Quem foi o relator do acórdão 0247/15?

O relator foi José Francisco Fonseca da Paz, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0247/15?

O acórdão foi proferido em 20 de junho de 2017.

0247/15 - STA

Sumário

I – O “Anteplano de Urbanização da Praia de Santa Cruz” que, por força do art.º 16.º, n.º 2, do DL n.º 560/71, de 17/12, passou a ser designado por “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz”, não podia constituir parâmetro de legalidade de actos de licenciamento praticados antes da publicação no DR do seu regulamento. II – É um acto ilícito e culposo, o despacho do SEALOT que, em violação de lei por erro nos pressupostos de direito, determinou o embargo e a demolição das construções embargadas, com o fundamento que o alvará de loteamento n.º 13/89 estava em desconformidade com o “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz” cujo regulamento só fora publicado no DR em 28/7/92. III – Não se pode considerar demonstrado que a A. não retirou proveito económico das remunerações que pagou aos seus trabalhadores durante o período em que vigorou o embargo nem que estas não constituíam encargos fixos que ela sempre teria de suportar se não se provou que tais trabalhadores foram contratados devido à construção do empreendimento em causa nem que estes ficaram inactivos por ela não ter possibilidades de usufruir do seu trabalho noutras obras, inclusivamente no empreendimento, onde havia lotes não atingidos pelo embargo. IV – Sendo o mandato judicial obrigatório no contencioso administrativo, as despesas com honorários de advogados, desde que adequadas e necessárias para eliminar da ordem jurídica a actuação ilícita da Administração, constituem danos indemnizáveis, sendo, por isso, de imputar ao embargo as despesas respeitantes aos honorários dos advogados que representaram a A. nos processos de suspensão de eficácia e no recurso contencioso que o tiveram por objecto. V – O embargo não é condição do dano respeitante aos encargos com o passivo bancário referente ao período em que aquele vigorou, dado que o pagamento desses juros é consequência do recurso ao financiamento bancário para a construção do empreendimento que sempre teria de ser suportado pela A. VI – Não se provando que o atraso na comercialização e venda das fracções do empreendimento teve um impacto negativo nas vendas, designadamente quanto à margem de lucro obtida, não se pode considerar demonstrado que esse atraso consubstanciou a existência de um dano para a A.

Texto

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1. “A………………, SA”, com sede no …………, …………., Torres Vedras, intentou, contra o Estado Português, acção, com processo comum sob a forma ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de acto ilícito, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe uma indemnização pelos danos patrimoniais sofridos em consequência do embargo e paralisação – entre 16/7/93 e 31/10/95 – de uma obra de construção de um empreendimento denominado “……………………”. Por sentença do TAC de Lisboa, foi a acção julgada parcialmente procedente e o R. condenado a pagar à A: “a) A quantia de € 71.662,63 (Esc. 14.367.068$00), a que se refere o ponto 3.3.1. da presente decisão, pelos juros relativos ao passivo bancário imputável ao empreendimento “………………..”, durante o período de paralisação das respectivas obras; b) A quantia de € 35.217,41 (Esc. 7.060.457$00), pelos danos relativos à substituição e reparação do material referido no ponto 3.3.2. supra, a que acrescem juros de mora à taxa legal desde a citação até integral pagamento; c) Uma indemnização a liquidar em execução de sentença pelos prejuízos consubstanciados no atraso na comercialização e venda das fracções do empreendimento, nos termos referidos no ponto 3.3.3. supra; d) Uma indemnização a liquidar em execução de sentença, para ressarcimento das despesas em que incorreu, durante o período de paralisação da obra, com a emissão do alvará n.º 13/89, a garantia bancária prestada junto da CMTV, a EDP e a emissão de licenças de construção (nos termos referidos no ponto 3.3.6. supra), acrescida de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral pagamento”. Desta sentença, foram interpostos recursos por ambas as partes. A A., na sua alegação de recurso, enunciou as seguintes conclusões: “A – DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PORTUGUÊS 1.ª A ora recorrente tem direito a ser ressarcida pela totalidade dos danos emergentes e lucros cessantes que suportou na sua esfera jurídica (full composition), em consequência das actuações ilícitas do Estado Português, no âmbito do instituto da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, cujos pressupostos se encontram previstos nos artºs. 22.º e 62.º da CRP, no DL n.º 48051, de 21/11/67, aplicável “in casu”, e nos artºs. 483.º e seguintes e 562.º e seguintes do Código Civil (cf. Lei n.º 67/2007, de 31/12 – RRCEEDEP), pois no caso “sub judice” tais pressupostos foram invocados, verificam-se e foram provados – facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade – cfr. texto n.º 1; B – DOS DANOS INDEMNIZÁVEIS SUPORTADOS PELA RECORRENTE 2.ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, no caso “sub judice” foi demonstrada e provada a verificação dos danos suportados pela ora recorrente com remunerações que teve de pagar aos trabalhadores durante o período de paralisação da obra e da sua actividade (v. nºs. 52 e 66 dos FP), bem como o seu nexo de causalidade relativamente à prolação e manutenção em vigor, durante mais de dois anos, do embargo determinado pelo despacho do Sr. SEALOT, de 14/7/93 (v. artºs. 22.º e 62.º da CRP e artºs. 562.º a 564.º do CC), pois: a) A conclusão da douta sentença recorrida, no sentido de que “nada se provou quanto as quantias envolvidas no pagamento dessas remunerações”, integra erro de julgamento e é infirmada pela resposta aos quesitos 10º. e 25º. da BI e respectiva fundamentação (v. despacho de 5-5-2012), que assentou decisivamente na consideração da “prova documental constante dos autos, a fls. 580 a 655, que se consubstancia nas folhas dos gerentes e trabalhadores da A., e da qual se retira o processamento das suas remunerações e vencimentos, bem como a sua identificação” – cfr. texto nºs. 2 a 6; b) A paralisação da actividade da ora recorrente por um período superior a dois anos (v. nºs. 38º e 47º dos FP), em consequência da referida ordem de embargo (v. nºs. 15 a 17, 33 a 35 e 38 dos FP) integra o evento e condição que, em abstracto e em concreto, constituiu a causa efectiva e operante dos danos reclamados relativamente a remunerações pagas “medio tempori” a trabalhadores e operários de construção (v. Docs. de fls. 580 e segts. dos autos) – cfr. texto nºs. 7 a 9; c) A ora recorrente teve que continuar a pagar as remunerações em causa durante o referido período de dois anos (v. nºs. 52 e 66 dos FP), apesar de ter sido impedida de receber a prestação laboral dos referidos técnicos e operários, que não puderam continuar a trabalhar na construção do empreendimento em curso (v. nºs. 2 e 38 dos FP), face à total paralisação daquela obra e da sua actividade (v. nºs. 38, 48 e 53 dos PB) – cfr. texto nºs. 7 a 9; d) O pagamento das referidas remunerações constitui assim inequivocamente um encargo sem qualquer contrapartida ou proveito económico para a ora recorrente, por ter sido impedida de beneficiar do resultado da prestação de trabalho que, em condições normais justificaria tal despesa, em consequência directa do acto ilícito “sub judice”, traduzindo-se em custos sem qualquer retorno ou proveito, que, nessa exacta medida, oneraram e diminuíram o seu património, resultados e lucros (v. artº. 566º do CC) – cfr. texto nºs. 7 a 9; 3.ª Os encargos que a ora recorrente teve que suportar com o pagamento de contribuições autárquicas dos referidos imóveis, relativas a 1994 e 1995, constituem também despesas absolutamente injustificadas e sem qualquer rentabilização económica possível, face à paralisação da construção e da actividade da ora recorrente e ao consequente retardamento da venda dos imóveis, causados pelo acto ilícito “sub judice” (v. nºs. 15, 39, 47 e 68 dos FP), diminuindo o seu património, resultados e lucros (v. artº. 566º do CC), pelo que se impõe a condenação do Estado Português na “reconstituição da situação anterior a lesão” (v. Pires de Lima e Antunes Varela, C. Civil Anotado, I/501, nota 3), não podendo tais prejuízos deixar de ser indemnizados (v. artºs. 13º, 22º e 62º da CRP) – cfr. texto nºs. 10 a 12; 4.ª A A. tem ainda direito a ser indemnizada pelas despesas judiciais e honorários de advogados que despendeu e vai despender na defesa dos seus direitos (v. artºs. 20.º e 22.º da CRP), relativamente aos processos que se provou terem sido instaurados perante os Tribunais Administrativos, devidamente identificados nos nºs. 21 a 23 e 27 dos FP (v. art.º 566.º do CC), pois “no domínio do contencioso administrativo em que o mandato judicial é obrigatório, os honorários de advogado constituem um dano indemnizável” (v. Ac STA de 8/7/2009, Proc. 046440A; cfr. Acs. STA de 17/3/2010, Proc. 045899; de 4/3/2009, Proc. 754/08; de 3/8/2005, Proc. 39934; de 6/6/2002, Proc. 024779; de 14/03/2001, Proc. 024779; de 13/2/2000, Proc. 44761, todos in www.dgsi.pt, cujo quantitativo ou valor não é possível determinar, na sua totalidade e neste momento, de modo definitivo (v. artº. 569º do CC e artº. 609º do NCPC) – cfr. texto nºs. 13 a 16; 5.ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto nos artºs. 13º, 20º, 22º e 62º da CRP, no D.L. 48051, de 21/11/67 e nos artºs. 483º e 562º e segts. do CC”. Por sua vez, o R., na sua alegação de recurso, formulou as conclusões seguintes: “1- O tribunal recorrido, ao concluir que o embargo decretado pelo Despacho 7-I/93, de 14.07.93, do Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, é ilegal, ilícito e culposo, não fez uma correcta leitura dos pressupostos previstos no art.º 6.º do DL n.º 48051, de 21.11.67; 2- Pois que tal despacho partiu de uma leitura possível, legal e suportada em parte da doutrina e jurisprudência, segundo a qual o Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz vigorava à data do loteamento e licenciamentos emitidos ao A. pela CM de Torres Vedras – artigo único do Decreto 35.931, de 4.11.46; artigo 29.º do Decreto 33.921, de 5/9; artigos 3.º, n.º 5 e 16.º, n.º 2 do DL 560/71, de 17/12, e artigo 26.º e 30.º do DL 69/90, de 2/3; 3- Loteamento aliás nulo, como se demonstrou supra, portanto com vício a todo o tempo evocável – falta de audição da CCRLVT, omissão cominada com nulidade, nos termos do art.º 65.º do DL 400/84, de 31/12 (regime do licenciamento municipal de obras), com referência aos artºs. 12.º, n.º 1 e 13.º, alíneas a) e b) do mesmo, conjugado com o DL 352/87, de 5/11; 4- Um embargo que tem por fundamento a violação de um plano de urbanização, cuja validade era e é admissível, paralisando construções num loteamento viciado de nulidade, não pode ser considerado um acto violador de normas legais ou regulamentares ou princípios gerais de direito aplicáveis, mas antes o contrário; 5- Um embargo que visa construções proibidas pelo instrumento urbanístico do local, numa localidade costeira, ainda que licenciadas pela edilidade, com base em loteamento nulo, e no seguimento de instruções em vigor no respectivo Município, não pode ser reputado de culposo; 6- Um embargo que é de imediato levantado, assim que conhecido o PDM do local, que autoriza as construções embargadas, e que no seu decurso foi limitado apenas aos dois lotes que estavam em construção, não pode ser reputado de culposo; 7- Não sendo o despacho em apreço ilegal, ilícito, nem culposo, não gera o mesmo para o Estado Português qualquer obrigação de reparar eventuais prejuízos causados pelo dono da obra, nos termos do DL n.º 48051, de 21.11.67; 8- Contudo, admitindo-se pela ilegalidade, ilicitude e culpa do despacho em causa, ao Estado Português cabe apenas a responsabilidade de reparar os prejuízos efectivamente causados pelo despacho em causa e nada mais – art.º 563.º, n.º 1 do C. Civil – e a demonstrar cabalmente pelo demandante; 9- O despacho em causa teve como consequência o embargo=paralisação de obras de construção em curso em dois dos dez lotes do empreendimento “………………”, paralisação esta ocorrida entre 16.07.1993 e 31.10.1995; 10- O Estado Português não demoliu a obra, não tomou posse da obra, não expropriou a obra, que o A. concluiu – com atraso – tendo comercializado as fracções dos lotes embargados, em 1996 e 1997, a preços de mercado e com margem considerável sobre os custos com a respectiva construção; 11- Apenas estão por vender as fracções correspondentes a garagens e lojas dos lotes 5 e 6, à semelhança do ocorrido nos demais lotes; 12- Não pode o Estado Português ser condenado a pagar as despesas inerentes ao planeamento, legalização, investimento, construção e comercialização do empreendimento urbanístico, que acabou por ser concluído e vendido como tinha sido planeado pelo A; 13- Assim, os únicos prejuízos a imputar ao despacho e embargo dos lotes 5 e 6 resumem-se apenas e exclusivamente a despesas e encargos efectivamente tidos pela paralisação das obras nos lotes embargados, ou seja, nos lotes 5 e 6, e nada mais; 14- Despesas estas e encargos que o A. apenas conseguiu provar, de forma segura, nos nºs. 55 e 56 da douta sentença e rigorosamente mais nada”. Tanto a A. como o R., apresentaram as respectivas contra-alegações, onde concluíram pela improcedência do recurso interposto pela parte contrária. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: 1) Em 1966.04.26 foi proferido o despacho de «Homologo» do Ministro das Obras Públicas sobre o Parecer do Conselho Superior das Obras Públicas n.° 3444, de 19.04.1996 e foi aprovado o «Anteplano de urbanização da Praia de Santa Cruz» (cf. doc. de fls. 316 a 340, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). (Al. A. dos FA) 2) A A. é uma empresa que se dedica à indústria de construção civil e de carpintaria, com trabalhos por empreitada, comércio de materiais de construção, de prédios para venda, bem como administração de propriedades, e compra e venda de imóveis para construção ou para revenda e ainda projecção e execução de obras públicas. (Al. B. dos FA) 3) Em 1985, a A. adquiriu no exercício da sua actividade, um imóvel sito na Praia de Santa Cruz, freguesia de Silveira, o qual estava descrito na Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras sob o n.° 65241, a fls. 168 v. do livro B-166, passando depois a estar descrito sob a ficha n.° 1539, da referida freguesia. (Al. C. dos FA) 4) A A. adquiriu cm 29.08.1985 um terreno situado na Praia de Santa Cruz, Torres Vedras, existindo já aprovada uma autorização de construção para o local. (Al. D. dos FA) 5) Em 1987.12.21 a A. apresentou na Câmara Municipal de Torres Vedras (de ora em diante abreviadamente designada de CMTV), um pedido de alterações à operação de loteamento referente ao imóvel antes identificado. (Al. E dos FA) 6) Por deliberação da CMTV de 1989.01.25 foi aprovado o pedido de alteração ao loteamento apresentado pelo A. em 1987.12.21. (Al. F. dos FA) 7) A CMTV licenciou o loteamento, tendo emitido, em 1989.08.29, o alvará n.° 13/89. (Al. G. dos FA) 8) Do alvará de loteamento n.° 13/89 consta que "os edifícios a construir deverão ter três pisos e um recuado, o piso do rés-do-chão deverá acompanhar o declive da rua, sendo por isso a cota de soleira a cota do passeio".(Al. H. dos FA) 9) A CCRLVT não foi ouvida previamente à emissão da licença de alteração ao loteamento referente ao imóvel identificado em C. (Al. I. dos FA) 10) A licença de alteração ao loteamento referente ao imóvel identificado em C. não foi previamente aprovada por qualquer ministro. (Al. J. dos FA) 11) Em 1991 através do processo camarário n.° 7455/90, o Presidente da CMTV licenciou a construção de edifício a erigir no lote 6 do referido alvará de loteamento. (Al. K. dos FA) 12) Em 1992 através do processo camarário n.° 6636/90, o Presidente da CMTV emitiu o alvará de licença de construção de edifício a erigir no lote 5 do referido alvará de loteamento. (Al. L. dos FA) 13) As licenças de construção dos lotes n.°s 5 e 6 foram emitidas em 15.06.1992 e em 17.01.1992, respetivamente. (Al. M. dos FA) 14) Em 1992.07.28 foi publicado no Diário da República, n.° 172, II Série, o regulamento e planta síntese do então denominado "Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz - PUPSC". (Al. N. dos FA) 15) Em 1993.07.14, o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT), proferiu o despacho n.° 7-1/93, com o seguinte teor: "Pelo meu despacho de 8 de Janeiro de 1993 e na sequência de uma queixa apresentada no meu Gabinete pelo proprietário do Hotel de Santa Cruz determinei a abertura de um inquérito a realizar pela Inspecção-Geral da Administração do Território, no âmbito da actividade da Brigada Móvel de Fiscalização Preventiva de Lisboa, a fim de a referida Inspecção-Geral apurar a existência de ilícitos administrativos no âmbito de uma operação de loteamento licenciada pela Câmara Municipal de Torres Vedras. Elaborado e finalizado o referido inquérito, do seu relatório foi possível concluir o seguinte: 1º. A Câmara Municipal de Torres Vedras licenciou em 25 de Janeiro de 1989 uma operação de loteamento urbano na Praia de Santa Cruz; 2º. O alvará que titulou a referida operação - Alvará 13/89 - foi emitido em nome sociedade "A………………, Lda."; 3º. De acordo com o alvará 13/89 foram constituídos 10 lotes, prevendo-se a construção em cada lote de um edifício com 3 pisos e um recuado; 4º. Contudo, o licenciamento da operação de loteamento violou o disposto no plano de urbanização em vigor, o "Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz", plano esse que resultou da conversão operada, nos termos do disposto no artigo 16°. n. ° 2, do Dec. Lei n.°560/71, de 17 de Dezembro, do "Anteplano de Urbanização da Praia de Santa Cruz, aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas em 26.04.60, exarado sobre o parecer do "Conselho Superior de Obras Públicas", nos termos do artigo único do Decreto-Lei n.° 35931, de 4 de Novembro de 1946; 5º. Com efeito, segundo apuraram os Senhores Inspectores, na sequência, aliás, de anteriores informações da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, a ocupação prevista para os lotes 1 a 7 e parte do lote 10, desrespeitava o previsto no plano de urbanização em matéria de, nomeadamente, tipologia das construções; 6º. Ora, já anteriormente a Direcção-Geral do Ordenamento do Território tinha informado o meu Gabinete que as construções em curso nos lotes do referido loteamento violaram o "Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz ", pois este, para o local abrangido pelo loteamento em causa, apenas prevê a construção de moradias isoladas, geminadas ou em fila, com 2 pisos. Estando em construção edifícios de habitação colectiva de 4 pisos, não restavam dúvidas de que o Plano estava (e está) a ser violado; 7º. Pese embora o facto de a Inspecção-Geral ter concluído que o vício de violação de lei que afectava os actos de licenciamento do loteamento e das construções nos lotes, porque anteriores à entrada em vigor do Decreto-Lei n. ° 445/91, de 20 de Novembro e do Decreto-Lei n.° 448/91 de 29 de Novembro, levaram à sua convalidação na ordem jurídica, dado ter sido ultrapassado o prazo para a interposição do respectivo recurso contencioso de anulação, entendo, contudo, que a legalidade violada pode ser reposta, mediante o exercício da competência fixada na lei em matéria de embargos e demolições a ordenar pelo Estado; 8º. Tal intervenção, através do embargo e demolição das obras ilegais, justifica-se atendendo ao facto de o litoral Português não poder continuar a suportar as agressões urbanas a que tem estado sujeito nos últimos anos, com a consequente descaracterização da paisagem natural e urbana, sendo, aliás, a Praia de Santa Cruz um exemplo típico de uma localidade do litoral Português que se encontra hoje fortemente descaracterizada, mercê do desregramento urbano que aí se instalou. A defesa do meio ambiente e do ordenamento do território, tarefas que estão hoje constitucionalmente cometidas ao Estado, exigem pois, em nome da defesa destes mesmos valores, os quais se encontram seriamente atingidos em Santa Cruz e agravados pelo loteamento agora em causa, uma rápida resposta por parte do Estado. Nestes termos e porque o tipo de ocupação urbana prevista no Alvará 13/89 para os lotes 1 a 7 e parte do 10, colide com o disposto no "Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz", violando assim o referido Plano, dado o mesmo apenas prever a construção de moradias com 2 pisos e não edifícios de habitação colectiva com 4 pisos, DETERMINO ao abrigo do Despacho de Delegação de Competências n.° 115/92, o seguinte: a) O imediato embargo, nos termos do artigo 26°, n° 1 e 30°, n° 1 do Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março, de todas as obras de construção civil que se encontrem em curso nos lotes 1 a 10, excluindo os lotes 8 e 9, lotes estes constituídos ao abrigo do alvará n. 0 13/89, e emitido em nome da sociedade "A…………..., Lda."; b) A notificação da Câmara Municipal de Torres Vedras, nos termos do artigo 58°, n° 2, do Decreto-Lei n.° 445/91, parte final, para ordenar a demolição das obras embargadas, notificando o particular nos termos e para os efeitos previsto no artigo 58°, n° 3, do citado diploma, sob pena de, não o fazendo, tal demolição ser executada pelos serviços deste Ministério, no prazo de 30 dias a contar da data da notificação deste despacho à entidade embargada, de acordo com o disposto no artigo 58°, n° 4, do já citado diploma; c) Notificação à Direcção-Geral do Ordenamento do Território para proceder, nos termos do artigo 26°, n° 5 do Decreto-Lei 11.° 69/90, de 2 de Março, à comunicação do presente despacho à competente Conservatória do Registo Predial, para efeitos de registo da ordem de embargo e demolição. Mais determino à Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, a execução do disposto nas alíneas a) e b) do presente despacho. Por último, entendo que, nos termos do artigo 103°, n° 1, alínea a), do "Código do Procedimento Administrativo", não haverá lugar à audiência dos interessados, em virtude de haver urgência na imediata execução do presente despacho, por forma a impedir que o prosseguimento das obras possa afectar não só os direitos de terceiros de boa-fé (eventuais compradores dos imóveis), mas fundamentalmente os valores que foram enunciados no ponto 8º do meu despacho. Dê-se conhecimento ao Senhor Inspector-Geral, ao Senhor Presidente da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, ao Senhor Director-Geral do Ordenamento do Território, ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Torres Vedras, à gerência da Sociedade "A………….., Lda." e ao proprietário …………….". (Al. O.dos FA) 16) Em 1993.07.16 foi lavrado auto de embargo em execução do despacho n.° 7-1/93 do Senhor SEALOT, tendo-se ordenado ao legal representante da A. "que suspendesse imediatamente as obras em todo o espaço em que se desenvolvem e informando-o de que, mesmo que não estejam a ser realizadas, ficava proibido de as prosseguir sob pena de incorrer no crime de desobediência do art. 388° do Código Penal, ficando ainda obrigado a proceder à demolição em conformidade com as alíneas a) e b) do referido Despacho n° 7-1/93". (Al. P. dos FA) 17) Por ofício de 1993.07.20, o Senhor Director-Geral do Ordenamento do Território (DGOT), comunicou ao Senhor Conservador do Registo Predial de Torres Vedras que: "Nos termos do disposto no artigo 26, n° 5 do Decreto-Lei n° 69/90, de 2 de Março, comunicamos a V Exa. que, por Despacho n° 7-1/93, de 14 de Julho, de Sua Exa. o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de que se juntam cópias, foi ordenado o embargo e a demolição de todas as obras de construção civil que se encontrem em curso nos lotes 1 a 10 (excluindo os lotes 8 e 9), constituídos ao abrigo do Alvará de loteamento n° 13/89, emitido pela Câmara Municipal de Torres Vedras em nome da Sociedade "A…………….., Lda.", na Praia de Santa Cruz. Assim, solicitamos, a V Exa. se digne proceder aos averbamentos necessários". (Al. Q. dos FA) 18) O empreendimento compunha-se de dez lotes de terreno para construção de edifícios destinados a habitação e comércio. (Al. R. dos FA) 19) A Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras efectuou o registo do embargo sobre os lotes 1 a 7 e 10 do alvará n.° 13/89. (Al. S. dos FA) 20) Os representantes da A. realizaram diversas diligências no sentido de serem cancelados os registos do embargo em alguns dos lotes referentes ao alvará de loteamento n.° 13/89. (Al. T. dos FA) 21) Em 1993.07.30 a A. requereu a suspensão da eficácia do despacho n.° 7-1/93 do Senhor SEALOT. (Al. U. dos FA) 22) Em 1993.09.15, a A. recorreu contenciosamente [processo n.° 32780] do despacho n.°7-1/93 do Senhor SEALOT. (Al. V. dos FA) 23) Por acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 1993.09.01, foi indeferido o pedido de suspensão da eficácia do despacho n.° 7-1/93, do Senhor SEALOT, tendo o acórdão do Pleno de 1994.03.24 declarado a inexistência de oposição de acórdãos que fundamentasse o recurso para aquele Tribunal. (Al. W. dos FA) 24) Por ofício com data de 1993.10.01 o Exmo. SEALOT determinou aos serviços da CCRLVT a prestação de informação sobre o assunto. (Al. X. dos FA) 25) Em 1993.10.13 foi prestada informação pelos serviços da CCRLVT, na qual constava "(...) tendo-se verificado que as únicas obras em curso se situavam nos lotes n°s 5 e 6, iram as únicas obras embargadas pelo auto de embargo e notificação (...) de 16 de Julho de 1993 (...)".(Al. Y. dos FA) 26) Tal informação foi enviada pelos serviços, por ofício com data de 1993.11.03 à chefe do gabinete do Exmo. SEALOT. (Al. Z. dos FA) 27) O SEALOT em conformidade, sobre tal informação, exarou o seguinte despacho "(...) as únicas obras embargadas e objecto do meu despacho n° 7-1/93 (...) são as situadas nos lotes n°s 5 e 6 do alvará de loteamento na 13/89". (Al. AA. dos FA) 28) Tal despacho foi comunicado, por oficio com data de 1994.01.14 ao Conservador do Registo Predial de Torres Vedras. (Al. BB. dos FA) 29) Por ofício com data de 14.01.1994 foi comunicado ao Conservador do Registo Predial de Torres Vedras o despacho SEALOT que determinou que "as únicas obras embargadas e objecto do meu despacho n° 7-1/93 (...) são as situadas nos lotes n°s 5 e 6 do alvara de loteamento n° 13/89", tendo sido feitas as inutilizações constantes do doc. de fls. 192 a 209, que aqui se dá por integralmente reproduzido. (Al. CC dos FA) 30) Em 25.04.1994, o SEALOT elaborou um "projeto de despacho", conforme correspondente documento do PA; não numerado, que aqui se dá por integralmente reproduzido, que a final determina o convite da Câmara Municipal a promover a alteração, aprovação e ratificação de um plano de pormenor para a área da praia de Santa Cruz onde se situam os imóveis que foram objeto de despacho de embargo de 14 de julho de 1993 e informa que com a aprovação de tal Plano e a sua consequente ratificação procederá à revogação do despacho de 14 de julho de 1993. (Al. DD. dos FA) 31) O Embargo do empreendimento da A. foi noticiado na comunicação social. (Al. EE. dos FA) 32) Pela Resolução do Conselho Ministros n.° 159/95, publicada no Diário da República, I Série-B, de 1995.11.30, foi ratificado o Plano Diretor Municipal (PDM) de Torres Vedras. (Al. FF. dos FA) 33) Em 1995.10.06, os serviços da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT) elaboraram a informação n.° 1.7/12 do seguinte teor: "O PDM de Torres Vedras já foi ratificado em Conselho de Ministros. De acordo com o clausulado no Regulamento do referido Plano, alínea c) do n.° 1 - do artigo 8º, o PGU da Praia de Santa Cruz é automaticamente revogado com a publicação do PDM, ficando em vigor o alvará de loteamento n.° 13/89, que foi devidamente licenciado (n.° 1 do artigo 8.°). Face ao exposto, julga-se estarem reunidas as condições para propor o levantamento do embargo". (Al. GG. dos FA) 34) Por despacho de 1995.10.06, o Senhor Presidente da CCRLVT concordou com informação n.° 1.7/12. (Al. HH. dos FA) 35) Por despacho de 1995.10.14, o Senhor SEALOT concordou com o despacho de 1995.10.06, do Senhor Presidente da CCRLVT e proferiu despacho a ordenar o levantamento do embargo. (Al. II. dos FA) 36) Em 1995.10.31 foi lavrado auto de levantamento do embargo às construções dos lotes n.°s 5 e 6, em conformidade com a informação n.° 1.7/12, da CCRLVT. (Al. JJ. dos FA) 37) Por douto acórdão do Venerando STA, de 98.10.01, proferido no Processo n.° 32780, e já transitado em julgado, foi julgada, com oposição da A., "extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.°, al. e) do CPCivil, aplicável por força do artigo 1.° da LPT A". (Al. KK. dos FA) 38) As obras nos lotes 5 e 6 estiveram completamente paralisadas desde 1993.07.16 até 1995.10.31. (Al. LL. dos FA) 39) Em 14.04.1999 encontravam-se vendidas as seguintes fracções autónomas do lote n.° 5, conforme docs. de fls. 482 a 579, que aqui se dão por integralmente reproduzidos: GR/c-ComeServ. 27-01-98 7.000.000$00 HR/c-Com.eServ. 20-01-99 6.000.000$00 M1ºCEN.-Habit. 31-01-97 9.500.000$00 O 2º ESQ. - Habit. 17-09-96 8.500.000$00 P 2º CEN. -Habit. 09-04-97 8.000.000$00 S 3º CEN. - Habit. 30-09-96 10.000.000$00 Al. MM. dos FA) 40) Em 14.04.1999 encontram-se vendidas as seguintes fracções do lote n.° 6 conforme docs. de fls. 482 a 579, que aqui se dão por integralmente reproduzidos: J 1º ESQ. - Habit. 27-08-96 8.500.000$00 L 1º CEN.- Habit. 22-08-96 9.000.000$00 M 1º DRT.- Habit. 27-08-96 8.500.000$00 N 2º ESQ.- Habit. 26-11-96 8.600.000$00 O 2º CEN.- Habit 27-08-96 8.000.000$00 P 2º DRT.- Habit. 26-07-97 12.500.000$00 R 3º CEN.- Habit. 17-09-96 12.000.000$00 S 3º. DRT.- Habit. 27-08-96 9.000.000$00. (Al. NN. dos FA) 41) Pela emissão do alvará de loteamento n.° 13/89 e respectivas taxas de urbanização, a A. pagou 4.025.368$00. (Al. OO. dos FA) 42) A A. apresentou na CMTV uma garantia bancária no valor de 847.100$00 para caucionar a execução das obras de urbanização do empreendimento. (Al. PP. dos FA) 43) Em 23.09.1993 e em 07.01.1994 a A. solicitou em cartas entradas nos serviços do gabinete do SEALOT a comunicação à Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras da circunstância do embargo respeitar apenas, segundo os seus termos, aos lotes ainda em construção, com os números 5 e 6. (Q. 1º) 44) Resulta do teor da deliberação da Câmara Municipal de Torres Vedras de 21.07.1993, designadamente: "Um - Em Novembro de mil novecentos e setenta e nove, o Executivo Municipal de então aprovou para o local um estudo urbanístico de acordo com o qual foram licenciadas as obras em curso e agora contestadas; Dois - Em face dessa aprovação os proprietários (Herdeiros de ………….) apresentaram os respectivos projectos de construção, que vieram também a ser aprovados, tendo sido pagos encargos de urbanização; Três - Relativamente aos lotes e respectivas construções agora em causa, a importância paga pelos proprietários foi, então de quinhentos e setenta e sete mil quatrocentos e vinte escudos; Quatro - Os proprietários do terreno alvo de urbanização (Herdeiros de ……………….), foi também quem mandou construir o Hotel de Santa Cruz; Cinco - Posteriormente, o terreno e o Hotel, foram vendidos a pessoas distintas; Seis - Em mil novecentos e oitenta e sete a Empresa A…………, Limitada, tendo adquirido o terreno, apresentou um processo actualizado e com base no estudo aprovado em mil novecentos e setenta e nove, com vista à emissão do alvará de loteamento; Sete - Na sequência, o anterior Executivo Camarário por deliberação de vinte e cinco de Janeiro de mil novecentos e oitenta e nove, concedeu o alvará requerido, ao qual foi dada a devida publicidade". (Q. 2 º) 45) A A. tinha investido no empreendimento, até à visada data [Novembro de 1995], pelo menos 126.632.987$90. (Q. 3º) 46) Atendendo à área global do empreendimento de 17.100m2, o custo de construção atingiria cerca de 1.624.500$00 (Q. 4º) 47) Após a data do auto de embargo - 16.07.1993, e a data em que foram inutilizados os averbamentos no registo predial relativos ao embargo sobre o prédio do lote 7 - 20.01.1994, a A. ficou impedida de obter o licenciamento, de realizar as construções e obras previstas para tal lote, bem como de proceder à sua comercialização; e após a data do auto de embargo - 16.07.1993 e a data do auto do seu levantamento - 31.10.1995, a A. ficou impedida de realizar as construções e obras previstas para os lotes 5 e 6, bem como de proceder à sua comercialização (Q. 5º) 48) À data do embargo, a A. possuía outros dois empreendimentos cuja construção/comercialização se encontrava parada. (Q. 6º) 49) Após a notícia do embargo na comunicação social verificou-se o descrédito na imagem e a desconfiança do público e dos potenciais compradores e investidores relativamente ao empreendimento da A. (Q. 7º) 50) A A. teve de recorrer a financiamentos junto da banca e a suprimentos dos respectivos sócios para construir o ……………. (Q. 8º) 51) A A. suportou os juros referentes ao passivo bancário imputável ao empreendimento do "……………….", nos seguintes montantes e períodos: - 01.06.1993 a 31.12.1993 - 4.986.100$42 - 01.01.1994 a 31.12.1994 - 5.699.707$95 - 01.01.1995 a 31.10.1995 - 3.681.260,38, num total de 14.367.068$74 (Q. 9º) 52) Durante o período de paralisação da obra a A. teve de continuar a suportar os encargos normais da empresa, relativos à gerência, pessoal administrativo e técnico, eletricidade e água. (Q. 10°) 53) Após a paralisação da construção a A. viu-se forçada a substituir a grua que estava a ser utilizada na obra, que ficou totalmente imobilizada, tendo despendido 5.974.000$00 para esse efeito (Q. 11º) 54) Após a paralisação da construção do empreendimento verificaram-se atrasos na comercialização e na venda das frações. (Q. 12°) 55) Após a paralisação da construção ficou completamente degradada parte da cofragem de madeira que estava a ser utilizada na obra e a A. teve de adquirir nova cofragem, pela qual pagou a quantia de 764.236$00. (Q. 13°) 56) Após a paralisação da construção ficou completamente degradada a cofragem da laje do tecto e da do rés-do-chão do edifício em construção no lote 5, numa área de 225 m2, e a A. teve de realizar obras de reconstrução no valor de 280.000$00. (Q. 14°) 57) - Após a paralisação da construção a A. teve de mandar reparar um "dumper" e uma betoneira em utilização na obra, tendo pago pela sua reparação, respectivamente, 24.671$00 e 17.550$00. (Q. 15°) 58) Após a paralisação da construção do empreendimento, interrompeu-se um ciclo de construção e venda de um lote a cada dois anos, encontrando-se nos dias de hoje fracções por vender. (Q. 16°) 59) À data do embargo verificava-se uma conjuntura económica favorável, uma alta do sector imobiliário e grande facilidade na comercialização de imóveis do tipo dos que a A. tinha em construção. (Q. 17°) 60) Até 14.04.1999 os custos directos com a construção do lote n.° 5 totalizam 51.828.509$00. (Q. 19°) 61) Em 14.04.1999 encontravam-se vendidas as seguintes fracções autónomas do lote n.°5: I R/c - Com. e Servo 08-07-98 7.000.000$00 Besleasing "……….." J R/c - Com. e Servo 2.355.795$00 Besleasing "……….." L 1º ESQ. - Habit. 14-08-97 10.000.000$00 ……………………... N 1º DRT - Habit. 30-10-96 8.500.000$00 ……………………... Q 2º DRT. - Habit. 30-10-96 8.500.000$00 ……………………… R 3° ESQ. - Habit. 18-02-97 10.000.000$00 ………………… (Q. 20°) 62) Em 14.04.1999 encontram-se ainda por vender as fracções A, B, C, D, E, e F do lote n.° 5.(Q.21°) 63) Em 14.04.1999 os custos directos com a construção do lote n.° 6 totalizam 45.918.652$00. (Q. 22°) 64) Em 14.04.1999 encontram-se vendidas as seguintes fracções do lote n.° 6: I R/c - Com. e Serv. 06-11 -97 16.150.000$00 C.T.T. Correios de Portugal Q3° ESQ. - Habit. ..-02-97 10.000.000$00 …………………………….. (Q. 23º) 65) Em 14.04.1999 encontram-se ainda por vender as fracções A, B, C, D, E, F, G e H do lote n.° 6 (Q. 24°) 66) À data do embargo, a A. tinha cerca de 20 trabalhadores ao seu serviço nos escritórios da empresa e nas obras, cujas remunerações teve de suportar durante o tempo em que a construção esteve paralisada. (Q. 25°) 67) Durante o período de paralisação da obra a A. pagou cerca de 648.000$00 de contribuição autárquica relativamente aos imóveis em causa. (Q. 26°) 68) A A. apresentou na CMTV uma garantia bancária para caucionar a execução das obras de urbanização do empreendimento, cujos encargos, entre 1989 e 1995, totalizaram 170.057$00. (Q. 27°) 69) A A. teve de pagar à EDP encargos de urbanização pelo empreendimento no total de 7.384.760$00 (Q. 28°) 70) Pela emissão de licenças de construção para os lotes a A. pagou à Câmara Municipal de Torres Vedras 1.533.820$00. (Q. 29°) 71) A A. despendeu quantias monetárias em campanhas publicitárias e de divulgação do empreendimento. (Q. 30°) 3. Conforme resulta das conclusões da sua alegação, que ficaram transcritas, a A., no seu recurso, impugna a sentença na parte em que esta não lhe atribuiu indemnização pelos seguintes danos: - Remuneração de trabalhadores que laboravam nos seus escritórios e obras, cujo pagamento teve de continuar a suportar durante o período em que a construção esteve embargada e a sua actividade paralisada; - Contribuição autárquica que teve de continuar a pagar durante o aludido período; - Honorários devidos aos mandatários que constituiu nos processos judiciais que foi forçada a intentar e cujo montante relegara para execução de sentença. O R., por sua vez, no recurso que interpôs, contesta que o embargo decretado pelo despacho, de 14/7/93, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), corresponda a um acto ilícito e culposo e alega que só os prejuízos dados por provados nos pontos 55 e 56 da factualidade se podem imputar ao embargo, não havendo quaisquer outros que se possam considerar uma consequência adequada da sua prática. No caso em apreço, a A. fundou a sua pretensão indemnizatória na responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de facto ilícito, no quadro do DL n.º 48051, de 21/11/67, que apresentava como pressupostos os mesmos que eram estatuídos na lei civil (cf. art.º 483.º, do CC), a saber: o facto do órgão ou agente, constituído por um comportamento voluntário que podia revestir a forma de acção ou omissão; a ilicitude, advinda da ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas à protecção de interesses de terceiros; a culpa, nexo de imputação ético-jurídico, que podia revestir as modalidades de dolo ou de negligência; o dano, patrimonial ou não patrimonial; o nexo de causalidade entre o facto e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada. Sendo estes requisitos de verificação cumulativa e contestando o R. a existência da ilicitude e da culpa, cumpre começar por apreciar o seu recurso no que à verificação destes pressupostos diz respeito. Vejamos então. Quanto à ilicitude, a sentença recorrida concluiu pela sua verificação, por o despacho n.º 7-I/93, de 14/7/93, do SEALOT – que determinou o embargo e demolição das construções embargadas nos lotes 1 a 10 (excluindo os lotes 8 e 9) constituídos ao abrigo do alvará de loteamento n.º 13/89, emitido pela Câmara Municipal de Torres Vedras (CMTV) –, enfermar de ilegalidades resultantes de se basear numa desconformidade do alvará com o “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz” cujo regulamento só fora publicado em 28/7/92 e que, por isso, não podia constituir parâmetro da sua validade e porque, à data da prolação daquele despacho, já o acto de licenciamento correspondente ao aludido alvará se consolidara na ordem jurídica por falta de oportuna impugnação judicial. Consta da factualidade provada que o “Anteplano de Urbanização da Praia de Santa Cruz” foi aprovado em 26/4/66 e que, em 28/7/92, foi publicado no DR o regulamento e planta síntese do então denominado “Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz”. Por sua vez, o alvará de loteamento n.º 13/89, emitido em 29/8/89, resultara de uma deliberação da CMTV que licenciara esse loteamento em 25/1/89 e as licenças de construção dos lotes 5 e 6 vieram a ser emitidas em 15/6/92 e 17/1/92, respectivamente. Tendo o embargo sido determinado com o fundamento que o tipo de ocupação urbana para os lotes 1 a 7 e parte do 10 colidia com o disposto no “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz”, a questão que, desde logo, se coloca é a de saber se este podia constituir parâmetro de legalidade dos actos que haviam licenciado o loteamento e que, em 1991 e 1992, tinham licenciado as construções nos lotes 5 e 6. Cremos que a resposta a esta questão deve ser negativa. É que, como tem entendido este STA (cf. Acs. de 9/10/2008 – Proc. n.º 592/07, de 10/10/2001 – Proc. n.º 046771, de 18/10/2000 – Proc. n.º 044815, de 6/11/97 – Proc. n.º 041156, de 17/10/95 – Proc. n.º 027930 e de 5/3/97 – Proc. n.º 26340, este do Pleno), os anteplanos de urbanização que, por força do estatuído no art.º 16.º, n.º 2, do DL n.º 560/71, de 17/12, passaram a ser designados por planos gerais de urbanização, só se tornaram juridicamente eficazes quando os respectivos regulamentos de execução foram publicados no jornal oficial, não tendo, antes desta data, eficácia externa. Assim, o anteplano da Praia de Santa Cruz, tendo parte regulamentar, só adquiriu eficácia jurídica externa com a publicação no DR, em 28/7/92, quando já era designado por Plano Geral de Urbanização. Nestes termos, atento ao princípio “tempus regit actum”, que implica que a validade das licenças ou autorizações de operações urbanísticas dependa da conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, nunca poderia esse plano, ainda juridicamente ineficaz, determinar a ilegalidade dos actos de licenciamento do loteamento e das edificações a construir nos lotes 5 e 6, proferidos antes da publicação daquele, pelo que o embargo decretado com fundamento numa ilegalidade que não se verificava padecia de violação de lei por erro nos pressupostos de direito. Mas, ainda que essa ilegalidade se verificasse por o Plano de Urbanização em causa já ser eficaz na data do licenciamento do loteamento e das construções a edificar nos lotes 5 e 6, sempre se teria de entender, como a sentença, que, não sendo cominada a nulidade para as violações dos planos de ordenamento do território nem no DL n.º 400/84 nem no DL n.º 166/70, de 15/4 – diplomas aplicáveis, respectivamente, ao licenciamento do mencionado loteamento e das referidas construções – o vício de que padeciam os actos licenciadores era gerador de mera anulabilidade (cf. art.º 89.º do DL n.º 100/84, de 29/3, então em vigor), motivo por que tais actos se tinham consolidado na ordem jurídica, por falta de oportuna impugnação judicial, devendo ser considerados legais. Alega, porém, o R. que essa convalidação nunca se poderia verificar, por o acto de licenciamento do loteamento estar inquinado de uma nulidade, resultante, não da violação do Plano mas da preterição da formalidade da audiência prévia da CCRLVT, imposta pelos artºs. 12.º, nºs. 1 e 2, 24.º, n.º 1 e 65.º, n.º 1, todos do DL n.º 400/84. Contudo, não resultando da matéria fáctica provada a forma de processo a que se encontrava sujeito o licenciamento desse loteamento, estando a consulta da referida entidade dispensada nos licenciamentos que obedecem à forma de processo simples (cfr. art.º 34.º, n.º 2, do DL n.º 400/84) e não constituindo a falta em questão fundamento do embargo, terá de se concluir que o R. não demonstrou, como lhe competia, que se poderia alcançar o mesmo resultado (embargo) actuando de forma legal (cf. Ac. deste STA de 17/3/2010 – Proc. n.º 0367/09). Assim, tal como a sentença recorrida, entendemos estar demonstrada a ilegalidade do despacho, de 14/7/93, do SEALOT, que, ao determinar o embargo, ofendeu os direitos da A. e as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, praticando, por isso, um acto ilícito. No que respeita à culpa – que deve ser aferida perante a actuação de um homem médio, normal, em face das circunstâncias concretas do caso (cf. artºs. 4.º, n.º 1, do DL n.º 48051 e 487.º, n.º 1, do CC) –, a jurisprudência deste STA tem entendido que ela se dilui na ilicitude da actuação administrativa, assumindo o aspecto subjectivo desta, por o agente, ao praticar um acto administrativo, ter a obrigação de agir de modo a não violar as prescrições legais estabelecidas (cf. Acs. de 21/3/96 – Proc. n.º 39020, de 3/12/96 – Proc. n.º 35909 e de 9/10/2012 – Proc. n.º 0565/12). No caso em apreço, o SEALOT violou esse dever e apesar de ter sido alertado para a convalidação na ordem jurídica dos mencionados actos licenciadores, que o impediria de aplicar o regime previsto no art.º 26.º, do DL n.º 69/90, de 2/3, seguiu um entendimento diferente sem que para o efeito invocasse qualquer construção jurídica plausível. Assim, ao contrário do que o R. sustenta no seu recurso, também está demonstrada a verificação do requisito da culpa. Quanto ao nexo de causalidade entre o facto ilícito e culposo e o prejuízo verificado, o art.º 563.º, do CC, consagrou a teoria da causalidade adequada, nos termos da qual se exige que «o facto tenha sido, em concreto, condição “sine qua non” do dano, mas também que constitua, em abstracto, segundo o curso normal das coisas, causa adequada à sua produção» (cf. M. Almeida Costa in “Direito das Obrigações”, 9.ª edição revista e aumentada, 2005, pág. 708). Foi por considerar que não se verificava esse nexo de causalidade adequada entre o despacho ilegal e determinados prejuízos reclamados pela A. que a sentença recorrida decidiu não indemnizar os danos sobre que incide o recurso por ela interposto. Vejamos se correctamente. Estando provado que, à data do embargo, a A. tinha cerca de 20 trabalhadores ao seu serviço nos escritórios da empresa e nas obras, cujas remunerações teve de suportar durante o período em que a construção esteve paralisada, entende ela que sofreu um dano emergente, que é uma consequência adequada do embargo, devendo, por isso, ser indemnizado por se tratar de um encargo que suporta sem qualquer contrapartida ou proveito económico, visto ter sido impedida de beneficiar do resultado da prestação de trabalho durante o aludido período. Porém, se é certo que a A. ficou impedida de utilizar os trabalhadores nas obras embargadas, não se pode considerar demonstrado que eles tenham sido contratados devido à construção do empreendimento “…………….”, nem que tenham ficado inactivos por ela não ter possibilidades de usufruir do seu trabalho noutras obras que tivesse em curso, inclusivamente no empreendimento em causa, onde havia lotes não atingidos pelo embargo. Por isso, não se pode considerar demonstrado que, no período em questão, ela não retirou proveito económico das remunerações que pagou aos seus trabalhadores nem que estas não correspondem a encargos fixos que sempre teria de suportar. Assim, não foi o embargo que causou esse dano. E o mesmo se diga quanto à contribuição autárquica paga nos anos de 1994 e 1995 que é um encargo inerente à condição de proprietário e uma vez que nada se provou que permita concluir que, se não fosse o embargo, a A. já não teria de suportar tal pagamento nesses anos. Assim, também neste caso, o dano não é uma consequência adequada do facto ilícito e culposo. Quanto aos honorários devidos aos mandatários judiciais constituídos no presente processo e nos identificados nos pontos 21) e 22) da matéria de facto considerada provada, a sentença entendeu que, não se provando qualquer facto que permitisse identificar o advogado ou advogados que tinham intervindo nos processos nºs. 32596 e 32780 e desconhecendo-se o conteúdo exacto destes, nada havia que ressarcir a esse título. Porém, sendo o mandato judicial obrigatório no contencioso administrativo, a jurisprudência deste STA tem considerado que as despesas com honorários de advogados, desde que adequadas e necessárias para eliminar da ordem jurídica a actuação ilícita da Administração geradora do dever de indemnizar, são danos indemnizáveis, uma vez que constitui princípio do direito processual civil que a necessidade de recorrer a juízo não ocasione dano à parte que tem razão, sob pena de se deslocar irremediável e definitivamente para esfera do lesado uma consequência que, segundo os princípios gerais da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, deve ser suportada pelo lesante (cf., entre outros, os Acs. de 8/3/2005 – Proc. n.º 39934-A, de 4/3/2009 – Proc. n.º 754/08 e de 20/6/2012 – Proc. n.º 266/11). Assim, desde que adequadas e necessárias para eliminar da ordem jurídica a actuação ilícita da Administração, geradora do dever de indemnizar, as despesas resultantes dos honorários dos advogados são danos indemnizáveis, podendo o seu “quantum” ser relegado para liquidação posterior (cf. artºs. 565.º do C. Civil e 609.º, n.º 2, do CPC). Nestes termos, estando provado que a A. requereu a suspensão de eficácia e recorreu contenciosamente do despacho que decretou o embargo (cf. nºs. 21, 22, 23 e 37 da factualidade provada), processos sujeitos a mandato obrigatório e adequados e necessários a evitar a produção de efeitos pelo acto ilícito, tem de se concluir que as despesas respeitantes aos honorários dos advogados que a representaram nesses e no presente processo constituem um dano indemnizável que é de imputar ao acto ilícito. Quanto ao montante desse dano, ainda que se considere que não há uma obrigação de satisfação integral dos honorários forenses, é do valor convencionado entre o lesado e os seus mandatários judiciais que se tem de partir para a fixação do quantitativo dos honorários a indemnizar (cf., neste sentido, o Ac. do STA de 19/5/2016 – Proc. n.º 0314/13), pelo que, desconhecendo-se esse valor, terá o quantitativo devido de ser relegado para posterior liquidação. Sendo o montante arbitrado de acordo com um juízo equitativo (cf. citado Ac. de 19/5/2016), há que aplicar, quanto ao momento do início da contagem dos juros de mora, a jurisprudência fixada pelo Ac. do STJ n.º 4/2002, proferido na Revista ampliada n.º 1508/01-1, o qual, tendo em vista a uniformização de jurisprudência, estabeleceu que, “sempre que a indemnização pecuniária por facto ilícito ou pelo risco tiver sido objecto de cálculo actualizado, nos termos do n.º 2 do art.º 566.º do Código Civil, vence juros de mora, por efeito do disposto nos artigos 805.º, n.º 3 (interpretado restritivamente), e 806.º, n.º 1, também do Código Civil, a partir da decisão actualizadora e não a partir da citação”. Nestes termos, só a partir da decisão que liquide tal montante serão devidos juros de mora. Portanto, procede parcialmente o recurso interposto pela A. No que concerne ao recurso interposto pelo R., estando assente, como vimos, a verificação dos requisitos da ilicitude e da culpa e aceitando ele que é de imputar ao despacho que determinou o embargo os prejuízos referidos nos pontos 55) e 56) da factualidade provada, apenas há que averiguar se os demais danos que foi condenado a indemnizar ocorreram e constituíram uma consequência adequada daquele acto. Vejamos então. Quanto aos encargos com o passivo bancário respeitantes ao período entre 17/6/93 e 31/10/95, a sentença considerou que se estava perante um dano causado pelo embargo ilegal, em virtude de se ter provado que a A. recorrera a financiamento junto da banca para construir o “…………………”, suportando juros referentes ao passivo bancário imputável a este empreendimento durante o período de paralisação das obras. Entendemos, porém, que, em face da matéria fáctica provada, não se pode concluir que o embargo foi condição “sine qua non” desse dano. Efectivamente, o embargo foi indiferente para esse dano, pois o pagamento dos juros em causa foi consequência do recurso ao financiamento bancário para a construção do empreendimento “………………..”, o qual sempre teria de ser suportado pela A., independentemente do acto ilícito ter sido ou não praticado. A circunstância de se ter dado por provado que existia um passivo bancário directamente associado à construção do empreendimento, é insuficiente para que se possa concluir que, se não fosse o embargo, esse prejuízo não se verificaria. Para que esta conclusão se pudesse extrair seria necessário que a A. demonstrasse que, se não fosse a paralisação das obras, não teria de suportar o aludido pagamento, prova que não foi feita. No que respeita aos danos aludidos no ponto 3.3.2 da sentença recorrida, o R. contesta que se possa considerar que os resultantes da substituição da grua e da reparação do “dumper” e da betoneira, referidos nos pontos 53 e 57 da factualidade, são uma consequência adequada do embargo. E cremos que com razão. Com efeito, ao contrário do que entendeu a sentença, não basta para que se considere verificado o nexo de causalidade entre o embargo e esses danos que as avarias que obrigaram às aludidas substituição e reparação tenham surgido após a paralisação da obra na sequência do embargo, pois daí, sem mais, não se pode inferir que foi essa paralisação que determinou as avarias. Não está, assim, demonstrado que o referido embargo tenha sido uma condição dos mencionados danos. Quanto aos prejuízos aludidos na al. c) da parte dispositiva da sentença recorrida, definidos genericamente como os “consubstanciados no atraso na comercialização e venda das fracções do empreendimento nos termos referidos no ponto 3.3.3. supra”, trata-se dos alegados nos artºs. 47.º e 48.º, da petição inicial, onde a A. invocara que a paralisação das obras determinara um atraso na comercialização e venda das fracções que constituíam o empreendimento “…………….” e a diminuição dos lucros que teria obtido por elas terem sido concluídas e vendidas com um atraso superior a 2 anos e por um preço inferior ao valor corrente de mercado. A sentença, apesar de considerar improcedente o pedido quanto ao prejuízo “consubstanciado na venda de fracções por valor inferior ao valor corrente no mercado”, entendeu que o acto ilícito, sendo a causa de atrasos na comercialização e venda dessas fracções, provocou à A. prejuízos que não estavam quantificados. Porém, além de resultar dos artºs. 47.º e 48.º da petição inicial que o único dano concretamente invocado pela A. a esse título foi o que se consubstanciava numa inferior margem de lucro obtida com a venda das fracções, não se vê que outros prejuízos se possam considerar demonstrados, quando apenas se prova que a paralisação da construção do empreendimento provocou atrasos nessa venda. Efectivamente, não se provando que esse atraso tivesse um impacto negativo sobre as vendas e nada mais sendo alegado – como, por exemplo, que as vendas em data posterior àquela em que se verificariam não fora o embargo tinham originado que ela não pudesse aceder mais cedo ao produto da venda e, consequentemente, a capital com que obteria determinados rendimentos ou com que poderia teria efectuado certos investimentos produtivos – não se pode concluir que esse simples atraso seja um dano. Assim, ao contrário do que entendeu a sentença, não se está perante um prejuízo demonstrado mas não quantificado, mas pura e simplesmente perante um dano inexistente. Portanto, também nesta parte, procede o recurso interposto pelo R. Finalmente, quanto aos danos a que se refere a al. d) da parte dispositiva da sentença recorrida, estão aí incluídos os seguintes: - Despesas, durante o período em que vigorou o embargo, com o alvará de loteamento n.º 13/89 e respectivas taxas de urbanização; - Custos da garantia bancária que a A. apresentou na CMTV, durante o período de vigência do embargo; - Pagamentos à EDP durante o mesmo período, por encargos de urbanização do empreendimento; - Custos da licença de construção durante o referido período; - Despesas com campanhas publicitárias e de divulgação do empreendimento durante e/ou após o embargo. No que respeita às despesas com publicidade, a sentença entendeu que, tendo-se provado que a notícia do embargo na comunicação social provocara nos potenciais compradores descrédito e desconfiança relativamente ao empreendimento, elas consubstanciavam um prejuízo imputável ao acto ilícito na parte em que haviam sido realizadas depois desse embargo. Quanto aos restantes custos considerados, sustentou-se que, durante o período de paralisação da obra, se tratava de despesas inúteis ou infrutíferas, por a A. estar impedida de prosseguir os trabalhos de construção, sendo, por isso, danos imputáveis ao acto ilícito. Porém, todas essas despesas são inerentes à construção e comercialização do empreendimento, não sendo o acto ilícito que as desencadeou. Efectivamente, independentemente de esse acto ter sido ou não proferido, elas sempre teriam de ser suportadas pela A. durante o período em que se manteve o embargo. Assim, em face da matéria de facto dada por provada, não se pode concluir que tais despesas são uma consequência adequada da prática do acto ilícito. Acresce que, em relação às despesas de publicidade e de divulgação do empreendimento, nem sequer está provada a sua existência no período considerado pela sentença. Mas, ainda que elas existissem, não era pelo simples facto de terem sido realizadas durante ou após o embargo que se poderia concluir que eram imputáveis a este, dado não estar provado que a notícia do embargo na comunicação social – que provocou nos potenciais compradores descrédito e desconfiança relativamente ao empreendimento – determinou a efectivação de (novas) campanhas publicitárias. Assim, na ausência de prova de realização dessas despesas no período em questão, nunca se poderia concluir pela existência de um dano imputável ao acto ilícito. Nestes termos, também quanto aos identificados custos e despesas, procede o recurso do R. 4. Pelo exposto, acordam em conceder parcial provimento a ambos os recursos, revogando a sentença recorrida, julgando a acção parcialmente procedente e condenando o R. a pagar à A.: a) A quantia de € 5.208,63, acrescida dos juros de mora contados à taxa legal desde a data da citação até efectivo e integral pagamento; b) A quantia que vier a ser liquidada, a título de honorários dos mandatários judiciais da A. nos processos judiciais que ficaram identificados. No mais, absolve-se o R. do pedido. Custas apenas pela A., atento à isenção do R., na proporção de 4/5. Lisboa, 20 de Junho de 2017. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves - António Bento São Pedro.

Sumário

I- O “Anteplano de Urbanização da Praia de Santa Cruz” que, por força do art.º 16.º, n.º 2, do DL n.º 560/71, de 17/12, passou a ser designado por “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz”, não podia constituir parâmetro de legalidade de actos de licenciamento praticados antes da publicação no DR do seu regulamento.

II- É um acto ilícito e culposo, o despacho do SEALOT que, em violação de lei por erro nos pressupostos de direito, determinou o embargo e a demolição das construções embargadas, com o fundamento que o alvará de loteamento n.º 13/89 estava em desconformidade com o “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz” cujo regulamento só fora publicado no DR em 28/7/92.

III- Não se pode considerar demonstrado que a A. não retirou proveito económico das remunerações que pagou aos seus trabalhadores durante o período em que vigorou o embargo nem que estas não constituíam encargos fixos que ela sempre teria de suportar se não se provou que tais trabalhadores foram contratados devido à construção do empreendimento em causa nem que estes ficaram inactivos por ela não ter possibilidades de usufruir do seu trabalho noutras obras, inclusivamente no empreendimento, onde havia lotes não atingidos pelo embargo.

IV- Sendo o mandato judicial obrigatório no contencioso administrativo, as despesas com honorários de advogados, desde que adequadas e necessárias para eliminar da ordem jurídica a actuação ilícita da Administração, constituem danos indemnizáveis, sendo, por isso, de imputar ao embargo as despesas respeitantes aos honorários dos advogados que representaram a A. nos processos de suspensão de eficácia e no recurso contencioso que o tiveram por objecto.

V- O embargo não é condição do dano respeitante aos encargos com o passivo bancário referente ao período em que aquele vigorou, dado que o pagamento desses juros é consequência do recurso ao financiamento bancário para a construção do empreendimento que sempre teria de ser suportado pela A.

VI- Não se provando que o atraso na comercialização e venda das fracções do empreendimento teve um impacto negativo nas vendas, designadamente quanto à margem de lucro obtida, não se pode considerar demonstrado que esse atraso consubstanciou a existência de um dano para a A.

Texto Integral

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. “A………………, SA”, com sede no …………, …………., Torres Vedras, intentou, contra o Estado Português, acção, com processo comum sob a forma ordinária, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de acto ilícito, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe uma indemnização pelos danos patrimoniais sofridos em consequência do embargo e paralisação – entre 16/7/93 e 31/10/95 – de uma obra de construção de um empreendimento denominado “……………………”.

Por sentença do TAC de Lisboa, foi a acção julgada parcialmente procedente e o R. condenado a pagar à A:

“a) A quantia de € 71.662,63 (Esc. 14.367.068$00), a que se refere o ponto 3.3.1. da presente decisão, pelos juros relativos ao passivo bancário imputável ao empreendimento “………………..”, durante o período de paralisação das respectivas obras;

b) A quantia de € 35.217,41 (Esc. 7.060.457$00), pelos danos relativos à substituição e reparação do material referido no ponto 3.3.2. supra, a que acrescem juros de mora à taxa legal desde a citação até integral pagamento;

c) Uma indemnização a liquidar em execução de sentença pelos prejuízos consubstanciados no atraso na comercialização e venda das fracções do empreendimento, nos termos referidos no ponto 3.3.3. supra;

d) Uma indemnização a liquidar em execução de sentença, para ressarcimento das despesas em que incorreu, durante o período de paralisação da obra, com a emissão do alvará n.º 13/89, a garantia bancária prestada junto da CMTV, a EDP e a emissão de licenças de construção (nos termos referidos no ponto 3.3.6. supra), acrescida de juros de mora à taxa legal desde a citação até integral pagamento”.

Desta sentença, foram interpostos recursos por ambas as partes.

A A., na sua alegação de recurso, enunciou as seguintes conclusões:

“A- DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PORTUGUÊS

1.ª A ora recorrente tem direito a ser ressarcida pela totalidade dos danos emergentes e lucros cessantes que suportou na sua esfera jurídica (full composition), em consequência das actuações ilícitas do Estado Português, no âmbito do instituto da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, cujos pressupostos se encontram previstos nos artºs. 22.º e 62.º da CRP, no DL n.º 48051, de 21/11/67, aplicável “in casu”, e nos artºs. 483.º e seguintes e 562.º e seguintes do Código Civil (cf. Lei n.º 67/2007, de 31/12 – RRCEEDEP), pois no caso “sub judice” tais pressupostos foram invocados, verificam-se e foram provados – facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade – cfr. texto n.º 1;

B- DOS DANOS INDEMNIZÁVEIS SUPORTADOS PELA RECORRENTE

2.ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, no caso “sub judice” foi demonstrada e provada a verificação dos danos suportados pela ora recorrente com remunerações que teve de pagar aos trabalhadores durante o período de paralisação da obra e da sua actividade (v. nºs. 52 e 66 dos FP), bem como o seu nexo de causalidade relativamente à prolação e manutenção em vigor, durante mais de dois anos, do embargo determinado pelo despacho do Sr. SEALOT, de 14/7/93 (v. artºs. 22.º e 62.º da CRP e artºs. 562.º a 564.º do CC), pois:

a) A conclusão da douta sentença recorrida, no sentido de que “nada se provou quanto as quantias envolvidas no pagamento dessas remunerações”, integra erro de julgamento e é infirmada pela resposta aos quesitos 10º. e 25º. da BI e respectiva fundamentação (v. despacho de 5-5-2012), que assentou decisivamente na consideração da “prova documental constante dos autos, a fls. 580 a 655, que se consubstancia nas folhas dos gerentes e trabalhadores da A., e da qual se retira o processamento das suas remunerações e vencimentos, bem como a sua identificação” – cfr. texto nºs. 2 a 6;

b) A paralisação da actividade da ora recorrente por um período superior a dois anos (v. nºs. 38º e 47º dos FP), em consequência da referida ordem de embargo (v. nºs. 15 a 17, 33 a 35 e 38 dos FP) integra o evento e condição que, em abstracto e em concreto, constituiu a causa efectiva e operante dos danos reclamados relativamente a remunerações pagas “medio tempori” a trabalhadores e operários de construção (v. Docs. de fls. 580 e segts. dos autos) – cfr. texto nºs. 7 a 9;

c) A ora recorrente teve que continuar a pagar as remunerações em causa durante o referido período de dois anos (v. nºs. 52 e 66 dos FP), apesar de ter sido impedida de receber a prestação laboral dos referidos técnicos e operários, que não puderam continuar a trabalhar na construção do empreendimento em curso (v. nºs. 2 e 38 dos FP), face à total paralisação daquela obra e da sua actividade (v. nºs. 38, 48 e 53 dos PB) – cfr. texto nºs. 7 a 9;

d) O pagamento das referidas remunerações constitui assim inequivocamente um encargo sem qualquer contrapartida ou proveito económico para a ora recorrente, por ter sido impedida de beneficiar do resultado da prestação de trabalho que, em condições normais justificaria tal despesa, em consequência directa do acto ilícito “sub judice”, traduzindo-se em custos sem qualquer retorno ou proveito, que, nessa exacta medida, oneraram e diminuíram o seu património, resultados e lucros (v. artº. 566º do CC) – cfr. texto nºs. 7 a 9;

3.ª Os encargos que a ora recorrente teve que suportar com o pagamento de contribuições autárquicas dos referidos imóveis, relativas a 1994 e 1995, constituem também despesas absolutamente injustificadas e sem qualquer rentabilização económica possível, face à paralisação da construção e da actividade da ora recorrente e ao consequente retardamento da venda dos imóveis, causados pelo acto ilícito “sub judice” (v. nºs. 15, 39, 47 e 68 dos FP), diminuindo o seu património, resultados e lucros (v. artº. 566º do CC), pelo que se impõe a condenação do Estado Português na “reconstituição da situação anterior a lesão” (v. Pires de Lima e Antunes Varela, C. Civil Anotado, I/501, nota 3), não podendo tais prejuízos deixar de ser indemnizados (v. artºs. 13º, 22º e 62º da CRP) – cfr. texto nºs. 10 a 12;

4.ª A A. tem ainda direito a ser indemnizada pelas despesas judiciais e honorários de advogados que despendeu e vai despender na defesa dos seus direitos (v. artºs. 20.º e 22.º da CRP), relativamente aos processos que se provou terem sido instaurados perante os Tribunais Administrativos, devidamente identificados nos nºs. 21 a 23 e 27 dos FP (v. art.º 566.º do CC), pois “no domínio do contencioso administrativo em que o mandato judicial é obrigatório, os honorários de advogado constituem um dano indemnizável” (v. Ac STA de 8/7/2009, Proc. 046440A; cfr. Acs. STA de 17/3/2010, Proc. 045899; de 4/3/2009, Proc. 754/08; de 3/8/2005, Proc. 39934; de 6/6/2002, Proc. 024779; de 14/03/2001, Proc. 024779; de 13/2/2000, Proc. 44761, todos in www.dgsi.pt, cujo quantitativo ou valor não é possível determinar, na sua totalidade e neste momento, de modo definitivo (v. artº. 569º do CC e artº. 609º do NCPC) – cfr. texto nºs. 13 a 16;

5.ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto nos artºs. 13º, 20º, 22º e 62º da CRP, no D.L. 48051, de 21/11/67 e nos artºs. 483º e 562º e segts. do CC”.

Por sua vez, o R., na sua alegação de recurso, formulou as conclusões seguintes:

“1- O tribunal recorrido, ao concluir que o embargo decretado pelo Despacho 7-I/93, de 14.07.93, do Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, é ilegal, ilícito e culposo, não fez uma correcta leitura dos pressupostos previstos no art.º 6.º do DL n.º 48051, de 21.11.67;

2- Pois que tal despacho partiu de uma leitura possível, legal e suportada em parte da doutrina e jurisprudência, segundo a qual o Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz vigorava à data do loteamento e licenciamentos emitidos ao A. pela CM de Torres Vedras – artigo único do Decreto 35.931, de 4.11.46; artigo 29.º do Decreto 33.921, de 5/9; artigos 3.º, n.º 5 e 16.º, n.º 2 do DL 560/71, de 17/12, e artigo 26.º e 30.º do DL 69/90, de 2/3;

3- Loteamento aliás nulo, como se demonstrou supra, portanto com vício a todo o tempo evocável – falta de audição da CCRLVT, omissão cominada com nulidade, nos termos do art.º 65.º do DL 400/84, de 31/12 (regime do licenciamento municipal de obras), com referência aos artºs. 12.º, n.º 1 e 13.º, alíneas a) e b) do mesmo, conjugado com o DL 352/87, de 5/11;

4- Um embargo que tem por fundamento a violação de um plano de urbanização, cuja validade era e é admissível, paralisando construções num loteamento viciado de nulidade, não pode ser considerado um acto violador de normas legais ou regulamentares ou princípios gerais de direito aplicáveis, mas antes o contrário;

5- Um embargo que visa construções proibidas pelo instrumento urbanístico do local, numa localidade costeira, ainda que licenciadas pela edilidade, com base em loteamento nulo, e no seguimento de instruções em vigor no respectivo Município, não pode ser reputado de culposo;

6- Um embargo que é de imediato levantado, assim que conhecido o PDM do local, que autoriza as construções embargadas, e que no seu decurso foi limitado apenas aos dois lotes que estavam em construção, não pode ser reputado de culposo;

7- Não sendo o despacho em apreço ilegal, ilícito, nem culposo, não gera o mesmo para o Estado Português qualquer obrigação de reparar eventuais prejuízos causados pelo dono da obra, nos termos do DL n.º 48051, de 21.11.67;

8- Contudo, admitindo-se pela ilegalidade, ilicitude e culpa do despacho em causa, ao Estado Português cabe apenas a responsabilidade de reparar os prejuízos efectivamente causados pelo despacho em causa e nada mais – art.º 563.º, n.º 1 do C. Civil – e a demonstrar cabalmente pelo demandante;

9- O despacho em causa teve como consequência o embargo=paralisação de obras de construção em curso em dois dos dez lotes do empreendimento “………………”, paralisação esta ocorrida entre 16.07.1993 e 31.10.1995;

10- O Estado Português não demoliu a obra, não tomou posse da obra, não expropriou a obra, que o A. concluiu – com atraso – tendo comercializado as fracções dos lotes embargados, em 1996 e 1997, a preços de mercado e com margem considerável sobre os custos com a respectiva construção;

11- Apenas estão por vender as fracções correspondentes a garagens e lojas dos lotes 5 e 6, à semelhança do ocorrido nos demais lotes;

12- Não pode o Estado Português ser condenado a pagar as despesas inerentes ao planeamento, legalização, investimento, construção e comercialização do empreendimento urbanístico, que acabou por ser concluído e vendido como tinha sido planeado pelo A;

13- Assim, os únicos prejuízos a imputar ao despacho e embargo dos lotes 5 e 6 resumem-se apenas e exclusivamente a despesas e encargos efectivamente tidos pela paralisação das obras nos lotes embargados, ou seja, nos lotes 5 e 6, e nada mais;

14- Despesas estas e encargos que o A. apenas conseguiu provar, de forma segura, nos nºs. 55 e 56 da douta sentença e rigorosamente mais nada”.

Tanto a A. como o R., apresentaram as respectivas contra-alegações, onde concluíram pela improcedência do recurso interposto pela parte contrária.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1) Em 1966.04.26 foi proferido o despacho de «Homologo» do Ministro das Obras Públicas sobre o Parecer do Conselho Superior das Obras Públicas n.° 3444, de 19.04.1996 e foi aprovado o «Anteplano de urbanização da Praia de Santa Cruz» (cf. doc. de fls. 316 a 340, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). (Al. A. dos FA)

2) A A. é uma empresa que se dedica à indústria de construção civil e de carpintaria, com trabalhos por empreitada, comércio de materiais de construção, de prédios para venda, bem como administração de propriedades, e compra e venda de imóveis para construção ou para revenda e ainda projecção e execução de obras públicas. (Al. B. dos FA)

3) Em 1985, a A. adquiriu no exercício da sua actividade, um imóvel sito na Praia de Santa Cruz, freguesia de Silveira, o qual estava descrito na Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras sob o n.° 65241, a fls. 168 v. do livro B-166, passando depois a estar descrito sob a ficha n.° 1539, da referida freguesia. (Al. C. dos FA)

4) A A. adquiriu cm 29.08.1985 um terreno situado na Praia de Santa Cruz, Torres Vedras, existindo já aprovada uma autorização de construção para o local. (Al. D. dos FA)

5) Em 1987.12.21 a A. apresentou na Câmara Municipal de Torres Vedras (de ora em diante abreviadamente designada de CMTV), um pedido de alterações à operação de loteamento referente ao imóvel antes identificado. (Al. E dos FA)

6) Por deliberação da CMTV de 1989.01.25 foi aprovado o pedido de alteração ao loteamento apresentado pelo A. em 1987.12.21. (Al. F. dos FA)

7) A CMTV licenciou o loteamento, tendo emitido, em 1989.08.29, o alvará n.° 13/89. (Al. G. dos FA)

8) Do alvará de loteamento n.° 13/89 consta que "os edifícios a construir deverão ter três pisos e um recuado, o piso do rés-do-chão deverá acompanhar o declive da rua, sendo por isso a cota de soleira a cota do passeio".(Al. H. dos FA)

9) A CCRLVT não foi ouvida previamente à emissão da licença de alteração ao loteamento referente ao imóvel identificado em C. (Al. I. dos FA)

10) A licença de alteração ao loteamento referente ao imóvel identificado em C. não foi previamente aprovada por qualquer ministro. (Al. J. dos FA)

11) Em 1991 através do processo camarário n.° 7455/90, o Presidente da CMTV licenciou a construção de edifício a erigir no lote 6 do referido alvará de loteamento. (Al. K. dos FA)

12) Em 1992 através do processo camarário n.° 6636/90, o Presidente da CMTV emitiu o alvará de licença de construção de edifício a erigir no lote 5 do referido alvará de loteamento. (Al. L. dos FA)

13) As licenças de construção dos lotes n.°s 5 e 6 foram emitidas em 15.06.1992 e em 17.01.1992, respetivamente. (Al. M. dos FA)

14) Em 1992.07.28 foi publicado no Diário da República, n.° 172, II Série, o regulamento e planta síntese do então denominado "Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz - PUPSC". (Al. N. dos FA)

15) Em 1993.07.14, o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT), proferiu o despacho n.° 7-1/93, com o seguinte teor:

"Pelo meu despacho de 8 de Janeiro de 1993 e na sequência de uma queixa apresentada no meu Gabinete pelo proprietário do Hotel de Santa Cruz determinei a abertura de um inquérito a realizar pela Inspecção-Geral da Administração do Território, no âmbito da actividade da Brigada Móvel de Fiscalização Preventiva de Lisboa, a fim de a referida Inspecção-Geral apurar a existência de ilícitos administrativos no âmbito de uma operação de loteamento licenciada pela Câmara Municipal de Torres Vedras.

Elaborado e finalizado o referido inquérito, do seu relatório foi possível concluir o seguinte:

1º A Câmara Municipal de Torres Vedras licenciou em 25 de Janeiro de 1989 uma operação de loteamento urbano na Praia de Santa Cruz;

2º O alvará que titulou a referida operação - Alvará 13/89 - foi emitido em nome sociedade "A………………, Lda.";

3º De acordo com o alvará 13/89 foram constituídos 10 lotes, prevendo-se a construção em cada lote de um edifício com 3 pisos e um recuado;

4º Contudo, o licenciamento da operação de loteamento violou o disposto no plano de urbanização em vigor, o "Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz", plano esse que resultou da conversão operada, nos termos do disposto no artigo 16°. n. ° 2, do Dec. Lei n.°560/71, de 17 de Dezembro, do "Anteplano de Urbanização da Praia de Santa Cruz, aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas em 26.04.60, exarado sobre o parecer do "Conselho Superior de Obras Públicas", nos termos do artigo único do Decreto-Lei n.° 35931, de 4 de Novembro de 1946;

5º Com efeito, segundo apuraram os Senhores Inspectores, na sequência, aliás, de anteriores informações da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, a ocupação prevista para os lotes 1 a 7 e parte do lote 10, desrespeitava o previsto no plano de urbanização em matéria de, nomeadamente, tipologia das construções;

6º Ora, já anteriormente a Direcção-Geral do Ordenamento do Território tinha informado o meu Gabinete que as construções em curso nos lotes do referido loteamento violaram o "Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz ", pois este, para o local abrangido pelo loteamento em causa, apenas prevê a construção de moradias isoladas, geminadas ou em fila, com 2 pisos. Estando em construção edifícios de habitação colectiva de 4 pisos, não restavam dúvidas de que o Plano estava (e está) a ser violado;

7º Pese embora o facto de a Inspecção-Geral ter concluído que o vício de violação de lei que afectava os actos de licenciamento do loteamento e das construções nos lotes, porque anteriores à entrada em vigor do Decreto-Lei n. ° 445/91, de 20 de Novembro e do Decreto-Lei n.° 448/91 de 29 de Novembro, levaram à sua convalidação na ordem jurídica, dado ter sido ultrapassado o prazo para a interposição do respectivo recurso contencioso de anulação, entendo, contudo, que a legalidade violada pode ser reposta, mediante o exercício da competência fixada na lei em matéria de embargos e demolições a ordenar pelo Estado;

8º Tal intervenção, através do embargo e demolição das obras ilegais, justifica-se atendendo ao facto de o litoral Português não poder continuar a suportar as agressões urbanas a que tem estado sujeito nos últimos anos, com a consequente descaracterização da paisagem natural e urbana, sendo, aliás, a Praia de Santa Cruz um exemplo típico de uma localidade do litoral Português que se encontra hoje fortemente descaracterizada, mercê do desregramento urbano que aí se instalou.

A defesa do meio ambiente e do ordenamento do território, tarefas que estão hoje constitucionalmente cometidas ao Estado, exigem pois, em nome da defesa destes mesmos valores, os quais se encontram seriamente atingidos em Santa Cruz e agravados pelo loteamento agora em causa, uma rápida resposta por parte do Estado.

Nestes termos e porque o tipo de ocupação urbana prevista no Alvará 13/89 para os lotes 1 a 7 e parte do 10, colide com o disposto no "Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz", violando assim o referido Plano, dado o mesmo apenas prever a construção de moradias com 2 pisos e não edifícios de habitação colectiva com 4 pisos, DETERMINO ao abrigo do Despacho de Delegação de Competências n.° 115/92, o seguinte:

a) O imediato embargo, nos termos do artigo 26°, n° 1 e 30°, n° 1 do Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março, de todas as obras de construção civil que se encontrem em curso nos lotes 1 a 10, excluindo os lotes 8 e 9, lotes estes constituídos ao abrigo do alvará n. 0 13/89, e emitido em nome da sociedade "A…………..., Lda.";

b) A notificação da Câmara Municipal de Torres Vedras, nos termos do artigo 58°, n° 2, do Decreto-Lei n.° 445/91, parte final, para ordenar a demolição das obras embargadas, notificando o particular nos termos e para os efeitos previsto no artigo 58°, n° 3, do citado diploma, sob pena de, não o fazendo, tal demolição ser executada pelos serviços deste Ministério, no prazo de 30 dias a contar da data da notificação deste despacho à entidade embargada, de acordo com o disposto no artigo 58°, n° 4, do já citado diploma;

c) Notificação à Direcção-Geral do Ordenamento do Território para proceder, nos termos do artigo 26°, n° 5 do Decreto-Lei 11.° 69/90, de 2 de Março, à comunicação do presente despacho à competente Conservatória do Registo Predial, para efeitos de registo da ordem de embargo e demolição.

Mais determino à Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, a execução do disposto nas alíneas a) e b) do presente despacho.

Por último, entendo que, nos termos do artigo 103°, n° 1, alínea a), do "Código do Procedimento Administrativo", não haverá lugar à audiência dos interessados, em virtude de haver urgência na imediata execução do presente despacho, por forma a impedir que o prosseguimento das obras possa afectar não só os direitos de terceiros de boa-fé (eventuais compradores dos imóveis), mas fundamentalmente os valores que foram enunciados no ponto 8º do meu despacho.

Dê-se conhecimento ao Senhor Inspector-Geral, ao Senhor Presidente da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, ao Senhor Director-Geral do Ordenamento do Território, ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Torres Vedras, à gerência da Sociedade "A………….., Lda." e ao proprietário …………….". (Al. O.dos FA)

16) Em 1993.07.16 foi lavrado auto de embargo em execução do despacho n.° 7-1/93 do Senhor SEALOT, tendo-se ordenado ao legal representante da A. "que suspendesse imediatamente as obras em todo o espaço em que se desenvolvem e informando-o de que, mesmo que não estejam a ser realizadas, ficava proibido de as prosseguir sob pena de incorrer no crime de desobediência do art. 388° do Código Penal, ficando ainda obrigado a proceder à demolição em conformidade com as alíneas a) e b) do referido Despacho n° 7-1/93". (Al. P. dos FA)

17) Por ofício de 1993.07.20, o Senhor Director-Geral do Ordenamento do Território (DGOT), comunicou ao Senhor Conservador do Registo Predial de Torres Vedras que: "Nos termos do disposto no artigo 26, n° 5 do Decreto-Lei n° 69/90, de 2 de Março, comunicamos a V Exa. que, por Despacho n° 7-1/93, de 14 de Julho, de Sua Exa. o Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de que se juntam cópias, foi ordenado o embargo e a demolição de todas as obras de construção civil que se encontrem em curso nos lotes 1 a 10 (excluindo os lotes 8 e 9), constituídos ao abrigo do Alvará de loteamento n° 13/89, emitido pela Câmara Municipal de Torres Vedras em nome da Sociedade "A…………….., Lda.", na Praia de Santa Cruz.

Assim, solicitamos, a V Exa. se digne proceder aos averbamentos necessários". (Al. Q. dos FA)

18) O empreendimento compunha-se de dez lotes de terreno para construção de edifícios destinados a habitação e comércio. (Al. R. dos FA)

19) A Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras efectuou o registo do embargo sobre os lotes 1 a 7 e 10 do alvará n.° 13/89. (Al. S. dos FA)

20) Os representantes da A. realizaram diversas diligências no sentido de serem cancelados os registos do embargo em alguns dos lotes referentes ao alvará de loteamento n.° 13/89. (Al. T. dos FA)

21) Em 1993.07.30 a A. requereu a suspensão da eficácia do despacho n.° 7-1/93 do Senhor SEALOT. (Al. U. dos FA)

22) Em 1993.09.15, a A. recorreu contenciosamente [processo n.° 32780] do despacho n.°7-1/93 do Senhor SEALOT. (Al. V. dos FA)

23) Por acórdão do Venerando Supremo Tribunal Administrativo, de 1993.09.01, foi indeferido o pedido de suspensão da eficácia do despacho n.° 7-1/93, do Senhor SEALOT, tendo o acórdão do Pleno de 1994.03.24 declarado a inexistência de oposição de acórdãos que fundamentasse o recurso para aquele Tribunal. (Al. W. dos FA)

24) Por ofício com data de 1993.10.01 o Exmo. SEALOT determinou aos serviços da CCRLVT a prestação de informação sobre o assunto. (Al. X. dos FA)

25) Em 1993.10.13 foi prestada informação pelos serviços da CCRLVT, na qual constava "(...) tendo-se verificado que as únicas obras em curso se situavam nos lotes n°s 5 e 6, iram as únicas obras embargadas pelo auto de embargo e notificação (...) de 16 de Julho de 1993 (...)".(Al. Y. dos FA)

26) Tal informação foi enviada pelos serviços, por ofício com data de 1993.11.03 à chefe do gabinete do Exmo. SEALOT. (Al. Z. dos FA)

27) O SEALOT em conformidade, sobre tal informação, exarou o seguinte despacho "(...) as únicas obras embargadas e objecto do meu despacho n° 7-1/93 (...) são as situadas nos lotes n°s 5 e 6 do alvará de loteamento na 13/89". (Al. AA. dos FA)

28) Tal despacho foi comunicado, por oficio com data de 1994.01.14 ao Conservador do Registo Predial de Torres Vedras. (Al. BB. dos FA)

29) Por ofício com data de 14.01.1994 foi comunicado ao Conservador do Registo Predial de Torres Vedras o despacho SEALOT que determinou que "as únicas obras embargadas e objecto do meu despacho n° 7-1/93 (...) são as situadas nos lotes n°s 5 e 6 do alvara de loteamento n° 13/89", tendo sido feitas as inutilizações constantes do doc. de fls. 192 a 209, que aqui se dá por integralmente reproduzido. (Al. CC dos FA)

30) Em 25.04.1994, o SEALOT elaborou um "projeto de despacho", conforme correspondente documento do PA; não numerado, que aqui se dá por integralmente reproduzido, que a final determina o convite da Câmara Municipal a promover a alteração, aprovação e ratificação de um plano de pormenor para a área da praia de Santa Cruz onde se situam os imóveis que foram objeto de despacho de embargo de 14 de julho de 1993 e informa que com a aprovação de tal Plano e a sua consequente ratificação procederá à revogação do despacho de 14 de julho de 1993. (Al. DD. dos FA)

31) O Embargo do empreendimento da A. foi noticiado na comunicação social. (Al. EE. dos FA)

32) Pela Resolução do Conselho Ministros n.° 159/95, publicada no Diário da República, I Série-B, de 1995.11.30, foi ratificado o Plano Diretor Municipal (PDM) de Torres Vedras. (Al. FF. dos FA)

33) Em 1995.10.06, os serviços da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT) elaboraram a informação n.° 1.7/12 do seguinte teor: "O PDM de Torres Vedras já foi ratificado em Conselho de Ministros. De acordo com o clausulado no Regulamento do referido Plano, alínea c) do n.° 1 - do artigo 8º, o PGU da Praia de Santa Cruz é automaticamente revogado com a publicação do PDM, ficando em vigor o alvará de loteamento n.° 13/89, que foi devidamente licenciado (n.° 1 do artigo 8.°). Face ao exposto, julga-se estarem reunidas as condições para propor o levantamento do embargo". (Al. GG. dos FA)

34) Por despacho de 1995.10.06, o Senhor Presidente da CCRLVT concordou com informação n.° 1.7/12. (Al. HH. dos FA)

35) Por despacho de 1995.10.14, o Senhor SEALOT concordou com o despacho de 1995.10.06, do Senhor Presidente da CCRLVT e proferiu despacho a ordenar o levantamento do embargo. (Al. II. dos FA)

36) Em 1995.10.31 foi lavrado auto de levantamento do embargo às construções dos lotes n.°s 5 e 6, em conformidade com a informação n.° 1.7/12, da CCRLVT. (Al. JJ. dos FA)

37) Por douto acórdão do Venerando STA, de 98.10.01, proferido no Processo n.° 32780, e já transitado em julgado, foi julgada, com oposição da A., "extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 287.°, al. e) do CPCivil, aplicável por força do artigo 1.° da LPT A". (Al. KK. dos FA)

38) As obras nos lotes 5 e 6 estiveram completamente paralisadas desde 1993.07.16 até 1995.10.31. (Al. LL. dos FA)

39) Em 14.04.1999 encontravam-se vendidas as seguintes fracções autónomas do lote n.° 5, conforme docs. de fls. 482 a 579, que aqui se dão por integralmente reproduzidos:

GR/c-ComeServ. 27-01-98 7.000.000$00

HR/c-Com.eServ. 20-01-99 6.000.000$00

M1ºCEN.-Habit. 31-01-97 9.500.000$00

O 2º ESQ. - Habit. 17-09-96 8.500.000$00

P 2º CEN. -Habit. 09-04-97 8.000.000$00

S 3º CEN. - Habit. 30-09-96 10.000.000$00

Al. MM. dos FA)

40) Em 14.04.1999 encontram-se vendidas as seguintes fracções do lote n.° 6 conforme docs. de fls. 482 a 579, que aqui se dão por integralmente reproduzidos:

J 1º ESQ. - Habit. 27-08-96 8.500.000$00

L 1º CEN.- Habit. 22-08-96 9.000.000$00

M 1º DRT.- Habit. 27-08-96 8.500.000$00

N 2º ESQ.- Habit. 26-11-96 8.600.000$00

O 2º CEN.- Habit 27-08-96 8.000.000$00

P 2º DRT.- Habit. 26-07-97 12.500.000$00

R 3º CEN.- Habit. 17-09-96 12.000.000$00

S 3º. DRT.- Habit. 27-08-96 9.000.000$00.

(Al. NN. dos FA)

41) Pela emissão do alvará de loteamento n.° 13/89 e respectivas taxas de urbanização, a A. pagou 4.025.368$00. (Al. OO. dos FA)

42) A A. apresentou na CMTV uma garantia bancária no valor de 847.100$00 para caucionar a execução das obras de urbanização do empreendimento. (Al. PP. dos FA)

43) Em 23.09.1993 e em 07.01.1994 a A. solicitou em cartas entradas nos serviços do gabinete do SEALOT a comunicação à Conservatória do Registo Predial de Torres Vedras da circunstância do embargo respeitar apenas, segundo os seus termos, aos lotes ainda em construção, com os números 5 e 6. (Q. 1º)

44) Resulta do teor da deliberação da Câmara Municipal de Torres Vedras de 21.07.1993, designadamente:

"Um - Em Novembro de mil novecentos e setenta e nove, o Executivo Municipal de então aprovou para o local um estudo urbanístico de acordo com o qual foram licenciadas as obras em curso e agora contestadas;

Dois - Em face dessa aprovação os proprietários (Herdeiros de ………….) apresentaram os respectivos projectos de construção, que vieram também a ser aprovados, tendo sido pagos encargos de urbanização;

Três - Relativamente aos lotes e respectivas construções agora em causa, a importância paga pelos proprietários foi, então de quinhentos e setenta e sete mil quatrocentos e vinte escudos;

Quatro - Os proprietários do terreno alvo de urbanização (Herdeiros de ……………….), foi também quem mandou construir o Hotel de Santa Cruz;

Cinco - Posteriormente, o terreno e o Hotel, foram vendidos a pessoas distintas;

Seis - Em mil novecentos e oitenta e sete a Empresa A…………, Limitada, tendo adquirido o terreno, apresentou um processo actualizado e com base no estudo aprovado em mil novecentos e setenta e nove, com vista à emissão do alvará de loteamento;

Sete - Na sequência, o anterior Executivo Camarário por deliberação de vinte e cinco de Janeiro de mil novecentos e oitenta e nove, concedeu o alvará requerido, ao qual foi dada a devida publicidade". (Q. 2 º)

45) A A. tinha investido no empreendimento, até à visada data [Novembro de 1995], pelo menos 126.632.987$90. (Q. 3º)

46) Atendendo à área global do empreendimento de 17.100m2, o custo de construção atingiria cerca de 1.624.500$00 (Q. 4º)

47) Após a data do auto de embargo - 16.07.1993, e a data em que foram inutilizados os averbamentos no registo predial relativos ao embargo sobre o prédio do lote 7 - 20.01.1994, a A. ficou impedida de obter o licenciamento, de realizar as construções e obras previstas para tal lote, bem como de proceder à sua comercialização; e após a data do auto de embargo - 16.07.1993 e a data do auto do seu levantamento - 31.10.1995, a A. ficou impedida de realizar as construções e obras previstas para os lotes 5 e 6, bem como de proceder à sua comercialização (Q. 5º)

48) À data do embargo, a A. possuía outros dois empreendimentos cuja construção/comercialização se encontrava parada. (Q. 6º)

49) Após a notícia do embargo na comunicação social verificou-se o descrédito na imagem e a desconfiança do público e dos potenciais compradores e investidores relativamente ao empreendimento da A. (Q. 7º)

50) A A. teve de recorrer a financiamentos junto da banca e a suprimentos dos respectivos sócios para construir o ……………. (Q. 8º)

51) A A. suportou os juros referentes ao passivo bancário imputável ao empreendimento do "……………….", nos seguintes montantes e períodos:

- 01.06.1993 a 31.12.1993 - 4.986.100$42

- 01.01.1994 a 31.12.1994 - 5.699.707$95

- 01.01.1995 a 31.10.1995 - 3.681.260,38, num total de 14.367.068$74 (Q. 9º)

52) Durante o período de paralisação da obra a A. teve de continuar a suportar os encargos normais da empresa, relativos à gerência, pessoal administrativo e técnico, eletricidade e água. (Q. 10°)

53) Após a paralisação da construção a A. viu-se forçada a substituir a grua que estava a ser utilizada na obra, que ficou totalmente imobilizada, tendo despendido 5.974.000$00 para esse efeito (Q. 11º)

54) Após a paralisação da construção do empreendimento verificaram-se atrasos na comercialização e na venda das frações. (Q. 12°)

55) Após a paralisação da construção ficou completamente degradada parte da cofragem de madeira que estava a ser utilizada na obra e a A. teve de adquirir nova cofragem, pela qual pagou a quantia de 764.236$00. (Q. 13°)

56) Após a paralisação da construção ficou completamente degradada a cofragem da laje do tecto e da do rés-do-chão do edifício em construção no lote 5, numa área de 225 m2, e a A. teve de realizar obras de reconstrução no valor de 280.000$00. (Q. 14°)

57) - Após a paralisação da construção a A. teve de mandar reparar um "dumper" e uma betoneira em utilização na obra, tendo pago pela sua reparação, respectivamente, 24.671$00 e 17.550$00. (Q. 15°)

58) Após a paralisação da construção do empreendimento, interrompeu-se um ciclo de construção e venda de um lote a cada dois anos, encontrando-se nos dias de hoje fracções por vender. (Q. 16°)

59) À data do embargo verificava-se uma conjuntura económica favorável, uma alta do sector imobiliário e grande facilidade na comercialização de imóveis do tipo dos que a A. tinha em construção. (Q. 17°)

60) Até 14.04.1999 os custos directos com a construção do lote n.° 5 totalizam 51.828.509$00. (Q. 19°)

61) Em 14.04.1999 encontravam-se vendidas as seguintes fracções autónomas do lote n.°5:

I R/c - Com. e Servo 08-07-98 7.000.000$00 Besleasing "……….."

J R/c - Com. e Servo 2.355.795$00 Besleasing "……….."

L 1º ESQ. - Habit. 14-08-97 10.000.000$00 ……………………

N 1º DRT - Habit. 30-10-96 8.500.000$00 ……………………

Q 2º DRT. - Habit. 30-10-96 8.500.000$00 ………………………

R 3° ESQ. - Habit. 18-02-97 10.000.000$00 ………………… (Q. 20°)

62) Em 14.04.1999 encontram-se ainda por vender as fracções A, B, C, D, E, e F do lote n.° 5.(Q.21°)

63) Em 14.04.1999 os custos directos com a construção do lote n.° 6 totalizam 45.918.652$00. (Q. 22°)

64) Em 14.04.1999 encontram-se vendidas as seguintes fracções do lote n.° 6:

I R/c - Com. e Serv. 06-11 -97 16.150.000$00 C.T.T. Correios de Portugal

Q3° ESQ. - Habit. ..-02-97 10.000.000$00 …………………………….. (Q. 23º)

65) Em 14.04.1999 encontram-se ainda por vender as fracções A, B, C, D, E, F, G e H do lote n.° 6 (Q. 24°)

66) À data do embargo, a A. tinha cerca de 20 trabalhadores ao seu serviço nos escritórios da empresa e nas obras, cujas remunerações teve de suportar durante o tempo em que a construção esteve paralisada. (Q. 25°)

67) Durante o período de paralisação da obra a A. pagou cerca de 648.000$00 de contribuição autárquica relativamente aos imóveis em causa. (Q. 26°)

68) A A. apresentou na CMTV uma garantia bancária para caucionar a execução das obras de urbanização do empreendimento, cujos encargos, entre 1989 e 1995, totalizaram 170.057$00. (Q. 27°)

69) A A. teve de pagar à EDP encargos de urbanização pelo empreendimento no total de 7.384.760$00 (Q. 28°)

70) Pela emissão de licenças de construção para os lotes a A. pagou à Câmara Municipal de Torres Vedras 1.533.820$00. (Q. 29°)

71) A A. despendeu quantias monetárias em campanhas publicitárias e de divulgação do empreendimento. (Q. 30°)

3. Conforme resulta das conclusões da sua alegação, que ficaram transcritas, a A., no seu recurso, impugna a sentença na parte em que esta não lhe atribuiu indemnização pelos seguintes danos:

- Remuneração de trabalhadores que laboravam nos seus escritórios e obras, cujo pagamento teve de continuar a suportar durante o período em que a construção esteve embargada e a sua actividade paralisada;

- Contribuição autárquica que teve de continuar a pagar durante o aludido período;

- Honorários devidos aos mandatários que constituiu nos processos judiciais que foi forçada a intentar e cujo montante relegara para execução de sentença.

O R., por sua vez, no recurso que interpôs, contesta que o embargo decretado pelo despacho, de 14/7/93, do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT), corresponda a um acto ilícito e culposo e alega que só os prejuízos dados por provados nos pontos 55 e 56 da factualidade se podem imputar ao embargo, não havendo quaisquer outros que se possam considerar uma consequência adequada da sua prática.

No caso em apreço, a A. fundou a sua pretensão indemnizatória na responsabilidade civil extracontratual do Estado pela prática de facto ilícito, no quadro do DL n.º 48051, de 21/11/67, que apresentava como pressupostos os mesmos que eram estatuídos na lei civil (cf. art.º 483.º, do CC), a saber: o facto do órgão ou agente, constituído por um comportamento voluntário que podia revestir a forma de acção ou omissão; a ilicitude, advinda da ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais destinadas à protecção de interesses de terceiros; a culpa, nexo de imputação ético-jurídico, que podia revestir as modalidades de dolo ou de negligência; o dano, patrimonial ou não patrimonial; o nexo de causalidade entre o facto e o dano, apurado segundo a teoria da causalidade adequada.

Sendo estes requisitos de verificação cumulativa e contestando o R. a existência da ilicitude e da culpa, cumpre começar por apreciar o seu recurso no que à verificação destes pressupostos diz respeito.

Vejamos então.

Quanto à ilicitude, a sentença recorrida concluiu pela sua verificação, por o despacho n.º 7-I/93, de 14/7/93, do SEALOT – que determinou o embargo e demolição das construções embargadas nos lotes 1 a 10 (excluindo os lotes 8 e 9) constituídos ao abrigo do alvará de loteamento n.º 13/89, emitido pela Câmara Municipal de Torres Vedras (CMTV) –, enfermar de ilegalidades resultantes de se basear numa desconformidade do alvará com o “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz” cujo regulamento só fora publicado em 28/7/92 e que, por isso, não podia constituir parâmetro da sua validade e porque, à data da prolação daquele despacho, já o acto de licenciamento correspondente ao aludido alvará se consolidara na ordem jurídica por falta de oportuna impugnação judicial.

Consta da factualidade provada que o “Anteplano de Urbanização da Praia de Santa Cruz” foi aprovado em 26/4/66 e que, em 28/7/92, foi publicado no DR o regulamento e planta síntese do então denominado “Plano de Urbanização da Praia de Santa Cruz”. Por sua vez, o alvará de loteamento n.º 13/89, emitido em 29/8/89, resultara de uma deliberação da CMTV que licenciara esse loteamento em 25/1/89 e as licenças de construção dos lotes 5 e 6 vieram a ser emitidas em 15/6/92 e 17/1/92, respectivamente.

Tendo o embargo sido determinado com o fundamento que o tipo de ocupação urbana para os lotes 1 a 7 e parte do 10 colidia com o disposto no “Plano Geral de Urbanização da Praia de Santa Cruz”, a questão que, desde logo, se coloca é a de saber se este podia constituir parâmetro de legalidade dos actos que haviam licenciado o loteamento e que, em 1991 e 1992, tinham licenciado as construções nos lotes 5 e 6.

Cremos que a resposta a esta questão deve ser negativa.

É que, como tem entendido este STA (cf. Acs. de 9/10/2008 – Proc. n.º 592/07, de 10/10/2001 – Proc. n.º 046771, de 18/10/2000 – Proc. n.º 044815, de 6/11/97 – Proc. n.º 041156, de 17/10/95 – Proc. n.º 027930 e de 5/3/97 – Proc. n.º 26340, este do Pleno), os anteplanos de urbanização que, por força do estatuído no art.º 16.º, n.º 2, do DL n.º 560/71, de 17/12, passaram a ser designados por planos gerais de urbanização, só se tornaram juridicamente eficazes quando os respectivos regulamentos de execução foram publicados no jornal oficial, não tendo, antes desta data, eficácia externa.

Assim, o anteplano da Praia de Santa Cruz, tendo parte regulamentar, só adquiriu eficácia jurídica externa com a publicação no DR, em 28/7/92, quando já era designado por Plano Geral de Urbanização.

Nestes termos, atento ao princípio “tempus regit actum”, que implica que a validade das licenças ou autorizações de operações urbanísticas dependa da conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis em vigor à data da sua prática, nunca poderia esse plano, ainda juridicamente ineficaz, determinar a ilegalidade dos actos de licenciamento do loteamento e das edificações a construir nos lotes 5 e 6, proferidos antes da publicação daquele, pelo que o embargo decretado com fundamento numa ilegalidade que não se verificava padecia de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.

Mas, ainda que essa ilegalidade se verificasse por o Plano de Urbanização em causa já ser eficaz na data do licenciamento do loteamento e das construções a edificar nos lotes 5 e 6, sempre se teria de entender, como a sentença, que, não sendo cominada a nulidade para as violações dos planos de ordenamento do território nem no DL n.º 400/84 nem no DL n.º 166/70, de 15/4 – diplomas aplicáveis, respectivamente, ao licenciamento do mencionado loteamento e das referidas construções – o vício de que padeciam os actos licenciadores era gerador de mera anulabilidade (cf. art.º 89.º do DL n.º 100/84, de 29/3, então em vigor), motivo por que tais actos se tinham consolidado na ordem jurídica, por falta de oportuna impugnação judicial, devendo ser considerados legais.

Alega, porém, o R. que essa convalidação nunca se poderia verificar, por o acto de licenciamento do loteamento estar inquinado de uma nulidade, resultante, não da violação do Plano mas da preterição da formalidade da audiência prévia da CCRLVT, imposta pelos artºs. 12.º, nºs. 1 e 2, 24.º, n.º 1 e 65.º, n.º 1, todos do DL n.º 400/84.

Contudo, não resultando da matéria fáctica provada a forma de processo a que se encontrava sujeito o licenciamento desse loteamento, estando a consulta da referida entidade dispensada nos licenciamentos que obedecem à forma de processo simples (cfr. art.º 34.º, n.º 2, do DL n.º 400/84) e não constituindo a falta em questão fundamento do embargo, terá de se concluir que o R. não demonstrou, como lhe competia, que se poderia alcançar o mesmo resultado (embargo) actuando de forma legal (cf. Ac. deste STA de 17/3/2010 – Proc. n.º 0367/09).

Assim, tal como a sentença recorrida, entendemos estar demonstrada a ilegalidade do despacho, de 14/7/93, do SEALOT, que, ao determinar o embargo, ofendeu os direitos da A. e as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, praticando, por isso, um acto ilícito.

No que respeita à culpa – que deve ser aferida perante a actuação de um homem médio, normal, em face das circunstâncias concretas do caso (cf. artºs. 4.º, n.º 1, do DL n.º 48051 e 487.º, n.º 1, do CC) –, a jurisprudência deste STA tem entendido que ela se dilui na ilicitude da actuação administrativa, assumindo o aspecto subjectivo desta, por o agente, ao praticar um acto administrativo, ter a obrigação de agir de modo a não violar as prescrições legais estabelecidas (cf. Acs. de 21/3/96 – Proc. n.º 39020, de 3/12/96 – Proc. n.º 35909 e de 9/10/2012 – Proc. n.º 0565/12).

No caso em apreço, o SEALOT violou esse dever e apesar de ter sido alertado para a convalidação na ordem jurídica dos mencionados actos licenciadores, que o impediria de aplicar o regime previsto no art.º 26.º, do DL n.º 69/90, de 2/3, seguiu um entendimento diferente sem que para o efeito invocasse qualquer construção jurídica plausível.

Assim, ao contrário do que o R. sustenta no seu recurso, também está demonstrada a verificação do requisito da culpa.

Quanto ao nexo de causalidade entre o facto ilícito e culposo e o prejuízo verificado, o art.º 563.º, do CC, consagrou a teoria da causalidade adequada, nos termos da qual se exige que «o facto tenha sido, em concreto, condição “sine qua non” do dano, mas também que constitua, em abstracto, segundo o curso normal das coisas, causa adequada à sua produção» (cf. M. Almeida Costa in “Direito das Obrigações”, 9.ª edição revista e aumentada, 2005, pág. 708).

Foi por considerar que não se verificava esse nexo de causalidade adequada entre o despacho ilegal e determinados prejuízos reclamados pela A. que a sentença recorrida decidiu não indemnizar os danos sobre que incide o recurso por ela interposto.

Vejamos se correctamente.

Estando provado que, à data do embargo, a A. tinha cerca de 20 trabalhadores ao seu serviço nos escritórios da empresa e nas obras, cujas remunerações teve de suportar durante o período em que a construção esteve paralisada, entende ela que sofreu um dano emergente, que é uma consequência adequada do embargo, devendo, por isso, ser indemnizado por se tratar de um encargo que suporta sem qualquer contrapartida ou proveito económico, visto ter sido impedida de beneficiar do resultado da prestação de trabalho durante o aludido período.

Porém, se é certo que a A. ficou impedida de utilizar os trabalhadores nas obras embargadas, não se pode considerar demonstrado que eles tenham sido contratados devido à construção do empreendimento “…………….”, nem que tenham ficado inactivos por ela não ter possibilidades de usufruir do seu trabalho noutras obras que tivesse em curso, inclusivamente no empreendimento em causa, onde havia lotes não atingidos pelo embargo. Por isso, não se pode considerar demonstrado que, no período em questão, ela não retirou proveito económico das remunerações que pagou aos seus trabalhadores nem que estas não correspondem a encargos fixos que sempre teria de suportar. Assim, não foi o embargo que causou esse dano.

E o mesmo se diga quanto à contribuição autárquica paga nos anos de 1994 e 1995 que é um encargo inerente à condição de proprietário e uma vez que nada se provou que permita concluir que, se não fosse o embargo, a A. já não teria de suportar tal pagamento nesses anos. Assim, também neste caso, o dano não é uma consequência adequada do facto ilícito e culposo.

Quanto aos honorários devidos aos mandatários judiciais constituídos no presente processo e nos identificados nos pontos 21) e 22) da matéria de facto considerada provada, a sentença entendeu que, não se provando qualquer facto que permitisse identificar o advogado ou advogados que tinham intervindo nos processos nºs. 32596 e 32780 e desconhecendo-se o conteúdo exacto destes, nada havia que ressarcir a esse título.

Porém, sendo o mandato judicial obrigatório no contencioso administrativo, a jurisprudência deste STA tem considerado que as despesas com honorários de advogados, desde que adequadas e necessárias para eliminar da ordem jurídica a actuação ilícita da Administração geradora do dever de indemnizar, são danos indemnizáveis, uma vez que constitui princípio do direito processual civil que a necessidade de recorrer a juízo não ocasione dano à parte que tem razão, sob pena de se deslocar irremediável e definitivamente para esfera do lesado uma consequência que, segundo os princípios gerais da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, deve ser suportada pelo lesante (cf., entre outros, os Acs. de 8/3/2005 – Proc. n.º 39934-A, de 4/3/2009 – Proc. n.º 754/08 e de 20/6/2012 – Proc. n.º 266/11).

Assim, desde que adequadas e necessárias para eliminar da ordem jurídica a actuação ilícita da Administração, geradora do dever de indemnizar, as despesas resultantes dos honorários dos advogados são danos indemnizáveis, podendo o seu “quantum” ser relegado para liquidação posterior (cf. artºs. 565.º do C. Civil e 609.º, n.º 2, do CPC).

Nestes termos, estando provado que a A. requereu a suspensão de eficácia e recorreu contenciosamente do despacho que decretou o embargo (cf. nºs. 21, 22, 23 e 37 da factualidade provada), processos sujeitos a mandato obrigatório e adequados e necessários a evitar a produção de efeitos pelo acto ilícito, tem de se concluir que as despesas respeitantes aos honorários dos advogados que a representaram nesses e no presente processo constituem um dano indemnizável que é de imputar ao acto ilícito.

Quanto ao montante desse dano, ainda que se considere que não há uma obrigação de satisfação integral dos honorários forenses, é do valor convencionado entre o lesado e os seus mandatários judiciais que se tem de partir para a fixação do quantitativo dos honorários a indemnizar (cf., neste sentido, o Ac. do STA de 19/5/2016 – Proc. n.º 0314/13), pelo que, desconhecendo-se esse valor, terá o quantitativo devido de ser relegado para posterior liquidação.

Sendo o montante arbitrado de acordo com um juízo equitativo (cf. citado Ac. de 19/5/2016), há que aplicar, quanto ao momento do início da contagem dos juros de mora, a jurisprudência fixada pelo Ac. do STJ n.º 4/2002, proferido na Revista ampliada n.º 1508/01-1, o qual, tendo em vista a uniformização de jurisprudência, estabeleceu que, “sempre que a indemnização pecuniária por facto ilícito ou pelo risco tiver sido objecto de cálculo actualizado, nos termos do n.º 2 do art.º 566.º do Código Civil, vence juros de mora, por efeito do disposto nos artigos 805.º, n.º 3 (interpretado restritivamente), e 806.º, n.º 1, também do Código Civil, a partir da decisão actualizadora e não a partir da citação”.

Nestes termos, só a partir da decisão que liquide tal montante serão devidos juros de mora.

Portanto, procede parcialmente o recurso interposto pela A.

No que concerne ao recurso interposto pelo R., estando assente, como vimos, a verificação dos requisitos da ilicitude e da culpa e aceitando ele que é de imputar ao despacho que determinou o embargo os prejuízos referidos nos pontos 55) e 56) da factualidade provada, apenas há que averiguar se os demais danos que foi condenado a indemnizar ocorreram e constituíram uma consequência adequada daquele acto.

Vejamos então.

Quanto aos encargos com o passivo bancário respeitantes ao período entre 17/6/93 e 31/10/95, a sentença considerou que se estava perante um dano causado pelo embargo ilegal, em virtude de se ter provado que a A. recorrera a financiamento junto da banca para construir o “…………………”, suportando juros referentes ao passivo bancário imputável a este empreendimento durante o período de paralisação das obras.

Entendemos, porém, que, em face da matéria fáctica provada, não se pode concluir que o embargo foi condição “sine qua non” desse dano.

Efectivamente, o embargo foi indiferente para esse dano, pois o pagamento dos juros em causa foi consequência do recurso ao financiamento bancário para a construção do empreendimento “………………..”, o qual sempre teria de ser suportado pela A., independentemente do acto ilícito ter sido ou não praticado. A circunstância de se ter dado por provado que existia um passivo bancário directamente associado à construção do empreendimento, é insuficiente para que se possa concluir que, se não fosse o embargo, esse prejuízo não se verificaria. Para que esta conclusão se pudesse extrair seria necessário que a A. demonstrasse que, se não fosse a paralisação das obras, não teria de suportar o aludido pagamento, prova que não foi feita.

No que respeita aos danos aludidos no ponto 3.3.2 da sentença recorrida, o R. contesta que se possa considerar que os resultantes da substituição da grua e da reparação do “dumper” e da betoneira, referidos nos pontos 53 e 57 da factualidade, são uma consequência adequada do embargo.

E cremos que com razão.

Com efeito, ao contrário do que entendeu a sentença, não basta para que se considere verificado o nexo de causalidade entre o embargo e esses danos que as avarias que obrigaram às aludidas substituição e reparação tenham surgido após a paralisação da obra na sequência do embargo, pois daí, sem mais, não se pode inferir que foi essa paralisação que determinou as avarias. Não está, assim, demonstrado que o referido embargo tenha sido uma condição dos mencionados danos.

Quanto aos prejuízos aludidos na al. c) da parte dispositiva da sentença recorrida, definidos genericamente como os “consubstanciados no atraso na comercialização e venda das fracções do empreendimento nos termos referidos no ponto 3.3.3. supra”, trata-se dos alegados nos artºs. 47.º e 48.º, da petição inicial, onde a A. invocara que a paralisação das obras determinara um atraso na comercialização e venda das fracções que constituíam o empreendimento “…………….” e a diminuição dos lucros que teria obtido por elas terem sido concluídas e vendidas com um atraso superior a 2 anos e por um preço inferior ao valor corrente de mercado.

A sentença, apesar de considerar improcedente o pedido quanto ao prejuízo “consubstanciado na venda de fracções por valor inferior ao valor corrente no mercado”, entendeu que o acto ilícito, sendo a causa de atrasos na comercialização e venda dessas fracções, provocou à A. prejuízos que não estavam quantificados.

Porém, além de resultar dos artºs. 47.º e 48.º da petição inicial que o único dano concretamente invocado pela A. a esse título foi o que se consubstanciava numa inferior margem de lucro obtida com a venda das fracções, não se vê que outros prejuízos se possam considerar demonstrados, quando apenas se prova que a paralisação da construção do empreendimento provocou atrasos nessa venda. Efectivamente, não se provando que esse atraso tivesse um impacto negativo sobre as vendas e nada mais sendo alegado – como, por exemplo, que as vendas em data posterior àquela em que se verificariam não fora o embargo tinham originado que ela não pudesse aceder mais cedo ao produto da venda e, consequentemente, a capital com que obteria determinados rendimentos ou com que poderia teria efectuado certos investimentos produtivos – não se pode concluir que esse simples atraso seja um dano. Assim, ao contrário do que entendeu a sentença, não se está perante um prejuízo demonstrado mas não quantificado, mas pura e simplesmente perante um dano inexistente.

Portanto, também nesta parte, procede o recurso interposto pelo R.

Finalmente, quanto aos danos a que se refere a al. d) da parte dispositiva da sentença recorrida, estão aí incluídos os seguintes:

- Despesas, durante o período em que vigorou o embargo, com o alvará de loteamento n.º 13/89 e respectivas taxas de urbanização;

- Custos da garantia bancária que a A. apresentou na CMTV, durante o período de vigência do embargo;

- Pagamentos à EDP durante o mesmo período, por encargos de urbanização do empreendimento;

- Custos da licença de construção durante o referido período;

- Despesas com campanhas publicitárias e de divulgação do empreendimento durante e/ou após o embargo.

No que respeita às despesas com publicidade, a sentença entendeu que, tendo-se provado que a notícia do embargo na comunicação social provocara nos potenciais compradores descrédito e desconfiança relativamente ao empreendimento, elas consubstanciavam um prejuízo imputável ao acto ilícito na parte em que haviam sido realizadas depois desse embargo. Quanto aos restantes custos considerados, sustentou-se que, durante o período de paralisação da obra, se tratava de despesas inúteis ou infrutíferas, por a A. estar impedida de prosseguir os trabalhos de construção, sendo, por isso, danos imputáveis ao acto ilícito.

Porém, todas essas despesas são inerentes à construção e comercialização do empreendimento, não sendo o acto ilícito que as desencadeou. Efectivamente, independentemente de esse acto ter sido ou não proferido, elas sempre teriam de ser suportadas pela A. durante o período em que se manteve o embargo. Assim, em face da matéria de facto dada por provada, não se pode concluir que tais despesas são uma consequência adequada da prática do acto ilícito.

Acresce que, em relação às despesas de publicidade e de divulgação do empreendimento, nem sequer está provada a sua existência no período considerado pela sentença. Mas, ainda que elas existissem, não era pelo simples facto de terem sido realizadas durante ou após o embargo que se poderia concluir que eram imputáveis a este, dado não estar provado que a notícia do embargo na comunicação social – que provocou nos potenciais compradores descrédito e desconfiança relativamente ao empreendimento – determinou a efectivação de (novas) campanhas publicitárias. Assim, na ausência de prova de realização dessas despesas no período em questão, nunca se poderia concluir pela existência de um dano imputável ao acto ilícito.

Nestes termos, também quanto aos identificados custos e despesas, procede o recurso do R.

4. Pelo exposto, acordam em conceder parcial provimento a ambos os recursos, revogando a sentença recorrida, julgando a acção parcialmente procedente e condenando o R. a pagar à A.:

a) A quantia de € 5.208,63, acrescida dos juros de mora contados à taxa legal desde a data da citação até efectivo e integral pagamento;

b) A quantia que vier a ser liquidada, a título de honorários dos mandatários judiciais da A. nos processos judiciais que ficaram identificados.

No mais, absolve-se o R. do pedido.

Custas apenas pela A., atento à isenção do R., na proporção de 4/5.

Lisboa, 20 de Junho de 2017. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves - António Bento São Pedro.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 48051 DE 1967/11/21 ART4 ART6.
CCIV66 ART483 ART487 ART563 ART565 ART806 ART566 ART805.
DL 560/71 DE 1971/12/17 ART16 N2.
DL 100/84 DE 1984/03/29 ART89.
DL 400/84 DE 1984/12/21 ART12 ART34 ART65.
DL 69/90 DE 1990/03/02 ART26.
CPC ART609 N2.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC0592/07 DE 2008/10/09.; AC STA PROC041156 DE 1997/11/06.; AC STA PROC046771 DE 2001/10/10.; AC STA PROC044815 DE 2000/10/18.; AC STA PROC027930 DE 1995/10/17.; AC STAPLENO PROC026340 DE 1997/03/05.; AC STA PROC0367/09 DE 2010/03/17.; AC STA PROC039020 DE 1996/03/21.; AC STA PROC035909 DE 1996/12/03.; AC STA PROC0565/12 DE 2012/10/09.; AC STA PROC039934-A DE 2005/03/08.; AC STA PROC0754/08 DE 2009/03/04.; AC STA PROC0266/11 DE 2012/06/20.; AC STA PROC0314/13 DE 2016/05/19.; AC STJ 4/2002 PROC1508/01-1.

Doutrina

M. ALMEIDA COSTA - DIREITO DAS OBRIGAÇÕES 9ED PÁG708.

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