1Relatório
A… recorreu para este Supremo Tribunal da decisão proferida no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso de anulação do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA FIGUEIRA DA FOZ, de 16 de Junho de 2003 (que indeferiu o pedido de prorrogação do prazo da licença de construção do Aterro para Resíduos Industriais Banais) e da decisão que julgou improcedente o recurso do despacho da mesma entidade que, em 23 de Junho de 2003, ordenou o embargo administrativo da obra de construção do referido aterro.
Em síntese formulou as seguintes conclusões:
Recurso da decisão que julgou irrecorrível o despacho de 16 de Junho de 2003
1ª O Tribunal a quo incorreu em manifesta contradição com o que havia decidido no âmbito da providência cautelar de suspensão da eficácia que correu termos. Invocou para o efeito que "porque os presentes autos contém já novos documentos (PA) que não existiam aquando da decisão proferida nos autos de suspensão de eficácia n.o 619/2003, cuja decisão, igualmente subscrevemos, as referidas questões prévias não podem ser analisadas da forma como ali o foram". Porém, no âmbito do processo cautelar havia já sido apresentado parte do processo administrativo do qual constava a resposta apresentada em sede de audiência prévia e o despacho de 07.08.2003 - supostamente o acto final, pelo que, com interesse para a presente questão não foram juntos ao processo "novos documentos".
2ª Assim ao fundamentar a sua decisão na existência de "novos documentos" e ao não identificar em que documentos relevantes se fundamentou, o Tribunal recorrido impede a Recorrente de compreender o iter cognitivo que conduziu à decisão proferida em manifesta contradição com outra anterior.
3ª Pelo exposto, o despacho recorrido é nulo por falta de fundamentação de facto e de direito nos termos do disposto nos arts. 668°, n. 1 al. b) e 666°, n.o 3 ambos do CPC, ex vi do art. 1 ° do LPTA.
4ª o Despacho de 16.06.2003 não foi um mero projecto de decisão, pois foi nos termos daquele Despacho que "foi o (...) pedido indeferido, negando-se por isso a prorrogação da licença", conforme reconheceu o próprio Recorrido no artigo 9º da sua Resposta.
5ª Deste modo, e também como já havia reconhecido o Tribunal recorrido, um acto com este conteúdo, é um acto que contém em si mesmo um teor decisório e definitivo. Estas determinações "apresentam consequências que lesam desde logo e de forma imediata os interesses do requerente, pelo que, se tem de considerar nesta parte um acto definitivo e executório, dotado de lesividade própria" (cfr. Sentença proferida no âmbito do processo cautelar ora junta como Doc. 1
6ª Nos termos do Despacho de 07.08.2003 - supostamente o acto final deste procedimento - "visto à informação prestada, mantenho a não prorrogação da licença de construção mantenho o embargo respectivo"(cfr. fls. 1025 do PA junto aos autos).
7ª Assim, mesmo nos termos do Despacho de 7-8-2003, é assumida a natureza decisória do primeiro despacho de 16-6-2003: o recorrido limitou-se a manter - e não a decretar – a decisão de não prorrogar o prazo da licença de construção.
8ª Do despacho recorrido resulta que os actos administrativos são definitivos ou preparatórios consoante os particulares decidam ou não participar na audiência prévia, sendo o comportamento dos administrados, o factor determinante para a classificação do acto em causa...
9ª Salvo o devido respeito, esta tese perfilhada pelo Tribunal recorrido carece em absoluto de fundamento legal, porquanto, nos termos do CPA, a definitividade dos actos administrativos não fica por qualquer forma condicionada à pronuncia dos administrados em sede de audiência, sendo aliás um direito dos administrados que poderá ou não ser exercido.
10ª A notificação do despacho de 16.06.2003 foi efectivamente efectuada "nos termos do n. 1 do art. 101 do Código do Procedimento Administrativo" (cfr. Docs.9, 10 J e 11 da petição de recurso) conforme era já do conhecimento do Tribunal. Porém, a verdade é que igualmente notificava a Recorrente da caducidade da licença de construção e ordenava a entrega do respectivo alvará.
11ª Assim, ao declarar que a licença de construção não é prorrogada e ao ordenar a "entrega do respectivo alvará nos termos do n.º 6 do artigo 23º do Dec. Lei 445/91" o Despacho de 16.06.2003 está a paralisar a execução dos trabalhos, não obstante a ininteligível notificação concedendo prazo de pronúncia, pelo que, o Despacho de 16.06.2003, independentemente da sua classificação como definitivo ou preparatório, é manifestamente lesivo dos interesses e direitos da Recorrente, pelo que, contenciosamente sindicável.
12ª Nos termos do artigo 268°, n.º 4, da CRP, "é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, (...) a impugnação de Quaisquer actos administrativos Que os lesem independentemente da sua forma (...)", pelo que, atentos os efeitos directos imediatos do Despacho de 16.06.2003 na esfera jurídica da Recorrente, o mesmo deverá ser considerado contenciosamente recorrível.
13ª Pelo exposto, o Tribunal recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento ao ter considerado o Despacho de 16.06.2003 contenciosamente irrecorrível, devendo em consequência ser revogado o despacho recorrido.
Recurso da decisão final (julgando improcedente o recurso contencioso do acto proferido em 23 de Junho de 2003, que ordenou o embargo administrativo da obra de construção do aterro).
1ª A Recorrente impugnou dois actos de que foi notificada que se encontravam em estreita dependência material: um primeiro acto que declarou a caducidade da licença de construção e um segundo acto que ordenou o embargo da respectiva obra.
2ª Nesse pressuposto, a Recorrente considerou ambos os actos inválidos tendo imputado ao primeiro dos dois actos os vícios próprios de um acto administrativo definitivo e executório e ao segundo os vícios próprios de que este padecia, vícios estes que por serem autónomos permitiam a sua impugnação contenciosa, dado que, se tratava de um acto qualificado pela melhor doutrina como um acto secundário ou de execução do primeiro.
3ª Ora, com a consideração inovadora do Tribunal a quo de que o despacho de 16.06.2003 se tratava apenas de um acto preparatório do que veio a ser proferido em 07.08.2003, então importa retirar as devidas consequências de tal entendimento.
4ª Na verdade, seguindo a orientação perfilhada por este Tribunal, em 23 de Junho de 2003, nos termos legais, ainda não podia existir uma decisão final sobre o indeferimento do pedido de prorrogação da licença, uma vez que decorria o prazo para a Recorrente se pronunciar nos termos do art. 100º do CPA.
5ª Assim, o despacho de 23 de Junho de 2003 ao ordenar o embargo da obra, por considerar caducada a correspondente licença municipal, carece do respectivo fundamento legal.
6ª No entendimento da Recorrente que se deixou exposto na sua petição de recurso, o Despacho de 16.06.2003 havia já declarado, embora ilegalmente, a caducidade da licença, pelo que, coerentemente, a Recorrente não imputou ao Despacho de 23.06.2003 o erro sobre os pressupostos de facto e de direito. Assim, apenas na sequência do Despacho judicial de 26.03.2004, no qual o Tribunal recorrido considerou que o referido Despacho de 16.06.2003 não declarou a caducidade da licença, pôde a Recorrente suscitar a ilegalidade do Despacho de 23.06.2003 pela falta do seu pressuposto essencial: a caducidade da licença de construção.
7ª Deste modo, a presente questão apenas se suscitou na sequência do despacho judicial de 26.03.2004, pelo que a imputação ao acto recorrido do vício que se deixou demonstrado deveria ter sido admitida e apreciada, tendo desse modo o Tribunal recorrido incorrido em manifesto erro de julgamento.
8ª Do mesmo modo, porque, no entendimento do Tribunal recorrido, afinal o Despacho recorrido não resultou do Despacho de 23.06.2003, verifica-se que o mesmo ordenou o embargo das obras sem que tivesse havido, previamente, lugar à audiência da Recorrente, vício este que, pelas razões que acima se deixaram expostas, deveria ter sido apreciado e declarado pelo Tribunal recorrido, tendo assim o mesmo incorrido em manifesto erro de julgamento.
9ª Acresce que, uma vez que a licença foi atribuída pelo prazo de 8 meses, e, a pedido da Câmara Municipal as obras foram suspensas por 2 meses, a verdade é que a consideração de que a licença caducou em 14.06.2003 constitui uma revogação parcial de um acto constitutivo de direitos: a redução o prazo de execução da obra de 8 para 6 meses.
10ª Também sobre este vício imputado ao acto recorrido nas alegações finais da Recorrente, constata-se o mesmo entendimento que acima se deixou demonstrado: este vício foi na petição de recurso imputado ao despacho de 16.03.2003 porquanto esse era, no entendimento da Recorrente, o acto definitivo que declarava a caducidade da licença de construção. Tendo o Tribunal recorrido considerado esse despacho um mero acto preparatório, então o mesmo Tribunal deveria ter admitido o conhecimento desses vícios relativamente ao despacho de 23.06.2003 e assim declarar a respectiva invalidade.
11ª Conforme foi considerado pela recorrente nos arts. 18º e 19º da sua petição de recurso, "embora a Recorrente tenha sido notificada para se pronunciar em sede de audiência prévia, a verdade é que do teor daquele ofício parece resultar que já existe uma decisão final: a não prorrogação da validade da licença de construção, com a sua consequente declaração de caducidade. Em estreita dependência com este acto está depois o acto que ordenou o embargo administrativo da obra de construção do aterro para RIB". Deste modo, os vícios que se imputaram nas alegações a título principal ao Despacho de 23.06.2003 haviam já sido invocados na petição de recurso a título de invalidade subsequente ou consequente de actos administrativos previamente praticados, pelo que também com este fundamento os mesmos deveriam ter sido apreciados, tendo, pelo exposto, o Tribunal recorrido incorrido em manifesto erro de julgamento.
12ª Tendo o Tribunal recorrido invertido o entendimento perfilhado pela Recorrente sobre a natureza dos dois despachos que foram oportunamente impugnados, e tendo esse entendimento consequências gravíssimas sobre a validade do segundo despacho, a desconsideração das mesmas porque não terem sido antecipadas pela Recorrente na sua petição de recurso, consubstancia uma verdadeira denegação de justiça absolutamente intolerável num Estado de Direito e uma gritante violação do direito a uma tutela jurisdicional efectivo constitucionalmente consagrado no art. 20º da Lei Fundamental.
13ª Nestes termos, a norma aplicada pelo Tribunal recorrido, na interpretação que este lhe conferiu, no sentido de negar o conhecimento dos vícios imputados em sede de alegações finais a um segundo acto administrativo impugnado conjuntamente com outro que se entendia como fundamentante, em virtude de prévio despacho judicial que considerou esse como irrecorrível, é manifestamente inconstitucional por violação do art. 20º da lei Fundamental.
14ª Nos termos da Sentença recorrida foi considerado que "o despacho recorrido viola, efectivamente, o princípio da boa fé, nas relações estabelecidas entre a recorrente e o recorrido, neste caso concreto", tendo, porém, considerado que tal vício "não se mostra invalidante do acto", ao abrigo do princípio do aproveitamento dos actos administrativos porquanto " a Recorrente não iria, pois, tirar qualquer efeito útil com a anulação do acto, face inclusive, à existência do despacho proferido em 07.08.2003 (que é o verdadeiro acto final do procedimento), que manteve a não prorrogação da licença de construção e o embargo, depois de ouvida a recorrente em sede de audiência prévia".
15ª Porém, o princípio do aproveitamento dos actos administrativos nada tem que ver com a existência outros actos posteriormente praticados pelas entidades recorridas. Com efeito, "para se salvar um acto administrativo à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo é necessário que o tribunal disponha dos elementos necessários ao exercício do seu poder de cognição e que em causa esteja uma actuação vinculada, de modo a poder conclui-se, com inteira segurança, que o acto praticado era o único legalmente possível).
16ª Ora, não é manifestamente esta a situação dos autos. Com efeito, do que se trata nos presentes é de uma ordem de embargo administrativo de obras no pressuposto da caducidade de uma licença de construção, pelo que não nos encontramos no âmbito de uma actividade vinculada da Administração. O acto recorrido não era o único acto legalmente possível.
17ª Na verdade, ao abrigo deste princípio, que tem necessariamente um carácter excepcional na medida em que desconsidera invalidades de actos administrativos, o julgador apenas da análise que faça do próprio acto administrativo (e não de posteriores actos potencialmente inválidos) e na conclusão de o mesmo ser o único legalmente possível pode determinar a não invalidação do acto.
18ª Acresce que a Recorrente também impugnou contenciosamente o despacho de 07.08.2003, pelo que, na hipótese do seu recurso contencioso de anulação vir a ser procedente, e esse acto anulado, a verdade é que a Recorrente viria ainda o despacho de 23.06.2003 não anulado, apesar da sua manifesta invalidade, ao abrigo de um suposto princípio de aproveitamento dos actos administrativos.
19ª Por tudo o que se deixou exposto conclui-se que o Tribunal incorrido incorreu em manifesto erro de julgamento ao não considerar invalidante a violação do princípio da boa fé, tendo para o efeito invocado o princípio do aproveitamento dos actos administrativos, manifestamente inaplicável ao acto impugnado.
A entidade recorrida respondeu defendendo a manutenção da sentença recorrida
O Ex.mo Sr. Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso do despacho que considerou irrecorrível o acto proferido em 16-6-2003, devendo todavia conceder-se provimento ao recurso interposto da decisão final.
Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
A matéria de facto (idêntica) relevante para ambas as decisões recorridas é a seguinte:
- 1.À requerente foi concedida licença ambiental para a instalação de um aterro para resíduos industriais não perigosos, sito na antiga pedreira de Maiorca, concelho da Figueira da Foz, válida até 21 de Fevereiro de 2009 - cfr. PA;
- 2.Por despacho de 10-09-2002, foi licenciado o projecto apresentado pela requerente, para a construção de aterro para resíduos industriais banais - cfr. P A;
- 3.Em 14-10-2002, foi emitido o alvará de licença de construção n° 535/02, sendo a sua validade de 14-10-2002 a 14-06-2003 - cfr. PA;
- 4.Por requerimento datado de 03-06-2003, a requerente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz, a prorrogação do prazo da licença de construção, com os fundamentos constantes de fls. 766 do P A;
- 5.Na sequência do parecer emitido pelo Director do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística, que propôs que não fosse prorrogada a licença de construção, sendo declarada a respectiva caducidade e notificação da requerente para proceder à entrega do respectivo alvará, bem como, a notificação do Técnico Responsável para proceder à entrega do Livro de Obra, o recorrido proferiu em, 16-06-2003, o seguinte despacho:
"Concordo com a presente proposta, dado que, as dúvidas e reservas levantadas por diferentes Instituições quanto à devida cobertura Técnica dos Estudos conducentes ao licenciamento efectuado pelo Instituto de Resíduos do Ministério do Ambiente e por até agora não ter havido um cabal esclarecimento por parte dessa entidade, que o funcionamento do aterro pode pôr em causa a segurança da população e a preservação ambiental, designadamente no que se refere à possível contaminação aquífera, não devendo haver uma renovação de licença de construção enquanto não for dado um completo esclarecimento pelas entidades competentes a todos os serviços. Notifique-se o requerente" - cfr. teor de fls. 768 do P A e, fls. 29 e 30 dos autos
- 6.A recorrente foi notificada nos termos que constam de fls. 62, para no prazo de 15 dias, nos termos do disposto no art° 101º, n° 1, do CPA se pronunciar e proceder à entrega do alvará;
- 7.Na sequência da informação prestada pelos Serviços de Fiscalização da CMFF, que refere que, em 23-06-2003, no aterro, os trabalhos continuam em curso, encontrando-se a respectiva licença caducada, e, na sequência do Parecer emitido pela Chefe de Divisão de Gestão Urbanística que propõe o embargo da obra ao abrigo do disposto no artº 57º do DL n° 445/91 de 20-11, alterado pelo DL n° 250/94 de 15/10 e, pelo Director do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística que emitiu despacho no sentido de ser embargada a obra, o recorrido emitiu em 23-06-2003 o seguinte despacho: " Concordo. Embargue-se a obra como se informa" - cfr. teor de fls. 806 do PA e, fls. 31 e 32 dos autos;
- 8.Na sequência do ofício referido nos Pontos 5 e 6 dos Factos Provados, a recorrente pronunciou-se, em sede de audiência prévia, em 07-07-2003, nos termos que constam de fls. 901 a 917 do P A, requerendo com base nos factos ali constantes, o deferimento do pedido de prorrogação do prazo da licença de construção e, consequentemente se determine o levantamento do embargo declarado;
- 9.Na sequência do parecer que constitui fls 1035 a 1040 do PA, que analisa o requerimento apresentado pela recorrente em sede de audiência prévia, foi proferido em 07-08-2003, despacho que mantém a não prorrogação da licença de construção e, o embargo respectivo.
2.2. Matéria de direito
Estando em apreço dois recursos, apreciaremos cada um deles em separado, começando pelo recurso da decisão que considerou irrecorrível o despacho de 16 de Junho de 2003.
2.2.1. Recurso do despacho de 16 de Junho de 2003
A questão controversa radica na interpretação do despacho proferido em 16-6-2003. A decisão recorrida entendeu que tal despacho traduzia apenas um “projecto” de decisão final e ordem de notificação do interessado para se pronunciar, nos termos do art. 101º do CPA, julgando-o irrecorrível.
A recorrente entende que tal despacho já continha uma decisão final, pondo em causa dois aspectos: (i) a falta de fundamentação da decisão recorrida e (ii) a (ii ) sua exactidão.
A decisão recorrida concluiu que o acto em causa não era um acto final do procedimento, dado que, “pese embora a deficiente redacção, ainda permitiu à recorrente o direito de pronúncia sobre o mesmo, direito este que a mesma exerceu e, que foi depois objecto de novo despacho, pelo que se terá de concluir que não possuía definitividade material”. Na verdade, argumentou ainda a sentença “…conforme resulta dos factos agora trazidos aos autos e dados como provados a recorrente respondeu a este primeiro despacho, entendendo a notificação como audiência de interessados e, só depois da análise do seu requerimento houve um despacho definitivo (e não meramente confirmativo) acerca da referida questão, proferido em 7-8-2003”.
Como facilmente se vê da parte transcrita a decisão contém as razões que explicitam o seu percurso lógico-jurídico. Entendeu o julgador que o acto de 16-6-2003 configurava apenas uma proposta de decisão final, submetida à audiência da parte interessada, e que o acto final, proferido após tal audiência, é que era o acto materialmente definitivo. Para tanto argumentou com o facto do interessado se ter pronunciado e de ter havido um novo despacho definitivo. Assim, e sem prejuízo da exactidão deste entendimento (também posto em causa), julgamos que a decisão está fundamentada.
Vejamos agora a exactidão de tal decisão, começando por recortar a sequência das ocorrências procedimentais relevantes:
- Em 16-6-2003 o Director do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística emitiu o seguinte parecer: “Independentemente do pedido de prorrogação do prazo de validade da licença ter entrado dentro dos limites legais, bem como da veracidade das justificações invocadas para a sua prorrogação. Dado que se encontram em curso, promovidas pelas instâncias governamentais acções com vista a avaliação dos impactos que a unidade de tratamento de resíduos possa provocar na envolvente. Considero ainda que os resultados dessas acções serão determinantes para a eventual prossecução das obras previstas no projecto. Propõe-se que: Não seja prorrogada a licença de construção, sendo declarada a respectiva caducidade nos termos do n.º 1, al.) do art. 23º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro. Nos termos do n.º 6 do art. 23º dos diplomas mencionados, deve a Câmara Municipal notificar a requerente a requerente a proceder à entrega do respectivo alvará, bem como notificar o Técnico Responsável para proceder à entrega do Livro de Obra”.
Na sequência do aludido parecer no mesmo dia 16-6-2003, pelo Presidente da Câmara, foi proferido o seguinte despacho:
“Concordo com a presente proposta, dado que, as dúvidas e reservas levantadas por diferentes Instituições quanto à devida cobertura Técnica dos Estudos conducentes ao licenciamento efectuado pelo Instituto de Resíduos do Ministério do Ambiente e por até agora não ter havido um cabal esclarecimento por parte dessa entidade, que o funcionamento do aterro pode pôr em causa a segurança da população e a preservação ambiental, designadamente no que se refere à possível contaminação aquífera, não devendo haver uma renovação de licença de construção enquanto não for dado um completo esclarecimento pelas entida
A recorrente foi notificada, nos seguintes termos:
“Relativamente ao assunto em epígrafe e em conformidade com o despacho do Senhor Presidente de 3-06-16, informo V.Exa. que a licença de construção não é prorrogada sendo declarada a respectiva caducidade, nos termos do n.º 1 da alínea d) do art. 23º do Dec. Lei 445/91, de 20/11 com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 350/94, de 15/10 independentemente do pedido de prorrogação do prazo de validade da licença ter entrado dentro dos limites legais bem como das justificações invocadas para a sua prorrogação. Porém atendendo ao facto de se encontrarem em curso acções promovidas pelas instâncias governamentais, com vista a avaliação dos impactos que a unidade de tratamento de resíduos possa provocar na envolvente, considerando-se ainda que os resultados dessas acções serão determinantes para a eventual prossecução das obras previstas no projecto. Assim, fica V. Exa. notificado a pronunciar-se sobre o parecer desfavorável no prazo de 15 dias a contar da recepção do presente ofício, nos termos do n.º 1 do art. 101º do CPAdm, aprovado pelo Dec. Lei 442/91 de 15 de Novembro e proceder à entrega do respectivo alvará nos termos do n.º 6 do art. 23º dos supra referidos diplomas.”
A leitura destes actos e operações não permite uma leitura unívoca. Por um lado o interessado é notificado “a pronunciar-se sobre o parecer desfavorável” e por outro, parece ser, desde logo, notificado para “proceder à entrega do respectivo alvará”. Não podemos, contudo, ficar pela falta, insuficiência, obscuridade ou ambiguidade da fundamentação, pois tal questão pressupõe um acto recorrível, e é esse o objecto da nossa questão. Portanto, impõe-se interpretar o acto, apesar da sua menor clareza, com vista a determinar se o mesmo contém, ou não, uma decisão final.
Atendendo sobretudo à parte final da notificação do acto feita ao interessado, tudo indica não estarmos ainda perante a decisão final da Administração sobre a prorrogação do prazo de validade da licença. O interessado é notificado para se pronunciar sobre o parecer desfavorável, fazendo-se a citação do art. 101º do CPA. Depois do interessado se ter pronunciado é proferido novo acto em 8-7-2003, mantendo a decisão anterior. Quer o texto (referência ao art. 101º do CPA), quer o modo como foi interpretado pelo interessado que respondeu no âmbito de um direito de audiência, quer o modo como foi interpretado pela Administração, que apreciou o requerimento do interessado feito ao abrigo do direito de audiência, são elementos que indiciam estarmos perante uma notificação nos termos do art. 101º do CPA.
De outro modo teríamos a notificação para cumprir o art. 101º relativamente a parte do acto, o que faria pouco sentido, pois o mesmo acto seria o mesmo tempo uma decisão final e um projecto de decisão final.
Julgamos, assim, apesar da redacção pouco feliz dos actos, que a melhor interpretação é a que vê no despacho de 16-6-2003 apenas uma proposta de decisão e notificação do interessado para se pronunciar, nos termos do art. 101º do CPA sobre tal proposta, ou seja, sobre o parecer desfavorável e sobre a entrega do alvará. Daí que o recurso não mereça provimento, pois o acto recorrido não era material e horizontalmente definitivo e também não tinha, em si mesmo, qualquer capacidade de lesar, desde logo, os interesses do recorrente.
2.2.2 Recurso da sentença final
Na sentença o Tribunal apreciou a legalidade da deliberação de 23-6-2003, conhecendo apenas o vício de violação do princípio da boa fé, por ter sido este o único vício imputado ao acto na petição inicial. Depois de afastar a possibilidade de conhecer vícios apenas arguidos pela recorrente nas alegações finais, entendeu a sentença que se verificava o vício de violação do princípio da boa fé, uma vez que “… o despacho recorrido foi proferido antes do decurso do prazo concedido à recorrente para se pronunciar em sede de audiência prévia, pelo que, em 26-6-2003, apesar da proposta ser de indeferimento, quanto à sua pretensão não existia, ainda, um acto final que tivesse, sem mais indeferido o pedido de prorrogação da licença. E ao agir dessa forma, ou seja, por despacho proferido em 16-6-2003, haver notificado a recorrente, para se pronunciar no prazo de 15 dias sobre a proposta de indeferimento e, ao ser determinado o embargo das obras, em 23-7-2002, com fundamento em que a obra estava a ser levada a efeito, sem licença por haver caducado, cremos que, o recorrido não agiu no estrito cumprimento do princípio da boa fé, dado que, não só não permitiu que a recorrente fizesse uso do direito que lhe foi concedido, como o tornou completamente inócuo, como se fosse uma formalidade sem conteúdo” – fls. 255/256 dos autos.
Mais decidiu a sentença, todavia, que o referido vício não tinha eficácia invalidante uma vez que em 7-8-2003 foi proferido o acto final do procedimento que manteve a não prorrogação da licença de construção. “A recorrente não iria, pois, tirar qualquer efeito útil com a anulação do acto, face inclusive, à existência do despacho proferido em 7-8-2003 (que é o verdadeiro acto final do procedimento), que manteve a não prorrogação da licença de construção e o embargo, depois de ouvida a recorrente em sede de audiência prévia. Impõe-se assim e com estes fundamentos não anular o despacho recorrido, sendo que, pelas razões supra expostas, não cumpre conhecer de qualquer dos outros vícios” – fls. 256
O recorrente insurge-se contra a decisão, por entender que deveriam ter sido conhecidos os vícios imputados à deliberação de 23-6-2003, após se ter decidido a irrecorribilidade do acto de 16-6-2003, e que não poderia, no caso, descaracterizar-se o vício que a sentença reconheceu inquinar o acto (violação do princípio da boa fé).
Começarmos por esta última questão pois a sua procedência – levando à anulação do acto – prejudica as demais (erro de julgamento por falta de conhecimento dos outros vícios imputados ao acto). Devemos esclarecer, porém, que não vamos apreciar a existência do vício que a sentença reconheceu no acto. Sobre esse aspecto a própria recorrente se confirmou - cfr. ponto 11 das suas alegações e art. 684º, 2, 3 e 4 do C. P. Civil. Apreciaremos, assim, apenas a questão de saber se o vício reconhecido no acto, poderia ter sido, como foi, descaracterizado.
Vejamos, então.
Disse a sentença, neste ponto, “…que a recorrente não iria tirar qualquer efeito útil com a anulação do acto, face inclusive à existência do despacho proferido em 7-8-2003 (que é o verdadeiro acto final do procedimento) que manteve a não prorrogação da licença de construção e o embargo, depois de ouvida a recorrente em sede de audiência prévia. Impõe-se assim e com estes fundamentos não anular o despacho recorrido, sendo que pelas razões supra expostas não cumpre conhecer de qualquer dos outros vícios”.
Este entendimento não é sustentável, por (i) não ser exacta conclusão sobre a falta de utilidade para o recorrente na anulação do acto; e (ii) também por não se verificarem os requisitos normalmente exigidos para a descaracterização da invalidade por vícios procedimentais, como melhor veremos.
Com efeito, apesar de ser proferido um acto em 7-8-2003 não prorrogando a licença e mantendo o embargo, a verdade é que do mesmo foi interposto recurso contencioso, ainda pendente. Não pode, pois, dar-se como certa a não prorrogação da licença, e respectiva caducidade, quando essa questão está em litígio.
Se o acto de 7-8-2003 for inválido e desaparecer da ordem jurídica, é manifesta a utilidade na anulação de actos anteriores, sob pena de, relativamente a eles, se verificar uma absoluta carência de tutela judicial.
Se o acto de 7-8-2003 for válido, continua a ser indiscutível o interesse do recorrente em ver declarada a invalidade do embargo (em causa neste recurso) para o período compreendido entre 26-6-2003 e 7-8-2003.
Qualquer que seja, então, o desfecho do recurso contencioso da deliberação de 7-8-2003, a verdade é que sendo inválido o acto que ordenou o embargo (como defende a interessada) fica demonstrada nos autos uma actuação ilegal da Administração durante este período – sendo, pelo menos, essa a utilidade que o recorrente retira do presente recurso.
Por outro lado, ainda a que a decisão da Administração, depois de observado o princípio da boa fé fosse presumivelmente a mesma – como argumentou a sentença perante um acto posterior mantendo o embargo - tal similitude não é suficiente para afastar o efeito invalidante do vício. O que a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido sobre a descaracterização da anulação emergente de vícios procedimentais (e foi o caso, uma vez que a violação da boa fé reportava-se ao procedimento, ou seja, houve decisão durante o prazo concedido para o interessado se pronunciar), é que tais vícios apenas são irrelevantes quando a decisão tomada seja a única legalmente possível, o que pressupõe, uma decisão válida. Não basta um juízo de prognose que nos dê a certeza de que a Administração iria tomar aquela posição, por ser essa a sua vontade firme e inabalável; é necessário saber que, por aquela posição ser a única acertada, era essa a posição que iria inelutavelmente tomar. Este juízo pressupõe, pois, uma avaliação da posição tomada, como a única legalmente possível, que a sentença não fez e não poderia fazer. Na verdade, no caso, a decisão tomada mais tarde, no mesmo sentido, pode demonstrar a firme vontade da administração em decidir do mesmo modo, mas está sob recurso contencioso e, portanto, não se pode saber se tal decisão é legalmente admissível, e muito menos se é a única legalmente possível – cfr. neste sentido acórdãos deste Supremo Tribunal de 26/06/97, proc. nº 041627; 17/12/97, proc. nº 036001; de 28/05/98, proc. nº 041 865; 01/07/2003, proc. nº 01429/02; de 14/12/2004, proc. nº 01451/03.
Deste modo, demonstrada a utilidade para o interessado na anulação do acto e não sendo possível concluir que a decisão da Administração, apesar do vício que lhe foi reconhecido, foi a única legalmente possível, não poderia a sentença ter descaracterizado tal vício, impondo-se a procedência do recurso, nesta parte.
