Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça:
I. Relatório:
O Dr. AA, Juiz ..., veio interpor recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça da Deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 9 de Maio de 2017, publicada no Diário da República, 2ª série, de 15.05.2017, – Aviso (extracto) nº 5332/2017, rectificado pela Declaração de Rectificação nº 337/2017, publicada no Diário da República, 2ª série, de 26.05.2017 –, no sentido de que deveria concorrer no Movimento Judicial Ordinário a realizar em Julho de 2017 por, alegadamente, não poder permanecer no lugar onde se encontrava colocado como juiz efectivo por se encontrar na situação aludida no artigo 183º nº 5 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ), aprovada pela Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 40-A/2016, de 22 de Dezembro.
Para fundamentar a sua pretensão alegou, essencialmente, ser directamente lesado pela questionada deliberação, a qual violou os princípios da unicidade estatutária, da inamovibilidade dos juízes, da independência dos tribunais, da tutela da confiança e ainda por a perda do lugar consubstanciar sanção disciplinar ilegalmente aplicada.
A finalizar concluiu que a aludida deliberação é nula ou, pelo menos, anulável.
O Conselho Superior da Magistratura apresentou resposta, nos termos do disposto no artigo 174º nº 1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), concluindo pela improcedência do recurso.
Observado do disposto no artigo 176º do EMJ, o recorrente alegou, formulando as seguintes conclusões:
«(1ª) A destituição da A. ao abrigo do disposto no artigo 183º, nº 5, da LOSJ é ilegal e inconstitucional por violação do princípio da unicidade estatutária porque se é certo que o EMJ em determinadas matérias remete para o direito subsidiário, como é o caso, por exemplo, do disposto no artigo 69º e no artigo 131º o mesmo já não se verifica em matéria de destituição de juízes;
(2ª) E a falta de uma tal norma remissiva não resulta de uma omissão e/ou lacuna do legislador, pois caso fosse sua intenção remeter a regulação da matéria de nomeação/ destituição dos juízes para a LOSJ, o legislador - à semelhança do que fez a propósito das matérias referentes à aposentação, cessação e suspensão de funções e em matéria disciplinar - tê-lo-ia feito, por exemplo, no Capítulo IV do EMJ (artigos 38º a 63º) que disciplina a matéria de nomeação de juízes, incluindo uma norma de Direito subsidiário;
(3ª) Assim, atendendo à natureza de lei do EMJ, da competência absoluta da Assembleia da República [cf. artigo 164º, alínea m), da CRP], não pode a LOSJ - emitida no uso da competência legislativa de reserva relativa, por aplicação do artigo 165º, alínea t), da CRP - dispor em sentido contrário sob pena de a sua aplicação, como é o caso, ser inconstitucional por violação da reserva de jurisdição e, consequentemente violação do princípio da unicidade estatutária,
(4ª) Por outro lado, a destituição da A. ao abrigo do disposto no artigo 183º, nº 5, da LOSJ, viola, também, o princípio da inamovibilidade e independência dos juízes, visto que a previsão legal contida nesta norma não se enquadra nas exceções a estes princípios, conforme estipulado no artigo 216º da CRP;
(5ª) Por outro lado ainda, a aplicação do disposto no artigo 183º, nº 5, da LOSJ, viola as garantias constitucionais do arguido, previstas no artigo 32º da CRP, pois é aplicada à A. uma sanção administrativa sem que para os devidos e legais efeitos tenha havido processo disciplinar;
(6ª) Resulta, por fim, da aplicação do disposto no artigo 183º, nº 5, da LOSJ, a violação do princípio da tutela da confiança na medida em que a A. à data da sua nomeação definitiva, em 2014, não tinha a expectativa e nada fazia prever que poderia ser destituída desse lugar, o que, saliente-se, só veio a ocorrer pela aplicação de uma lei posterior, de 2016. Com efeito, a expectativa e a confiança que a A. detinha no regime jurídico até então vigente, esse mínimo de certeza e de segurança no direito até então vigente, frustra-se, violando-se, assim, uma das garantias do princípio de Estado de direito democrático.
Termos em que deve a presente acção ser julgada procedente e provada e, em consequência ser a douta deliberação impugnada ser declarada nula ou anulada, com as legais consequências».
Alegou também o Conselho Superior da Magistratura, reafirmando a improcedência do recurso.
A Exma. Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido da não verificação dos vícios alegados e da improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II. Fundamentos:
De facto:
Para a decisão do recurso releva a seguinte facticidade:
- na sequência da reorganização judiciária, o recorrente foi colocado como efectivo no Tribunal Judicial da Comarca de ... - Secção Central - 2ª Secção de Execução – J1, a funcionar no Tribunal Judicial de ..., por deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura;
- por deliberação de 15 de Julho de 2014, o Plenário do Conselho Superior da Magistratura, após reclamação que foi julgada improcedente, atribui-lhe a classificação de serviço de “Bom” pelo seu desempenho funcional entre 15 de Setembro de 2009 e 1 de Julho de 2013;
- nos termos do referido Aviso (extracto) nº 5332/2017 aquele Movimento ficou, nomeadamente, subordinado aos seguintes termos, critérios e designações:
(…)
20) As notações a considerar no âmbito do processamento do presente movimento judicial, são as que estiverem em vigor, forem deliberadas ou homologadas, sem reclamação ou impugnação dos interessados, à data da sessão do Conselho Plenário e Permanente Ordinário de 6 de Junho de 2017, sendo igualmente esta a data a considerar nos termos e para os efeitos previstos no artigo 183.º da LOSJ, designadamente para contabilização da antiguidade e da aferição da perda de requisitos a que alude o n.º 5 deste artigo
21) Os juízes que se encontrem na situação a que alude o n.º 5 do artigo 183.º da LOSJ deverão apresentar requerimento ao presente movimento judicial.
(…)
34) O prazo para o envio dos requerimentos electrónicos inicia-se na data de publicação do presente aviso no Diário da República e termina no dia 31 de maio de 2017.
(…)
38) A sessão plenária que deliberará sobre a proposta do movimento judicial ordinário de 2017 terá lugar a 11 de Julho de 2017.
(…);
- por despacho do Exmo. Sr. Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, de 9 de Janeiro de 2017, tendo em vista o disposto no artigo 183º nº 5 da LOSJ (na redacção dada pela Lei nº 40-A/2016, de 22 de Dezembro), foi permitida a realização de inspecções extraordinárias aos juízes que tivessem perdido requisitos classificativos na sequência de notação aprovada ou homologada em data anterior a 31 de Dezembro de 2016 (docs. de fls. 36 e 37);
- o recorrente foi inspeccionado pelo seu desempenho funcional no período compreendido entre 2 de Julho de 2013 e 20 de Fevereiro de 2017, tendo obtido a notação de “Bom”, a qual foi homologada na sessão do Conselho Permanente do CSM realizada em 6 de Junho de 2017 (doc. fls. 38).
De direito:
O presente recurso rege-se pelas disposições conjugadas dos artigos 168º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), aprovado pela Lei nº 21/85, de 30 de Julho, e dos artigos 150º e 151º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), estas ex vi do artigo 178º daquele Estatuto. São-lhe ainda aplicáveis as regras contidas nos artigos 3º nº 1 e 50º nº 1 do CPTA, por força do disposto no artigo 192º do referido EMJ.
Está em causa a deliberação do Conselho Superior da Magistratura que, em sessão plenária realizada no dia 9 de Maio de 2017, aprovou o aviso de abertura do concurso para o movimento judicial ordinário de 2017, determinando que «Os juízes que se encontrem na situação a que alude o n.º 5 do artigo 183.º da LOSJ deverão apresentar requerimento ao presente movimento judicial».
Sob a epígrafe «colocação de juízes», dispõe este normativo que:
«1- Os juízes a colocar nos tribunais de competência territorial alargada e nos juízos referidos nas alíneas a), c) e f) a j) do n.º 3 do artigo 81º são nomeados de entre juízes de direito com mais de 10 anos de serviço e classificação não inferior a Bom com distinção.
2- Os juízes a colocar nos juízos referidos nas alíneas b), d) e e) do n.º 3 do artigo 81.º são nomeados de entre juízes de direito com mais de cinco anos de serviço e classificação não inferior a Bom.
(…)
5- A perda dos requisitos exigidos pelos n.ºs 1 e 2 determina que o lugar seja posto a concurso no movimento judicial seguinte».
As questões nucleares a decidir passam, então, por saber se a deliberação impugnada, aplicando o estabelecido no aludido artigo 183º nº 5, deve ser invalidada por ter violado os princípios da unicidade estatutária, da inamovibilidade dos juízes, da independência dos tribunais, da tutela da confiança e ainda por a perda do lugar consubstanciar sanção disciplinar ilegalmente aplicada.
Da violação do princípio da unicidade estatutária.
No capítulo relativo ao Estatuto dos juízes, começou a Constituição da República (CRP) por consagrar no nº 1 do artigo 215°que «Os juízes dos tribunais judiciais formam um corpo único e regem-se por um só estatuto». Este comando constitucional encontrou expressão na lei ordinária ao estabelecer-se no artigo 1º, nº 1, do EMJ que «Os juízes dos tribunais judiciais constituem a magistratura judicial, formam um corpo único e regem-se por este Estatuto».
Conforme doutrina do Acórdão do Tribunal Constitucional, n.º 620/2007, de 20 de Dezembro de 2007, (in Diário da República, 1.ª série, de 14 de Janeiro de 2008), o princípio da unicidade estatutária revela-se em «duas características essenciais: a) um estatuto unificado, constituído por um complexo de normas que são apenas aplicáveis aos juízes dos tribunais judiciais; b) um estatuto específico, no sentido de que são as suas disposições, ainda que de natureza remissiva, que determinam e conformam o respectivo regime jurídico-funcional».
A questão que se coloca consiste em determinar se, à luz destes conceitos, a introdução de uma norma de cariz estatutário, como a prevista no nº 5 do artigo 183º da LOSJ, é violadora do falado princípio, corolário, com outros também constitucionalmente consagrados, da independência dos Tribunais, trave mestra do Estrado de Direito, e, por consequência, dos juízes enquanto titulares daqueles órgãos de soberania (artigo 202º nº 1 da CRP).
A unidade estatutária dos juízes dos tribunais judiciais significa, no pensamento de Jorge Miranda e Rui Medeiros (Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra Editora), que, apesar de legal e constitucionalmente (cf. artigo 210º da CRP) existir uma hierarquia de tribunais judiciais e diferentes categorias de juízes, todos eles estão sujeitos ao mesmo estatuto, não impedindo que, sendo o estatuto único para todos os juízes dos tribunais judiciais, esse mesmo estatuto - materialmente respeitador de todas as garantias constitucionais - possa constar de mais do que um diploma legislativo, ou seja estatuto único não significa Código ou diploma único.
Apesar de não constar do EMJ, a norma em questão (artigo 183º nº 5) integra-se na sua abrangência teleológica e normativa. Com ela pretendeu-se regular uma situação específica originada pelo disposto no artigo 45º do mesmo Estatuto, preceito relativo aos requisitos de colocação dos juízes nas instâncias especializadas, assumindo natureza instrumental desta última.
A expressa exigência de requisitos de antiguidade e mérito para provimento de certos lugares não vem de agora, subordinando-se legalmente, desde há muito, a nomeação, a título definitivo ou interino, à existência ou não dos referidos requisitos. A conformação prática de norma estatutária através de outra norma também estatutária, mas instrumental daquela outra contida em diploma regulador da organização judiciária, não constitui violação do princípio da unicidade estatutária.
Tanto mais que a norma em causa está integrada na lei de organização judiciária, diploma directamente conexionado com o EMJ e também ele aprovado pela Assembleia da República, embora não incluído na reserva absoluta da sua competência, como sucede com aquele Estatuto (artigo 164º al. m) da CRP).
Da violação dos princípios da inamovibilidade dos juízes e da independência dos tribunais.
O n° 1 do artigo 216º da Constituição da República estabelece que «Os juízes são inamovíveis, não podendo ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei».
Em sintonia com este preceito da Lei Fundamental, estabelece o artigo 6º do EMJ que «Os magistrados judiciais são nomeados vitaliciamente, não podendo ser transferidos, suspensos, promovidos, aposentados, demitidos ou por qualquer forma mudados de situação senão nos casos previstos neste Estatuto».
Sustenta o recorrente que o disposto no artigo 183º nº 5 da LOSJ põe em crise o princípio da inamovibilidade e, reflexamente, os princípios da independência e do juiz natural, dado que o EMJ não prevê que um juiz colocado como efectivo perca o lugar com base na perda da classificação de serviço que tinha anteriormente.
O princípio constitucional da inamovibilidade dos juízes, corolário também do princípio da independência dos tribunais, assume duas finalidades: (i) protege os juízes da instabilidade e da dependência causadas pelo receio de iniciativas que coloquem em causa a sua estabilidade pessoal e profissional; (ii) impede a frustração da fixação do juiz natural (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4ª ed., pág. 587).
A Constituição comete ao Conselho Superior da Magistratura os poderes para a nomeação, a colocação, a transferência e a promoção dos juízes dos tribunais judiciais e o exercício da acção disciplinar, nos termos da lei (artigo 217.º nº 1).
Também o artigo 6.º do EMJ, prevê que «Os magistrados judiciais são nomeados vitaliciamente, não podendo ser transferidos, suspensos, promovidos, aposentados, demitidos ou por qualquer forma mudados de situação senão nos casos previstos neste Estatuto», estabelecendo, de igual modo, o artigo 5.º n.º1 da LOSJ estabelece que «Os juízes são inamovíveis, não podendo ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos no respectivo estatuto».
A garantia da inamovibilidade não se assume, porém, como absoluta.
Como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, (ob. cit, pág. 586): «A Constituição não garante a inamovibilidade (…) dos juízes com carácter absoluto. Trata-se antes de uma garantia de legalidade, de reserva de lei, no que respeita às excepções, constitucionalmente autorizadas, ao[s] princípio[s] da inamovibilidade …».
Cabe ao legislador ordinário a definição, em concreto, das condições em que em que podem operar as excepções àquele princípio, designadamente, a transferência.
Porém, referem os mesmos autores, «a discricionariedade legislativa na definição dessas excepções está materialmente limitada, desde logo pelo próprio princípio da independência dos tribunais, devendo todas as excepções ser justificadas pela sua necessidade para salvaguardar outros valores constitucionais iguais ou superiores, cabendo aqui invocar as regras constitucionais que regem as restrições aos direitos, liberdades e garantias».
Neste campo, decorre do artigo 18º, nºs 2 e 3, da CRP que a lei restritiva de direitos, liberdades e garantias deve limitar-se ao necessário – proporcionalidade –, tem de ser geral e abstracta, não pode ter eficácia retroactiva nem diminuir o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
A compressão ou restrição do princípio da inamovibilidade será, assim, possível desde que observadas as limitações referidas.
As exigências de antiguidade e mérito impostas para nomeação e permanência em lugares de instâncias especializadas, por um lado, e a perda do direito ao lugar, com consequente transferência, quando esses requisitos deixem de se verificar, não se apresentam como desproporcionadas ou irrazoáveis se confrontadas com a finalidade da lei – permitir um melhor e mais adequado funcionamento da justiça, assegurando-se a colocação de juízes melhor classificados e com mais experiência em certos tribunais pré-definidos –, alcançada através de um critério objectivo e dirigido aos juízes em geral.
Neste contexto, a transferência do recorrente, respeitadas que se mostram as restrições constitucionais à compressão do princípio da inamovibilidade, não afecta tal princípio nem atinge o núcleo da independência do juiz.
Da violação do princípio da tutela da confiança.
Neste particular, refere o recorrente que, embora tivesse por injusta a notação de “Bom” atribuída, em 15 de Julho de 2014, ao seu desempenho funcional no período compreendido entre 15 de Setembro de 2009 e 1 de Julho de 2013, decidiu não a impugnar por não afectar a sua permanência no lugar em que se encontrava colocado como efectivo.
Razão por que a aplicação da norma contida no nº 5 do artigo 183º da LOSJ traduziu violação flagrante do princípio constitucional da tutela da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático.
Abordando esta temática pronunciou-se, entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 128/2009, no sentido seguinte:
«Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa».
Posteriormente, também o Acórdão nº 396/2011, do mesmo Tribunal, se pronunciou do seguinte modo:
«A aplicação do princípio da confiança deve partir de uma definição rigorosa dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a situação de confiança, para ser digna de tutela. Dados por verificados esses requisitos, há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares desfavoravelmente afectados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justifica essa alteração. Dessa valoração, em concreto, do peso relativo dos bens em confronto, assim como da contenção das soluções impugnadas dentro de limites de razoabilidade e de justa medida, irá resultar o juízo definitivo quanto à sua conformidade constitucional».
A reorganização judiciária levada a cabo pela Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto, implicou que o movimento judicial ordinário de 2014, fosse efectuado de harmonia com a exigência dos requisitos resultantes do artigo 183.º, n.ºs 1 e 2.
A expectativa de que a avaliação do concreto desempenho funcional não teria consequências ao nível da permanência no lugar ocupado, relativamente a juízes de direito que detinham os necessários requisitos para o seu provimento como titulares do lugar e que perderam, entretanto, um deles na sequência de nova acção inspectiva, não se apresenta como razão bastante não encontra, no caso em análise, acolhimento no falado princípio da tutela da confiança.
Com efeito, o recorrente não podia deixar de estar ciente de que já não possuía um dos requisitos que a lei exigia para o provimento no lugar e não poderia, razoavelmente, confiar que, apesar disso, essa situação se manteria, deixando esvaziado de conteúdo os pressupostos legais que tinham conduzido à sua colocação no mesmo.
A alteração legislativa em questão (nº 5 do artigo 183º) não se apresenta, pois, como lesiva do invocado investimento de confiança do recorrente.
Note-se que o despacho do Exmo. Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, de 9 de Janeiro de 2017, proferido na sequência daquela alteração legislativa, veio permitir a realização de inspecções extraordinárias aos juízes que tivessem perdido requisitos classificativos na sequência de notação aprovada ou homologada em data anterior a 31 de Dezembro de 2016 (docs. de fls. 36 e 37), acautelando a possibilidade de os juízes abrangidos poderem alcançar classificação de serviço actualizada antes do movimento judicial ordinário.
Tanto assim, que o recorrente foi inspeccionado pelo seu desempenho funcional no período compreendido entre 2 de Julho de 2013 e 20 de Fevereiro de 2017, tendo obtido, novamente, a notação de “Bom”, homologada na sessão do Conselho Permanente do CSM realizada em 6 de Junho de 2017 (doc. fls. 38).
Embora se compreendam as implicações negativas que a aplicação do normativo em causa possa suscitar na situação pessoal e profissional dos juízes por ele abrangidos, a verdade é que, em face do quadro factual e legal concreto e procedendo ao aludido «balanceamento» entre os interesses particulares desfavoravelmente afectados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse público que justificou essa alteração, não podemos deixar de concluir que não houve frustração da tutela da confiança.
Da perda do lugar como sanção disciplinar ilegalmente aplicada.
Segundo o recorrente, a perda de lugar traduz uma verdadeira sanção, mais grave que a transferência, em sede disciplinar, sem que tenha sido antecedida do necessário processo disciplinar, violando, por conseguinte, as garantias constitucionais do arguido asseguradas pelo artigo 32° da CRP.
A sanção disciplinar tem natureza, finalidade e objectivos totalmente distintos dos critérios de provimento dos juízes, vinculados ao interesse público do exercício da função jurisdicional, por critérios objectivos na realização dos movimentos judiciais.
Ao proceder à assinalada alteração do artigo 183º da LOSJ o legislador pretendeu garantir uma maior experiência e mérito no desempenho de funções nesses lugares, por considerar que a complexidade dos pleitos é tendencialmente superior, retirando consequências da sua perda, como corolário do princípio da boa administração da Justiça, como refere o CSM nas suas alegações.
E não garantir o cumprimento dos deveres profissionais que impendem sobre os juízes, cuja violação é passível de aplicação de uma das sanções legalmente previstas a aplicar no âmbito do respectivo processo disciplinar.
Aliás, da perda do requisito atinente ao mérito não decorre automaticamente a transferência. Esta só ocorrerá se no movimento judicial seguinte se candidatar ao respectivo lugar juiz que satisfaça os exigidos requisitos de antiguidade e classificação de mérito.
De todo o exposto resulta que não procedem os alegados fundamentos do recurso, que por isso, deve improceder.
Neste sentido se tem pronunciado, uniformemente, esta Secção do Contecioso, citado-se, por todos, os proferidos nos Recursos nº 43/17.5YFLSB e nº 45/17.1YFLSB, que acompanhámos de perto.
III. Decisão:
Termos em que se acorda, na Secção do Contencioso, do Supremo Tribunal de Justiça, em julgar improcedente o recurso.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 6 UC (artigos 34º, nº 2, do CPTA, 6º, nº 3, do ETAF e 44º, nº 1, da Lei n° 62/2013).
Fernanda Isabel Pereira (Relatora)
Roque Nogueira
Abrantes Geraldes
Pires da Graça
Ribeiro Cardoso
Isabel São Marcos
Júlio Gomes
Salazar Casanova (Presidente)
