01018/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. B…, com os sinais dos autos, interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade da Câmara Municipal do Porto, de 10.1.03, pelo qual foi indeferido o pedido de informação prévia, apresentado pelo recorrente, relativamente a terreno de que era proprietário, sito na Rua da …, na cidade do Porto. Por sentença, de 20.2.08, foram A…, C… e D… julgados habilitados, na qualidade de adquirentes do referido prédio, para sucederem aquele recorrente na posição processual que ocupava nos autos. Por sentença de 26.6.08, foi julgado procedente o recurso contencioso e, por consequência, anulado o despacho recorrido, por violação do disposto no art. 24 , nº 2, al. b), do DL 555/99 , de 16.12, na redacção do DL 177/2001 , de 4.06. Inconformado com esta decisão, dela veio recorrer o Município do Porto, tendo apresentado alegação (fls. 75 a 80, dos autos), com a s seguintes conclusões : Vem o presente recurso interposto da sentença que julgou procedente anular o despacho de 21/01/2003 proferido pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade que indeferiu o pedido de informação prévia apresentado, por o mesmo enfermar do vicio de violação de lei, traduzido na violação do art° 24 n° 2 alínea b) do Dec-Lei 555/99 de 16.12 e que consequentemente determina a anulação do acto. O art° 24 do RJUE ( DL 555/99 de 16.12, na sua actual redacção, refere as situações que podem motivar o indeferimento do pedido de licenciamento, podendo ser agrupadas em dois grupos distintos: as que caem no âmbito dos poderes vinculados da câmara municipal e as que se inserem no domínio da discricionariedade técnica, por ex. o art° 24 n° 2 alínea b). Da análise do processo administrativo e da matéria de facto provada, incontestável é o facto de os serviços entenderem que considerando o facto de o terreno, objecto do PIP, à data, não possuir confrontação com a via pública e de o seu acesso estar condicionado a viaturas ligeiras, não sendo possível o acesso a veículos pesados ainda que em caso de obras, emergência ou limpeza urbana, esta condicionante revelou-se de grande importância para análise de todo o procedimento. Ainda que se faça referencia ao Instrumento de Gestão Territorial, que se encontrava em discussão, não foi, salvo melhor opinião com base neste (PDM) que o pedido foi indeferido, refere-se apenas a titulo informativo que se prevê área verde a integrar o pequeno parque sobre o vale de Massarelos. A falta de acessos implicaria para o município, na hipótese de deferir o PIP, a realização de trabalhos não previstos, com o arruamento e acessos ao terreno em causa. Não se verifica vicio de violação de lei, por ofensa à alínea b) do art° 24 do RJUE, estamos, outrossim, perante uma situação que se insere no domínio da discricionariedade técnica e no dever que as entidades públicas têm em zelar pelo cumprimento das normas regulamentares. TERMOS EM QUE DEVE O PRESENTE RECURSO PROCEDER, REVOGANDO-SE NOS TERMOS EXPOSTOS A SENTENÇA, COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS, COM O QUE SERÁ FEITA SÃ E COSTUMEIRA JUSTIÇA! Os recorridos apresentaram contra-alegação (fls. 84 a 86, dos autos), com as seguintes conclusões : No caso dos autos, a sentença recorrida fez correcta e criteriosa apreciação da matéria assente, fundamentando clara e devidamente, em conformidade com as disposições aplicáveis, a solução encontrada. Assim adere-se ao conteúdo da douta decisão proferida bem como à solução jurídica encontrada. O PIP tinha de ser apreciado de acordo com a legislação em vigor a essa data, o que não sucedeu. Das informações técnicas prestadas no processo resulta a existência de acesso a viaturas ligeiras, admitindo-se ainda acessibilidade através do parque de estacionamento. A discricionariedade técnica só é permitida dentro dos limites da lei, e não se pode confundir com arbitrariedade. Entende-se que nenhum reparo merece a douta decisão proferida pelo Tribunal. Por essa razão terão de improceder as conclusões formuladas pela recorrente. Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, por acerto da decisão recorrida, e, assim, ser conformada tal decisão, Como é de Direito e de Justiça. A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu, a fl. 90, dos autos, o seguinte parecer: O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do TAF do Porto que, no âmbito do recurso contencioso interposto do despacho Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo e da Mobilidade da Câmara Municipal do Porto, de indeferimento de pedido de informação prévia formulado pelo Recorrente, anulou tal acto por incorrer em vício de violação de lei, traduzido na violação do disposto no art. 24° , n° 2, al. b), do DL n° 555/99 , de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL n° 177/2001 , de 4.06. No entanto, como resulta do art. 110°, al. b), da LPTA, o Supremo Tribunal Administrativo, nos recursos das decisões dos Tribunais Administrativos de 1ª Instância que conheçam do objecto de recurso contencioso, "podem julgar excepções ou questões prévias de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado". Ora, a meu ver, verifica-se uma questão prévia de conhecimento oficioso no caso "sub judice": a da irrecorribilidade do acto impugnado. Na verdade, nos termos do art. 14° do DL n° 555/99 , de 16.12, ao abrigo do qual o pedido de informação prévia foi formulado, o pronunciamento, favorável ou desfavorável, sobre a pretensão do Requerente, não constitui o acto final, o acto definidor da situação jurídica no tocante ao licenciamento ou à operação urbanística, mas apenas mera antecipação da provável decisão final da Administração sobre eventual pedido de licenciamento ou de autorização de operação urbanística. Efectivamente, a prestação de uma informação quando favorável, apenas faz nascer na esfera jurídica do Requerente o direito de exigir a aprovação do seu pedido de licenciamento ou de autorização urbanística, desde que este, se contenha dentro dos parâmetros da informação prestada e desde que a sua apresentação se faça no ano imediato à notificação da informação. Como tal, a pronúncia emitida pela Entidade Recorrida, em sede de informação prévia, tem conteúdo meramente informativo, sendo insusceptível de constituir qualquer lesão na esfera jurídica do Requerente. Assim, o acto impugnado é irrecorrível contenciosamente. Aliás, neste mesmo sentido, já se pronunciou este Supremo Tribunal, nomeadamente, no Ac. de 12/07/2007, proferido no Proc. 0415/05. Pelo que, na minha perspectiva, deve ser revogada a sentença recorrida, rejeitando-se o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição. Deste parecer foram notificadas as partes, tendo-se pronunciado os ora recorridos, no sentido de que não deverá conhecer-se da questão prévia nele suscitada, por não ter sido anteriormente levantada nos autos nem objecto de apreciação na sentença recorrida. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar. 2. A sentença recorrida baseou-se na seguinte matéria de facto : B…, advogado, com domicílio na Rua …, …, …, no Porto, apresentou na Câmara Municipal do Porto, em 7.Maio.2001, um requerimento dirigido ao Exmo Sr. Presidente daquela edilidade, que ali foi registado sob o nº 10545, no qual solicitava a apreciação do pedido de informação prévia para o prédio sito à Rua …, Porto, instruindo tal requerimento com os elementos que do PA constam e que aqui se dão por reproduzidos. --­ Na sequência de informações técnicas em que se suscitava a questão da acessibilidade existente ao terreno do Requerente, este, em 21.05.2002, apresentou requerimento juntando documentos da "...", aonde esta reitera que os terrenos prometidos comprar são para serem integrados no Domínio Municipal, passando a constituir um armamento / via da cidade (cfr. fls. 59­60 do PA). --­ Nessa sequência, foi proferido despacho pela Chefe de Divisão Municipal de Estudos Urbanísticos, em 4.06.2002, com o seguinte teor: "Tendo em atenção o teor da informação do Sr. Director da DMGVP, bem como o despacho de 23/11/01 do Sr. Director do DMEDPDM que nos solicitava a elaboração de um estudo que também contemple as expectativas construtivas do reqte, solicitam-se instruções superiores quanto à forma de proceder, em virtude de não nos parecer possível o aproveitamento do terreno para construção dado não possuir confrontação com a via pública e o seu acesso ser condicionado a viaturas ligeiras, não sendo possível o acesso de veículos pesados ainda que em caso de obras, situações de emergência ou para limpeza urbana. À consideração do Sr. Director do DMEDPDM" (cf. fls. 62 do PA). --­ Foi então proferido despacho pelo Sr. Director de Departamento de Planeamento Urbanístico - DMEDPDM, em 18.06.2002, com o seguinte teor: "Vi e concordo. Dê-se conhecimento ao Requerente. À Direcção Est. Urbanísticos" (cfr. fls. 62 do PA). --­ E em 08.07.2002, aquele Sr. Director de Departamento de Planeamento Urbanístico - DMEDPDM, aditou ao despacho referido na antecedente alínea D) o seguinte: "Em tempo: Admitindo-se a hipótese de possível acessibilidade através do parque de estacionamento, embora c/ limitações, interessa, desde já, analisar-­se a proposta, no âmbito dos estudos em curso de revisão do PDM, nomeadamente em termos de ocupação provável do "Vale de Massarelos", dadas as suas especificidades muito peculiares. À DPE" (cfr. fls. 62 e vº do PA). --­ Nessa sequência, foi proferida a seguinte informação técnica: "De acordo com o trabalho em curso do PDM, o terreno em análise destina­-se a área verde que integrará um pequeno parque sobre o vale de Massarelos. Solicitam-se instruções superiores sobre alguma alteração deste programa. Ao Sr. DMPGU" (cfr. fls. 62 vº do PA). --­ Seguidamente, foi proferido despacho pelo Sr. Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística com o seguinte teor: “(…) visitado o local verificou-se que efectivamente o terreno do requerente não possui acessos. Assim, proponho o indeferimento com base na informação que antecede da DPE e na alínea b) do n° 2 do Art° 24° do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro. À consideração do Sr. Vereador Arqtº …" (cfr. fls. 63 do PA). -- ­ Pelo Sr. Vereador do Pelouro de Urbanismo e Mobilidade foi então proferido despacho, em 10.01.2003, ao abrigo de delegação de poderes do Sr. Presidente da Câmara conferida pela O.S. 10/02, com o seguinte teor: “ Homologo e Indefiro ” (cfr. fls. 63 do PA). --­ O Requerente do procedimento foi notificado do aludido despacho por ofício de 21.01.2003, de igual teor ao doc. de fls. 6 dos autos, que aqui dou por integralmente reproduzido. 3. Como salientam os ora recorridos, a questão da recorribilidade contenciosa do acto impugnado, suscitada no transcrito parecer do Ministério Público, não foi levantada anteriormente à prolação da sentença recorrida nem foi, nesta, objecto de apreciação. O que, todavia, não obsta a que, agora, dela se conheça. É que, como se decidiu no acórdão do Pleno de 30.7.97 (Rº 30441) citado pelo acórdão desta 1ª Secção, de 3.11.04 (Rº 221/04), « a questão da natureza do acto contenciosamente impugnado, no tocante à sua recorribilidade em juízo, é do conhecimento oficioso do tribunal, em qualquer altura da instância ». Assim, e antes de mais, há que apreciar e decidir essa questão, cuja solução, se for no sentido da impugnabilidade contenciosa do acto em causa, deixaria prejudicado, por inútil, o conhecimento da restante matéria dos autos. Vejamos, pois. Nos termos da Constituição da República, é garantida aos administrados « a impugnação de quaisquer administrativos que os lesem » (art. 268/4). Assim, e como refere o já citado acórdão de 3.11.04, o padrão da recorribilidade contenciosa é determinado, em primeiro lugar, pela natureza administrativa do acto e, em segundo lugar, pela sua lesividade. Esta é, pois, «condição sine qua non » dessa recorribilidade (ac. 5.11.03-Rº 569/03). Decisivo é, assim, apurar do eventual alcance lesivo do despacho impugnado, que indeferiu o pedido de informação prévia, apresentado pelo recorrente. Ora, nos termos do art. 14, do RJUE, aprovado pelo DL 555/99 , de 16.2, com a redacção do DL 177/2001 , de 4.6, « 1 – Qualquer interessado pode pedir à câmara municipal, a titulo prévio, informação sobre a viabilidade de realizar determinada operação urbanística e respectivos condicionamentos legais ou regulamentares nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionamentos aplicáveis à pretensão ». Quando, como sucede nos casos dos autos, não é necessária a obtenção de elementos a fornecer por terceiros ou de parecer, autorização ou aprovação de entidades estranhas ao município, o prazo legalmente estabelecido para a câmara deliberar sobre o pedido formulado é de 20 dias (art. 16/1). Sendo que, nos termos do art. 17 do mesmo RJUE, « 1 – O conteúdo da informação prévia aprovada vincula as entidades competentes na decisão sobre um eventual pedido de licenciamento ou autorização da operação urbanística a que respeita, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data da notificação da mesma ao requerente ». Face a este regime legal, o pedido de informação prévia corresponde a um direito que se não confunde com o direito à informação, consagrado no art. 268/2, da Constituição da República, e concretizado, designadamente, no art. 110 do citado RJUE. É distinto e foi pensado como « instrumento de segurança dos particulares, diminuindo os riscos de não aprovação do projecto da obra, cujos custos são normalmente elevados » ( Fernando Alves Correia, in “As Grandes Linhas de Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português” , 132. ) É um instituto que, para o efeito, confere ao interessado a faculdade de, antes de avançar com o procedimento de licenciamento de uma intervenção urbanística, provocar, em procedimento próprio, uma decisão prévia, isto é, uma pronúncia final autónoma sobre a conformidade do projecto relativamente a determinadas condições das quais depende a posterior decisão da pretensão de autorização ou licença que pretende formular à Administração ( Vejam-se, a propósito, Vasco Pereira da Silva, in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”, 463, D. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, II, 263 e Filipa Urbano Galvão, in "Os Actos Precários e os Actos Provisórios no Direito Administrativo", 49. ). Assim, e como decidiu o recente acórdão do Pleno, de 10.12.08 (Rº 415/07), tirado em recurso por oposição de julgados, e que vimos seguindo, … A informação prévia fornecida pela câmara municipal é, pois, um acto administrativo horizontal e verticalmente definitivo que, em procedimento conexo, mas distinto do ulterior procedimento tendente ao respectivo licenciamento, aprecia e resolve antecipadamente certos pontos concretos de uma dada operação urbanística. Quando favorável, é constitutivo de direitos e durante um ano, a contar da respectiva notificação, consolida juridicamente uma possibilidade objectiva de aproveitamento do solo, que, a um tempo, protege o particular contra as mudanças de critérios de decisão dos órgãos administrativos ( Freitas do Amaral, ob. cit. p. 263. ) e obriga a Administração a ponderar essa mesma situação jurídica, como interesse relevante, em regulações urbanísticas supervenientes, podendo, inclusive, se por elas for posta em causa, ser fonte de direito de indemnização ( Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes , in "Regime Jurídico da Urbanização e Edificação" , p. 168. ), nos termos previstos no art. 143°/2 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) Aprovado pelo DL n° 380/99 , de 22/9 e alterado pelos Decretos-Leis nºs 53/200, de 7/4 e 310/2003, de 10/12 e pela Lei na 58/2005, de 29 de Dezembro. É verdade que não é ainda o acto permissivo do exercício do direito de construir e que a ele se seguirá, necessariamente, outro procedimento administrativo visando o licenciamento. Mas, define, desde logo, a situação jurídica do interessado quanto à conformidade do projecto com as regras do direito do urbanismo vinculando a Administração, posto que temporariamente, a decidir o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada, colocando o particular numa posição jurídica de vantagem. Como se diz no acórdão recorrido, "enriquece" a respectiva esfera jurídica. Na verdade, se não lhe atribui o direito à construção, confere-lhe, com repercussão patrimonial (pense-se na hipótese, muito comum, de o requerente apenas estar interessado na venda do imóvel e não em levar a cabo, ele próprio, a operação urbanística projectada), o direito de aproveitamento do solo com o conteúdo da informação prévia aprovada. Quando desfavorável, a informação consubstancia, também, uma inovação, um acto administrativo definitivo, mas negativo. A Administração provocada a praticar um acto com um determinado conteúdo, positivo, recusa - se a fazê-lo, sendo que, como ensina ROGÉRIO SOARES «a negação é um acto com o conteúdo de não fazer ou não produzir os efeitos pretendidos e, como tal, vai alterar as situações jurídicas dos pretendentes " – “Direito Administrativo” , p. 97. E não há dúvida que a informação negativa é imediatamente lesiva para o requerente, uma vez que com tal acto administrativo verificativo definitivo se introduz na ordem jurídica, como efeito jurídico novo, a recusa da possibilidade de aproveitamento do solo, nos termos requeridos. Razão que determina a sua recorribilidade imediata à luz do disposto nos arts 268/4 CRP e 25º LPTA. … Conforme este entendimento, que temos por inteiramente correcto, é de concluir que tanto a deliberação sobre o pedido de informação como a deliberação sobre o pedido de licenciamento são autonomamente recorríveis. Improcede, pois, a questão prévia, suscitada pelo Ministério Público. Apreciemos, então, do mérito do recurso. A sentença recorrida decidiu pela anulação do impugnado acto de indeferimento, considerando que … tal indeferimento teve lugar por “De acordo com o trabalho em curso do PDM, o terreno em análise destina-se a área verde que integrará um pequeno parque sobre o vale de Massarelos”. Ora, o pedido de informação prévia em causa tinha de ser apreciado de acordo com a legislação em vigor a essa data, não podendo ser invocado como fundamento do indeferimento uma hipotética futura regulamentação legal que não se sabia se e quando iria entrar em vigor, devendo a apreciação do pedido ser feita unicamente de acordo com as normas em vigor à data da prática do acto». Por outro lado, admitindo-se que com a invocação do art. 24º , nº 2, al. b) do DL nº 555/99 , se estava a sustentar o indeferimento também na falta de acessos ao prédio em causa, implicando por isso a operação urbanística em causa, para o município, a construção de equipamentos ou a realização de trabalhos por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos, da matéria de facto apurada não resulta a verificação de tal realidade, já que das informações técnicas prestadas no processo resulta a existência de acesso a viaturas ligeiras, admitindo-se além disso a acessibilidade através do parque de estacionamento (cf. supra alíneas C) e E) da MFP), pelo que, em qualquer caso, se tem de concluir que o indeferimento do pedido de informação prévia em causa não cabe na previsão do art. 24 , nº 2, al. b) do DL nº 555/99 , pelo que o despacho recorrido ao indeferir a pretensão do Recorrente com fundamento na citada norma legal, incorreu na violação da mesma, devendo por isso ser anulado, nos termos peticionados. … O recorrente impugna o decidido, alegando que a decisão de indeferimento foi determinada, apenas, pelo facto de o terreno a que respeita o pedido de informação prévia em causa não ser acessível a veículos pesados, por não confrontar com a via pública. Vejamos. Resulta da matéria de facto apurada que o despacho contenciosamente impugnado homologou a proposta do Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística (DMPGU) de que fosse indeferido o pedido de informação prévia « com base na informação que antecede da DPE e na alínea b) do nº 2 do Artº 24º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro » – alínea G) , da matéria de facto . Ora, essa informação da DPE, para que remete a proposta acolhida no acto impugnado, resultou da análise do pedido de informação prévia « no âmbito dos estudos em curso de revisão do PDM » e concluiu que, em conformidade com tais estudos, « o terreno em análise destina-se a área verde que integrará um pequeno parque verde sobre o vale de Massarelos » – alíneas E) e F) , da matéria de facto . Assim, por via dessa remissão, da proposta em que, directamente, se baseou o acto impugnado, para a informação da DPE, a possibilidade de o terreno a que respeita o pedido de informação prévia vir a integrar zona verde constituiu um dos motivos do indeferimento desse pedido. Mas, como bem considerou a sentença recorrida, não poderia ser invocado, como fundamento do indeferimento, uma hipotética futura regulamentação do PDM, que não se sabia se e quando entraria em vigor, devendo a apreciação do pedido ser feita, unicamente, à luz das normas em vigor à data da prática do acto. Todavia, para além dessa possível destinação do terreno a zona verde, a proposta do DMPGU e o próprio acto impugnado, que com ela se conformou, indicam outro motivo para o indeferimento do pedido: a falta de acessos desse mesmo terreno a veículos automóveis. E, com efeito, ao invés do que considerou a sentença, consta da matéria de facto apurada que aquele terreno não confronta com a via pública – alínea D), da matéria de facto . Daí a impossibilidade de acesso directo de veículos automóveis, quer pesados quer ligeiros. Sendo que, relativamente a estes últimos, apenas é de admitir « a hipótese de possível acessibilidade através do parque de estacionamento » – alínea E), da matéria de facto . Nesse sentido, é também a indicação constante da já referida informação do DMPGU, em que, directamente, se baseou o acto impugnado, na qual se afirma, terminantemente, que « visitado o local verificou-se que efectivamente o terreno do requerente não possuiu acessos » – alínea H ) , da matéria de facto . Daí a invocação art. 24 ( Artigo 24º ( Indeferimento do pedido de licenciamento ) 1 - … 2 - Quando o pedido de licenciamento tiver por objecto a realização das operações urbanísticas referidas nas alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 4º, o indeferimento pode ainda ter lugar com fundamento em: … A operação urbanística constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes ou implicar, para o município, a construção ou manutenção de equipamentos, a realização de trabalhos ou a prestação de serviços por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de água, de energia eléctrica ou de saneamento. 3 … ), nº 2, al. b) do DL 555/99 , como base legal para esse mesmo indeferimento, decidido no acto impugnado. De resto, o próprio requerente da informação prévia em causa reconhece, na petição de recurso contencioso (nº 5), que o terreno não dispõe de acessos, designadamente, por veículos automóveis pesados. Ora, como alega a entidade recorrente, o referido preceito do DL 555/99 [art. 24, nº 2, al. b)] prevê o indeferimento do pedido de licenciamento, quando a operação urbanística em causa implicar, como no caso dos autos, a realização, pelo município, de trabalhos por este não previstos, em ordem a assegurar o necessário acesso ao terreno, designadamente, de veículos pesados (de transporte, higiene e segurança). O acto impugnado mostra-se, pois, conforme a esse preceito legal, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida. A qual, por isso, não poderá manter-se. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e em julgar improcedente o recurso contencioso. Custas pelos recorridos, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de € 200,00 e € 100,00 na primeira instância e de € 300,00 e € 150,00, neste Supremo Tribunal. Lisboa, 12 de Março de 2009. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.