0337/02 - Supremo Tribunal Administrativo

A..., com sede na Rua ..., Sintra, interpôs recurso contencioso de anulação para a 1ª Secção do STA do Despacho nº 575/2001/SEICS, de 29/11/01, do Secretário de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, que lhe indeferiu 14 pedidos de instalação de Unidades Comerciais de Dimensão Relevante (UCDRs) para o comércio de retalho, alimentar ou misto, invocando, como fundamento, revogação ilegal dos deferimentos tácitos, vício de forma, vício de violação de lei e inconstitucionalidade. Por acórdão de 16/01/2003, foi negado provimento a tal recurso por não se verificarem os vícios alegados. Inconformada, a Recorrente interpôs para o Pleno da Secção o presente recurso jurisdicional tendo alegado na oportunidade e formulando as seguintes conclusões: (A) Contrariamente ao alegado pela Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido aceitou a posição manifestada pela Recorrente, tendo assumido expressamente que 13 dos pedidos de instalação de UCDR apresentados pela Recorrente foram deferidos tacitamente por força do decurso do prazo de 15 dias fixado no n.º 1 do artigo 10º do DL 218/97 ; (B) A contagem do prazo feita pelo douto Tribunal no Acórdão recorrido peca, contudo, quando assume o dia 15-11-01 como determinante para retomar a contagem do prazo e não, como deveria e está demonstrado pela Recorrente no documento n.º 52 junto com a petição de recurso no âmbito do recurso contencioso de anulação do Despacho, a data em que o pedido formulado pelo SEICS veio a ser respondido, i.e. 17-09-01; Aliás, sem a informação recebida a 17-09-01, nem sequer teria sido possível ao SEICS proferir o despacho 371/2001, de 11-10, que veio a considerar, nessa data e apenas então, estar preenchida a quota disponível para a instalação de UCDR no Continente; Logo, 13 dos pedidos de instalação foram deferidos tacitamente nas datas precisadas no parágrafo 22. do presente recurso; (E) Todos os invocados deferimentos tácitos ocorreram, portanto,previamente à emissão do despacho 371/2001, de 11 de Outubro; (F) Todos os invocados deferimentos tácitos ocorreram em datas em que nenhum acto administrativo, expresso ou tácito, poderia colocar em questão a respectiva validade. Bem pelo contrário, aliás, porquanto é a própria informação preparada pela DGCC (cf. INF 1559, junto como doc. 33 à petição de recurso) que admite que "(..) dado o pequeno diferencial existente. até perfazer o limite de 35%, ainda p oderá acomodar , dentro deste valor máximo de q uota , a nível do Continente eventualmente algumas autorizações " (sublinhado nosso). Este entendimento foi, por sua vez, comprovado pela própria SEICS, ao deferir expressamente em ll de Outubro de 2001 certas expansões solicitadas pela Recorrente; (G) Sendo os deferimentos tácitos constitutivos de direitos legalmente protegidos da Recorrente e inexistindo na ordem jurídica, nas datas dos mesmos, qualquer acto consubstanciador da respectiva invalidade, a sua revogação apenas seria possível nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 140º , n.º 1, alínea b) do CPA , o que não aconteceu, tão-pouco se tendo verificado as situações previstas no n.º 2 do mesmo artigo. I II. Acresce que o Despacho recorrido remeteu a respectiva fundamentação para a explicação vertida na INF 1930 de 12-11-01 da DGCC (cf. doc. 50 junto com a petição de recurso). A Recorrente não alegou a mera inexistência de fundamentação. Alegou, isso sim, a insuficiência e incongruência dessa mesma fundamentação, facto este que é tacitamente aceite pela DGCC ao atribuir valia, mérito, correcção matemática e metodológica ao cálculo elaborado pela Recorrente. Por outro lado, a Autoridade Recorrida jamais cuidou de rebater com objectividade as críticas suscitadas pela Recorrente ao método utilizado para concluir quanto à quota de mercado disponível. Por esta razão, entende a Recorrente, que, sem prejuízo de ser extensa, a fundamentação do Despacho não pode nunca ser tida como clara, congruente, conclusiva e, sobretudo, suficiente, uma vez que, ao contrário do afirmado no douto Acórdão recorrido, se torna impossível ao intérprete normal conhecer das verdadeiras razões que levaram à conclusão em crise. De resto, é a própria Autoridade Recorrida quem admite certas insuficiências no seu cálculo, pelo que, mais do que resignar-se com tal insuficiência, competir-lhe-ia revê-lo de forma a provar, de modo objectivo e não opinativo, que o cálculo por si efectuado é, com efeito, 100% correcto e válido em todas as circunstâncias. Ora, mais do que o respeito formal pelas disposições legais a que está vinculada, como no caso do n.º 2 do artigo 125º do CPA , está em causa o respeito material por tais disposições. Ou seja, não basta apresentar razões para uma decisão, é necessário que essas razões permitam ao titular de direitos e interesses legalmente protegidos entender, no quadro legal imposto à Administração, uma decisão que esta venha a proferir. III. A aceitação de um comportamento como o descrito por parte da Administração, como acontece no douto Acórdão recorrido, levará, em última análise, ao efectivo esgotamento e anulação das garantias atribuídas aos particulares para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Com efeito, sendo o cornportamento da Administração virtualmente arbitrário, como aliás a própria Autoridade Recorrida veio, de alguma forma, a reconhecer (vide INF 1930 – cf. doc. 50 junto com a petição de recurso) e tendo a Recorrente provado, à saciedade, que a Entidade Recorrida violou repetidamente as normas jurídicas aplicáveis, como aliás bem demonstra o facto de, mesmo em fase de alegações e após análise de toda a documentação presente nos autos, nem assim admitir, em circunstância alguma, a existência de um único deferimento tácito, qualquer entendimento que sancione como válido o comportamento da Entidade Recorrida e a interpretação que esta fez da lei aplicável, ferirá o disposto nos artigos 266º e 268º da CRP. Assim, andou mal o Acórdão recorrido quando entendeu o contrário”. A entidade Recorrida contra-alegou tendo formulado as seguintes conclusões: No presente recurso jurisdicional, a recorrente limita-se a repetir os argumentos já aduzidos para demonstrar a ilegalidade do acto impugnado no recurso contencioso; Não indicando a recorrente os pontos do julgado merecedores de censura ou determinantes da sua invalidade, o presente recurso tem, necessariamente, de improceder; Não ocorreu qualquer deferimento tácito dos pedidos de instalação, uma vez que o prazo para decisão se suspendeu, em consequência da solicitação, pela entidade recorrida, aos Serviços, de elementos adicionais; O despacho recorrido não padece de vício de forma, uma vez que a sua fundamentação consta da informação nº 193/2001, de 12.11.01 da D.G.C.C.; Não ocorre vicio de violação de lei, visto que o apuramento do cálculo do valor das quotas seguido pelos Serviços é o legalmente correcto; Não padecendo o despacho recorrido de qualquer dos apontados vícios, não existe qualquer vício de inconstitucionalidade.”. O Ex.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso. MATÉRIA DE FACTO Deu o acórdão recorrido como provados os seguintes factos: a) A Recorrente formulou 14 pedidos de autorização prévia de instalação de unidades comerciais de dimensão relevante (UCDRs) com a insígnia “A...”, que foram submetidos à apreciação da Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência (DGCC), onde deram entrada nas seguintes datas: Pedido referente a UCDR na Freguesia e Concelho de Albergaria- a-Velha: 12-07-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Alcochete: 11-05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Carcavelos; Pedido referente a UCDR na Freguesia e Concelho de Condeixa-a-Nova: 14- 05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Darque - V. Castelo: 26-06-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Leça da Palmeira: 18-05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia da Lourinhã: 14.05.2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia da Malveira – Mafra: 14-05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia e Concelho de Mirandela: 18-05- 2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Mozelos - Santa Maria da Feira: 26-06-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Odivelas: 11-05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de Pesseg. Do Vouga: 14-05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia e Concelho de Ponte de Sor: 14-05-2001; Pedido referente a UCDR na Freguesia de S.Brás de Alportel: 11-05-2001. A DGCC pronunciou-se favoravelmente em relação a todos os pedidos apresentados pela Recorrente – cfr. os docs. fls. 43/168, cujo teor aqui se dá por reproduzido; Tendo os processos referente aos aludidos pedidos sido enviados à Secretaria de Estado e Indústria do Comércio e Serviços, pelo respectivo Secretário de Estado foi solicitada à DGCC uma informação sobre o valor da quota de mercado a nível do Continente em relação a 13 dos 14 pedidos (dele não fazendo parte o referente a UCDR a instalar em Albergaria-a-Velha) – cfr. os docs. nºs 8, 9, 12, 16 e 19 a 30, cujo teor aqui se dá por reproduzido -, tendo solicitado, ainda, à DGCC “para reconsiderar a área de influência e o volume de negócios por m2 em relação ao pedido referente a Albergaria-a-Velha – cfr. O doc. nº 31, cujo teor aqui se dá por reproduzido; Foi elaborado, então, na DGCC um cálculo referente ao “valor da quota das Unidades Comerciais de dimensão Relevante (UCDR), a nível do Continente”, a que se reportam as Informações INF 1465 e INF 1559, a que aludem os docs.– nºs 32 e 33, cujo teor aqui se dá por reproduzido; Na sequência da posição assumida pela Recorrente, em sede de audiência prévia - a que se reportam os docs. nºs 35 a 48 e que aqui se dão por reproduzidos -, foi elaborada, na DGCC, a INF/1930/2001/DSC/DGCC, de 12-11-01, que é do seguinte teor: “Assunto: Audiência escrita – Empresa A... – 14 estabelecimentos desta insígnia, constantes do mapa anexo ao fax nº 5381, de 19 de Outubro. Pelo fax nº 5381, de 19 de Outubro, em anexo, procedeu-se à audiência escrita da empresa A.... Em 5 de Novembro deu entrada nesta Direcção-Geral a resposta da requerente, a qual se compõe de 14 documentos, tantos os processos para que havia solicitado a respectiva consulta, bem como das observações que entendeu produzir, face ao conteúdo das informações nºs 1465 e 1559, respectivamente de 28 de Agosto e de 10 de Setembro, relativas ao apuramento do valor da quota a nível nacional. No geral, e como a própria requerente refere, a análise que efectuou leva a que sua resposta seja “forçosamente semelhante”. Assim, compondo-se de 69 artigos, os primeiros apresentam um âmbito global e os restantes são destinados a cada um dos respectivos processos. Tem por objecto a presente informação tentar primeiro sumariar as questões que nos parecem mais relevantes e depois procurar dar resposta às mesmas. A nossa resposta também apresentará um carácter global, já que as diferenças surgidas em cada processo não justificam um procedimento particularizado. No fundo, o que está em causa é o valor da quota das Unidades Comerciais de Dimensão Relevante (UCDR), a nível do Continente. 3. Embora de cada um dos processos apresentados se anexa a parte considerada específica, comparativamente aos restantes, com começo no artigo57º (junta-se cópia completa de um único processo, no caso o respeitante à instalação para o concelho de Cascais, freguesia de Carcavelos), entendemos que será importante reter o seguinte: a) após a defesa, composta pelos mencionados 69 artigos, conclui a requerente: “Face ao exposto, deve a decisão final ser favorável ao requerido pela Requerente, dando-se continuidade ao parecer favorável da DGCC incluso no processo de autorização devidamente identificado em epígrafe, já que, como se demonstrou, a fundamentação subjacente ao “sentido provável da decisão” não deve e não pode proceder: Assim, deve ser deferido o pedido de instalação de estabelecimento, de insígnia da Requerente, por estarem preenchidos todos os requisitos para tal, os quais se encontram estabelecidos no DL 281/97 e na P 739/97”. primeira grande interrogação da requerente respeita ao mercado considerado nos documentos de carácter genérico a que teve acesso, isto é, nas informações nºs 1465 e 159. Será o mercado dos “hipermercados” que serve de base à estrutura do consumo usado no estudo ou o mercado das “UCDRs retalhistas”. Conclui, nestas condições, conforme artigos 17 e 18 que “o mercado considerado será o do retalho alimentar e misto”; em seguida procede a uma avaliação dos parâmetros utilizados e da sua aplicação, designadamente para os anos de 2001 (33 estabelecimentos) e de 2002 (243 estabelecimentos), acentuando o problema das datas das possíveis entradas em funcionamento de cada um destes estabelecimentos; releva, depois, a questão das taxas de inflação que serviram de suporte aos cálculos efectuados, designadamente quanto ao valor de 4,2% utilizado para o ano de 2001, quando segundo o cenário do governo a taxa de inflação se situaria entre os 2,9 e os 3,3%, em 2001. Interroga-se, mais, pela cobertura que a consideração de semelhante valor mereceu do “titular da pasta da Secretaria de Estado da Indústria, Comércio e Serviços; concomitante com o ponto anterior, recalcula os valores anuais respeitantes à aplicação das taxas de inflação, no período 2001/2002, actualizando a facturação total de 2000, ou das facturações relativas a cada um dos anos seguintes, antes de adicionar, os valores correspondentes a cada um dos respectivos anos. No final, apresenta, nos moldes em que o tínhamos feito, o valor determinado a preços de 1995, segundo os montantes de inflação acumulada que havíamos calculado. Chega, nestas condições, a uma taxa de 37%; fruto do retirar da facturação afecta ao mercado especializado (ou não alimentar), elabora novamente os cálculos, sintetizados, na alínea anterior, concluindo, que não se encontra esgotado o limiar de 35%, chegando em contrapartida a uma quota de 33%, pelo que ainda haverá disponível uma quota de 1,86%, o que “1eva a um valor de 105.575.128 contos actualizado a 2002”; ainda, e face aos passos anteriores, conclui que todos os 14 pedidos merecem ser deferidos; finalmente, nos pontos 53 a 55 das alegações, a Requerente considera que o despacho do Sr. Secretário de Estado – Despacho nº 371/2001, de 11 de Outubro – “enferma de ilegalidade por 2 motivos: em primeiro lugar o despacho transcende e extrapola o teor e o alcance da informação em que se baseia, levando a uma conclusão sem fundamento legal ou material que causa danos sérios aos particulares, seja a título de danos emergentes, seja a título de lucros cessantes; e em segundo lugar, porque se baseia numa informação da DGCC que, conforme ficou demonstrado, se encontra, ela própria, enferma de inúmeras incongruências, contradições e erros.” Mais à frente refere ainda que o referido despacho não faz alusão à mencionada informação da DGCC. 4. Respostas aos pontos que, em nosso entender, parecem suscitar mais dúvidas à Requerente e que, por outro lado, podem beneficiar de uma resposta mais objectiva: enquanto ao nível de uma área de influência se toma em consideração a insígnia ou insígnias aí existentes, procurando que o mercado dos produtos considerados se restrinja tanto quanto possível aos dos comercializados pelos respectivos concorrentes, a nível de quota nacional, e conjugado o disposto no Decreto-Lei nº 218/97 com o previsto na Portaria nº 739/97 , o limite da quota das UCDR retalhistas, envolve o mercado mais abrangente. Nestas condições, a estrutura da despesa será de 50,515%. Significa isto que para além dos produtos alimentares e bebidas, de drogaria e higiene pessoal (comercializados nos supermercados e nas lojas de discount), também abrange todo o que não é alimentar, e pode ser comercializado num “hiper” ou, mais recentemente em lojas especializadas; a determinação do valor da facturação para estabelecimentos que ainda não entraram em funcionamento corresponde a uma matéria algo complexa, e para a qual não se dispõe de uma resposta objectiva, e que seja do agrado das partes envolvidas. Pelo facto, e desde logo afastamos problemas que ainda possam introduzir maior aleatoriedade, como sejam, por ex.. as repercussões de uma recessão económica. Um processo adoptado tem sido o de considerar valores médios dos rendimentos das insígnias com que se trabalha, embora cientes de que o aparecimento de um novo concorrente poderá ter efeitos no próprio e nos colaterais. Ocorre um processo que alguns concorrentes têm denominado de “efeito de canibalização”, que se traduz num decréscimo do potencial médio de vendas por m2 do universo das chamadas unidades de dimensão relevante, que obviamente não se mostra fácil de quantificar. Ao adoptar valores de facturação de um ano ou, como sucedeu para 2002, em que se atendeu à taxa de variação média por insígnia, envolvendo um período razoável de tempo, foi-se um pouco ao encontro desse normal decréscimo de facturação. Não entendemos, pelas dificuldades que surgiram acrescidas, ainda avançar mais um ano, pois as vantagens talvez não fossem compensadas pelas incertezas. No caso da ..., ao adoptar este critério deixamos de fora sete estabelecimentos; - quanto ao valor da taxa de inflação adoptada para 2001, em 4,2%, o desenrolar do tempo só parece confirmar a sua razoabilidade. Embora estando em final do mês de Agosto, portanto oito meses volvidos do corrente ano, tudo apontaria para um valor final dessa ordem. Sem fazer defesa do Sr. Secretário de Estado, a sua aceitação tem implícita a correspondente realidade (ver, a propósito, a Proposta de Orçamento do Estado para 2002, apresentada pelo Governo na Assembleia da República). A evolução da variação média do IPC na classe “Produtos alimentares e bebidas alcoólicas” (precisamente aquela cujos bens maior peso detêm no cabaz de referência) tem evidenciado um forte e sustentado crescimento desde Julho de 2000, conforme se pode constatar pela análise das séries daqueles valores publicados pelo INE, acusando mesmo, a partir de Março de 2001 (inclusive) e até Outubro de 2001 (último mês com valores publicados), variações médias superiores à do índice global, e com diferenciais crescentes de 0,2%, 0,6%, 1,1%, 1,4%, 1,7%, 1,8%, 2,0% e 2,1%, que forçosamente terão implicações nos valores que aquela classe evidenciará no próximo ano. Face ao andamento da inflação no corrente ano, a inflação transportada para 2002, andará próxima de 2%; - relacionado com o ponto anterior, ou anteriores, temos a questão da aplicação, em 2001 e 2002, das taxas de inflação de 4,2% e de 3,5%, à facturação de 2000 e anos seguintes. Enquanto a Requerente inflaciona valores anuais e no final utilize o mesmo deflactor acumulado, como nós efectuámos, no processo adoptado não procedermos a qualquer inflação. Matematicamente o procedimento seguido pela Requerente afigura-se não oferecer dúvidas. Todavia, parece de não ser de aplicar ao caso presente. Com efeito, o critério que adopta, nas suas grandes linhas, corresponde ao que tudo apontaria que deveríamos seguir, eventualmente noutro tipo de mercado. Sucede, que nos anos mais próximos (incluindo anteriores) a maior parte do acréscimo da facturação do universo constituído pelas UCDR retalhistas, muito particularmente da parte alimentar, deriva mais dos estabelecimentos que entram de novo no mercado, já que os que se encontram instalados vêm diminuir a respectiva facturação. Quando usamos o deflactor partimos de valores reais (neste caso nem isso sucede plenamente); - ainda ligado com o ponto anterior, um método alternativo, seria como se fez para os anos de 2001 e 2002, partir dos valores médios das insígnias respeitantes a um ano ou um período (utilizando um valor de taxa média), e projectá-las para 2002. À partida, o resultado obtido levar-nos-ia, por certo, a um valor inferior de facturação. No entanto, e por que os valores com que trabalhamos são muito elevados (cerca de 1500 milhares de contos) introduziríamos um elevado grau de incerteza nesta metodologia, quando o valor de partida é real. 5 A matéria respeitante ao mercado da distribuição é complexa, acentuada pelo poder económico e variedade dos agentes económicos intervenientes. Por outro lado, a concorrencialidade e dinâmica do próprio mercado, ao envolver dados estatísticos ou outros que normalmente não podem ser reportados ao mesmo período de tempo, não permitem dar uma maior segurança na projecção de valores. Cremos haver aqui uma zona, relativa à atribuição de valores de facturação a estabelecimentos, designadamente, que ainda não entraram em funcionamento, de alguma subjectividade, e que, portanto, podem facilmente ser objecto de contestação, até por os correspondentes comprovativos só se verificarem mais tarde. Parece-nos, todavia, mais importante, utilizando a pausa resultante da aplicação do Despacho nº 371/2001, reflectir no novo diploma a aplicar a pedidos de instalação de estabelecimentos comerciais.” – cfr. o doc .de fls. 254-258. g) Tal Informação nº INF/1930/2001/DSC/DGCC, mereceu, então, as seguintes tomadas de posição, no seio da DGCC: - Em 15-11-01 “Visto. A análise das alegações produzidas pela requerente, na sequência da audiência escrita de que foi objecto nos termos dos Artºs 100º e 101º do CPA, efectuada na presente informação, não nos parece evidenciar existir nas mesmas fundamentação para as considerar procedentes, de molde a alterar o sentido negativo da decisão que esteve na base da realização da audiência em questão. À consideração superior” – cfr. o doc. de fls. 254; - Em 15-11-01: Desp. 1477/2001/DG Visto. Face ao exposto concordo como Sr. Subdg. As alegações apresentadas não apresentam fundamentação que justifique alterar o sentido da decisão proposta. À consideração do Senhor Secretário de Estado da Indústria, Comércio e Serviços.” – cfr. o doc. de fls. 254; h) No rosto da 1ª página da Informação que se transcreveu em f), o Secretário de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, proferiu, em 29-11-01, o seguinte despacho, agora objecto de impugnação contenciosa: “... Concordo com o despacho do Senhor Director Geral pelo que indefiro os pedidos de instalação como proposto.” – cfr. o doc. de fls. 254, cujo teor aqui se dá por reproduzido. i) Em 11-10-01, o Secretário de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, proferiu o despacho nº 371/2001/SEICS, do seguinte teor: “De acordo com os cálculos efectuados pela Direcção Geral do Comércio e Concorrência, nos termos da metodologia aplicada para a o cálculo das quotas das UCDR, o limite de 35%, previsto, a nível do continente, pela Portaria nº 739/97 , de 26 de Setembro, terá sido atingido para o comércio a retalho alimentar ou misto (tendo por base os cabazes de referência utilizados e que tipificam as unidades e insígnias existentes). Nestes termos, e enquanto a legislação em causa se mantiver em vigor, não serão concedidas novas autorizações prévias para instalação ou modificação de unidades comerciais no segmento e com o perfil acima referido, abrangidas pelo Decreto-Lei 218/97 , de 20 de Agosto.” – cfr. o doc. de fls. 37.” O DIREITO Flui da matéria de facto transcrita que a Recorrente formulou 14 pedidos de autorização prévia de instalação de unidades comerciais de dimensão relevante (UCDRs) para o comércio de retalho, alimentar ou misto, pedidos esses que foram indeferidos pela Entidade Recorrida. Interposto recurso contencioso para a 1ª Secção deste STA ao mesmo foi negado provimento pelo acórdão de 16/01/2003, constante de fls. 348 e segs., com o fundamento que não ocorriam os vícios alegados. Interpôs, então, a Recorrente recurso para este Tribunal Pleno. DEFERIMENTO TÁCITO DOS PEDIDOS E SUA REVOGAÇÃO NOS TERMOS LEGAIS Conclusão I Nas conclusões I (de A a G) sustenta que, contrariamente ao alegado pela Entidade Recorrida, o douto acórdão ora em causa aceitou a posição manifestada por si, tendo aquele assumido expressamente que 13 dos pedidos de instalação de UCDR foram deferidos tacitamente por força do decurso do prazo de 15 dias fixado no nº 1 do art. 10º do DL nº 218/97 , de 20 de Agosto. É exacta esta asserção da Recorrente, pois o acórdão recorrido concluiu, na verdade, pelo deferimento tácito dos aludidos pedidos de instalação. Só que também concluiu que tais deferimentos tinham sido revogados implicitamente pelo despacho contenciosamente impugnado, no prazo de um ano, com fundamento em ilegalidade, porquanto tais deferimentos ultrapassavam a quota de 35% para a instalação das UCDRs, prevista , para o Continente, na Portaria 739/97 , de 26 de Setembro, tudo, pois, em conformidade com o disposto no nº 1 do art. 141º do CPA . Mas a Recorrente, de forma pouco compreensível, alega que a contagem de tal prazo por parte do acórdão recorrido peca quando assume o dia 15/11/2001 (data do despacho do Director-Geral da DGCC sobre a informação que lhe fora pedida) como determinante para retomar a contagem do prazo pois essa data deveria ser a da resposta dada à Entidade Recorrida por aquela, ou seja, a de 17/09/01, tendo por isso, todos os invocados deferimentos tácitos ocorrido previamente à emissão do despacho 371/2001, de 11 de Outubro, da Entidade Recorrida, relativamente aos cálculos das quotas das UCDRs. Daí que, acrescenta a Recorrente, todos aqueles deferimentos ocorreram em datas em que nenhum acto administrativo, expresso ou tácito, poderia colocar em causa a respectiva validade. E sendo os deferimentos tácitos constitutivos de direitos legalmente protegidos da Recorrente e inexistindo na ordem jurídica, na data dos mesmos, qualquer acto consubstanciador da respectiva invalidade, a sua revogação apenas seria possível nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 140º , nº 1, b) do CPA ., segundo a qual os actos válidos, quando constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, não podem ser revogados. Mas não é totalmente exacta esta asserção da Recorrente. Com efeito, este regime jurídico só se aplica aos actos válidos e não aos actos feridos de ilegalidade pois quanto a estes dispõe o art. 141º, nº 1 do citado diploma: “ Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida”. Ora o acórdão recorrido, para concluir pela legalidade do despacho revogatório implícito, partiu da ilegalidade dos deferimentos tácitos, pois violavam a Portaria nº 739/97 , de 26 de Setembro, dado os pedidos excederem a quota de 35% para a instalação das UCDRs, no Continente e que tal revogação ocorreu dentro do prazo legal, o que a Recorrente não põe em causa. Por outro lado, é inteiramente despiciendo, no caso vertente, a data em que ocorreram os deferimentos tácitos, já que nem sequer se questiona a sua revogação para além do prazo legal nem a anterioridade à formação dos mesmos da vigência da referida Portaria. O acórdão recorrido, quanto a este invocado erro de julgamento, não merece, assim, censura. INSUFICIÊNCIA E INCONGRUÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO Conclusão II Alega a Recorrente que a fundamentação do despacho contenciosamente impugnado é ambígua, vaga, lacónica e inconclusiva já que ambígua, vaga, lacónica e inconclusiva é a informação para a qual aquele remeteu, e que ao contrário do afirmado no acórdão recorrido, torna-se impossível ao interprete normal conhecer das verdadeiras razões que levaram à conclusão em crise. E acrescenta:” De resto, é a própria Autoridade Recorrida quem admite certas insuficiências no seu cálculo, pelo que, mais do que resignar-se com tal insuficiência, competir-lhe-ia revê-lo de forma a provar, de modo objectivo e não opinativo, que o cálculo por si efectuado é, com efeito, 100% correcto e válido em todas as circunstâncias”. E logo a seguir: “ Ora, mais do que o respeito formal pelas disposições legais a que está vinculada, como no caso do nº 2 do artigo 125º do CPA , está em causa o respeito material por tais disposições. Ou seja, não basta apresentar razões para uma decisão, é necessário que essas razões permitam ao titular de direitos e interesses legalmente protegidos entender, no quadro legal imposto à Administração, uma decisão que esta venha a proferir”. O despacho contenciosamente impugnado, de 29/11/01, é, como se segue, conforme consta da alínea h) da matéria de facto : “... Concordo com o despacho do Senhor Director Geral pelo que indefiro os pedidos de instalação como proposto” -cfr. o doc. de fls. 254, cujo teor se deu como reproduzido”. Como se salienta no acórdão recorrido da referida informação, nº 1930/2001,de que se apropriou o despacho impugnado, transcrita na matéria de facto, constam os fundamentos de facto e de direito em que assentou a decisão de indeferimento, nela se patenteando os motivos determinantes do conteúdo resolutório nela veiculado, permitindo conhecer, com perfeição e clareza o sentido das razões que determinaram a prática do acto impugnado, assim tornando acessível a um destinatário normal e corrente o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto. E acrescenta-se no aresto em causa: “ Na verdade, na mencionada Informação é feita uma análise detalhada às razões invocadas pela Recorrente, em sede da audiência prévia, respondendo-se aos pontos tidos como podendo suscitar mais dúvidas, aludindo-se, designadamente, às razões que levaram a ter por atingido o nível de quota nacional, previsto no Decreto-Lei 218/97 e na Portaria nº 739/97 , explicando-se o método utilizado, como se pode constatar dos pontos 3,4 e 5 da dita Informação (cfr. o doc. de fls. 254-258) a qual, pelo já exposto e contrariamente ao defendido pela Recorrente, não tem carácter ambíguo, vago, lacónico e inconclusivo”. A Recorrente, porém, nas suas alegações não conseguiu pôr sequer em dúvida o decidido, nesta parte, pelo acórdão recorrido, pelo que o mesmo não merece censura. De resto, a fundamentação destina-se, essencialmente, ao mesmo tempo que obriga o autor do despacho a ponderar no sentido do mesmo antes de o prolatar, a esclarecer o seu destinatário (normal) das razões por que decidiu como o fez. Ora, no caso concreto, em que a Informação de que se apropriou o despacho contenciosamente impugnado procurou esclarecer as dúvidas postas pela Recorrente, aquando do cumprimento do art. 100º do CPA , não podia esta ignorar as razões do indeferimento dos seus pedidos de instalação de 14 UCDRs no Continente, as quais se consubstanciavam em os pedidos em causa ultrapassarem a quota de 35% das UCDRs no Continente, como consta da referida Informação nº 1930/01.. Mas a Recorrente ao sustentar que a Entidade Recorrida jamais cuidou de rebater com objectividade as críticas suscitadas por si ao método utilizado para concluir quanto à quota de mercado disponível, vai mais longe e pretende a fundamentação da fundamentação. Se a Entidade Recorrida errou nos cálculos da aludida quota isso é matéria de todo subtraída ao âmbito da fundamentação do acto por se inserir no domínio do eventual erro nos seus pressupostos de facto. INCONSTITUCIONALIDADE Conclusão III Alega, por último a Recorrente, que “A aceitação de um comportamento como o descrito por parte da Administração, como acontece no douto acórdão recorrido, levará, em última análise, ao efectivo esgotamento e anulação das garantias atribuídas aos particulares para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos”. E acrescenta, de seguida: “Com efeito, sendo o comportamento da Administração virtualmente arbitrário, como aliás a própria Autoridade Recorrida veio, de alguma forma, a reconhecer (vide INF 1930 - cfr. doc. 50 junto com a petição de recurso) e tendo a Recorrente provado, à saciedade, que a Entidade Recorrida violou repetidamente as normas jurídicas aplicáveis, como aliás bem demonstra o facto de, mesmo em fase de alegações e após análise de toda a documentação presente nos autos, nem assim admitir, em circunstância alguma, a existência de um único deferimento tácito, qualquer entendimento que sancione como válido o comportamento da Entidade Recorrida e a interpretação que esta fez da lei aplicável, ferirá o disposto nos artigos 266º e 268º da CRP. Assim, andou mal o Acórdão recorrido quando entendeu o contrário”. Antes de mais, importa esclarecer o seguinte: só as normas legais em si ou, quando muito, com a interpretação que se lhes der, podem violar a Constituição. Não é, pois, contrariamente ao defendido pela Recorrente, inconstitucional nem o comportamento da Administração, nem qualquer decisão jurisdicional que o sancione como válido. De resto, o acórdão recorrido já analisou a invocada violação do nº 2 do art. 266º ( a Administração está subordinada à Constituição e à lei e deve actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade) e nº 3 do art. 268º ( os actos administrativos carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos) da Constituição com a interpretação dada ao art. 124º quando analisado à luz do nº 2 do art. 125º , ambos do CPA , tendo concluído, sem lugar a censura, que não se vislumbra em que é que estes normativos contrariam aqueles preceitos constitucionais ao serem interpretados no sentido que o acto está fundamentado. No mesmo sentido concluiu quanto art. 10º do DL nº 218/97 e nº 11 da Portaria 739/97 , relativamente à definição do conceito de quota de mercado e do âmbito do cálculo, em que igualmente não se mostra violado o nº 2 do citado art. 266º. Ora, a Recorrente não argumentou, nem se vê como o poderia fazer, de forma a contrariar ou sequer a pôr em dúvida, o acerto da decisão por parte do acórdão recorrido, nesta matéria. Acresce que irreleva para efeitos de inconstitucionalidade, para além das razões já expendidas, a circunstância da Entidade Recorrida sustentar ou não reconhecer a existência de deferimento tácito dos pedidos de instalação das UCDRs feitos pela Recorrente, até porque o acórdão recorrido não sancionou tal entendimento, embora acrescentando que esse deferimento foi revogado implicitamente, com fundamento em ilegalidade e no prazo legal. Assim, improcedendo todas as conclusões das alegações, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido. Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 500 e 300 Euros. Lisboa, 27 de Novembro de 2003. António Samagaio – Relator - Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vitor Gomes – Santos Botelho – Rosendo José