01661/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 - A..., funcionária do quadro da Direcção-Geral de Impostos interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais formado sobre um recurso hierárquico, que lhe dirigiu em 30-3-98, interposto de um despacho do Senhor Director-Geral de Impostos que indeferiu um pedido de pagamento de juros de mora respeitantes a quantitativos que lhe foram abonados pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço como «falsa tarefeira». Na sua resposta, a autoridade recorrida suscitou as seguintes questões prévias: extemporaneidade do recurso contencioso, derivada de extemporaneidade do recurso hierárquico; carácter meramente confirmativo do acto do Senhor Director-Geral de Impostos; inadequação do processo de recurso contencioso para satisfação da pretensão da recorrente. Por acórdão de 6-7-2000, o Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso por ilegalidade de interposição, por não existir o indeferimento tácito impugnado. Tendo sido interposto recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, veio aquele acórdão do Tribunal Central Administrativo a ser revogado, por se ter entendido existir o indeferimento tácito. Voltando os autos ao Tribunal Central Administrativo, veio este a proferir acórdão, em 16-5-2002, em que foi concedido provimento ao recurso contencioso. Inconformada, a autoridade recorrida interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1.ª Contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido; 2.ª Por outro lado é clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierarquicamente e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento dos abonos; 3.ª Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pela ora recorrida. 4.ª Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pela ora recorrida, seja outro que não o pagamento de juros de mora; 5.ª Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização; 6.ª Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado; 7.ª A Administração pagou à ora recorrida, em 3 de Maio de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal; 8.ª Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse; 9.ª E fê-lo porque entendeu ser de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito; 10.ª Assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida" não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento; 11.ª O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil ( artigos 805º e 806º do Código Civil ). 12.ª Além disso, nos termos e por força do disposto no n.º 1 do artigo 2º do Decreto-lei n.º 49168, de 5-8-69, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora e, hoje, nas situações posteriores à publicação do DL n.º 73/99 , de 16/3, designadamente as referidas no n.º 1 do art. 2.º , com referência à alínea c) do n.º 1 do art. 2.º do DL n.º 73/99 , de 16.03 ; 13.ª Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido - e de acordo com o estabelecido nos artigos 310º , d) e 306º do Código Civil , preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme - mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito. A recorrente no recurso contencioso apresentou contra-alegações, defendendo que seja negado provimento ao recurso jurisdicional. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: Considero que o recurso interposto não deve merecer provimento e que o douto acórdão recorrido deve ser mantido, de acordo com jurisprudência deste STA. Diversos acórdãos, proferidos em casos similares, têm decidido que: o acto de processamento de abonos pagos, nada decidindo quanto a juros e mora devidos, não se firmou como caso decidido; o Estado não beneficia de isenção de juros de mora relativamente aos quantitativos devidos aos seus funcionários; a prescrição dessa obrigação devia ter sido invocada pela Administração no acto em que decidiu o pedido formulado, sendo irrelevante a sua invocação apenas na resposta ao recurso contencioso. (Neste sentido, entre outros, os acórdãos de 9/5/02 - pr.48136, de 7/11/01pr.47207, de 21/6/01 - pr.47481). Também o meio utilizado pela recorrente se afigura ser o meio próprio, já que esta pretende através do recurso contencioso que interpôs, a anulação do acto de indeferimento tácito da pretensão que formulou. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 - No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: A - À recorrente, foram processados e pagos determinados montantes a título de subsídio de férias e Natal e remuneração dos meses de férias não gozadas, respeitantes ao período em que exerceu funções na situação de "Tarefeiro" (doc. de fls. 16 que se reproduz), B - Em 16/08/1995 o ora recorrente, então funcionário do quadro do pessoal da DGCI, dirigiu ao "Director-Geral dos Impostos, o seguinte requerimento: "1º - O requerente iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, em "regime de tarefa" em 19.09.83... desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário até 13.04.89. 2º - No entanto, a sua verdadeira situação era de "falso tarefeiro" já que... 3º - Pelo período em que permaneceu como falso tarefeiro, de 09.09.83 a 13.04.89, foi agora o requerente abonado dos quantitativos referentes aos meses de férias não gozados, subsídio de férias e de Natal, conforme superiormente determinado na sequência do parecer jurídico nº 189/94... 4 - Foi, deste modo, reconhecido ao requerente a sua qualidade de... 6 - Sendo assim, não há dúvida que assistem ao ora requerente todos os direitos decorrentes de uma situação de trabalho subordinado, como sejam... 7 - Igualmente lhe assiste o direito às férias, respectivos subsídios, e subsídios de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu como "tarefeiro", como lhe foi agora reconhecido. 8 - E esses direitos, traduzidos em prestações pecuniárias, dever-lhe-iam ter sido pagos à medida do seu vencimento. 9 - Ora acontece que tais prestações só lhe foram pagas em 03.05.95, isto é, em data muito posterior à do seu vencimento e ao atraso deste pagamento o requerente é totalmente alheio, sendo mesmo da exclusiva responsabilidade da entidade administrativa ao serviço da qual o requerente estava afecto. 10 - Tendo-se colocado em mora no pagamento por sua exclusiva responsabilidade. 12 - Pelo que ao requerente são devidos os juros calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento das prestações em causa, referentes às férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal pelo período de tempo em que permaneceu como "tarefeiro", e até à data em que as mesmas prestações lhe foram liquidadas, o que ocorreu em 03.05.95. Termos em que, requer a V. Exª se digne mandar processar o abono das quantias que lhe são devidas a título de juros moratórios." - (doc. de fls. 13). C - O requerido em B) foi indeferido por despacho de 16.01.98, do DGCI (docs. de fls. 17/20 que se reproduzem). D - O despacho de 16.01.98, foi proferido no parecer constante de fls. 17/20 (que se reproduzem), onde se concluía no sentido de serem "indeferidos os requerimentos em que é pedido o pagamento de juros de mora sobre os quantitativos pagos respeitantes a férias, subsídio de férias e de Natal...". E - O despacho a que se alude em C) foi notificado ao ora recorrente em 18.02.98 (cfr. proc. administrativo e doc. de fls. 9). F - Em 30.03.98, interpôs o ora recorrente recurso hierárquico do despacho a que se alude em C) através de requerimento que dirigiu à entidade ora recorrida, recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão. 3 - A primeira questão suscitada pela autoridade recorrida, no presente recurso jurisdicional, é a da natureza de acto confirmativo do despacho do Senhor Director-Geral de Impostos, por se ter firmado na ordem jurídica o acto que processou as importâncias de férias e subsídios de férias e de Natal, que teria contida uma decisão de não pagamento de juros de mora. Esta questão já foi decidida pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que consta de fls. 78-81 verso, transitado em julgado, em que se entendeu que a autoridade recorrida tinha o dever de decidir o recurso hierárquico apresentado pela recorrente, por não ter sido decidida através do acto de processamento das quantias pagas a questão do pagamento de juros de mora. Assim, não existindo uma prévia decisão da Administração no sentido do não pagamento de tais juros, não pode atribuir-se carácter confirmativo ao acto do Senhor Director-Geral de Impostos que indeferiu o seu pagamento. 4 - A autoridade recorrida defende a intempestividade do recurso contencioso por entender que o acto que decidiu o não pagamento de juros de mora é o acto de processamento das quantias de férias e subsídios de férias e de Natal. Como se referiu, por força do acórdão anterior deste Supremo Tribunal Administrativo proferido neste processo, tem de considerar-se assente que esse acto de processamento contenha uma decisão de não pagamento de juros de mora. Por outro lado, a tempestividade do recurso contencioso tem de ser aferida, naturalmente, relativamente ao acto expresso ou presumido que é objecto do recurso e não a outro acto. No caso em apreço é impugnado um indeferimento tácito formado sobre um recurso hierárquico apresentando à autoridade recorrida em 30-3-98. O prazo de 30 dias para a sua decisão (art. 175.º, n.º 1, do C.P.A.) (A recorrente, perante o silêncio da Administração relativamente ao recurso hierárquico, não tinha meio de saber se a autoridade para quem o interpôs realizaria ou não qualquer acto de instrução ou diligência, pelo que há razão para entender que não poderia presumir indeferido o recurso antes do decurso do prazo de 90 dias referido no n.º 2 do art. 175.º do C.P.A. Porém, mesmo à face do prazo de 30 dias referido no n.º 1 do mesmo artigo, o recurso contencioso é tempestivo, pelo que não interessa aprofundar a questão de saber qual dos prazos se deveria aplicar .) terminou em 13-5-98 (Prazo contado com suspensão aos sábados, domingos e feriados, como impõe o art. 72.º do C.P.A.. ), pelo que o prazo de um ano para interposição de recurso contencioso [art. 29.º, n.º 1, alínea d), da L.P.T.A.] terminou em 13-5-1999. O recurso contencioso foi interposto nesta data de 12-5-99 (fls. 2), pelo que foi interposto tempestivamente. Assim, improcede a questão da intempestividade. 5 - A terceira questão prévia suscitada pela autoridade recorrida é a do erro na forma do processo. Entende a autoridade recorrida que o recurso contencioso não é o meio processual adequado para a recorrente obter o pretendido pagamento dos juros de mora. A recorrente apresentou à Administração um pedido de pagamento de juros de mora, não havendo qualquer obstáculo legal a que o pagamento de juros de mora seja decidido através de acto administrativo. A Administração indeferiu aquele pedido por acto expresso, e a Recorrente interpôs recurso hierárquico deste acto, recurso este que não foi decidido expressamente. Perante o silêncio da Administração sobre este recurso hierárquico a recorrente veio interpor o presente recurso contencioso. Como se vê pela parte final da petição de recurso, o pedido formulado pela recorrente é de anulação do indeferimento tácito recorrido (fls. 4). O recurso contencioso é o meio processual especial próprio para impugnação contenciosa de actos administrativos, como se conclui, entre outros, dos arts. 24.º, 25.º, 28.º e 29.º da L.P.T.A., sendo também o meio adequado para impugnar indeferimentos tácitos [alínea d), do n.º 1 daquele art. 28.º]. É à face do pedido formulado que se afere a adequação das formas de processo especiais. (ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume II, páginas 288-289, onde escreve: « E como o fim para que, em cada caso concreto, se faz uso do processo se conhece através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina, chega-se à conclusão seguinte: a questão da propriedade ou impropriedade, do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo especial».) Por isso, no caso em apreço, sendo formulado um pedido de anulação de um indeferimento tácito, é de concluir que o processo de recurso contencioso é o meio processual adequado. Termos em que improcede o recurso, neste ponto. 6 - A autoridade recorrida coloca a questão de saber se são devidos juros de mora à recorrente, a quem a Administração entendeu pagar quantias relativas a férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal respeitantes ao período de tempo em que exerceu funções como «falsa tarefeira». No caso em apreço, o acto impugnado é de indeferimento tácito de um recurso hierárquico. O indeferimento tácito, por sua natureza, não pode ter fundamentação própria explícita, sendo com esse alcance que se tem entendido que aquele é infundamentável. (Neste sentido, entre outros, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo: de 4-7-1987, proferido no recurso n.º 23893, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 369, página 584, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 322, página 1201; de 14-6-1988, proferido no recurso n.º 24905, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-94, página 3220; de 24-10-1989, proferido no recurso n.º 25972, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 5959; de 19-1-1995, proferido no recurso n.º 32006, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 565. ) No entanto, no caso de actos de segundo grau subsequentes a acto primário expresso, como é o do indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de acto expresso, é de considerar transferida para o acto silente de indeferimento do recurso a fundamentação expressa do acto recorrido, por ser de entender que o acto do superior manteve o acto primário, pelas mesmas razões. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do S.T.A.: do Pleno, de 29-10-97, proferido no recurso n.º 22267, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 470, página 305, e em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1932; da Secção do Contencioso Administrativo, de 26-9-1996, proferido no recurso n.º 39810, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-3-99, página 6309; da Secção do Contencioso Administrativo de 23-3-2000, proferido no recurso n.º 40827; da Secção do Contencioso Administrativo de 14-3-2001, proferido no recurso n.º 38225; da Secção do Contencioso Administrativo de 14-3-2002, proferido no recurso n.º 45749. No mesmo sentido, pode ver-se VIEIRA DE ANDRADE, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, página 162. ) Assim, no caso em apreço, é de entender que o indeferimento tácito teve por base unicamente o entendimento de que só os funcionários em situação idêntica à da aqui recorrente que tiveram êxito em recursos contenciosos têm direito a juros de mora relativos ao pagamento das quantias referentes a férias não gozadas e subsídios e que os outros teriam de «lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente acção sobre a responsabilidade civil» (fls. 17-18). Por outro lado, há que notar que os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na resposta ao recurso contencioso (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230; de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405; de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037; de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391; de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055; de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207. Em sentido idêntico, podem ver-se: MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ). Este entendimento é de manter, pelo menos quando não se esteja perante situações em que a lei preveja vinculadamente os pressupostos de actuação da Administração, situações em que por vezes se tem entendido que pode accionar-se o princípio do aproveitamento do acto administrativo praticado no exercício de poderes vinculados. A esta luz, passar-se-á a apreciar as questões colocadas pela autoridade recorrida relativamente ao pagamento de juros de mora. 7 - Defende a autoridade recorrida que o pagamento das quantias relativas a férias, e subsídios foi efectuada no uso de um poder discricionário e não por imperativo legal, que a tal a obrigasse, sendo feito com o de intuito uniformizar as situações dos funcionários que tinham prestado serviço como «falsos tarefeiros», pagando aos que não haviam interposto recursos contenciosos o que outros tinham obtido através destes. O direito dos «falsos tarefeiros» (Consideram-se «falsos tarefeiros» aqueles que embora contratados em regime de tarefa mais não eram do que assalariados eventuais, prestando serviço em tempo completo e continuado, com sujeição a disciplina, direcção, hierarquia e horário do serviço e afectados a execução da actividade normal e corrente. ) aos direitos e regalias do pessoal dos quadros tem vindo a ser reconhecido por este Supremo Tribunal Administrativo (Afirmando o direito dos «falsos tarefeiros» aos direitos e regalias do pessoal dos quadros podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 3-1-90, proferido no recurso n.º 27667, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 604; de 8-6-1993, proferido no recurso n.º 31329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3276; de 6-10-94, proferido no recurso n.º 34337, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 6720. ), não sendo sequer discutido pela autoridade recorrida que assim se deva entender. Por isso, deve partir-se do pressuposto de que a recorrente, tendo prestado trabalho nas condições referidas, tinha direito às quantias correspondentes a férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal. Sendo assim, a recorrente só poderia não ter direito às quantias referidas, no momento em que a autoridade recorrida lhas pagou, se tivesse, entretanto, perdido tal direito, por qualquer razão. No acto do Senhor Director-Geral de Impostos, cuja fundamentação, como se disse, se transfere para o acto silente impugnado, não é invocada qualquer razão para a recorrente não ter o direito às quantias que lhe foram pagas a título de férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, antes se constatando que a administração ficou convencida pela posição assumida jurisprudencialmente sobre o direito dos «falsos tarefeiros» a tal pagamento. A única razão que se pode imaginar para a recorrente ter perdido aquele direito, ao contrário de outros «falsos tarefeiros» em idênticas situações, que interpuseram recursos contenciosos, seria a existência de um hipotético acto administrativo que tivesse negado à recorrente o direito às quantias referidas, acto esse que ela não tivesse impugnado. No entanto, desde logo, é de constatar que não se provou, que exista um acto desse tipo. Por outro lado, a hipotética existência de um acto desse tipo não é sequer aventada por qualquer das partes, pelo que, não se tratando de matéria de conhecimento oficioso e estando os poderes de cognição do tribunal restringidos aos factos alegados pelas partes e aos factos instrumentais que resultem da discussão da causa ( art. 264.º , n.ºs 1, 2 e 3, do C.P.C ., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A .), está afastada a possibilidade processual de fazer averiguações tendo em vista apurar essa hipotética e não indiciada existência. 8 - Assim, tem de partir-se do pressuposto que as quantias pagas a título de férias e subsídios de férias e de Natal eram legalmente devidas. Os referidos quantitativos de subsídio de férias e de Natal deveriam ser pagos em momentos certos ( arts. 2.º , n.ºs 1 e 2, e 10.º , n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 496/80 , de 20 de Outubro, e 2.º, 4.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 497/88 , de 30 de Dezembro), o mesmo sucedendo com os relativos a férias não gozadas, nos casos de cessação de funções (arts. 7.º e 16.º do primeiro diploma e 15.º do segundo), pelo que, sendo o não pagamento nos momentos adequados imputável à Administração, ela terá incorrido em mora, sendo devedora de juros de mora independentemente de interpelação [ arts. 804.º , n.º 2, 805.º , n.º 2, alínea a), e 806.º n.º 1 do Código Civil ]. A autoridade recorrida defende, porém, que não há lugar ao pagamento de juros de mora por o Estado estar isento de tal pagamento, nos termos do art. 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49168, de 5-8-69. No entanto, por um lado, como vem sendo decidido por este Supremo Tribunal Administrativo, a isenção de juros de mora prevista no art. 2.º, n.º 1.º, do Decreto-Lei n.º 49168 (como a prevista no Decreto-Lei n.º 73/99 , de 16 de Março, invocado pela autoridade recorrida, que ainda não estava em vigor no momento em que foi praticado o acto recorrido e, por isso, não pode ter sido em conta na apreciação da sua legalidade) reporta-se às dívidas aos entes públicos mencionados no n.º 1 do art. 1.º daquele diploma e não às destes para terceiros. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos: do Pleno, de 16-5-2000, proferido no recurso n.º 45041; da Secção, de 21-3-2001, proferido no recurso n.º 46760; da Secção, de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 47255; da Secção, de 24-5-2002, proferido no recurso n.º 47205; do Pleno, de 19-6-2001, proferido no recurso n.º 46465; da Secção, de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 47481 e 47509; da Secção, de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; da Secção, de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207; da Secção, de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110. No mesmo sentido, pode ver-se o Parecer n.º 27/84, do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República, de 10-5-84, publicado no Diário da República, II Série, de 20-9-84, página 8657, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 341, página 74.) Assim, na linha desta jurisprudência, é de entender que, não há suporte legal para isentar o Estado de juros de mora relativamente a dívidas ao pessoal que lhe presta serviço. Por isso, é de entender que a Administração incorreu no dever de pagamento de juros de mora, por força das citadas normas do Código Civil e dos Decretos-Lei n.ºs 496/80 e 497/88. 9 - Invoca ainda a autoridade recorrida a prescrição dos juros de mora, com fundamento na alínea d) do art. 310.º do Código Civil que estabelece que os juros legais ou convencionais prescrevem no prazo de 5 anos, contados a partir da exigibilidade da obrigação. No acto do Senhor Director-Geral de Impostos, cuja fundamentação se transfere para o acto silente impugnado, como se disse, a prescrição não foi invocada como um dos fundamentos do indeferimento da pretensão da recorrente, só sendo invocada na resposta ao recurso contencioso. Por isso, pelo que atrás se referiu sobre a irrelevância de fundamentos de indeferimento não invocados no acto recorrido, não pode ser dada relevância a esta invocação da prescrição no recurso contencioso, se for de entender que ela, para operar, dependia de invocação. No que concerne à prescrição, não existindo regras especiais relativamente à sua invocação por órgãos da Administração relativamente a dívidas do Estado, tem de concluir-se que ela é deixada na livre disposição desses órgãos, como decorre do preceituado no art. 303.º do Código Civil , que permite que essa invocação seja feita judicial ou extrajudicialmente. Por isso, não sendo a invocação da prescrição perante aqueles que se arroguem direitos de crédito em relação ao Estado uma actividade vinculada da Administração, está afastada a possibilidade de na apreciação contenciosa da legalidade do acto ser dado relevo a uma invocação feita a posteriori, na pendência do recurso contencioso interposto do acto que indeferiu a pretensão com outra fundamentação. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, em idênticas situações de invocação da prescrição, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos: de 24-5-2001, proferido no recurso n.º 47205; de 21-6-2001, proferidos nos recursos n.ºs 46898, 47481 e 47509; de 11-10-2001, proferido no recurso n.º 47927; de 25-10-2001, proferido no recurso n.º 47530; de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 47207, de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 47416; de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 48110. ) Termos em que improcedem todas as questões suscitadas no recurso jurisdicional. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional. Sem custas, por a autoridade recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas). Lisboa, 12 de Março de 2003. Jorge de Sousa - Relator - Isabel Jovita (revendo posição) - Costa Reis (vencido conforme o voto que junto). VOTO DE VENCIDO 1. Vejamos se é, ou não, legal a decisão de indeferimento do pagamento dos controvertidos juros de mora. O indeferimento ora impugnado surgiu na sequência da decisão que entendeu que a Recorrida (como muitos outros seus colegas), deveria ser paga dos quantitativos relativos a férias e respectivo subsídio e subsídio de Natal e, por isso, lhos pagou, apesar de saber que o mesmo não tinha reclamado judicialmente esse direito, entendimento esse que fundou em razões de justiça e equidade, visto que assim colocava em situação de igualdade todos os ex tarefeiros - quer os que recorreram a Juízo quer os que se mantiveram inactivos - que se encontravam em idênticas condições profissionais. O que significa que, o pagamento daqueles abonos resultou de vontade própria da Administração, no exercício do seu poder discricionário, e não de determinação legal ou de imposição judicial. Esta circunstância, porém, não impressionou o Tribunal recorrido que, tendo considerado que a Administração havia reconhecido o direito da Agravada ao recebimento daqueles abonos, daí retirou a conclusão de que os pedidos juros de mora eram, também, devidos em resultado do mesmo ter sido efectuado tardiamente. Este raciocínio, contudo, não convenceu a Autoridade Recorrida que continua a defender a inexistência do direito a tais juros, convencimento esse que funda em duas ordens de razões; por um lado, no disposto no n.º 1 do art. 2º do DL 49.168, de 5/8/69, uma vez que esta disposição a isenta do seu pagamento e, por outro, na consideração de que "não havendo prestação legalmente devida não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento" (conclusão 10ª). Será que ao assim litigar a Agravante litiga com razão? 2. Este Supremo Tribunal tem, reiteradamente, afirmado que a Administração está obrigada ao pagamento de juros de mora relativos a dividas a funcionários seus pelo não pagamento atempado, total ou parcial, de vencimentos ou outros abonos. (Vd. designadamente o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 16/5/00, Rec. 45.041 e, entre outros, os Acórdãos da Secção de 25/5/99, Rec. 41.016, de 20/1/01 Rec. 46.818 e de 21/3/01, Rec. 47.760.) Entendimento a que se adere e cuja justificação se pode encontrar, por ex., no Ac. de 25/5/99 (rec. n.º 41.016), onde se lê: "A isenção prevista no art.º 2º, n.º 1 deste diploma legal (o mencionado DL 49.168) ... tem de ser entendida no contexto daquele diploma, como respeitando a matéria fiscal. Aliás, nem se entendia que assim não fosse, pois que nesse mesmo ano de 1969 era publicado o DL 47.344, que aprovava o Código Civil e onde nos arts. 804º e segs. se dispunha que o devedor ficava obrigado a reparar os danos causados ao credor pela simples mora e tal indemnização, nas obrigações pecuniárias, corresponde aos juros a contar do dia da constituição em mora. Mesmo a nível de impostos aquele artº 2º do DL 49.168 encontra-se revogado. Na verdade, a Lei Geral Tributária, aprovada pelo DL 398/96, de 17/12, refere no seu art. 43º, n.º 3, al. a) que "são também devidos juros indemnizatórios quando não seja cumprido o prazo legal de restituição oficiosa dos tributos. " Deste modo, e em jeito de conclusão, podemos dizer, tal como o transcrito Aresto, que não havendo "lei ou regime especial que isente o Estado da sujeição do pagamento de juros de mora pelo retardamento no cumprimento das suas prestações debitórias de conteúdo pecuniário, havemos de concluir que os mesmos são devidos no caso sub judicio de acordo com os princípios e regras gerais.". Ou seja, e como regra geral, temos que o Estado se encontra sujeito ao pagamento de juros moratórios regra essa que, contudo, pode ser afastada por lei ou regime especial. In casu, não ocorre lei ou regime especial que isente o Estado do pagamento daqueles juros, pelo que pareceria lógico que se reconhecesse ao Agravado o direito aos mesmos e que esse reconhecimento não levantasse controvérsia. Todavia, não tem sido assim e não o tem sido porque a jurisprudência deste Tribunal tendo em conta as especiais circunstâncias que rodearam o pagamento dos mencionados abonos, não tem tido resposta uniforme para a questão de saber se, nessas concretas circunstâncias, tais juros são devidos. E, assim, pode referenciar-se a formação de três correntes com respostas antagónicas a essa questão: De um lado encontram-se aqueles que entendem que os juros são devidos, mas que o respectivo direito está prescrito e que, atenta essa prescrição, o indeferimento impugnado deve ser mantido; (Vd. Acórdãos de: 20/2/01 (rec. 46.818), de 26/4/01 (rec. 47.255), de 22/5/01 (rec. 46.716) e 26/6/01 (rec. 47.501) . De outro os que consideram que os juros são devidos, mas que não sendo a prescrição imediatamente operativa e não tendo sido ela invocada no procedimento administrativo não pode ser agora conhecida (ainda que suscitada no recurso contencioso ou no recurso jurisdicional), o que os leva a anular o acto recorrido; (Vd. Acórdãos de 24/5/01 (rec. 47.205), de 21/6/01 (recs. 46.898 e 47.481), e de 11/10/01 (rec. 47.927). Justificando essa posição e citando o Prof. E. de Oliveira escreveu-se no rec. 46.898: "as razões objectivamente existentes, mas que não foram expressamente aduzidas como fundamento do acto não podem ser tomadas em conta na aferição da respectiva legalidade. A legalidade dos actos administrativos afere-se em função das razões nele invocadas (que são todas, mas só elas, os motivos determinantes do acto não sendo de considerar os fundamentos que, em momento posterior à prática do acto, o órgão administrativo venha a invocar como seus motivos. " ). e, finalmente, aqueles que consideram que os juros não são devidos e, por isso, mantêm o acto impugnado (Acórdãos de 25/9/01 (rec.s 47.271 e 47.439). Ora em nossa opinião os juros não são devidos. 3. No essencial, a tese que considera serem os juros devidos fundamenta o seu entendimento no facto de a Autoridade Recorrida não poder "fugir arbitrariamente ao regime legal que no conjunto é aplicável à matéria, reconhecendo, por um lado, ser aplicável uma parte desse regime - o da obrigação principal - mas afastando, por outro, a restante aplicável aos juros moratórios. " - veja-se, por ex., o citado Acórdão de 21/6/01, rec. 47.481. Esta argumentação - que considera não ser legitimo a aplicação de um regime legal a uma determinada situação e de um outro aos eventuais efeitos dela resultantes - pode ser enriquecida com a que foi utilizada, numa situação semelhante à que agora nos ocupa, no Acórdão de 5/3/96, rec. 37.71 (Neste Acórdão estava em causa uma situação em que a Autoridade Recorrida, adoptando um entendimento mais favorável interesses do Recorrente, tinha decidido, por razões de justiça, alterar a pensão de aposentação que lhe tinha sido atribuída por decisão já consolidada, recusando-se, contudo, a reportar o início dessa atribuição ao momento por ele pretendido.). Aí se lê que: "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume um carácter discricionário, a margem de livre apreciação esgota-se na opção entre revogar ou manter o acto ilegal. Tendo decidido revogar o acto administrativo anterior a autoridade administrativa, ao definir ex novo a situação jurídica concreta, encontra-se vinculada às condições objectivas e subjectivas que condicionam a validade do respectivo tipo legal de acto. Ou seja, a actuação administrativa passa a ficar subordinada a estritos critérios de legalidade no plano da definição jurídica do caso concreto e, por conseguinte, no que concerne ao conteúdo e efeitos do acto revogatório. " Deste modo, e de acordo com esta orientação, consistindo o poder discricionário da Administração na escolha entre revogar ou não revogar um acto já consolidado na ordem jurídica esse poder esgotar-se-ia nessa escolha pelo que, feita esta, haveria que aplicar o regime legal no seu conjunto a toda a situação que foi criada. Este entendimento, contudo, parece-nos não poder ser sufragado. 4. Na verdade, a Administração só está obrigada à aplicação de um único regime jurídico à situação decorrente da revogação de um seu acto quando esta se funda em razões de invalidade - porque, então, a Administração age por obrigação legal e a sua decisão constituiu um acto vinculado e, se assim é, faz todo o sentido que a reposição da legalidade seja completa. Todavia, este principio não funciona para as situações em que a Administração, no uso dos seus poderes discricionários, resolve, de motu próprio, por razoes de justiça, oportunidade ou equidade corrigir uma situação provocada por ela e que ela reconhece não ser a que melhor se harmoniza com a lei. Nestas circunstâncias o que está em causa já não é o cumprimento de uma obrigação legal, entendida esta no seu sentido estrito (Ou seja, a Administração, podendo, tem sempre o dever de revogar os seus actos inválidos só que, tratando-se de actos consolidados, esse dever já não constitui uma imposição directa e imediata da lei.) , mas sim a reposição da legalidade por vontade própria. Ora, o que in casu está em causa é precisamente uma situação em que a Autoridade Recorrida agiu não em função de uma obrigação legal estrita mas fundada unicamente em razões de justiça e equidade. Se assim é, nada do ponto de vista estritamente legal a obrigava proceder como procedeu, isto é, a, revogando o primitivo acto, proferir uma nova decisão atribuindo ao Agravado o direito que o primeiro lhe negava. "Ora nada obsta a que a "revisão anulatória" (Que o Prof. V. de Andrade considera constituir "sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso ..." - vd. local citado. ) em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc - corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível - pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ..... e poderá fundar-se na concordância prática do principio de justiça (que impõe rever a situação) com o principio da economicidade ....". - vd. Prof. Vieira de Andrade em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, a fls. 14, com sublinhados nossos. E sendo assim, como refere aquele Ilustre Professor no mesmo local, nada impedia que a Administração, que não tendo obrigação de pagar nada, decidisse, no uso do seu poder discricionário, por razões ponderáveis e em função do interesse público, pagar alguma coisa. Tanto basta para se poder concluir que os juros moratórios aqui controvertidos não eram devidos. Lisboa, 12 de Março de 2003. Costa Reis