar o acto jurídico, no caso o Município do Porto, porquanto recai sobre órgão desta pessoa colectiva – a câmara municipal – aquele dever (cfr. também o artº 5º do RJUE).”

Improcede assim esta alegação.

3. Alega também o recorrente [conclusões O) a Q)] que os serviços competentes da CMP, dando cumprimento ao dever de audiência prévia, notificaram a recorrida da sua intenção de indeferir a pretensão pelos factos e fundamentos constantes da Informação Técnica e do Despacho referidos nos pontos 9 e 10 da matéria de facto, decorrendo, à data em que foi apresentada a oposição ao pedido de intimação, o prazo concedido à recorrida para se pronunciar sobre o projecto de decisão.

Sustenta deste modo que, nessa data, já não subsistia o fundamento fáctico-jurídico em que se estribava o pedido, pelo que, ao desconsiderar esta realidade, o acórdão recorrido violou os arts. 112º do RJUE e 100º do CPA.

É por demais patente que a alegação é de todo infundada.

Com ela, pretende o recorrente que o cumprimento do dever de audiência prévia, ou seja, a notificação à interessada da sua intenção de indeferir a pretensão, já consubstanciava uma tomada de decisão administrativa, que é o objecto visado com o instituto da intimação judicial à prática de acto legalmente devido. E que, por isso, a subsistência do pedido de intimação seria infundada e ilegal.

Ora, é de linear evidência que a audiência dos interessados, seja ela escrita ou oral, sobre um projecto de decisão elaborado pela entidade administrativa não consubstancia a existência de uma decisão administrativa.

Bem andou pois a decisão sob revista, ao concluir:

“Com efeito, aquando da dedução do articulado Resposta, por parte do Rdo., ora Recorrente, apenas havia sido proferido o projecto de decisão final e não esta, tanto mais que estava em curso a fase da audiência prévia, no âmbito do respectivo procedimento administrativo.

Assim, não se vislumbram razões atinentes seja ao indeferimento da pretensão judicial deduzida pela Rte., de acordo com o enunciado pelo nº 5 do artº 112º do RJUE, seja à invocada inutilidade superveniente da lide.”

Improcede pois, igualmente, esta alegação.

4. Nas restantes conclusões da alegação, afronta o recorrente a pronúncia emitida sobre a questão jurídica fundamental que esteve na origem da admissão da revista: a definição e articulação das medidas cautelares de plano em revisão, previstas na lei, concretamente as “medidas preventivas” a que se reporta o art. 107º e segs. do DL nº 380/99, de 22 de Setembro, e a “suspensão de concessão de licenças” prevista no art. 117º do mesmo diploma, em ordem a saber a que regras urbanísticas se deve subordinar a decisão final do procedimento de licenciamento em causa nos autos: (i) se à versão inicial do PDM de 1993, como decidiu a decisão sob revista; (ii) se às medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto a 22.07.2002, ratificadas por Resolução do Conselho de Ministros de 15.10.2002; (iii) ou se ao actual PDM resultante da revisão aprovada pela Assembleia Municipal do Porto a 02.06.2005, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros publicada a 03.02.2006, e que entrou em vigor a 04.02.2006.

Numa breve resenha da factualidade relevante fixada pelo tribunal a quo, constata-se que a ora recorrida A... entregou na Câmara Municipal do Porto, a 01.05.2005, um pedido de licenciamento de loteamento de um terreno sito na Travessa da …, no Porto, tendo apresentado, a 30.09.2005, os elementos instrutórios em falta, cuja apresentação lhe fora entretanto solicitada pelos serviços competentes da Câmara.

Na sequência de Informação destes serviços, a CMP solicitou parecer sobre a operação urbanística a diversas entidades, tendo obtido parecer desfavorável do IPPAR e da CCDRN.

A 22.12.2006, foi prestada a INF/1143/06/DMGUII, na qual se conclui:

"(...) Analisadas as características da operação urbanística e sem prejuízo dos pareceres que vierem a ser emitidos pelo GAP e DMUIDPUIDEPU, tendo sido consultadas as entidades externas e serviços da CMP competentes, pode concluir-se que face à fundamentação de facto constante dos pareceres desfavoráveis do IPPAR e da CCDRN, o projecto de Loteamento apresentado... deverá ser indeferido, fundamentado na alínea a) e c) do n° 1 do artº 24° do Decreto-lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com redacção dada pelo Decreto-lei n° 177/01, de 4 de Junho (RJUE), precedido de audiência prévia do interessado a ser efectuada nos termos e para os efeitos do previsto nos artºs 100º e 101º do CPA. (...)"

A 26.12.06, a CMP notificou a requerente da sua intenção de indeferir a pretensão pelos factos e fundamentos constantes da informação técnica atrás transcrita, na sequência do que, e face à ausência de decisão final sobre o requerido licenciamento, a A... apresentou o pedido de intimação judicial a que os autos se reportam.

Entretanto, por Resolução do Conselho de Ministros de 15.10.2002, publicada no DR, I Série-B, da mesma data, tinham sido ratificadas as medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto em 27.07.2002, para a área que abrange todo o Município do Porto, destinadas a "evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento da revisão do Plano Director Municipal do Porto, actualmente em curso, bem como comprometer ou tornar mais onerosa a execução da mesma", de forma que, "as medidas preventivas estabelecidas por motivo da revisão do Plano Director Municipal do Porto determinarão a suspensão da eficácia deste na área abrangida por aquelas medidas".

De acordo com a mesma Resolução, "As medidas preventivas vigoram pelo prazo de dois anos a contar da respectiva publicação, caducando com a entrada em vigor da revisão do Plano Director Municipal do Porto" e "Os efeitos da presente Resolução do Conselho de Ministros retroagem a 6 de Setembro de 2002", tendo as mesmas vindo a ser prorrogadas por mais 1 ano, por Resolução do Conselho de Ministros de 27.08.2004, publicada no DR, I Série-B, de 04.09.2004, que ratificou deliberação nesse sentido da Assembleia Municipal do Porto.

A discussão pública do novo Regulamento do PDM do Porto iniciou-se em 28.10.2003.

A revisão do PDM do Porto foi aprovada por deliberação da Assembleia Municipal do Porto de 02.06.2005, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros publicada no DR I Série-B, de 03/02/2006, e entrou em vigor no dia imediato ao da sua publicação (art. 90º do actual Regulamento do PDM do Porto).

Perante esta factualidade, sobre a enunciada questão jurídica, e confirmando a decisão do TAF, o acórdão sob revista decidiu:

“Ora, com efeito, no caso vertente, por Resolução do Conselho de Ministros nº 125/2002, de 15 de Outubro, publicada no DR-IB, nº 238, de 15/10/2002, foram ratificadas as medidas preventivas aprovadas pela Assembleia Municipal do Porto, em 22 de Julho de 2002, para a área que abrange todo o Município do Porto, de forma a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possam limitar a liberdade de planeamento da revisão do Plano Director Municipal do Porto.

O prazo de vigência de tais medidas preventivas foi de 2 anos, com efeitos a partir de 6.SET.02, prorrogado por um ano.

Isto é, o prazo de vigência das medidas preventivas adoptadas, por razões de revisão do PDM, decorreu entre 06.SET.02 e 06.SET.05.

Por outro lado, o pedido de licenciamento de loteamento, em referência nos autos, inicialmente formulado em 11.MAl.05, foi completado, por falta de elementos instrutórios em falta, em 30.SET.05.

Assim, aquando da apresentação completa do pedido de licenciamento, aquelas medidas preventivas haviam caducado.

No caso dos autos, a discussão pública do novo Regulamento do PDM do Porto, teve início em 28.0UT.03.

Ora, conforme decorre do enunciado no nº 1 do art° 117º do DL 380/99, de 22.SET, "Nas áreas a abranger por novas regras urbanísticas constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território ou sua revisão, os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento.".

Acontece, porém, tal como resulta do nº 3 do mesmo normativo legal, que "Caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de l50 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática".

Entretanto, o novo Regulamento do PDM do Porto, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Porto, datada de 2.JUN.05, ratificada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/06, de 3.FEV.06, apenas entrou em vigor em 04.FEV.06 (art. 90.º do RPDM do Porto).

Assim, no caso sub judice, não tendo as novas regras urbanísticas entrado em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessou a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas então em vigor.

Assim sendo, tendo o pedido de licenciamento, deixado de estar sob a alçada das medidas preventivas, porque, entretanto caducaram, bem como da protecção estabelecida pelo nº 1 do art° 117º do DL nº 380/99, de 22.SET, por força do estatuído pelo nº 3 deste normativo legal, uma vez que o novo regulamento do PDM não entrou em vigor no prazo de 150 dias a contar da data do início da respectiva discussão pública, devia ter sido objecto de apreciação com base nas regras definidas pelo PDM em vigor, isto é, o PDM na versão anterior à última revisão, que apenas entrou em vigor em 4/2/2006 – Cfr. Arts. 20º-3 do RJUE e 90º do RPDM do Porto.77

Deste modo, não se vislumbra qualquer violação dos normativos legais contidos nos arts. 112º e 117º do DL nº 380/99, de 22.SET e 13º do RJUE, aprovado pelo DL nº 555/99, de 16.DEZ, por parte da sentença recorrida, mas antes o seu estrito cumprimento.”

Dir-se-á, desde já, que assiste razão ao recorrente na crítica que dirige ao acórdão recorrido, relativamente à questão em causa, ou seja, à articulação e aplicação das medidas cautelares de plano em trâmite de revisão, previstas no DL nº 380/99, de 22 de Setembro: as medidas preventivas (art. 107º e segs.) e a suspensão de concessão de licenças (art. 117º).

Vejamos.

O DL nº 380/99, de 22 de Setembro (com as alterações introduzidas pelo DL nº 53/2000, de 7 de Abril e pelo DL nº 310/2003, de 10 de Dezembro), que veio estabelecer o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, prevê dois tipos de medidas cautelares de salvaguarda de novas soluções urbanísticas contidas em plano que se encontre em processo de elaboração, alteração ou revisão, e para a respectiva área de incidência:

a) As medidas preventivas, que se destinam a “evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano”, e cujo estabelecimento “determina a suspensão da eficácia deste”, na área por ele abrangida (art. 107º, nºs 1 e 2).

Têm um prazo de vigência máximo de 2 anos, prorrogável por mais 1, e cessam com a entrada em vigor do plano que motivou a sua aplicação (art. 112º, nºs 1 e 3).

b) A suspensão de concessão de licenças, segundo a qual “os procedimentos de informação prévia, de licenciamento e de autorização ficam suspensos a partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor daqueles instrumentos de planeamento”, prevendo-se que “caso as novas regras urbanísticas não entrarem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática” (art. 117º, nºs 1 e 3).

Estamos, em ambos os casos, perante medidas que têm por função acautelar opções a plasmar no futuro plano em trâmite de elaboração, alteração ou revisão, de molde a que a aplicação das novas soluções urbanísticas nele contidas não fiquem prejudicadas ou inviabilizadas durante o período que antecede a vigência do novo plano.

E que, como tal, têm em comum estarem intrinsecamente subordinadas ao princípio da necessidade e da proporcionalidade (aplicação restrita às áreas para as quais o plano prevê novas regras urbanísticas, e apenas para os projectos cuja solução seja diferente da do anterior instrumento de planificação).

Mas do referido princípio da necessidade decorre igualmente que a medida cautelar de suspensão do procedimento de concessão de licenças, prevista no art. 117º, tem que ser entendida como medida cautelar supletiva das medidas preventivas, de aplicação não simultânea, significando isto que não poderá funcionar a suspensão do procedimento sempre que (e enquanto) estejam em vigor medidas preventivas aplicadas pela entidade licenciadora.

Há, com efeito, uma impossibilidade de coexistência temporal das duas espécies de medidas cautelares, as quais, visando embora proteger interesses e regras urbanísticas coincidentes, têm conteúdo normativo diverso e reportam-se a momentos procedimentais distintos (cfr., neste sentido, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, “Medidas Cautelares dos Planos”, págs. 61 e segs.).

Daqui decorre, ainda como reflexo do princípio da necessidade, que a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano torna a suspensão de procedimentos desnecessária, pois que através da adopção daquelas fica já salvaguardado o efeito útil do futuro plano, não se justificando, pois, a suspensão de procedimentos.

Deste modo, só quando a Administração não tenha adoptado medidas preventivas, ou quando a vigência destas tenha já cessado, tem ou recobra sentido a aplicação do regime previsto no art. 117º do DL nº 380/99, ou seja, a medida cautelar de suspensão dos procedimentos para salvaguarda das regras contidas no plano em revisão.

As duas medidas não se sobrepõem, antes se coordenam como instrumentos de salvaguarda das novas soluções urbanísticas, na prossecução do interesse público do ordenamento e planeamento.

Este entendimento foi sufragado pelo Ac. deste STA de 06.07.2004 – Rec. 619/04, do qual se respigam os seguintes trechos:

“A suspensão do procedimento de licenciamento prevista nos artigos 13.° do DL 555/99 e 117.º do DL 380/99 (RJIGT), de 22 de Setembro, aplica-se em coordenação com as medidas preventivas previstas no artigo 107.º do mesmo DL 380/99, versando sobre normas diferentes e para momentos temporais diferentes do processo de produção do regulamento que é o Plano.

(...)

Por visarem proteger interesses e regras urbanísticas dirigidos ao mesmo fim mas diferentes quanto ao conteúdo e se aplicarem em momentos diferentes do procedimento regulamentar, também pela diferente distância do momento final da adopção das novas normas bem como pela compressão de direitos temporalmente muito mais curta da suspensão do procedimento, estas medidas por um lado, e as medidas preventivas por outro, não se sobrepõem antes se coordenam de modo que se conformam com o princípio da proporcionalidade, podendo ver-se nelas uma ponderação dos interesses em presença que resulta equilibrada, isto é, sacrifica o mínimo possível os interesses legítimos dos particulares na prossecução do interesse público que é prosseguido através do planeamento urbanístico.

(...)

Portanto, os artigos 13.º do RJUE e 117.º do RJIGT devem interpretar-se no sentido de a suspensão dos procedimentos ter um objecto e um momento de aplicação diferentes das medidas preventivas, e, em consequência, que se trata de regimes que não representam uma cumulação de restrições dos direitos dos particulares, mas restrições diferentes para normas urbanísticas e momentos procedimentais diferentes, que se procuram ajustar à melhor defesa do interesse público com o mínimo de compressão dos interesses particulares.”

Ora, voltando à situação dos autos, em que está em causa a revisão do PDM do Porto, temos que foram adoptadas pela Câmara Municipal medidas preventivas cuja vigência se iniciou a 06.09.2002 e cessou a 06.09.2005 (2 anos + 1 de prorrogação).

E que o início da discussão pública do Regulamento do PDM ocorreu a 28.10.2003, em plena vigência das medidas preventivas, uma vez que nada foi determinado quanto a estas.

Nesta conformidade, teremos de concluir que à data do início da discussão pública do Regulamento do PDM não poderia ter aplicação a medida de suspensão do procedimento de concessão de licenças, previsto no art. 117º do DL nº 380/99 (e 13º do DL nº 555/99), por estarem em vigor as medidas preventivas previstas no art. 107º do mesmo diploma.

E, por essa razão, temos de interpretar o disposto naquele art. 117º no sentido de que a suspensão dos procedimentos “a partir da data fixada para o início do período de discussão pública”só pode iniciar-se – por impossibilidade de sobreposição das medidas cautelares –, após a cessação das medidas preventivas então em vigor.

O que determina que é a esse termo a quo que tem de reportar-se a contagem do prazo de 150 dias, previsto no nº 3 do preceito para a cessação da suspensão, caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor até final do prazo.

A referida expressão contida no preceito (“a partir da data fixada para o início do período de discussão pública”) reporta-se à situação normal e típica de vigência plena do plano em revisão ou de anterior instrumento de gestão territorial, justificando-se então o início do prazo de 150 dias com a abertura da fase de discussão pública do plano.

Não assim perante a situação, atípica, de no momento de abertura da discussão pública se encontrarem em vigor medidas preventivas, pelo que só após a cessação destas a medida cautelar de suspensão dos procedimentos colhe justificação legal.

Tendo as medidas preventivas, in casu, cessado a sua vigência a 06.09.2005, só então sendo possível, pelas razões apontadas, a entidade licenciadora determinar (o que, aliás, decorre do preceito legal) a suspensão dos procedimentos de concessão de licença, ao abrigo do disposto no art. 117º do RJIGT, temos que o prazo da suspensão do procedimento aqui em causa, nessa data iniciado, terminava a 06.02.2006, pelo que o novo PDM revisto entrou em vigor (04.02.2006) dentro dos 150 dias a que se reporta o nº 3 do art. 117º.

O pedido de licenciamento terá, assim, que ser decidido “de acordo com as novas regras urbanísticas em vigor”, nos termos do nº 2 do preceito.

A decisão sob revista estaria correcta se, como ali implicitamente se propugna, as medidas cautelares pudessem vigorar em sobreposição, caso em que a suspensão do procedimento de licenciamento se teria realmente iniciado a 28.10.2003 e perdurado por completo durante a vigência das medidas preventivas.

Mas este entendimento não é o correcto, como se deixou referido.

Como vimos, a adopção de medidas preventivas antes da fase de discussão pública do plano, como é o caso, torna desnecessária a suspensão dos procedimentos de concessão de licenças, pois que as duas medidas cautelares estão previstas numa lógica de coordenação e articulação, e não de sobreposição.

E é nessa perspectiva – que entendemos a mais correcta e adequada à tutela dos interesses legalmente prosseguidos – que, após a cessação das medidas preventivas, recobra razão de ser a suspensão dos procedimentos, para salvaguarda das soluções contidas no plano em revisão.

Aliás, aponta no mesmo sentido a solução contida na parte final do nº 3 do citado art. 117º do RJIGT, que cremos incorrectamente interpretado pela decisão sob revista, e que se prende com a alegada violação do princípio tempus regit actum.

Dispõe o mencionado segmento normativo que, caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde o início da respectiva discussão pública, “cessa a suspensão do procedimento, devendo nesse caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática”.

É inegável, até pelo alcance semântico do termo utilizado, que o vocábulo “prática” se reporta à decisão final do procedimento, pelo que as “regras urbanísticas em vigor à data da sua prática” são as que vigorarem aquando da prolação da decisão final do procedimento: as do novo plano (revisto) se o mesmo tiver já entrado em vigor; as do plano original (ou eventuais medidas preventivas) no caso contrário.

Não tem pois qualquer apoio legal a decisão do acórdão recorrido, de que a decisão final do procedimento a proferir pela entidade recorrente deve ter por base as regras definidas pelo PDM na versão anterior à sua revisão (sendo esse o pedido de intimação formulado pela requerente A...), o que significaria uma completa subversão do referido princípio tempus regit actum, tal como entendido pela jurisprudência uniforme deste STA: “A legalidade dos actos administrativos afere-se pela realidade fáctica e pelo quadro normativo vigentes à data da prolação do acto” (cfr., por todos, Acs. STA de 11.03.99 – Rec. 42.323 e de 24.02.99 – Rec. 43.459), princípio solenemente consagrado no art. 67º do RJUE (“A validade das licenças ou autorizações das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática”.

O acórdão recorrido fez pois incorrecta aplicação dos preceitos legais mencionados, designadamente dos arts. 117º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro (RJUE) e 13º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro (RGIGT), pelo que procede, nesta parte, a alegação do recorrente.

A revista tem, assim, que ser concedida, julgando-se, em consequência, improcedente o pedido de intimação formulado pela ora recorrida A..., dirigido à obtenção da licença de loteamento segundo as regras estabelecidas na versão original do PDM do Porto, anterior àquela que resultou do processo de revisão.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista, revogando o acórdão impugnado, e, em consequência, julgar improcedente o pedido de intimação para a prática de acto legalmente devido apresentado por “A…”.

Custas pela recorrida A... em todas as instâncias (TAF, TCA Norte e Supremo Tribunal Administrativo), com redução a metade da taxa de justiça devida no TCA Norte, nos termos dos arts. 73º, 1-a) e 18º, 2 do CCJ.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2009. – Pais Borges (relator) – Santos Botelho – Rui Botelho.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART690 N1 ART681 N3.
CPTA02 ART143 N1 ART10 N2.
DL 555/99 DE 1999/12/16 ART112 N8 ART13 ART117 N3 ART5 ART67.
DL 177/2001 DE 2001/06/04.
L 4-A/2003 DE 2003/02/19.
CPA91 ART100.
DL 380/99 DE 1999/09/22 ART107 ART117.
RCM DE 2004/08/27 IN DR IS-B DE 2004/09/04.
RCM IN DR IS-B DE 2006/02/03.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC619/04 DE 2004/07/06.; AC STA PROC42323 DE 1999/03/11.

Doutrina

FERNANDA PAULA OLIVEIRA E OUTRA MEDIDAS CAUTELARES DOS PLANOS PAG61.

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