048158 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não constitui acto admiinstrativo contenciosamente recorrível a deliberação de uma Câmara Municipal, de concordância com o traçado proposto para uma via de ligação, sem outra consequência que o seu parecer positivo sobre a obra projectada e o local propostos, nomeadamente sem a consequência lesiva de irremediavelmente dividir os terrenos dos recorrentes.

II- Não altera tal natureza a solicitação aos serviços competentes de planta parcelar do troço proposto e da declaração da respectiva utilidade pública, por serem actos internos meramente procedimentais, sem efeitos ablativos ou compressivos na situação jurídica dos recorrentes, mormente no âmbito do direito de propriedade.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

A. .. B... C... D... E... F... G... H... I... J... K... L... M... N... O... P... Q

R. .., todos devidamente identificados nos autos, recorrem para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que, por irrecorribilidade, lhes rejeitou o recurso contencioso interposto da deliberação, de 28 de Agosto de 2000, da Câmara Municipal de Tomar, no que concerne a um pedido da S..., Lda, relativamente à construção do Nó 2 – Ligação do IC 3 a Tomar – Estudo Preliminar do traçado da continuação da Av. Aurélio Ribeiro até ao Nó 2, com o seguinte teor: “(...) face ao teor da informação conjunta nº 204-DAU/DPF e 104 – DAU/DGU, que homologou, deliberou dar o seu parecer favorável ao traçado proposto e disponibilizar-se para dar o apoio garantido no ofício nº 930/PR, de 15 de Março (...) A Câmara deliberou ainda solicitar com urgência a planta parcelar do referido troço, bem como, a DUP com vista à negociação dos terrenos”.

São as seguintes as conclusões da sua alegação:

1ª O aresto em recurso rejeitou o recurso contencioso interposto por entender que o acto impugnado não era definitivo, uma vez que, no seu entender, pela deliberação recorrida, apenas havia sido aprovada “ ... uma alternativa de traçado do nó de ligação e, apenas para efeitos de estudo técnico, sem prejuízo da análise das demais”.

Contudo,

2ª Resulta claramente da acta da reunião camarária de 28/8/2000 que nessa data foi vencida a proposta para que aquele traçado se efectuasse por qualquer outro local, designadamente mais a sul.

Do mesmo modo,

3ª Resulta igualmente daquela acta que a Câmara Municipal aprovou expressamente um traçado bem definido em detrimento de qualquer outro, conforme, aliás, resulta da declaração feita pelo Presidente da Câmara e da circunstância de se solicitar a declaração de utilidade pública das parcelas abrangidas no traçado aprovado.

Consequentemente,

4º Ao rejeitar o recurso com o argumento de que o acto recorrido apenas se limitara a aprovar um dos traçados possíveis da ligação ao IC3, o aresto em recurso enferma de um claro erro de julgamento.

Acresce que,

5ª Desde a revisão constitucional de 1989, o critério da impugnabilidade contenciosa de um acto administrativo assenta na sua susceptibilidade para lesar direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (...) pelo que é seguro afirmar-se que todos os actos administrativos são, à partida, susceptíveis de recurso contencioso, podendo ser impugnados desde que a sua situação, numa concreta relação jurídica estabelecida entre a Administração e os particulares, seja susceptível de afectar direitos destes últimos (...)

Ora,

6ª É manifesto que ao aprovar o traçado da ligação do IC3 a Tomar, a deliberação impugnada afecta juridicamente a posição de todos os recorrentes enquanto proprietários dos terrenos abrangidos pelo traçado aprovado, pelo que se está perante um acto lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos (...).

Para além disso,

7ª A crescente complexidade da Administração Pública conduziu a um novo entendimento do procedimento administrativo e à superação do conceito tradicional e restrito de acto administrativo, o qual deixou de estar exclusivamente voltado para a regulação definitiva da situação do particular para cada vez mais procurar conformar, ao longo do tempo e através de um desdobramento e sucessão de actos administrativos respeitantes à mesma questão, as relações jurídico-administrativas (...)

Na verdade,

8ª O fenómeno dos procedimentos escalonados – objecto de largo estudo na doutrina alemã através da figura das decisões prévias – espelha bem as situações em que ocorre um desdobramento daquilo que classicamente deveria ser a decisão final em sucessivos actos administrativos intermédios e parcelares, sendo o seu exemplo típico dado pelos procedimentos de massa (v.g. decisões de construções de aeroportos, estradas, auto-estradas, pontes, etc.), nos quais se revela de forma nítida o novo papel que cabe ao acto administrativo nos procedimentos de massa (...)

Por isso mesmo,

9ª É uma tendência generalizada em todos os direitos europeus aceitar a recorribilidade destes actos intermédios, porquanto a partir do momento em que se abandonou a ideia tradicional de que o procedimento constituía uma unidade indivisível, dimanada exclusivamente do sujeito público, assim como aquela concepção do procedimento como um conjunto de actos pré-ordenados em relação ao acto conclusivo, passou a admitir-se com grande amplitude a impugnação daqueles actos intermédios que são, nos seus diversos estádios, lesivos e consequentemente tuteláveis (...).

Ora,

10ª No caso sub judice estava-se claramente perante um exemplo de um procedimento de massas, no qual foi proferido um acto intermédio (a aprovação da localização do traçado) que contém uma decisão definitiva sobre tal questão, da qual resulta uma clara lesão para o interesse dos recorrentes enquanto proprietários dos terrenos abrangidos por aquele traçado (tanto mais que todos os posteriores actos a praticar no procedimento são uma mera consequência da decisão de edificar uma estrada num dado traçado).

Consequentemente,

11ª Sustentar a irrecorribilidade da deliberação em recurso será não atender aos novos ventos de mudança no procedimento administrativo e, sobretudo, incorrer num claro erro de julgamento, violando frontalmente o direito fundamental á tutela judicial efectiva contra actos lesivos, constitucionalmente assegurado no nº 4 do artº 268º da Lei Fundamental

A Câmara Municipal de Tomar também alegou, tendo concluído:

1ª A deliberação impugnada confirmou à S... que a Câmara Municipal de Tomar desejava que avançasse com o estudo e projecto de uma ligação rodoviária entre o Nó 2 do IC 3 á cidade de Tomar, por conta do T

2ª A deliberação impugnada homologou informação dos serviços técnicos da Câmara que, em conclusão diz que o traçado da referida ligação, a ser objecto de estudo e projecto, é uma das alternativas possíveis.

3ª Na mesma reunião foi deliberado não aprovar uma proposta de alguns vereadores, que propunham a deslocação do Nó 2 do IC 3 para Sul ( e não a deslocação da ligação deste Nó à cidade de Tomar ).

4ª A Câmara Municipal de Tomar, verificada a extemporaneidade do pedido de DUP, não lhe deu andamento até hoje.

5ª Quer a ligação do Nó 2 do IC 3 á cidade de Tomar se venha a fazer por dentro da povoação de Valdonas ( actual EM 531 ), quer a Norte, quer a Sul dessa povoação, sempre e todos os proprietários de casas construídas ou a construir junto ao traçado que vier a ser escolhido desejarão que tal traçado seja outro, que não aquele que passe junto das suas casas.

6ª A escolha do traçado definitivo terá, assim, de ser objecto de deliberação válida quanto à forma, e devidamente fundamentada, designadamente por razões objectivas e de ordem técnica.

7ª Será, então, o momento próprio para Recurso Contencioso de Anulação, e não antes.

8ª A douta sentença interpretou correctamente o alcance da deliberação impugnada.

9ª E a douta sentença julgou o recurso intentado e a deliberação impugnada de acordo com as melhores regras de direito aplicável

Neste Tribunal, a Excelentíssima Magistrada do Ministério Público foi de parecer que o recurso não merece provimento.

O processo tem os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos.

CUMPRE DECIDIR.

I- MATÉRIA DE FACTO:

A- No dia 28.08.2000, a recorrida, Câmara Municipal de Tomar, no que respeita ao Nó – Ligação do IC 3 a Tomar – Estudo Preliminar do traçado da continuação da Av. Aurélio Ribeiro até ao Nó 2 e, face à carta apresentada por S..., dando conhecimento que estão a executar para o T... o projecto mencionado em epígrafe e a solicitarem que a Câmara se digne remeter-lhes os elementos, que referem, tendo em conta o traçado que remeteram em planta anexa, bem como, o parecer sobre o citado traçado, deliberou o seguinte:

A Câmara face ao teor da informação conjunta nº 204 DAU/DPF e 1094 – DAU/DGU, que homologou, deliberou dar o seu parecer favorável ao traçado proposto e disponibilizar-se para dar o apoio já garantido no ofício nº 930/PR de 15 de Março. A Câmara deliberou ainda solicitar com urgência a planta parcelar do referido troço, bem como, a DUP com vista á negociação dos terrenos – cfr. teor de fls. 43 a 45 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

B- A informação conjunta nº 204 DAU/DPF – 1094 DAU/DGU, acima referida, tem o seguinte teor:

Tendo em conta os despachos superiores de 06-07-2000 e 17-07-2000. entendeu-se efectuar uma informação conjunta subscrita pelos Chefes de Divisão de Planeamento Físico e Gestão Urbanística do ainda Departamento de Administração Urbanística ( ... Pontos 1, 2 e 3 ),concluindo da seguinte forma:

Não havendo no local de atravessamento do aglomerado construções ou projectos de construção em curso, somos a informar que a proposta apresentada constitui uma das alternativas possíveis – cfr. fls. 43 a 45 acima referidas.

II- O DIREITO.

Nenhuma censura há a fazer à sentença agravada.

Na verdade, a deliberação contenciosamente recorrida, de 21 de Agosto de 2000, segundo consta da acta junta como documento nº 1 pelos recorrentes, a fls. 43, e não de 28 do mesmo mês, data esta última que se reporta, sim, à do registo do requerimento da Comissão constituída por A... e outros moradores do aglomerado urbano de Valdonas, não afecta, de imediato, por si só, a esfera jurídica dos agravantes, proprietários dos terrenos sobre os quais passa a projectada ligação do Nó 2 do IC 3 à cidade de Tomar, no estudo proposto á Câmara recorrida pela sociedade S..., Lda.

A deliberação contenciosamente impugnada não operou sequer quaisquer efeito jurídico sobre a situação jurídica actual dos agravantes, seja na compressão do âmbito dos respectivos direitos de propriedade, seja noutro domínio qualquer, tanto quanto nos revelam o seu teor e a alegação do recurso.

É certo, que diversamente do que defende a recorrida Câmara, tal deliberação manifesta inequivocamente a concordância do órgão autárquico com o traçado proposto pela S.... Porém, sem outra consequência que não seja o seu parecer positivo sobre a obra projectada e o local e traçado propostos, nomeadamente sem a consequência lesiva, defendida pelos recorrentes, de irremediavelmente dividir os seus terrenos nos termos que alegam.

Resulta dos autos que o traçado que há-de ligar o Nó 2 da IC 3 a Tomar, nem sequer é da competência da Câmara ou vai por ela ser construído, mas sim do T..., organismo da Administração Central, cabendo àquela apenas a ligação do traçado à Av. Aurélio Ribeiro, já dentro do perímetro citadino.

Para o respectivo exercício, a S..., encarregada pelo T..., apresentou à recorrida planta de um determinado traçado, consoante os projectos juntos, pedindo-lhe, além do mais, o seu parecer sobre o citado traçado.

Pedidas informações aos serviços técnicos competentes, DPF e DGU, estes opinaram, depois de alguns considerandos, que Não havendo no local de atravessamento do aglomerado construções ou projectos de construção em curso, (...) a proposta apresentada (da S...) constitui uma das alternativas possíveis.

A Câmara, então, deliberou, com um voto de vencido, dar o seu parecer favorável ao traçado proposto e disponibilizar-se para dar o apoio já garantido (...) e deliberou ainda solicitar com urgência a planta parcelar do referido troço bem como a DUP com vista à negociação dos terrenos

Por outras palavras: a Câmara, dentro dos vários traçados possíveis, de ligação do IC 3 a Tomar, deliberou dar parecer favorável ao apresentado, por ser um deles.

O que significa que se limitou a responder ao pedido da S..., com a sua opinião àcerca da planta que esta lhe enviou e que correspondia à execução, para o T..., do projecto que lhe foi encomendado, de execução da ligação da IC 3 a Tomar.

Tal deliberação está assim desprovida de efeitos jurídicos externos, quer em relação aos recorrentes, quer à própria S... ou ao T..., pois não passa de uma opinião que pode, como tal, ser invalidada, inviabilizada ou modificada por alteração das circunstâncias.

É certo que a recorrida também deliberou, no mesmo acto, solicitar com urgência a planta parcelar do referido troço bem como a DUP com vista á negociação dos terrenos.

Porém, uma e outra destas duas demais deliberações, apresentam-se, do mesmo passo, desprovidas de eficácia jurídica externa, por ambas representarem actos preparatórias meramente internos, que se confinam aos serviços da própria Administração, Local e/ou Central.

Com efeito, dirigem-se apenas aos serviços e visam reunir melhores elementos de identificação dos terrenos porventura a sacrificar, a primeira, se se decidir posteriormente o traçado proposto pela S..., e iniciar a tramitação procedimental necessária à respectiva expropriação, com o respectivo pedido a quem de direito, a segunda.

Num caso ou noutro, porém, sem efeito ablativo ou compressivo, pelo menos por ora, na situação jurídica dos recorrentes, mormente no âmbito do direito da propriedade.

Nestes termos, se decide NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, confirmando a decisão recorrida.

CUSTAS POR CADA UM DOS RECORRENTES.

TAXA DE JUSTIÇA: DUZENTOS EUROS.

PROCURADORIA: CEM EUROS.

Lisboa, 05/02/02

Rui Pinheiro - Relator

Adelino Lopes

Ferreira Neto