22. O DIREITO:
Entrando no conhecimento do mérito do recurso, há que começar por delimitar o seu objecto, delimitação essa que, como se sabe, era feita, até à introdução do artigo 684.º-A do CPC pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12/12, em face do estabelecido nos artigos 684.º, n.ºs 2 a 4 e 690.º, n.ºs 1 a 4 , ambos do CPC, e 102.º e 110.º da LPTA, pelas conclusões das alegações dos recorrentes (vd., por todos, neste sentido, os acórdãos deste STA de 11/2/99, 2/2/00 e 23/11/00, das Subsecções, proferidos nos recursos n.ºs 38 451, 44 100 e 43 299, respectivamente, e do Pleno de 18/2/00, recurso n.º 36 594).
Com a introdução do referido preceito, com a epígrafe “Ampliação do âmbito do recurso a requerimento do recorrido”, cujo n.º 1 estatui que “no caso de pluralidade de fundamentos da acção ou da defesa, o tribunal de recurso conhecerá do fundamento em que a parte vencedora decaiu, desde que esta o requeira, mesmo a título subsidiário, na respectiva alegação, prevenindo a necessidade da sua apreciação”, os recorridos passaram a poder ver reapreciada pelo tribunal de recurso a matéria em que decaíram, caso o requeiram, ou seja, passou a ser possível conhecer não só da matéria constante das conclusões das alegações dos recorrentes, como dos fundamentos do recurso contencioso que foram julgados improcedentes ( recurso esse em que os recorridos foram vencedores, tendo obtido, por outros fundamentos, a anulação do acto contenciosamente impugnado), no caso dos recorridos o requererem clara e expressamente.
A recorrida, nas suas contra-alegações, requereu esse conhecimento, tendo, além disso, alegado ainda que a deliberação contenciosamente recorrida era nula, em virtude do PDM da Lagoa violar o PROT Algarve (conclusões 6.ª a 9.ª, 16.ª e 18.ª).
A matéria integrante deste vício – o facto do terreno em causa estar classificado no PROT Algarve como “zona de ocupação turística” e no PDM como REN – já havia sido alegada na petição de recurso, tendo, nesta, sido qualificada como integrante do vício de violação de lei, decorrente da violação do princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, consagrado no artigo 4.º do CPA e como tal foi tratada na sentença recorrida.
Dado se tratar, no fundo, de uma diferente qualificação jurídica, dele será também de conhecer (artigo 664.º do CPC, ex vi artigo 1.º da LPTA).
No corpo das suas alegações, a recorrente insurgiu-se contra a sentença recorrida nas suas duas pronúncias: a que declarou a nulidade da deliberação impugnada na parte em que anulou o acto praticado em 7/7/93 (anteriormente anulado pelo referido acórdão de 16/5/96) e a que a anulou, por procedência do vício de forma, decorrente de falta de fundamentação.
Porém, às respectivas conclusões, apenas levou o erro de julgamento relativo à procedência do aludido vício de forma. Pelo que, de acordo com o expendido, só dele se pode conhecer.
Em face do exposto, o objecto do presente recurso jurisdicional integra não só o erro de julgamento imputado à sentença recorrida pela recorrente, na parte em que julgou estar a deliberação contenciosamente impugnada inquinada de vício de forma, decorrente de falta de fundamentação, como os erros relativos a alguns dos vícios assacados ao acto impugnado, que foram julgados improcedentes e que a recorrida (recorrente contenciosa) requereu que fossem conhecidos, a saber: nulidade do acto recorrido, decorrente do PDM da Lagoa violar o PROT Algarve; erro nos pressupostos de direito, por considerar válida a delimitação da REN feita pelo PDM da Lagoa e a sua aplicação sem a publicação da necessária portaria de delimitação; incompetência em razão do tempo, ou violação de lei, por aplicação retroactiva do PDM; violação de lei, decorrente da violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da boa fé, da legalidade e da proporcionalidade.
E conhecendo.
2.2.1. Vício de forma, decorrente de falta de fundamentação:
O acto impugnado é do seguinte teor:
“........................................................................................................................., bem como deliberou produzir novo acto, indeferindo a mesma petição, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 19/11, por contrariar expressamente o disposto nos artigos 28.º e 31.º do Regulamento do Plano Director Municipal da Lagoa, ratificado pela resolução de Conselho de Ministros n.º 29/94, de 10/5, considerando que o loteamento em questão não se enquadra em nenhuma das excepções previstas nos n.ºs 1 e 2 do referido artigo 28.º, e localiza-se, na sua quase totalidade, em áreas afectas à REN, onde, de acordo com o n.º 2 do artigo 6.º “são proibidas todas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal”.
A sentença recorrida considerou insuficiente a fundamentação utilizada, na medida em que se reportando os preceitos invocados a zonas de interesse agrícola (artigo 28.º) e a áreas naturais (artigo 31.º), a referência feita a que o loteamento se reportava a terrenos localizados, na sua maior parte, na REN, nada elucidou a requerente sobre as razões por que esse terreno integrava a REN.
Impunha-se, assim, que referisse a composição da área respeitante ao loteamento, com indicação das suas características, a fim de se poder concluir se se tratava ou não de área afecta à REN.
Trata-se, na sua óptica de um juízo conclusivo, sem enunciação dos pressupostos de facto que permitissem a um destinatário normal perceber o caminho cogniscitivo percorrido pela entidade decidente para ter chegado a essa conclusão.
A recorrente defende que a referência feita aos preceitos regulamentares enumerados, com as explicitações operadas, é absolutamente suficiente para dar a conhecer, a um destinatário normal, a razão de ser do indeferimento.
A recorrida, por sua vez, defende que a deliberação impugnada está devidamente fundamentada, pois que não permite entender as razões de facto e de direito que justificaram o indeferimento do loteamento, não merecendo, por isso, censura, nessa parte, a sentença recorrida.
Conhecendo, consideramos que a deliberação impugnada está devidamente fundamentada.
Com efeito, a fundamentação dos actos administrativos é uma exigência constitucional e legal que visa dar a conhecer aos interessados o iter cogniscitvo e valorativo seguidos pela Administração que levaram à prolacção dos actos que lhe dizem respeito, que lhe neguem direitos ou interesses legítimos, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.
É, por isso, um conceito relativo, que varia de acordo com o tipo legal de acto e as circunstâncias concretas do caso, estando preenchido sempre que a externação das circunstâncias de facto e de direito operadas permitam a um destinatário normal perceber as razões que o determinaram (cfr., por todos, o acórdão deste Tribunal de 14/12/01, recurso n.º 39 559).
O que releva na fundamentação é, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, a compreensão do sentido da decisão, das razões porque foi decidido dessa maneira e não de outra e já não a veracidade dos pressupostos de facto ou a correcção dos pressupostos de direito invocados, que já com eventuais erros nos pressupostos de facto ou de direito, determinantes de vício de violação de lei, contende (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste tribunal de 7/1/98 e 21/8/96, proferidos nos recursos n.ºs 43 812 e 31 085, respectivamente).
Ora, aplicando estes princípios ao acto impugnado, não se pode deixar de concluir que o mesmo está devidamente fundamentado.
Com efeito, foi dito que o loteamento foi indeferido ao abrigo do disposto no artigo 13.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 19 de Novembro (diploma que regulava o regime jurídico dos loteamentos urbanos), em virtude de violar os artigos 6.º, 28.ª e 31.ª do Regulamento do PDM da Lagoa. Violação essa que decorria do facto do terreno integrar zona de interesse agrícola, na qual não era permitido construir, por não se enquadrar nas excepções previstas (artigo 28.ª) e de se localizar, na sua quase totalidade, em áreas afectas à REN, onde também não eram permitidas operações de loteamento (artigo 31.º e 6.º).
A recorrente contenciosa ficou, assim, a saber claramente as razões pelas quais o loteamento foi indeferido. Se essas razões eram verídicas ou não e se levavam às ilacções jurídicas dela extraídas, designadamente se o terreno estava englobado em zona de interesse agrícola ou na REN e se era de excluir das excepções previstas, já tem a ver com eventual erro nos pressupostos de facto ou de direito, gerador de vício de violação de lei, pelo qual podia atacar o acto. Como, aliás, atacou, como se verifica do vícios considerados arguidos nos n.ºs 1,3, 4, 5-e) e f) do ponto 2.1 da parte II da sentença recorrida (fls 209-210 v.º), demonstrando, dessa forma, claro conhecimento dos fundamentos do acto impugnado.
Acto esse que, portanto, é de considerar devidamente fundamentado, pelo que, ao decidir em sentido contrário, incorreu em erro de julgamento a sentença recorrida, como alega a recorrente.
2. 2. 2. Nulidade do acto recorrido, em virtude do PDM da Lagoa ser nulo, por violar o PROT Algarve:
Conforme resulta da matéria de facto dada como provada, e não posta em causa, o PROT Algarve, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 11/91, de 21/3, era, à data da entrada do requerimento indeferido pela deliberação impugnada, o único plano de ordenamento plenamente eficaz no concelho da Lagoa e definia a zona a que se referia o pedido de loteamento a que o mesmo respeitava como “zona de ocupação turística”.
Defende o recorrente que, estando essa mesma zona definida no PDM da Lagoa, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/94, de 10/5, como REN, este Plano Director é nulo, em face do estabelecido no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 176-A/86, de 18 de Maio, segundo o qual: “1. As normas e princípios constantes dos PROT são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados quaisquer outros planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local; 2. A desconformidade de quaisquer planos, programas ou projectos enunciados no número anterior relativamente ao PROT acarreta a respectiva nulidade.”
É inquestionável a desconformidade do PDM da Lagoa em relação ao PROT Algarve.
Vejamos, então, se se verifica a alegada nulidade.
A Exm.ª Magistrada do Ministério Público entende que não, em virtude de ser legal a definição da REN e a sua inclusão no PDM, e, ao invés, ser ilegal a classificação dessa zona, no PROT, como “zona de ocupação turística”, dado essa zona estar definida como REN pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19/3, e incluída nos anexos I, II e III deste diploma.
E consideramos que lhe assiste razão.
Na verdade, o Decreto-Lei n.º 93/90 procedeu a uma definição genérica da REN, através de listagens constantes dos seus anexos (artigos 1.º e 2.º), prevendo o n.º 1 do seu artigo 3.º, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 213/92, de 12/10, a sua exacta delimitação através de portaria ministerial conjunta, a ser feita para cada concelho.
Essa portaria, para o concelho da Lagoa, ainda não foi publicada, estabelecendo o diploma, enquanto tal não acontecesse, um regime transitório, aplicável às áreas incluídas e definidas nos anexos II e III, que consistia na subordinação dos projectos de obras à aprovação da delegação regional do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (artigo 17.º).
Nas áreas incluídas na REN são proibidas as operações de loteamento, sob pena de nulidade dos actos administrativos que as licenciem (artigos 4.º, n.º 1 e 15.º do mesmo diploma).
Porém, de acordo com o estabelecido no Decreto-Lei n.º 69/90, de 2/3, que estabelece o regime jurídico dos planos municipais de ordenamento do território ( PDM,s), neles devem constar as áreas incluídas na REN, que, por eles não pode ser contrariada (artigos 10.º, n.º 2, alínea b) e 6 e 5.º, n.º 1, alínea a)).
Donde resulta que se deva entender, como se escreveu na sentença recorrida, citando António Cordeiro, in “A Protecção de Terceiros em Face de Decisões Urbanísticas”, Coimbra, 1 995, pág. 86, que “a elaboração destes plano implica a específica e concomitante delimitação da reserva em tal território, impondo-se complementarmente que a representação gráfica, em particular nos planos regionais e nos planos directores municipais, tenha de ser feita à escala necessária para permitir uma inequívoca delimitação.
Assim sendo, impõe-se concluir que, não estando publicada a portaria prevista no artigo 3.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 93/90, os PDM,s hão-de, eles próprios, estabelecer as áreas da REN na área do respectivo município.
E, estando a área em questão definida como REN nos anexos do Decreto-Lei n.º 93/90, a delimitação feita pelo PDM da Lagoa apresenta-se perfeitamente legal.
Ao invés, o PROT Algarve, ao definir como zona de implantação turística uma zona definida no Decreto-Lei n.º 93/90 (norma de grau hierárquico superior), como REN, violou o disposto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 93/90, que estabelece a obrigatoriedade de nele ser feita uma demarcação específica das áreas integradas na REN, bem como das sujeitas ao regime transitório (cfr. os seus artigos 3.º e 17.º), pelo que é ilegal, nessa parte.
E, sendo ilegal, não deve ser aplicado, o que impede a verificação da arguida nulidade do PDM, por desconformidade com ele.
Improcedem, assim, as conclusões 6.ª a 9.ª, 16.ª, 18.ª e 19.ª das alegações do recorrido.
2. 2. 3. Violação de lei, decorrente de erro nos pressupostos de direito, por considerar válida a delimitação da REN feita pelo PDM da Lagoa e a sua aplicação sem a publicação da necessária portaria de delimitação:
Valem, para o erro de julgamento respeitante a esta vício, as considerações expendidas no número anterior, das quais resulta que a delimitação da REN no PDM da Lagoa se mostra válida e que válida é também a sua aplicação, perante a inexistência da publicação da portaria no artigo 3.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 93/90.
Improcedem, assim, as conclusões 3.ª, 4.ª e 10.ª a 14.º das alegações do recorrido.
2. 2. 4. Incompetência em razão do tempo, ou violação de lei, por aplicação retroactiva do PDM:
Defende a recorrida que, visando o acto contenciosamente impugnado dar execução à sentença de fls 125-140, confirmada por acórdão do STA de fls 142-150, que anulou a deliberação de 7/9/93, que indeferira o pedido de licenciamento do loteamento formulado pela recorrente em 15/12/92, devia ser aplicada a legislação então em vigor, que, no caso, era o PROT Algarve, segundo o qual era permitido esse licenciamento.
A sentença recorrida, embora aceitando que a regra é a da aplicação do complexo factual-normativo que devia ter sido tomado em consideração se o acto tivesse sido praticado sem os vícios determinantes da anulação, considera que dela não decorre que, no caso de ter havido alteração da legislação, esta não possa ser aplicada.
E não merece censura tal posição.
Na verdade, como bem discorre, o dever legal de reconstituição da situação actual hipotética cede quando ocorrer causa legítima de inexecução (artigo 6.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6), e uma das situações em que se verificará essa situação é a entrada em vigor de um regime legal que comine de nulidade os actos desconformes com ele (ver, neste sentido, os acórdãos nela citados deste STA de 23/5/95 e de 10/7/97, proferidos nos recursos n.ºs 36 913 e 27 739-A, respectivamente).
Ora, por força do estabelecido no artigo 56.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29/11, na redacção dada pela Lei n.º 26/96, de 29/11,o acto impugnado seria nulo, em face da sua desconformidade com o PDM da Lagoa, pelo que não podia ser praticado, antes devendo ser praticado um acto de indeferimento, com base na referenciada existência de causa legítima de inexecução, que podia conferir ao lesado eventual direito de indemnização, mas também legitimava a prática de um acto legal diferente do que devia ter sido praticado com base na legislação então em vigor.
Acresce que, em face da ilegalidade do PROT Algarve, decidida em 2.2.3., a aplicação da lei então em vigor também não lhe permitia o pretendido licenciamento, porquanto o local em causa devia ser considerado como REN e, como tal, eram proibidas nele qualquer operação de loteamento.
Improcedem, assim, as conclusões 15.ª, 17.º e 18.ª.
2. 2. 5. Violação de lei, decorrente da violação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da boa fé, da legalidade e da proporcionalidade.
O expendido nos números anteriores e, em especial, em 2.2.4., afasta claramente a violação dos princípios da prossecução do interesse público e da boa fé, consagrados nos artigos 4.º e 6.º-A do CPA.
O princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 5.º do mesmo diploma, constitui, como bem refere a sentença recorrida, um dos limites jurídicos da discricionaridade, sendo, por isso, aplicável nos casos em que a Administração actua no exercício de poderes discricionários ou em que possui de uma certa margem de livre apreciação, como é o caso da chamada justiça administrativa.
No caso sub judice, a Administração actuou no exercício de poderes vinculados, pelo que esses princípios não relevam, mas apenas o da legalidade.
Finalmente, quanto à violação do princípio da legalidade, diremos que se não verifica.
Com efeito, consistindo ele na actuação contra a lei ou sem a existência de lei que permita a actuação administrativa, carece de individualização, que, na parte em que foi feita, não ocorreu, como resulta do supra decidido.
Improcedem, assim, as conclusões 19.ª a 23.ª.
