IIFundamentação
A recorrente propôs no Tribunal de Círculo da Covilhã, acção declarativa de condenação do Município da Covilhã, alegando que o R. lhe vendeu um lote de terreno na zona industrial da Covilhã, venda efectuada na sequência de uma deliberação da Câmara Municipal da Covilhã, mas mais tarde considerada nula, por se tratar de lote localizado em terreno sem alvará de loteamento e sem as necessárias infra-estrturas.
A Autora termina por pedir a condenação do Réu a pagar-lhe a título de indemnização pelos danos causados no montante de 70.384.894$.
Na sua contestação o R., alegou a incompetência em razão da matéria do tribunal Judicial para conhecer do objecto do processo, em virtude de estarem em causa actos de gestão pública do Município da Covilhã.
O Senhor Juiz considerou o Tribunal Judicial incompetente em razão da matéria, tendo declarado a incompetência absoluta do tribunal e absolvido o Réu da instância.
Mais decidiu, a requerimento da Autora, a remessa dos autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, de harmonia com o disposto no artº 105º, nº 2 do CPC, após trânsito, por ser o tribunal competente.
No Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, o Senhor Juiz, fundando-se em que o contrato de compra e venda do terreno se tratava de um “lote”, quando na verdade não se inseria em qualquer urbanização, não podia tal negócio integrar-se em acto de gestão pública.
Considerou que tal acto (enganoso), que foi determinante para a outorga do contrato por parte da A., corresponde a um acto privado porque em tudo semelhante à desenvolvida por particulares, tratando-se, assim, de uma venda de um terreno para esse particular ali instalar o seu negocio privado.
Assim, decidiu pela incompetência em razão da matéria para conhecer do objecto do recurso ( artº 51º, nº 1, al. F) do ETAF) e competente o tribunal de Círculo da Covilhã.
Vejamos se é assim.
Nos termos do artº 51º, nº 1, al. h) do ETAF, compete aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil de entes públicos por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública.
Ao conceito de “actos de gestão pública” se referia também o artº 815º, § 1º, al. b) do Código Administrativo, norma igualmente de competência contenciosa.
No caso em apreço, convirá deixar esclarecida a seguinte factualidade, directamente relacionada com a causa de pedir na acção, conforme alegado na petição inicial:
- (i)Em 16 de Janeiro de 1995 a A. foi notificada pelo R. de que o seu requerimento de 26.9.94 em que solicitou a construção de um edifício industrial localizado no Parque Industrial da Covilhã, foi objecto da seguinte deliberação na reunião de 21.12.94: indeferido em virtude de não existência de alvará para o loteamento em causa.(...) Falta de infra-estruturas. ( doc. 14; nº 78);
- (ii)A R. por deliberação tomada na reunião ordinária de 9 de Maio de 1995 deliberou vender à A. o referido lote de terreno nº 22, tendo a escritura sido lavrada em 22 de Maio do mesmo ano (doc. nº 15).
- (iii)De tal escritura consta que a venda é feita nas condições estabelecidas no Regulamento do Parque Industrial da Covilhã, constante de documento avulso.
- (iv)a A. alegou (nº 84º) que face à celebração daquela escritura ficou convencida de que a Câmara Municipal já possuia o necessário alvará de loteamento e que as infra-estruturas, da responsabilidade do vendedor iriam ser feitas no prazo prometido;
- (v)Em 31.1.96 a A. foi notificada pela CMC de que o seu requerimento de 15.1.96 em que solicitou reapreciação do processo localizado no Parque Industrial Conceição, foi, por deliberação de 23.1.96, indeferido, devendo o requerente apresentar parecer do Ministério da Indústria e Energia (nº 94º).
- (vi)Por último, a A. invoca que os AA, com o seu comportamento, violaram a lei dos loteamentos, bem como o Regulamento dos Parques Industriais.
Perante este quadro fáctico, integrativo da causa de pedir da acção condenatória proposta, forçoso é concluir, contra o decidido no despacho judicial impugnado, que estamos perante um pedido de indemnização por acto praticado no domínio de um processo administrativo de licenciamento industrial, precedido de deliberações camarárias da R. no âmbito dos seus poderes de realização de interesses públicos e revestindo a natureza de um acto de gestão pública.
No Ac. do Tribunal de Conflitos de 5 de Dezembro de 2000, Recurso. nº 360, escreveu-se, com pertinência, o seguinte:
“Como normas já não de competência, mas de imputação de responsabilidade, o artº 2º do DL 48 051, de 21.11.67 e o artº 501º do Código Civil estabelecem a responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública, o primeiro, e por actos de gestão privada, o segundo daqueles preceitos. Porém nenhuma destas normas nos dá um conceito legal destes actos, tendo, por isso, o intérprete de estabelecer a distinção destas duas categorias de actos (cfr. Ac. S.T.A. de 4.03.97, Recurso nº 40.296).
No plano teórico, pode dizer-se, como refere o Ac. do Tribunal de Conflitos de 5.11.81, in AD, nº 243, pág. 367 e segs., que não existem divergências marcantes na nossa doutrina quanto às linhas gerais ou ideias básicas a utilizar na distinção entre aqueles dois tipos de actos de gestão pública e de gestão privada.
Assim, Marcello Caetano, em última análise, define gestão pública como a actividade da Administração regulada por normas que confiram poderes de autoridade para a prossecução de interesses públicos, disciplinem o seu exercício ou organizem os meios necessários para esse efeito (Manual de Direito Administrativo, tomo II, 10ª ed., pág. 1198) e considera gestão privada a actividade desenvolvida pela Administração no exercício da sua capacidade de direito privado, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das faculdades conferidas por esse direito, ou seja, pelo direito civil ou comercial (Manual cit. tomo I, pág. 431).
Antunes Varela, por seu lado, define como actos de gestão privada aqueles em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder público (Das Obrigações em Geral, 2ª ed., vol. 1, pág. 523).
Vaz Serra, partindo da ideia de a distinção dever atender à circunstância de o acto se integrar ou não numa actividade de direito público da pessoa colectiva pública, estabelece essa distinção da forma seguinte: “se ele (o acto) se compreende numa actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública (Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 103, pág. 350 e 351).
Este autor entende mesmo que a distinção no nosso ordenamento, entre gestão privada e gestão pública, corresponde fundamentalmente à adoptada no direito alemão para separar os casos em que o funcionário responde pessoalmente perante o lesado e aqueles em que responde a pessoa colectiva pública. E indica que se verifica este caso, correspondente portanto à hipótese ou à figura da gestão pública “quando o funcionário agiu no exercício de poder público, isto é, não apenas no quadro de uma actuação de direito privado; considerando exercício de poder público - no que segue o entendimento de Larenz - “ toda a realização de missões públicas por um funcionário, ...que não se verifica nas formas do direito civil (mediante mera participação no tráfico juridico civil), ainda que não sejam empregues nenhuns meios de coacção (Revista e loc. cits.).
É certo que mesmo a capacidade de agir no âmbito do direito privado exerce-as sempre a Administração com o escopo último de satisfação das necessidades colectivas, dados os fins de interesse público que, por definição, ela prossegue. E é por isso que se não poderá afastar a caracterização dos actos da Administração como de gestão privada, apenas pela circunstância de eles visarem fins de interesse comum.
Mas, de igual modo, no exercício da capacidade ou competências de direito público, com o uso dos poderes inerentes, não ficam descaracterizados, como de gestão pública, os actos que nesse âmbito a Administração pratica, só pelo facto de serem idênticas às de qualquer particular as regras que devem ser observadas em tal prática, e de as normas a cumprir poderem, pelo menos parcialmente integrar-se no ramo do direito privado.
Como se conclui no Ac. do Tribunal de Conflitos de 5.11.81, acima citado, tudo isto aponta no sentido de que “a distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada não pode assentar, pelo menos exclusiva e fundamentalmente, na identidade e natureza das regras que é necessário observar na prática dos actos relativamente a actos praticados por particulares.
...A equiparação que importa considerar não respeita, directa e imediatamente, à prática do acto em si mesma, reportando-se antes à situação ou ao condicionalismo em que a prática do acto se integra, ou, por outras palavras, ao tipo de actividade desenvolvida com a prática do acto.”
Uma tal interpretação resulta desde logo da disposição do artº 6º do DL 48 051 que, ao indicar que a ilicitude dos actos de gestão pública pode resultar da mera violação de regras de ordem técnica ou de prudência comum que devam ser tidas em consideração, pressupõe naturalmente a hipótese de não estar em causa, propriamente, a inobservância de uma norma administrativa.
No caso dos autos e como acima se disse, a causa de pedir, relativamente aos pedidos de indemnização em apreciação, reside na alegação de que, para construção de uma unidade industrial em terreno sito no Parque Industrial da R., a A., ora agravante, apresentou um processo camarário com vista ao seu licenciamento, o qual, após diversas contingências, acabou por adquirir à Câmara Municipal, por contrato de compra e venda, precedida da necessária deliberação e na pressuposição de que o alvará de loteamento estaria regularizado e a realização das obras de infra-estruturas realizadas em breve.
Ora, a R. Câmara, ao deliberar vender o terreno à A., sabia que tal venda se integrava em todo o processo administrativo do licenciamento de uma unidade industrial, em relação ao qual tomou algumas deliberações e realizou várias diligências, no âmbito dos seus poderes públicos e com vista à sua viabilização, pelo que agiu ao abrigo de normas de direito público e no âmbito da gestão pública.
Em suma, os actos alegadamente ilícitos que são imputados aos RR. pela recorrente na petição mostram que os RR são demandados (no que concerne aos pedidos de indemnização em apreço) por actos realizados no exercício das suas atribuições estatutárias, reguladas por normas de direito público que, para o efeito, lhes conferem poderes de autoridade para prossecução dos interesses públicos que lhes estão cometidos, sendo portanto actos de gestão pública (Cfr., o ac. do Trib. de Conflitos de 12.10.2000, proc. 352).
Nada, deste modo, parece pôr em causa a caracterização da actividade dita lesiva como de gestão pública e, consequentemente, a atribuição de competência aos tribunais administrativos para conhecer da acção intentada pela recorrente.
O despacho recorrido negligencia tal caracterização, dando-lhe mesmo outra, por centrar a causa de pedir apenas na realização do contrato de compra e venda, desvalorizando a natureza de todo o processo administrativo em que tal contrato se integrava, com emissão de deliberações camarárias no respectivo processo de licenciamento, resultado de uma actividade de direito público.
Procede, pois, a conclusão da alegação da recorrente, mostrando-se violado o artº 51º, nº1, al. h) do ETAF.
