Quem foi o relator do acórdão 0771/16?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0771/16?

O acórdão foi proferido em 01 de fevereiro de 2017.

0771/16 - STA

Sumário

I - Para ser contenciosamente impugnável, uma decisão administrativa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. II - A natureza da tutela inspectiva não conduz necessariamente à inimpugnabilidade dos atos praticados pela tutela. III - Não resulta dos artigos 15º e 23º do DL 276/2007, de 31 de Julho que as participações que a IGF faz às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, dos factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam, e ao Tribunal de Contas quando houver interesse para a ação desse tribunal, tenha a ver com um incumprimento de qualquer recomendação mas tão só com o facto de estarem em causa, e apenas quando estejam, factos com relevância penal ou contravencional ou de interesse para aquele Tribunal. IV - Pelo que, nenhuma destas participações ocorrerá necessariamente do incumprimento da referida recomendação. V - Mesmo ocorrendo, estas participações não implicam, por si só, qualquer consequência para a entidade tutelada, por não estar em causa qualquer responsabilidade na falta de adesão à recomendação mas tão só a eventual responsabilidade pela prática de uma ilegalidade. VI - Pelo que, os referidos preceitos não conduzem necessariamente a que estejamos perante um ato com eficácia externa para os efeitos do art. 51º do CPTA e 120º do CPA.

Texto

1.O Ministério das Finanças vem interpor recurso de revista do acórdão do TCA Norte que concedeu parcial provimento ao recurso do acórdão proferido pelo TAF do Porto, julgando improcedente a exceção de inimpugnabilidade do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 15/04/2013, que homologou o relatório da Inspeção-Geral de Finanças (IGF) (e determinou o seu envio ao Presidente do respetivo Conselho de Administração com vista a dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2., na proposta de encaminhamento do mesmo relatório), na ação administrativa especial interposta pelas Águas do Porto EM contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, de nulidade ou a anulação dos actos administrativos praticados pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (SEAP), em 5 de Dezembro de 2011, e em 15 de Abril de 2013. Para tanto alega, em conclusão: “a) Nos presentes autos encontram-se preenchidos os pressupostos para que o presente recurso de revista seja admitido, quer na sua vertente substantiva quer na sua vertente processual, designadamente, a relevância genérica da questão objeto do recurso e, por evidente violação da lei substantiva e processual, a necessidade de melhor aplicação do direito; b) Com efeito, a matéria em disputa (qualificação jurídica do ato de homologação do relatório IGF de 15/04/2013) está relacionada com o âmbito e alcance da intervenção do Governo na administração indirecta do Estado, local e regional, e em particular, no sector empresarial local onde se integra a empresa local Recorrida, o que transcende o interesse desta para impugnar o ato de homologação de um relatório de averiguações da IGF, pelo potencial de reprodução do litígio, nos seus aspectos essenciais, à generalidade das entidades públicas deste sector da Administração Publica que sejam visadas pelos relatórios de acções inspetivas da IGF, no âmbito da tutela de legalidade exercida; c) O que já aconteceu, aliás, sendo vários os processos que já correram nos tribunais administrativos de primeira instância, outros nos tribunais superiores e até mesmo nesse Supremo Tribunal, relativamente ao alcance dos poderes de tutela administrativa (inspetiva) do Governo sobre as entidades públicas da administração indirecta; d) Além disso, o douto acórdão do TCANorte conduz à prevalência de uma tese jurídica, no mínimo, de acerto duvidoso face à jurisprudência do STA já proferida relativamente à caracterização das recomendações da IGF dirigidas a entidades sujeitas à tutela administrativa (inspetiva) do Estado, e em particular, do seu eventual caráter vinculativo, sendo claramente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito; e) Face à delimitação do objeto do presente recurso, afigura-se evidente que a questão idealizada em abstracto reveste cariz genérico e relevância jurídica suficiente para ser considerado preenchido o requisito da clara necessidade de admissão do recurso de revista para uma melhor aplicação do direito; f) Sendo admitido, como se espera, ao presente recurso tem de ser dado provimento; g) Com efeito, o entendimento do douto tribunal a quo, ao considerar que o ato de homologação do relatório da IGF reveste eficácia externa e é, consequentemente, impugnável, assenta em incorreta interpretação do quadro legal aplicável ao caso concreto, ignorando por completo a natureza jurídica da entidade “Águas do Porto, E.M”, o respectivo enquadramento legal, as características da relação jurídico-administrativa constituída entre o Estado e a empresa local em causa e o âmbito dos poderes de tutela administrativa que sobre a mesma podem ser exercidos pelo Governo; h) Ora, tratando-se de uma empresa enquadrada no sector empresarial local, como tal, parte integrante do setor público empresarial, a “Águas do Porto, EM” está sujeita ao controlo financeiro de legalidade que compete à Inspeção-Geral de Finanças (IGF) – cfr artigo 39º, nº2 da Lei nº 50/2012, artigo 26º, nº2 do DL nº 133/2013, e artigos 1º e 2º, nºs 1, 2 e 3, ambos do DL nº 96/2012, de 23/04; i) Quer com isto dizer que o Governo apenas tem, relativamente às empresas locais, poderes de controlo financeiro, através da IGF, destinados a averiguar da legalidade da gestão daquela empresa; j) É consabido que as relações que se estabelecem entre o Estado, as autarquias locais e as empresas do sector empresarial não se confundem com qualquer relação de hierarquia administrativa; reportam-se, ao invés, à figura da tutela, a qual tem lugar num quadro de descentralização em sentido estrito, nas relações entre o Governo e os órgãos ou entidades das administrações autónomas, territoriais ou corporativas; l) Por definição, a tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação; m) Um destes poderes é o de fiscalização da legalidade, falando-se, então, de tutela inspectiva; n) A tutela inspetiva do Governo consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas das entidades tuteladas que se define como a possibilidade conferida ao órgão de outra pessoa colectiva de intervir na gestão da primeira, averiguando o cumprimento das obrigações impostas por lei; o) Diferente é o poder de direcção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens ou o poder de superintendência que se traduz apenas na faculdade de emitir diretivas ou recomendações, orientando a acção das entidades a ela submetidas; p) Perante o enquadramento concetual, doutrinariamente consolidado, a tutela administrativa do Estado sobre a gestão financeira das empresas locais é meramente inspetiva e só pode ser exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei (cfr, artigo 2º nº3 e 6 do DL nº 96/2012, de 23/04, artigo 11º do DL nº 117/2011, de 15/12, artigos 39º nº1 e 67º da Lei nº 50/2012, de 31/08 e artigos 24º, nº3 e 62º nº2 do DL nº 113/2013, de 03/05); q) Ou seja, o Governo não tem sobre as empresas locais o poder de direção traduzido na faculdade de dar ordens ou instruções à pessoa tutelada quanto ao modo de exercer as suas competências de gestão, nem tão pouco sobre estas recai, face àquele, qualquer dever de obediência; r) No caso concreto, o Governo, através do Ministro das Finanças, exerce poderes de tutela inspetiva sobre a ..., e os atos pelos quais exerce o seu poder de tutela nunca poderão consubstanciar ordens ou orientações com caráter vinculativo para a empresa local sua destinatária; s) Isso significará, portanto, ao invés do que sustenta o tribunal a quo, que através destes atos não se criam deveres para os seus destinatários e que estes são livres de seguir ou não as recomendações em causa; t) Em suma, a determinação constante do despacho SEAP de 15/04/2013 circunscreve-se a uma mera recomendação, através da qual se expressa uma situação que é desejável mas não obrigatória e que de resto poderá não ser entendida como a mais correta ou adequada porquanto não existe obrigação de cumprir as recomendações constantes do relatório da IGF pela “Águas do Porto, EM”; u) Sendo que o eventual acatamento pela aqui Recorrida das recomendações emitidas pelo Governo no âmbito das acções inspetivas da IGF nunca poderá representar um ato de execução, porquanto, como se viu, as recomendações homologadas pelo despacho SEAP de 15/04/2015, não correspondem a ordens dadas ao Recorrido ou a um dever de cumprimento pelas entidades que pertençam à administração indireta, do Estado, local ou regional; v) E não se confundam as diligências de acompanhamento constantes do artigo 22º nºs 2 e 3 do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho nº6387/2010, de 12/04, com uma obrigação de a entidade inspecionada cumprir o catálogo de recomendações ínsitas ao relatório produzido pela IGF, o que é mesmo incompatível com o âmbito dos poderes de tutela do Estado sobre a atividade empresarial local, sendo as empresas locais suas destinatárias livres de seguir ou não as recomendações em causa; x) Acresce que a alusão contida no artigo 15º nº3, do DL nº 276/2007 de 31/07, à eficácia externa da decisão do dirigente máximo da IGF pretende apenas significar que, em caso de delegação pelo Ministro da Tutela da competência para homologar o relatório da ação inspetiva, a homologação do relatório pelo primeiro dispensa a subsequente homologação ministerial, permitindo a imediata aplicação da tramitação descrita nos nºs 5, 7 e 8 deste preceito legal; z) Por último, sempre se observa que o eventual apuramento de responsabilidade financeira e sancionatória não é consequência direta e necessária da intervenção da IGF, uma vez que os poderes de controlo que assistem ao Tribunal de Contas no âmbito da Lei nº 98/97, de 26/08 (cfr artigo 26º, nº1, primeira parte, do DL nº 133/2013 e artigo 57º da LOPTC) localizam-se a montante e no quadro de um processo próprio de avaliação alheio às recomendações sindicadas; aa) Assim sendo, o ato homologatório impugnado não confere às recomendações insertas no relatório da IGF a dimensão vinculativa da esfera jurídica da Recorrida “Águas do Porto, EM” que é condição de impugnação judicial de acordo com o disposto no artigo 51º do CPTA. Nestes termos e nos mais de direito que V.Exas decerto doutamente suprirão, deve a presente revista ser julgada procedente revogando-se o acórdão a quo e substituindo-o por outro que julgue procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, com a consequente absolvição do Réu ora Recorrente da instância.” 2. ÁGUAS DO PORTO, fls. 782-818, apresenta as suas contra-alegações, concluindo: “(a) O presente recurso é inadmissível por não se verificarem os requisitos estabelecidos no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo certo que este tipo de recurso deverá ser utilizado somente em casos excecionais, nos termos previstos no preceito legal referido, que deve ser interpretado de uma forma restritiva, sob pena de se generalizarem os recursos de Revista e o Supremo Tribunal Administrativo se tornar, simplesmente, num terceiro grau de jurisdição corrente; (b) O caso objeto dos presentes autos não trata de uma questão com grande relevância jurídica e social, como traduz o facto de o Recorrente conseguir apontar apenas dois casos, em mais de 30 anos, em que questões deste tipo foram apreciadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, sendo ainda certo que estes dois casos não implicam sequer uma contradição com o entendimento tido pelo Tribunal a quo, na medida em que a legislação aplicável em 2013 (ano da prática do ato administrativo objeto dos presentes autos) é toda ela posterior aos anos a que referem as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Administrativo invocadas pelo Recorrente (anos de 1982 e 2002); (c) A legislação vigente à data da prática do ato administrativo objeto dos presentes autos é absolutamente clara quanto à externalidade dos efeitos produzidos pelo ato administrativo proferido no final do procedimento inspetivo, bem como do controlo legalmente previsto para garantir o cumprimento do mesmo por parte das entidades inspecionadas e a respetiva responsabilidade em caso de atraso nesse incumprimento, pelo que não estará tampouco em causa uma necessidade de melhor aplicação do direito; (d) O despacho do SEAP de 15 de abril de 2013 (despacho n.º 1176/2013-SEAP), ao determinar que a Recorrida deveria “dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2. na proposta de encaminhamento (pág. 4)” está a dar uma ordem concreta, para um destinatário perfeitamente definido (o Conselho de Administração da Recorrida), e não uma mera recomendação ou diretiva, uma vez que nenhuma liberdade tinha a Recorrida para não cumprir com o determinado; (e) A relação do SEAP (pertencente ao Ministério das Finanças) com a Recorrida traduz-se num poder de tutela, por força do disposto no artigo 2.º, alínea d) da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, o que implica que as ordens emanadas pelo órgão tutelar tenham de ser acatadas pelo órgão tutelado e, assim, aquelas consistam em atos administrativos; (f) O artigo 15.º, n.º 3, do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado (Decreto-lei n.º 276/2007, de 31 de julho) refere expressamente que nos casos em que o Ministro da Tutela delegue a competência para homologação dos relatórios finais da IGF, a decisão do dirigente máximo do IGF ganha imediatamente eficácia externa, sendo que mal se compreenderia que, tendo o ato homologatório competência externa quando proferido pelo dirigente máximo da IGF por competência delegada pelo Ministério das Finanças, não o tivesse quando proferido diretamente por um membro desse Ministério; (g) A eficácia externa do ato em apreço resulta igualmente do artigo 22.º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF (aprovado pelo Despacho n.º 6387/1010, do Exmo. Senhor Ministro de Estado e das Finanças, de 5 de abril de 2010), na medida em que impõe à IGF a obrigatoriedade de verificar se as recomendações por si formuladas são acatadas pela entidade inspecionada e, em caso negativo, comunicar à respetiva tutela para que sejam exigidas responsabilidades; (h) A liberdade de ação da Recorrida estava ainda esvaziada pelo facto de o não acatamento do despacho do SEAP de 15 de abril de 2013, nomeadamente das ordens que do mesmo constavam, ser suscetível de gerar responsabilidade financeira (sancionatória e reintegratória) para a Recorrida, nos termos dos artigos 57.º e ss. da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas; (i) O despacho do SEAP comporta ainda prejuízos patrimoniais para a Recorrida, ao ter considerado que o trabalho prestado ao abrigo da Campanha Extraordinária de Mudança de Contadores dever ser considerado como trabalho suplementar: por um lado, porque a retribuição por trabalho suplementar é muito superior à forma de pagamento prevista na referida campanha (baseada em trabalho fora do tempo de serviço, enquanto trabalhadores independentes); por outro lado, porque a outra opção que restou à Recorrida foi recorrer novamente a empresas privadas para realizar esse serviço, também com custos superiores; (j) Os efeitos externos do ato administrativo objeto da presente ação decorrem ainda do facto de aquele ter colocado em causa a legalidade dos procedimentos adotados pela Recorrida ao nível da gestão de recursos humanos, podendo igualmente gerar responsabilidade financeira dos seus dirigentes, nomeadamente a responsabilidade financeira reintegratória (artigos 59.º e ss. da LOPTC) e a responsabilidade sancionatória (artigos 65.º e ss. da LOPTC), sendo certo que a comunicação ao Tribunal de Contas resulta expressamente do artigo 15.º do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado (Decreto-lei n.º 276/2007, de 31 de julho), bem como do artigo 23.º, n.º 2, do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF (Despacho do Ministro das Finanças n.º 6387/2010, de 5 de abril de 2010) – ambos os diplomas aplicáveis a este procedimento; (k) Acresce ainda que estão associados ao ato administrativo em causa óbvios impactos na empresa pelo facto de ter causado uma enorme instabilidade junto dos seus trabalhadores, nomeadamente junto daqueles que deixaram de poder participar na CEMC, bem como junto daqueles que deixaram de ver as Remunerações Temporárias de Funções (RTF) ser processadas junto com os subsídios de Natal e férias; (l) A instabilidade ao nível dos Recursos Humanos da Recorrida, inerente ao ato, é ainda mais patente com a ordem de proceder à reposição dos valores de RTF processados aos trabalhadores nos subsídios de férias e de Natal passados, pois implica retirar-lhes uma parte significativa dos rendimentos que os mesmos já receberam em contrapartida de trabalho que já prestaram, quando os trabalhadores receberam esses valores convictos que os mesmos lhe eram devidos; Nestes termos e nos que V. Exas. Doutamente suprirão, deve o recurso de revista ser rejeitado e não conhecido por não se verificarem os requisitos excecionais de que a lei faz depender a sua admissibilidade e cognoscibilidade. Sem prescindir, E uma vez mais nestes termos e nos que V. Exas. muito doutamente suprirão, sempre deverá negar-se provimento ao presente recurso que deveria ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se integralmente a decisão proferida pelo Tribunal a quo. Com o que V. Exas. farão, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA!” 3. Por Acórdão da Formação, proferido neste STA, em 30.06.2016, foi o recurso de revista admitido, extraindo-se do mesmo: “ (...)1. Relatório 3.3. A questão central deste recurso é a de saber se as determinações dirigidas à ora recorrida, no âmbito das relações de tutela e no seguimento de um procedimento inspectivo, são actos impugnáveis pela entidade a quem são dirigidas. Tais determinações, em suma, traduziam-se (além do mais) em que fosse considerado trabalho extraordinário determinado trabalho prestado por alguns dos seus trabalhadores, com a consequente alteração do processamento de alguns dos vencimentos. 3.4. A impugnabilidade dos actos é uma questão central do contencioso administrativo, e que por esse facto tem a virtualidade de se colocar no futuro. A resposta a esta questão (impugnabilidade de actos proferidos no âmbito de um procedimento inspectivo que culmina com determinações dirigidas à entidade inspeccionada) é, sem dúvida, de importância jurídica fundamental, para a caracterização dos poderes de tutela (sua natureza jurídica) na medida em que coloca a questão de saber em que medida tais “determinações” podem ou não ser, desde logo, postas em causa nos Tribunais Administrativos, com inerentes pretensões cautelares. Deve referir-se ainda que a natureza jurídica de poderes similares mereceu deste STA (Ac. de 1-7-2003, proc. 01406/02) ainda que no âmbito da LPTA, resposta de algum modo diferente da que foi acolhida no acórdão recorrido. Julgamos, pois, que a questão da impugnabilidade do acto que homologou o relatório do procedimento inspectivo, justifica a admissão do recurso com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito.” 3. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº1 e 147º, nº2 do CPTA, foi emitido Parecer a fls. 841/3 aqui dado por reproduzido, donde se extrai: “(...) A impugnabilidade do ato homologatório em questão decorre pois imediatamente do controlo exterior de gestão financeira da recorrida em que ele se traduz e da consequente projeção dos seus efeitos na respetiva esfera jurídica, independentemente da sua invocada natureza não vinculativa, cuja alegação se revela aqui de todo irrelevante. Aliás, a externalidade dos efeitos do ato impugnado é clara na medida em que nele se determina ao Conselho de Administração da empresa tutelada ora recorrida que seja dado “cumprimento urgente” às recomendações formuladas no relatório pela IGF e que esta seja informada, em prazo, sobre as medidas e decisões entretanto tomadas, de acordo com o disposto no art 22º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho nº 6387/2010, de 05/04, do Ministro de Estado e das Finanças, publicado no D.R., 2ª série, de 12/04. Discutir e saber se tal determinação é ou não vinculativa, é ou não legal, são questões que se reportam já ao mérito da impugnação contenciosa do ato de homologação mas não à sua recorribilidade - apenas ligada à externalidade do ato, ao contrário do que o recorrente pretende demonstrar, ao invocar a falta de sujeição vinculativa da recorrida às recomendações da IGF dele constantes. E se dúvidas restassem quanto à eficácia externa do ato de homologação do relatório inspetivo, elas dissipar-se-iam na sua consagração normativa constante do art 15º nº 3 do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado (DL nº 276/2007, de 31/07). Pelo exposto, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto acórdão recorrido.” 4. Notificado deste Parecer, veio o Ministério das Finanças responder, a fls. 847/851, pugnando pela sua improcedência, por não estarem verificados os pressupostos de impugnabilidade do acto objecto dos autos. 5. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. * MATÉRIA DE FACTO DADA COMO ASSENTE NA DECISÃO RECORRIDA: 1- A Comissão de Trabalhadores da A. enviou ao SEAP uma exposição sobre “…valores auferidos por alguns trabalhadores…”, que mereceu o despacho de 05.12.2011 do mesmo Secretário de Estado da Administração Pública, decidindo o seguinte: “À IGF, solicitando averiguação da situação descrita” (cfs 2. - No âmbito do processo de averiguações n.º 2012/159/A8/4, a Inspecção-Geral de Finanças elaborou em Dezembro de 2012 o relatório n.º 788/2012, constando do seu ponto 3. as “CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES” (cf. fls. 118 a 121, frente e verso). 3. - Enviado o relatório supra ao Secretário de Estado da Administração Pública com um “SUMÁRIO EXECUTIVO”, foi por aquele emitido em 15/04/2013 o seguinte despacho, impugnado nos pressentes autos: “Homologo o presente relatório. (…) Remeta-se, ainda, este relatório ao Senhor Presidente do CA da AdP com vista a dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2. na proposta de encaminhamento (pág. 4)” (cf. flh. 93).” * O DIREITO O recorrente Ministério das Finanças vem sindicar a decisão do TCAN que jugou ser impugnável o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 15/04/2013, que homologou o relatório da Inspeção-Geral de Finanças (IGF), elaborado no âmbito do processo de averiguações nº 2012/159/A8/4, sobre supostas irregularidades na atribuição de suplementos remuneratórios a determinados trabalhadores da empresa, ora recorrida, “Águas do Porto, E.M.” e determinou o seu envio ao Presidente do respetivo Conselho de Administração com vista a dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2., na proposta de encaminhamento do mesmo relatório. Para tanto invoca que as recomendações em causa se inserem no âmbito de um poder de tutela, sem dimensão vinculativa na esfera jurídica da recorrida, o que constitui condição de impugnação judicial, de acordo com o art. 51º do CPTA. Então vejamos. Está aqui em causa a decisão constante do acórdão do TCA Norte que concedeu parcial provimento ao recurso do acórdão proferido pelo TAF do Porto, e julgou improcedente a exceção de inimpugnabilidade do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 15/04/2013. 1.Noção de Impugnabilidade dos actos. Nos termos do artigo 51º do CPTA da Lei 5/2002, de 22 de Fevereiro, em vigor à data da entrada da petição da ação administrativa especial aqui em causa: “1 - Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. 2 - São igualmente impugnáveis as decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo. 3 - Salvo quando o acto em causa tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e sem prejuízo do disposto em lei especial, a circunstância de não ter impugnado qualquer acto procedimental não impede o interessado de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento. 4 - Se contra um acto de indeferimento for deduzido um pedido de estrita anulação, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido, e, se a petição for substituída, a entidade demandada e os contra-interessados são de novo citados para contestar." A eficácia externa passa a ser a tónica do ato contenciosamente impugnável especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. Compreendem-se no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim como os que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa. Sendo que esta “eficácia externa”, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA]. A este propósito extrai-se das considerações em torno do conceito de acto administrativo impugnável do Prof. Dr. Mário Aroso de Almeida em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano V.II, a propósito do art. 51º do CPTA: “(…) 10.2. A nosso ver, uma parte significativa dos actos que, tradicionalmente, não eram tidos, deste modo, como impugnáveis por carecerem de definitividade material, deve, hoje, entender-se que não são impugnáveis porque se encontram, desde logo, excluídos do próprio conceito de acto administrativo que resulta do artigo 120.° do CPA, na medida em que, como vimos, nele se faz apelo expresso ao conceito de decisão — elemento que, em bom rigor, se encontrava, a nosso ver, ínsito na definitividade material do acto administrativo, que supunha, quanto a nós, o conteúdo decisório do acto. Para que um acto jurídico defina situações jurídicas, é, na verdade, condição necessária, embora não suficiente, que ele possua um conteúdo decisório, não se esgotando na emissão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião ( ). O acto materialmente definitivo exprimia, portanto, uma resolução que determinava o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. O acto materialmente definitivo continha, portanto, uma decisão.(...) Ora, é neste plano que, a nosso ver, devem ser colocadas as questões atinentes à eficácia externa ou interna dos actos administrativos, para o efeito de se assumir o princípio de que só os actos com eficácia externa podem ser impugnados por pessoas externas àquela que os emitiu. Com o que se reconhece que a questão da eficácia externa, enquanto requisito de impugnabilidade, é indissociável do estatuto de quem impugna, já que, em bom rigor, é um requisito que o acto só tem de preencher para o efeito de poder ser impugnado por quem não se encontre integrado na estrutura da própria entidade que o emite. Na verdade, a partir do momento em que se admite que também os actos internos podem ser impugnados, apenas lhes faltando o requisito — da eficácia externa — necessário para que essa impugnação possa ser deduzida por pessoas externas àquela no âmbito da qual eles foram emitidos, haverá que reconhecer que o referido requisito não é, em absoluto, um requisito de impugnabilidade desses actos, mas apenas da sua impugnabilidade por essas pessoas — e, portanto, que a eficácia externa, embora se reporte à natureza dos efeitos que o acto visa produzir ( ), é um atributo do acto administrativo cuja questão da existência, para efeitos contenciosos, por se situar no plano da relação que, em concreto, se estabelece entre o acto e os seus destinatários (poderia dizer-se, portanto, na relação estatuição — objecto), deve ser colocada, com vantagem, no plano da identificação, em termos de legitimidade processual, dos tipos de situações em que as diferentes entidades legalmente legitimadas para o efeito podem lançar mão da impugnação contenciosa (…).(fls. 284 a 287).” Abriu-se caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais desde que dotados de eficácia externa e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal”. (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 308 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 144 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., págs. 343/344, nota VII). Como refere M. Aroso de Almeida “… decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública – o que hoje inclui … outros órgãos da própria pessoa colectiva que praticou o acto … -, em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do acto da ordem jurídica. … Por este motivo, o CPTA utiliza a eficácia externa como critério para a impugnabilidade do acto administrativo. Com efeito, este é o mínimo denominador comum: os actos que não só não afectam a esfera jurídica de ninguém, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, são os únicos actos que não podem ser impugnados por ninguém, nem sequer pelo Ministério Público ou por um qualquer cidadão, no exercício do direito de acção popular. Só esses actos não são, por isso, à face do artigo 51.º, n.º 1, actos impugnáveis …” (in: ob. cit., págs. 141 e 142).(…)” Em suma, para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A. aqui recorrido, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. 2. Comecemos por aferir as consequências a nível de impugnabilidade dos actos da natureza da tutela inspectiva. Pretende o recorrente que, por estar em causa um poder de tutela inspetiva, a determinação constante do despacho SEAP de 15/04/2013 circunscreve-se a uma mera recomendação, através da qual se expressa uma situação que é desejável mas não obrigatória. E que, por isso, o ato não é impugnável. Cumpre, pois, começar por aferir se, pelo simples facto de estar em causa uma relação de tutela inspectiva entre a entidade que praticou o ato e a que a ele ficou sujeito, tal implica de per si que não possamos falar de impugnabilidade do ato, como pretende a recorrente. A propósito da noção de tutela inspectiva diz-se no Ac. deste STA 1406/02 de 1/7/03: “(...) A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua actuação. Um destes poderes é o poder de fiscalização, caso em que se fala de tutela inspectiva. Por sua vez, a superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência. A superintendência difere do poder de direcção, típico da hierarquia, e é menos forte do que ele, porque o poder de direcção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens, a que corresponde o dever de obediência a essas mesmas ordens, enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações. A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens directivas e recomendações consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta; as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos; e as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento. Os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo face à administração indirecta situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-administração e as pessoas colectivas que integram tal administração indirecta. Da natureza desses poderes resulta que, em princípio, eles não se dirigem aos particulares, eles não se exercem pela prática de actos tendentes à produção de efeitos jurídicos numa situação individual de um particular. As directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública alvo, a produzir certo acto administrativo, mas será este acto que definirá a posição da Administração perante o particular. E o acatamento da directiva ou recomendação não é mero acto de execução, desde logo, porque a directiva ou recomendação não é uma ordem, depois, porque o acto de execução supõe acto administrativo anterior o que tais recomendações ou directivas não configuram.” E assim é. Efectivamente, e como resulta do artigo 199º da CRP: “Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas: a...b)...c)...d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma; e)... f) Defender a legalidade democrática; g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.” Contudo, enquanto no acórdão deste STA supra transcrito estava em causa uma relação entre um despacho de concordância com uma recomendação e um particular ao qual a mesma não era dirigido, nos presentes autos está em causa uma relação entre a entidade tutelar e a tutelada e no âmbito de uma alteração legislativa que alterou profundamente o conceito de acto impugnável, como também supra referimos. Como vimos, uma relação tutelar não implica vinculação mas antes controle ex ante ou ex post para garantir o respeito da Constituição e da Lei e, porventura, também critérios de boa administração. E, no âmbito da administração indireta do Estado este pode dar orientações ou diretivas, verificando se os respetivos órgãos respeitaram a orientação que lhes foi dada. Mas, hoje podemos dizer que não é a vinculação nem a legalidade de um despacho que interfere, só por si, com a sua eficácia externa. Nem o facto de estarmos perante uma relação tutelar e ou de de superintendência e não de hierarquia. É que, e como supra referimos, actualmente, para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do tutelado, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. Ora, não obstante a recorrida estar sujeita à tutela inspectiva do Ministério das Finanças, do qual o Secretário de Estado faz parte, nos termos do artigo 3.°, n.° 2 da Lei Orgânica do Governo, e nos termos das disposições conjugadas do artigo 2.° do Decreto-lei n.° 133/2013, de 3 de Outubro, e do artigo 2.°, alínea d) da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, nem por isso deixa este de, em abstracto, poder praticar actos que se podem repercutir externamente na entidade tutelada ainda que não vinculativos. E, basta lembrarmo-nos do controle do mérito da actuação da entidade tutelada. Pelo que, não podemos concluir que a natureza da tutela inspectiva conduz necessariamente à inimpugnabilidade dos atos praticados pela tutela. 3. Atenhamo-nos agora a aferir se a legislação relativa à tutela inspectiva que aqui nos diz respeito, a actividade de inspeção da administração indirecta do estado, implica que um acto praticado ao seu abrigo tenha eficácia externa. E isto porque a decisão recorrida faz, também, decorrer da legislação relativa ao Regime Jurídico da Actividade de Inspecção da Administração Directa e Indirecta do Estado (Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de Julho) o oposto do que o recorrente defende, isto é, a impugnabilidade do acto. Então vejamos. Dispõe o artigo 15º do referido diploma: “Conclusão do procedimento 1 - No final de cada acção de inspecção, o inspector responsável pelo procedimento elabora um relatório final e submete-o à decisão do dirigente máximo do serviço de inspecção, que o deve reencaminhar, para homologação, ao ministro da tutela. 2 - O ministro da tutela pode delegar no dirigente máximo do serviço a competência para homologação dos relatórios finais das inspecções, sendo obrigatória a informação dos relatórios à tutela. 3 - Nos casos em que o ministro da tutela delegue a competência para homologação dos relatórios finais, a decisão do dirigente máximo prevista no nº 1 adquire imediatamente eficácia externa. 4 - No relatório final relativo a cada acção de inspecção, os serviços de inspecção podem emitir recomendações dirigidas à melhoria da adequação das actividades das entidades objecto de inspecção à legislação que lhes seja aplicável e aos fins que prosseguem. 5 - Na sequência da homologação ministerial sobre os seus relatórios, os serviços de inspecção asseguram o respectivo encaminhamento para os membros do Governo com responsabilidades de superintendência ou tutela sobre as entidades inspeccionadas, bem como para o dirigente máximo da entidade objecto de inspecção. 6 - Sem prejuízo do dever de o serviço de inspecção proceder ao acompanhamento do resultado das recomendações e propostas formuladas, as entidades públicas visadas devem fornecer-lhe, no prazo de 60 dias contados a partir da data de recepção do relatório, informações sobre as medidas e decisões entretanto adoptadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da acção. 7 - Os serviços de inspecção participam às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo ministro da tutela. 8 - Os serviços de inspecção devem ainda, por decisão do ministro, e nos termos da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, enviar ao Tribunal de Contas os relatórios finais das suas acções de inspecção que contenham matéria de interesse para a acção daquele Tribunal. 9 - O disposto no presente artigo não prejudica a aplicação da legislação sectorial e de outros procedimentos determinados pelas necessidades de actuação directa dos serviços de inspecção.” Desde logo o conceito de eficácia externa a que se reporta o nº3 deste preceito não é o mesmo a que se alude no art. 120º do CPA. Este preceito diz respeito à situação de delegação pelo Ministro da Tutela da competência para homologar o relatório da ação inspetiva, e de a homologação do relatório pelo primeiro dispensar a subsequente homologação ministerial, permitindo a imediata aplicação da tramitação descrita nos nºs 5, 7 e 8 deste preceito legal. Não podemos, pois, fazer resultar deste preceito que a homologação daquele relatório implica eficácia externa no âmbito da entidade tutelada para efeitos do art. 120º do CPA mas tão só que dentro do procedimento tutelar é o acto final. Por sua vez o artigo 22.º do Regulamento do Procedimento da Inspecção-Geral de Finanças dispõe: “Acompanhamento dos resultados da acção 1 - Tendo em conta a natureza do procedimento, deve a IGF fazer o acompanhamento dos resultados e impactos da acção, nomeadamente verificando junto da entidade inspeccionada a implementação das recomendações formuladas. 2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, as entidades públicas visadas no procedimento de inspecção devem fornecer à IGF, no prazo de 60 dias contados a partir da data de recepção do relatório final, informações sobre as medidas e decisões entretanto adoptadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da acção. 3 - Verificando-se que não foram adoptadas medidas quanto às questões relevantes, deve comunicar-se à entidade que lhes deve dar cumprimento, com indicação do prazo para o efeito. 4 - Esgotado o prazo referido no número anterior e continuando a verificar-se o incumprimento por parte da entidade visada, é enviada informação para a respectiva tutela para que sejam exigidas responsabilidades.” E o artigo 23.º “Participação a outras entidades 1 - A IGF participa às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo Ministro de Estado e das Finanças ou de outro membro do Governo do Ministério das Finanças e da Administração Pública. 2 - Devem ser enviados, após decisão ministerial, ao Tribunal de Contas os relatórios finais das acções que contenham matéria de interesse para a acção daquele Tribunal. 3 - Se da acção resultarem indícios de irregularidades em prejuízo dos orçamentos comunitário e nacional, nomeadamente referente a fundos comunitários ou receita fiscal, são os factos comunicados às entidades competentes, por despacho do inspector-geral de Finanças, sem necessidade de homologação ministerial prévia do relatório final. 4 - A intervenção do Ministro de Estado e das Finanças a que se referem os n.os 1 e 2 é dispensada, caso tenha sido delegada no inspector-geral de Finanças competência para a homologação dos relatórios.” Ora, em primeiro lugar o que diz o preceito é que a IGF participa às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam, ou seja, a participação não tem nada a ver com um incumprimento de qualquer recomendação mas tão só com o facto de estarem em causa, e apenas quando estejam, factos com relevância penal ou contravencional. E o mesmo acontece com o envio para o Tribunal de Contas dos relatórios finais das acções, que apenas acontecerá se se entender que contêm matéria de interesse para a acção daquele Tribunal. Ou seja, nenhuma destas participações ocorrerá necessariamente do incumprimento da referida recomendação. Para além de que, mesmo ocorrendo, estas participações não implicam, por si só, qualquer consequência para a entidade tutelada. É que, não está em causa qualquer responsabilidade na falta de adesão à recomendação mas tão só a responsabilidade pela prática de qualquer ato ilegal (não obstante se traduzir num incumprimento da recomendação), que a recomendação visou obviar com a concretização das atitudes a tomar no sentido do regresso à juridicidade. Diferente será a situação se a recomendação não se reduzir ao mero campo da legalidade mas antes interferir com conceitos de boa administração. Portanto, os referidos preceitos não conduzem necessariamente a que estejamos perante um ato com eficácia externa para os efeitos do art. 120º do CPA. 4. Cabe agora, por fim, aferir casuisticamente da impugnabilidade do acto concreto praticado pela entidade tutelar aqui em causa. Isto é, aferir se o acto aqui impugnado afectou a esfera jurídica da entidade tutelada e aqui recorrida já que nem a natureza nem a legislação relativa impedem ou impõem que estejamos perante actos impugnáveis. Está aqui em causa uma recomendação feita na sequência de um relatório que teve por base uma denúncia feita pela Comissão de Trabalhadores das Àguas do Porto E.E.M sobre ilegalidades na empresa relacionadas com valores auferidos por alguns trabalhadores como verba suplementar ao vencimento (remuneração temporária Função/Incentivo), prémios de produtividade também atribuídos nos subsídios de férias e de Natal e ainda valores processados como trabalho extraordinário. Como consta do nº2 da proposta de encaminhamento: “...2. Que seja igualmente enviado, uma vez obtido despacho de concordância do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, ao Senhor Presidente do Conselho de Administração da AdP com vista a: a. Promover a implementação das recomendações constantes deste relatório; e b. Informar a IGF, no prazo de 60 dias contados a partir do conhecimento do Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública que vier a ser exarado no presente Relatório, sobre as medidas e decisões entretanto tomadas na sequência dos resultados enunciados no presente Relatório, em cumprimento do disposto no artigo 22.º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho n.º 6387/2010, de 05/04, do Senhor Ministro de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 12/04.” Por sua vez consta das conclusões do relatório relativamente às Recomendações a efectuar: “f) O pagamento do subsídio de férias e de Natal em 2010 e 2011, num total de m€ 72, do mencionado suplemento remuneratório, é ilegal, face aos nºs 1 do art. 207º e 2 do art. 208º do RCTFP, uma vez que não integra a remuneração base, tal como determina o art. 67º da LVCR (cfr. itens 2.3.2. e 2.3.3.) *f) Que seja diligenciada a reposição de todas as verbas pagas a titulo de subsidio de férias e de Natal aos trabalhadores que auferiram Remuneração Temporária de Função, que ascendem em 2010 e 2011, a m€ 72, sob pena de responsabilidade financeira sancionatória dos autores que autorizaram o respetivo pagamento bem como dos responsáveis que não acionaram os mecanismos tendentes à restituição ao erário público dos referenciados montantes. g) As evidências obtidas não permitem conhecer o nível de divulgação, nem os critérios de seleção utilizados pela empresa na atribuição da Remuneração Temporária de Função, tal como alegado pela denunciante (cfr. item 2.3.1.). *g) Que sejam implementadas políticas de gestão de pessoal que confiram maior transparência relativamente às decisões que impliquem a atribuição de suplementos remuneratórios, no exercício da autonomia administrativa e financeira legalmente reconhecidas às empresas municipais.” Ora, apenas a al. g) poderia dizer respeito a critérios de boa administração, mas é de tal forma abstracta que não podemos dizer que contém qualquer conteúdo capaz de se refletir na eficácia externa da entidade tutelada e de, por isso, ser contenciosamente impugnável. Pelo que, o concreto acto objecto dos autos traduz-se numa recomendação no âmbito da legalidade de actuação da entidade tutelada, sendo a recomendação feita relativa à boa administração, de tal forma abstracta, que obstaculiza o conceito de eficácia externa da mesma. Coloca-se, contudo, a questão de saber o que revela a utilização da seguinte linguagem “sob pena de responsabilidade financeira sancionatória dos autores que autorizaram o respetivo pagamento bem como dos responsáveis que não acionaram os mecanismos tendentes à restituição ao erário público dos referenciados montantes.” Ora, não obstante os termos utilizados, sempre estamos no âmbito de um controle da legalidade e consequências da violação da mesma e não de qualquer imposição, ainda que ilegal, na vida interna da entidade tutelada. A legalidade do ato de adesão ou não à recomendação não depende da obediência à mesma mas tão só da sua efectiva juridicidade. E as responsabilidades que daí derivem para a entidade tutelada, no caso as Águas do Porto, também serão apenas as que resultem da juridicidade do ato por si a praticar, e quer haja ou não adesão à recomendação, e não de qualquer responsabilidade por incumprimento da mesma. Em suma, não é a falta de adesão à recomendação aqui em causa que implica qualquer responsabilidade para a entidade tutelada pelo seu não acatamento, nem a mesma visa ou pretende sugerir ou impor quaisquer critérios de boa gestão, mas antes alertar para comportamentos a seu ver antijurídicos. Pelo que, não podemos dizer que a concreta recomendação aqui em causa revele o referido efeito externo exigível para a impugnação do ato. Em suma, não obstante todas as comunicações às entidades supra referidas que eventualmente possam derivar do incumprimento da referida recomendação, nem por isso daí advêm para as Águas de Portugal quaisquer consequências que não as da aferição da legalidade da sua actuação. Não estamos, pois, perante um ato administrativo impugnável que, por ter eficácia externa se projecte, negativamente, na esfera jurídica da recorrente. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em conceder provimento ao recurso, anular a decisão recorrida e julgar a ação totalmente improcedente por procedência da exceção de inimpugnabilidade dos actos. Custas pelo recorrente neste STA. Lisboa, 1 de Fevereiro de 2017. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro. Despacho de 22 de Março de 2017: Ministério das Finanças vem requerer reforma quanto a custas do acórdão dos autos datado de 1/02/017, nos termos dos artigos 614 n°1 e 616° n°1, ambos do CPC. Para tanto refere que, certamente por lapso, foi condenado nas custas do processo quando não ficou vencido na sua pretensão. Proferida decisão esgota-se o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa com exceção da retificação de erros materiais, suprimento de nulidades e reforma da sentença nos termos do art. 613° do CPC. Nos termos do disposto no artigo 616.°, n.°s 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável: “1 – A parte pode requerer, no tribunal que proferiu a sentença, a sua reforma quanto a custas e multa, sem prejuízo do n°3. (…) 3 – Cabendo recurso da decisão que condene em custas ou multa, o requerimento previsto no n°1 é feito na alegação.” No caso sub judice a decisão transitou em julgado e apenas na sequência da notificação da conta de custas, veio o aqui requerente suscitar a reforma da decisão quanto a custas. E, tem razão. Efectivamente, por mero lapso, condenou-se o aqui requerente, Ministério das Finanças, quando o mesmo havia obtido provimento no recurso de revista interposto, tendo sido anulada a decisão recorrida e julgada a acção improcedente por procedência da excepção de inimpugnabilidade dos actos. Sendo assim, e nos termos do art. 527° do CPC deviam as Águas do Porto EM ter sido condenadas nas custas neste STA e na 2 instância. * Em face de todo o exposto determina-se a reforma do referido acórdão quanto a custas, passando a constar do mesmo, em substituição da condenação em “Custas pelo Recorrente neste STA”, “Custas pela recorrida neste STA e no TCAN”. Notifique. Lisboa, 22 de Março de 2017. Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Sumário

II- A natureza da tutela inspectiva não conduz necessariamente à inimpugnabilidade dos atos praticados pela tutela.

III- Não resulta dos artigos 15º e 23º do DL 276/2007, de 31 de Julho que as participações que a IGF faz às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, dos factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam, e ao Tribunal de Contas quando houver interesse para a ação desse tribunal, tenha a ver com um incumprimento de qualquer recomendação mas tão só com o facto de estarem em causa, e apenas quando estejam, factos com relevância penal ou contravencional ou de interesse para aquele Tribunal.

IV- Pelo que, nenhuma destas participações ocorrerá necessariamente do incumprimento da referida recomendação.

V- Mesmo ocorrendo, estas participações não implicam, por si só, qualquer consequência para a entidade tutelada, por não estar em causa qualquer responsabilidade na falta de adesão à recomendação mas tão só a eventual responsabilidade pela prática de uma ilegalidade.

VI- Pelo que, os referidos preceitos não conduzem necessariamente a que estejamos perante um ato com eficácia externa para os efeitos do art. 51º do CPTA e 120º do CPA.

Texto Integral

Para tanto alega, em conclusão:

“a) Nos presentes autos encontram-se preenchidos os pressupostos para que o presente recurso de revista seja admitido, quer na sua vertente substantiva quer na sua vertente processual, designadamente, a relevância genérica da questão objeto do recurso e, por evidente violação da lei substantiva e processual, a necessidade de melhor aplicação do direito;

b) Com efeito, a matéria em disputa (qualificação jurídica do ato de homologação do relatório IGF de 15/04/2013) está relacionada com o âmbito e alcance da intervenção do Governo na administração indirecta do Estado, local e regional, e em particular, no sector empresarial local onde se integra a empresa local Recorrida, o que transcende o interesse desta para impugnar o ato de homologação de um relatório de averiguações da IGF, pelo potencial de reprodução do litígio, nos seus aspectos essenciais, à generalidade das entidades públicas deste sector da Administração Publica que sejam visadas pelos relatórios de acções inspetivas da IGF, no âmbito da tutela de legalidade exercida;

c) O que já aconteceu, aliás, sendo vários os processos que já correram nos tribunais administrativos de primeira instância, outros nos tribunais superiores e até mesmo nesse Supremo Tribunal, relativamente ao alcance dos poderes de tutela administrativa (inspetiva) do Governo sobre as entidades públicas da administração indirecta;

d) Além disso, o douto acórdão do TCANorte conduz à prevalência de uma tese jurídica, no mínimo, de acerto duvidoso face à jurisprudência do STA já proferida relativamente à caracterização das recomendações da IGF dirigidas a entidades sujeitas à tutela administrativa (inspetiva) do Estado, e em particular, do seu eventual caráter vinculativo, sendo claramente necessária a intervenção desse Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito;

e) Face à delimitação do objeto do presente recurso, afigura-se evidente que a questão idealizada em abstracto reveste cariz genérico e relevância jurídica suficiente para ser considerado preenchido o requisito da clara necessidade de admissão do recurso de revista para uma melhor aplicação do direito;

f) Sendo admitido, como se espera, ao presente recurso tem de ser dado provimento;

g) Com efeito, o entendimento do douto tribunal a quo, ao considerar que o ato de homologação do relatório da IGF reveste eficácia externa e é, consequentemente, impugnável, assenta em incorreta interpretação do quadro legal aplicável ao caso concreto, ignorando por completo a natureza jurídica da entidade “Águas do Porto, E.M”, o respectivo enquadramento legal, as características da relação jurídico-administrativa constituída entre o Estado e a empresa local em causa e o âmbito dos poderes de tutela administrativa que sobre a mesma podem ser exercidos pelo Governo;

h) Ora, tratando-se de uma empresa enquadrada no sector empresarial local, como tal, parte integrante do setor público empresarial, a “Águas do Porto, EM” está sujeita ao controlo financeiro de legalidade que compete à Inspeção-Geral de Finanças (IGF) – cfr artigo 39º, nº2 da Lei nº 50/2012, artigo 26º, nº2 do DL nº 133/2013, e artigos 1º e 2º, nºs 1, 2 e 3, ambos do DL nº 96/2012, de 23/04;

i) Quer com isto dizer que o Governo apenas tem, relativamente às empresas locais, poderes de controlo financeiro, através da IGF, destinados a averiguar da legalidade da gestão daquela empresa;

j) É consabido que as relações que se estabelecem entre o Estado, as autarquias locais e as empresas do sector empresarial não se confundem com qualquer relação de hierarquia administrativa; reportam-se, ao invés, à figura da tutela, a qual tem lugar num quadro de descentralização em sentido estrito, nas relações entre o Governo e os órgãos ou entidades das administrações autónomas, territoriais ou corporativas;

l) Por definição, a tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva de direito público na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação;

m) Um destes poderes é o de fiscalização da legalidade, falando-se, então, de tutela inspectiva;

n) A tutela inspetiva do Governo consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas das entidades tuteladas que se define como a possibilidade conferida ao órgão de outra pessoa colectiva de intervir na gestão da primeira, averiguando o cumprimento das obrigações impostas por lei;

o) Diferente é o poder de direcção, típico da hierarquia, que consiste na faculdade de que dispõe o superior hierárquico de dar ordens ou o poder de superintendência que se traduz apenas na faculdade de emitir diretivas ou recomendações, orientando a acção das entidades a ela submetidas;

p) Perante o enquadramento concetual, doutrinariamente consolidado, a tutela administrativa do Estado sobre a gestão financeira das empresas locais é meramente inspetiva e só pode ser exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei (cfr, artigo 2º nº3 e 6 do DL nº 96/2012, de 23/04, artigo 11º do DL nº 117/2011, de 15/12, artigos 39º nº1 e 67º da Lei nº 50/2012, de 31/08 e artigos 24º, nº3 e 62º nº2 do DL nº 113/2013, de 03/05);

q) Ou seja, o Governo não tem sobre as empresas locais o poder de direção traduzido na faculdade de dar ordens ou instruções à pessoa tutelada quanto ao modo de exercer as suas competências de gestão, nem tão pouco sobre estas recai, face àquele, qualquer dever de obediência;

r) No caso concreto, o Governo, através do Ministro das Finanças, exerce poderes de tutela inspetiva sobre a ..., e os atos pelos quais exerce o seu poder de tutela nunca poderão consubstanciar ordens ou orientações com caráter vinculativo para a empresa local sua destinatária;

s) Isso significará, portanto, ao invés do que sustenta o tribunal a quo, que através destes atos não se criam deveres para os seus destinatários e que estes são livres de seguir ou não as recomendações em causa;

t) Em suma, a determinação constante do despacho SEAP de 15/04/2013 circunscreve-se a uma mera recomendação, através da qual se expressa uma situação que é desejável mas não obrigatória e que de resto poderá não ser entendida como a mais correta ou adequada porquanto não existe obrigação de cumprir as recomendações constantes do relatório da IGF pela “Águas do Porto, EM”;

u) Sendo que o eventual acatamento pela aqui Recorrida das recomendações emitidas pelo Governo no âmbito das acções inspetivas da IGF nunca poderá representar um ato de execução, porquanto, como se viu, as recomendações homologadas pelo despacho SEAP de 15/04/2015, não correspondem a ordens dadas ao Recorrido ou a um dever de cumprimento pelas entidades que pertençam à administração indireta, do Estado, local ou regional;

v) E não se confundam as diligências de acompanhamento constantes do artigo 22º nºs 2 e 3 do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho nº6387/2010, de 12/04, com uma obrigação de a entidade inspecionada cumprir o catálogo de recomendações ínsitas ao relatório produzido pela IGF, o que é mesmo incompatível com o âmbito dos poderes de tutela do Estado sobre a atividade empresarial local, sendo as empresas locais suas destinatárias livres de seguir ou não as recomendações em causa;

x) Acresce que a alusão contida no artigo 15º nº3, do DL nº 276/2007 de 31/07, à eficácia externa da decisão do dirigente máximo da IGF pretende apenas significar que, em caso de delegação pelo Ministro da Tutela da competência para homologar o relatório da ação inspetiva, a homologação do relatório pelo primeiro dispensa a subsequente homologação ministerial, permitindo a imediata aplicação da tramitação descrita nos nºs 5, 7 e 8 deste preceito legal;

z) Por último, sempre se observa que o eventual apuramento de responsabilidade financeira e sancionatória não é consequência direta e necessária da intervenção da IGF, uma vez que os poderes de controlo que assistem ao Tribunal de Contas no âmbito da Lei nº 98/97, de 26/08 (cfr artigo 26º, nº1, primeira parte, do DL nº 133/2013 e artigo 57º da LOPTC) localizam-se a montante e no quadro de um processo próprio de avaliação alheio às recomendações sindicadas;

aa) Assim sendo, o ato homologatório impugnado não confere às recomendações insertas no relatório da IGF a dimensão vinculativa da esfera jurídica da Recorrida “Águas do Porto, EM” que é condição de impugnação judicial de acordo com o disposto no artigo 51º do CPTA.

Nestes termos e nos mais de direito que V.Exas decerto doutamente suprirão, deve a presente revista ser julgada procedente revogando-se o acórdão a quo e substituindo-o por outro que julgue procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato impugnado, com a consequente absolvição do Réu ora Recorrente da instância.”

2. ÁGUAS DO PORTO, fls. 782-818, apresenta as suas contra-alegações, concluindo:

“(a) O presente recurso é inadmissível por não se verificarem os requisitos estabelecidos no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo certo que este tipo de recurso deverá ser utilizado somente em casos excecionais, nos termos previstos no preceito legal referido, que deve ser interpretado de uma forma restritiva, sob pena de se generalizarem os recursos de Revista e o Supremo Tribunal Administrativo se tornar, simplesmente, num terceiro grau de jurisdição corrente;

(b) O caso objeto dos presentes autos não trata de uma questão com grande relevância jurídica e social, como traduz o facto de o Recorrente conseguir apontar apenas dois casos, em mais de 30 anos, em que questões deste tipo foram apreciadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, sendo ainda certo que estes dois casos não implicam sequer uma contradição com o entendimento tido pelo Tribunal a quo, na medida em que a legislação aplicável em 2013 (ano da prática do ato administrativo objeto dos presentes autos) é toda ela posterior aos anos a que referem as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Administrativo invocadas pelo Recorrente (anos de 1982 e 2002);

(c) A legislação vigente à data da prática do ato administrativo objeto dos presentes autos é absolutamente clara quanto à externalidade dos efeitos produzidos pelo ato administrativo proferido no final do procedimento inspetivo, bem como do controlo legalmente previsto para garantir o cumprimento do mesmo por parte das entidades inspecionadas e a respetiva responsabilidade em caso de atraso nesse incumprimento, pelo que não estará tampouco em causa uma necessidade de melhor aplicação do direito;

(d) O despacho do SEAP de 15 de abril de 2013 (despacho n.º 1176/2013-SEAP), ao determinar que a Recorrida deveria “dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2. na proposta de encaminhamento (pág. 4)” está a dar uma ordem concreta, para um destinatário perfeitamente definido (o Conselho de Administração da Recorrida), e não uma mera recomendação ou diretiva, uma vez que nenhuma liberdade tinha a Recorrida para não cumprir com o determinado;

(e) A relação do SEAP (pertencente ao Ministério das Finanças) com a Recorrida traduz-se num poder de tutela, por força do disposto no artigo 2.º, alínea d) da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, o que implica que as ordens emanadas pelo órgão tutelar tenham de ser acatadas pelo órgão tutelado e, assim, aquelas consistam em atos administrativos;

(f) O artigo 15.º, n.º 3, do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado (Decreto-lei n.º 276/2007, de 31 de julho) refere expressamente que nos casos em que o Ministro da Tutela delegue a competência para homologação dos relatórios finais da IGF, a decisão do dirigente máximo do IGF ganha imediatamente eficácia externa, sendo que mal se compreenderia que, tendo o ato homologatório competência externa quando proferido pelo dirigente máximo da IGF por competência delegada pelo Ministério das Finanças, não o tivesse quando proferido diretamente por um membro desse Ministério;

(g) A eficácia externa do ato em apreço resulta igualmente do artigo 22.º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF (aprovado pelo Despacho n.º 6387/1010, do Exmo. Senhor Ministro de Estado e das Finanças, de 5 de abril de 2010), na medida em que impõe à IGF a obrigatoriedade de verificar se as recomendações por si formuladas são acatadas pela entidade inspecionada e, em caso negativo, comunicar à respetiva tutela para que sejam exigidas responsabilidades;

(h) A liberdade de ação da Recorrida estava ainda esvaziada pelo facto de o não acatamento do despacho do SEAP de 15 de abril de 2013, nomeadamente das ordens que do mesmo constavam, ser suscetível de gerar responsabilidade financeira (sancionatória e reintegratória) para a Recorrida, nos termos dos artigos 57.º e ss. da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas;

(i) O despacho do SEAP comporta ainda prejuízos patrimoniais para a Recorrida, ao ter considerado que o trabalho prestado ao abrigo da Campanha Extraordinária de Mudança de Contadores dever ser considerado como trabalho suplementar: por um lado, porque a retribuição por trabalho suplementar é muito superior à forma de pagamento prevista na referida campanha (baseada em trabalho fora do tempo de serviço, enquanto trabalhadores independentes); por outro lado, porque a outra opção que restou à Recorrida foi recorrer novamente a empresas privadas para realizar esse serviço, também com custos superiores;

(j) Os efeitos externos do ato administrativo objeto da presente ação decorrem ainda do facto de aquele ter colocado em causa a legalidade dos procedimentos adotados pela Recorrida ao nível da gestão de recursos humanos, podendo igualmente gerar responsabilidade financeira dos seus dirigentes, nomeadamente a responsabilidade financeira reintegratória (artigos 59.º e ss. da LOPTC) e a responsabilidade sancionatória (artigos 65.º e ss. da LOPTC), sendo certo que a comunicação ao Tribunal de Contas resulta expressamente do artigo 15.º do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado (Decreto-lei n.º 276/2007, de 31 de julho), bem como do artigo 23.º, n.º 2, do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF (Despacho do Ministro das Finanças n.º 6387/2010, de 5 de abril de 2010) – ambos os diplomas aplicáveis a este procedimento;

(k) Acresce ainda que estão associados ao ato administrativo em causa óbvios impactos na empresa pelo facto de ter causado uma enorme instabilidade junto dos seus trabalhadores, nomeadamente junto daqueles que deixaram de poder participar na CEMC, bem como junto daqueles que deixaram de ver as Remunerações Temporárias de Funções (RTF) ser processadas junto com os subsídios de Natal e férias;

(l) A instabilidade ao nível dos Recursos Humanos da Recorrida, inerente ao ato, é ainda mais patente com a ordem de proceder à reposição dos valores de RTF processados aos trabalhadores nos subsídios de férias e de Natal passados, pois implica retirar-lhes uma parte significativa dos rendimentos que os mesmos já receberam em contrapartida de trabalho que já prestaram, quando os trabalhadores receberam esses valores convictos que os mesmos lhe eram devidos;

Nestes termos e nos que V. Exas. Doutamente suprirão, deve o recurso de revista ser rejeitado e não conhecido por não se verificarem os requisitos excecionais de que a lei faz depender a sua admissibilidade e cognoscibilidade.

Sem prescindir,

E uma vez mais nestes termos e nos que V. Exas. muito doutamente suprirão, sempre deverá negar-se provimento ao presente recurso que deveria ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se integralmente a decisão proferida pelo Tribunal a quo.

Com o que V. Exas. farão, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA!”

3. Por Acórdão da Formação, proferido neste STA, em 30.06.2016, foi o recurso de revista admitido, extraindo-se do mesmo:

“(...)1. Relatório

3.3. A questão central deste recurso é a de saber se as determinações dirigidas à ora recorrida, no âmbito das relações de tutela e no seguimento de um procedimento inspectivo, são actos impugnáveis pela entidade a quem são dirigidas. Tais determinações, em suma, traduziam-se (além do mais) em que fosse considerado trabalho extraordinário determinado trabalho prestado por alguns dos seus trabalhadores, com a consequente alteração do processamento de alguns dos vencimentos.

3.4. A impugnabilidade dos actos é uma questão central do contencioso administrativo, e que por esse facto tem a virtualidade de se colocar no futuro. A resposta a esta questão (impugnabilidade de actos proferidos no âmbito de um procedimento inspectivo que culmina com determinações dirigidas à entidade inspeccionada) é, sem dúvida, de importância jurídica fundamental, para a caracterização dos poderes de tutela (sua natureza jurídica) na medida em que coloca a questão de saber em que medida tais “determinações” podem ou não ser, desde logo, postas em causa nos Tribunais Administrativos, com inerentes pretensões cautelares.

Deve referir-se ainda que a natureza jurídica de poderes similares mereceu deste STA (Ac. de 1-7-2003, proc. 01406/02) ainda que no âmbito da LPTA, resposta de algum modo diferente da que foi acolhida no acórdão recorrido.

Julgamos, pois, que a questão da impugnabilidade do acto que homologou o relatório do procedimento inspectivo, justifica a admissão do recurso com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito.”

3. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146º, nº1 e 147º, nº2 do CPTA, foi emitido Parecer a fls. 841/3 aqui dado por reproduzido, donde se extrai:

“(...) A impugnabilidade do ato homologatório em questão decorre pois imediatamente do controlo exterior de gestão financeira da recorrida em que ele se traduz e da consequente projeção dos seus efeitos na respetiva esfera jurídica, independentemente da sua invocada natureza não vinculativa, cuja alegação se revela aqui de todo irrelevante.

Aliás, a externalidade dos efeitos do ato impugnado é clara na medida em que nele se determina ao Conselho de Administração da empresa tutelada ora recorrida que seja dado “cumprimento urgente” às recomendações formuladas no relatório pela IGF e que esta seja informada, em prazo, sobre as medidas e decisões entretanto tomadas, de acordo com o disposto no art 22º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho nº 6387/2010, de 05/04, do Ministro de Estado e das Finanças, publicado no D.R., 2ª série, de 12/04.

Discutir e saber se tal determinação é ou não vinculativa, é ou não legal, são questões que se reportam já ao mérito da impugnação contenciosa do ato de homologação mas não à sua recorribilidade - apenas ligada à externalidade do ato, ao contrário do que o recorrente pretende demonstrar, ao invocar a falta de sujeição vinculativa da recorrida às recomendações da IGF dele constantes.

E se dúvidas restassem quanto à eficácia externa do ato de homologação do relatório inspetivo, elas dissipar-se-iam na sua consagração normativa constante do art 15º nº 3 do Regime Jurídico da Atividade de Inspeção da Administração Direta e Indireta do Estado (DL nº 276/2007, de 31/07).

Pelo exposto, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto acórdão recorrido.”

4. Notificado deste Parecer, veio o Ministério das Finanças responder, a fls. 847/851, pugnando pela sua improcedência, por não estarem verificados os pressupostos de impugnabilidade do acto objecto dos autos.

5. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

MATÉRIA DE FACTO DADA COMO ASSENTE NA DECISÃO RECORRIDA:

1- A Comissão de Trabalhadores da A. enviou ao SEAP uma exposição sobre “…valores auferidos por alguns trabalhadores…”, que mereceu o despacho de 05.12.2011 do mesmo Secretário de Estado da Administração Pública, decidindo o seguinte: “À IGF, solicitando averiguação da situação descrita” (cfs

2. - No âmbito do processo de averiguações n.º 2012/159/A8/4, a Inspecção-Geral de Finanças elaborou em Dezembro de 2012 o relatório n.º 788/2012, constando do seu ponto 3. as “CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES” (cf. fls. 118 a 121, frente e verso).

3. - Enviado o relatório supra ao Secretário de Estado da Administração Pública com um “SUMÁRIO EXECUTIVO”, foi por aquele emitido em 15/04/2013 o seguinte despacho, impugnado nos pressentes autos:

“Homologo o presente relatório. (…)

Remeta-se, ainda, este relatório ao Senhor Presidente do CA da AdP com vista a dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2. na proposta de encaminhamento (pág. 4)” (cf. flh. 93).”

O DIREITO

O recorrente Ministério das Finanças vem sindicar a decisão do TCAN que jugou ser impugnável o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 15/04/2013, que homologou o relatório da Inspeção-Geral de Finanças (IGF), elaborado no âmbito do processo de averiguações nº 2012/159/A8/4, sobre supostas irregularidades na atribuição de suplementos remuneratórios a determinados trabalhadores da empresa, ora recorrida, “Águas do Porto, E.M.” e determinou o seu envio ao Presidente do respetivo Conselho de Administração com vista a dar cumprimento urgente ao proposto no ponto 2., na proposta de encaminhamento do mesmo relatório.

Para tanto invoca que as recomendações em causa se inserem no âmbito de um poder de tutela, sem dimensão vinculativa na esfera jurídica da recorrida, o que constitui condição de impugnação judicial, de acordo com o art. 51º do CPTA.

Então vejamos.

Está aqui em causa a decisão constante do acórdão do TCA Norte que concedeu parcial provimento ao recurso do acórdão proferido pelo TAF do Porto, e julgou improcedente a exceção de inimpugnabilidade do despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, de 15/04/2013.

1. Noção de Impugnabilidade dos actos.

Nos termos do artigo 51º do CPTA da Lei 5/2002, de 22 de Fevereiro, em vigor à data da entrada da petição da ação administrativa especial aqui em causa:

“1- Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

2- São igualmente impugnáveis as decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que actuem ao abrigo de normas de direito administrativo.

3- Salvo quando o acto em causa tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e sem prejuízo do disposto em lei especial, a circunstância de não ter impugnado qualquer acto procedimental não impede o interessado de impugnar o acto final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento.

4- Se contra um acto de indeferimento for deduzido um pedido de estrita anulação, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido, e, se a petição for substituída, a entidade demandada e os contra-interessados são de novo citados para contestar."

A eficácia externa passa a ser a tónica do ato contenciosamente impugnável especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Compreendem-se no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim como os que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.

Sendo que esta “eficácia externa”, não tem de ser actual, podendo ser potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos [cfr. conjugadamente arts. 51.º, n.º 1 e 54.º, n.º 1, al. b) ambos do CPTA].

A este propósito extrai-se das considerações em torno do conceito de acto administrativo impugnável do Prof. Dr. Mário Aroso de Almeida em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano V.II, a propósito do art. 51º do CPTA:

“(…) 10.2. A nosso ver, uma parte significativa dos actos que, tradicionalmente, não eram tidos, deste modo, como impugnáveis por carecerem de definitividade material, deve, hoje, entender-se que não são impugnáveis porque se encontram, desde logo, excluídos do próprio conceito de acto administrativo que resulta do artigo 120.° do CPA, na medida em que, como vimos, nele se faz apelo expresso ao conceito de decisão — elemento que, em bom rigor, se encontrava, a nosso ver, ínsito na definitividade material do acto administrativo, que supunha, quanto a nós, o conteúdo decisório do acto.

Para que um acto jurídico defina situações jurídicas, é, na verdade, condição necessária, embora não suficiente, que ele possua um conteúdo decisório, não se esgotando na emissão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião ( ). O acto materialmente definitivo exprimia, portanto, uma resolução que determinava o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar. O acto materialmente definitivo continha, portanto, uma decisão.(...)

Ora, é neste plano que, a nosso ver, devem ser colocadas as questões atinentes à eficácia externa ou interna dos actos administrativos, para o efeito de se assumir o princípio de que só os actos com eficácia externa podem ser impugnados por pessoas externas àquela que os emitiu. Com o que se reconhece que a questão da eficácia externa, enquanto requisito de impugnabilidade, é indissociável do estatuto de quem impugna, já que, em bom rigor, é um requisito que o acto só tem de preencher para o efeito de poder ser impugnado por quem não se encontre integrado na estrutura da própria entidade que o emite.

Na verdade, a partir do momento em que se admite que também os actos internos podem ser impugnados, apenas lhes faltando o requisito — da eficácia externa — necessário para que essa impugnação possa ser deduzida por pessoas externas àquela no âmbito da qual eles foram emitidos, haverá que reconhecer que o referido requisito não é, em absoluto, um requisito de impugnabilidade desses actos, mas apenas da sua impugnabilidade por essas pessoas — e, portanto, que a eficácia externa, embora se reporte à natureza dos efeitos que o acto visa produzir ( ), é um atributo do acto administrativo cuja questão da existência, para efeitos contenciosos, por se situar no plano da relação que, em concreto, se estabelece entre o acto e os seus destinatários (poderia dizer-se, portanto, na relação estatuição — objecto), deve ser colocada, com vantagem, no plano da identificação, em termos de legitimidade processual, dos tipos de situações em que as diferentes entidades legalmente legitimadas para o efeito podem lançar mão da impugnação contenciosa (…).(fls. 284 a 287).”

Abriu-se caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais desde que dotados de eficácia externa e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal”. (cfr., neste sentido, M. Aroso Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in: ob. cit., págs. 308 e segs.; M. Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 144 e segs. e em “Implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo” in: CJA n.º 34, págs. 74 a 76; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: ob. cit., págs. 343/344, nota VII).

Como refere M. Aroso de Almeida “… decisivo, portanto, para que um acto administrativo possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera jurídica de qualquer entidade, privada ou pública – o que hoje inclui … outros órgãos da própria pessoa colectiva que praticou o acto … -, em condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da remoção do acto da ordem jurídica.

… Por este motivo, o CPTA utiliza a eficácia externa como critério para a impugnabilidade do acto administrativo. Com efeito, este é o mínimo denominador comum: os actos que não só não afectam a esfera jurídica de ninguém, como nem sequer se destinam a produzir efeitos externos, são os únicos actos que não podem ser impugnados por ninguém, nem sequer pelo Ministério Público ou por um qualquer cidadão, no exercício do direito de acção popular. Só esses actos não são, por isso, à face do artigo 51.º, n.º 1, actos impugnáveis …” (in: ob. cit., págs. 141 e 142).(…)”

Em suma, para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A. aqui recorrido, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.

2. Comecemos por aferir as consequências a nível de impugnabilidade dos actos da natureza da tutela inspectiva.

Pretende o recorrente que, por estar em causa um poder de tutela inspetiva, a determinação constante do despacho SEAP de 15/04/2013 circunscreve-se a uma mera recomendação, através da qual se expressa uma situação que é desejável mas não obrigatória.

E que, por isso, o ato não é impugnável.

Cumpre, pois, começar por aferir se, pelo simples facto de estar em causa uma relação de tutela inspectiva entre a entidade que praticou o ato e a que a ele ficou sujeito, tal implica de per si que não possamos falar de impugnabilidade do ato, como pretende a recorrente.

A propósito da noção de tutela inspectiva diz-se no Ac. deste STA 1406/02 de 1/7/03:

“(...) A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua actuação.

Um destes poderes é o poder de fiscalização, caso em que se fala de tutela inspectiva.

Por sua vez, a superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência.

A superintendência difere do poder de direcção, típico da hierarquia, e é menos forte do que ele, porque o poder de direcção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens, a que corresponde o dever de obediência a essas mesmas ordens, enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações.

A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens directivas e recomendações consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta; as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos; e as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.

Os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo face à administração indirecta situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-administração e as pessoas colectivas que integram tal administração indirecta.

Da natureza desses poderes resulta que, em princípio, eles não se dirigem aos particulares, eles não se exercem pela prática de actos tendentes à produção de efeitos jurídicos numa situação individual de um particular.

As directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública alvo, a produzir certo acto administrativo, mas será este acto que definirá a posição da Administração perante o particular.

E o acatamento da directiva ou recomendação não é mero acto de execução, desde logo, porque a directiva ou recomendação não é uma ordem, depois, porque o acto de execução supõe acto administrativo anterior o que tais recomendações ou directivas não configuram.”

E assim é.

Efectivamente, e como resulta do artigo 199º da CRP:

“Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

a. ..b)...c)...d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;

e) ... f) Defender a legalidade democrática;

g) Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.”

Contudo, enquanto no acórdão deste STA supra transcrito estava em causa uma relação entre um despacho de concordância com uma recomendação e um particular ao qual a mesma não era dirigido, nos presentes autos está em causa uma relação entre a entidade tutelar e a tutelada e no âmbito de uma alteração legislativa que alterou profundamente o conceito de acto impugnável, como também supra referimos.

Como vimos, uma relação tutelar não implica vinculação mas antes controle ex ante ou ex post para garantir o respeito da Constituição e da Lei e, porventura, também critérios de boa administração.

E, no âmbito da administração indireta do Estado este pode dar orientações ou diretivas, verificando se os respetivos órgãos respeitaram a orientação que lhes foi dada.

Mas, hoje podemos dizer que não é a vinculação nem a legalidade de um despacho que interfere, só por si, com a sua eficácia externa.

Nem o facto de estarmos perante uma relação tutelar e ou de de superintendência e não de hierarquia.

É que, e como supra referimos, actualmente, para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do tutelado, bastando-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter.

Ora, não obstante a recorrida estar sujeita à tutela inspectiva do Ministério das Finanças, do qual o Secretário de Estado faz parte, nos termos do artigo 3.°, n.° 2 da Lei Orgânica do Governo, e nos termos das disposições conjugadas do artigo 2.° do Decreto-lei n.° 133/2013, de 3 de Outubro, e do artigo 2.°, alínea d) da Lei Orgânica do Ministério das Finanças, nem por isso deixa este de, em abstracto, poder praticar actos que se podem repercutir externamente na entidade tutelada ainda que não vinculativos.

E, basta lembrarmo-nos do controle do mérito da actuação da entidade tutelada.

Pelo que, não podemos concluir que a natureza da tutela inspectiva conduz necessariamente à inimpugnabilidade dos atos praticados pela tutela.

3. Atenhamo-nos agora a aferir se a legislação relativa à tutela inspectiva que aqui nos diz respeito, a actividade de inspeção da administração indirecta do estado, implica que um acto praticado ao seu abrigo tenha eficácia externa.

E isto porque a decisão recorrida faz, também, decorrer da legislação relativa ao Regime Jurídico da Actividade de Inspecção da Administração Directa e Indirecta do Estado (Decreto-Lei n.º 276/2007, de 31 de Julho) o oposto do que o recorrente defende, isto é, a impugnabilidade do acto.

Então vejamos.

Dispõe o artigo 15º do referido diploma:

“Conclusão do procedimento

1- No final de cada acção de inspecção, o inspector responsável pelo procedimento elabora um relatório final e submete-o à decisão do dirigente máximo do serviço de inspecção, que o deve reencaminhar, para homologação, ao ministro da tutela.

2- O ministro da tutela pode delegar no dirigente máximo do serviço a competência para homologação dos relatórios finais das inspecções, sendo obrigatória a informação dos relatórios à tutela.

3- Nos casos em que o ministro da tutela delegue a competência para homologação dos relatórios finais, a decisão do dirigente máximo prevista no nº 1 adquire imediatamente eficácia externa.

4- No relatório final relativo a cada acção de inspecção, os serviços de inspecção podem emitir recomendações dirigidas à melhoria da adequação das actividades das entidades objecto de inspecção à legislação que lhes seja aplicável e aos fins que prosseguem.

5- Na sequência da homologação ministerial sobre os seus relatórios, os serviços de inspecção asseguram o respectivo encaminhamento para os membros do Governo com responsabilidades de superintendência ou tutela sobre as entidades inspeccionadas, bem como para o dirigente máximo da entidade objecto de inspecção.

6- Sem prejuízo do dever de o serviço de inspecção proceder ao acompanhamento do resultado das recomendações e propostas formuladas, as entidades públicas visadas devem fornecer-lhe, no prazo de 60 dias contados a partir da data de recepção do relatório, informações sobre as medidas e decisões entretanto adoptadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da acção.

7- Os serviços de inspecção participam às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo ministro da tutela.

8- Os serviços de inspecção devem ainda, por decisão do ministro, e nos termos da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, enviar ao Tribunal de Contas os relatórios finais das suas acções de inspecção que contenham matéria de interesse para a acção daquele Tribunal.

9- O disposto no presente artigo não prejudica a aplicação da legislação sectorial e de outros procedimentos determinados pelas necessidades de actuação directa dos serviços de inspecção.”

Desde logo o conceito de eficácia externa a que se reporta o nº3 deste preceito não é o mesmo a que se alude no art. 120º do CPA.

Este preceito diz respeito à situação de delegação pelo Ministro da Tutela da competência para homologar o relatório da ação inspetiva, e de a homologação do relatório pelo primeiro dispensar a subsequente homologação ministerial, permitindo a imediata aplicação da tramitação descrita nos nºs 5, 7 e 8 deste preceito legal.

Não podemos, pois, fazer resultar deste preceito que a homologação daquele relatório implica eficácia externa no âmbito da entidade tutelada para efeitos do art. 120º do CPA mas tão só que dentro do procedimento tutelar é o acto final.

Por sua vez o artigo 22.º do Regulamento do Procedimento da Inspecção-Geral de Finanças dispõe:

“Acompanhamento dos resultados da acção

1- Tendo em conta a natureza do procedimento, deve a IGF fazer o acompanhamento dos resultados e impactos da acção, nomeadamente verificando junto da entidade inspeccionada a implementação das recomendações formuladas.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, as entidades públicas visadas no procedimento de inspecção devem fornecer à IGF, no prazo de 60 dias contados a partir da data de recepção do relatório final, informações sobre as medidas e decisões entretanto adoptadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito da acção.

3- Verificando-se que não foram adoptadas medidas quanto às questões relevantes, deve comunicar-se à entidade que lhes deve dar cumprimento, com indicação do prazo para o efeito.

4- Esgotado o prazo referido no número anterior e continuando a verificar-se o incumprimento por parte da entidade visada, é enviada informação para a respectiva tutela para que sejam exigidas responsabilidades.”

E o artigo 23.º

“Participação a outras entidades

1- A IGF participa às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam e na sequência da homologação do relatório pelo Ministro de Estado e das Finanças ou de outro membro do Governo do Ministério das Finanças e da Administração Pública.

2- Devem ser enviados, após decisão ministerial, ao Tribunal de Contas os relatórios finais das acções que contenham matéria de interesse para a acção daquele Tribunal.

3- Se da acção resultarem indícios de irregularidades em prejuízo dos orçamentos comunitário e nacional, nomeadamente referente a fundos comunitários ou receita fiscal, são os factos comunicados às entidades competentes, por despacho do inspector-geral de Finanças, sem necessidade de homologação ministerial prévia do relatório final.

4- A intervenção do Ministro de Estado e das Finanças a que se referem os n.os 1 e 2 é dispensada, caso tenha sido delegada no inspector-geral de Finanças competência para a homologação dos relatórios.”

Ora, em primeiro lugar o que diz o preceito é que a IGF participa às entidades competentes, nomeadamente ao Ministério Público, os factos com relevância para o exercício da acção penal e contra-ordenacional, quando existam, ou seja, a participação não tem nada a ver com um incumprimento de qualquer recomendação mas tão só com o facto de estarem em causa, e apenas quando estejam, factos com relevância penal ou contravencional.

E o mesmo acontece com o envio para o Tribunal de Contas dos relatórios finais das acções, que apenas acontecerá se se entender que contêm matéria de interesse para a acção daquele Tribunal.

Ou seja, nenhuma destas participações ocorrerá necessariamente do incumprimento da referida recomendação.

Para além de que, mesmo ocorrendo, estas participações não implicam, por si só, qualquer consequência para a entidade tutelada.

É que, não está em causa qualquer responsabilidade na falta de adesão à recomendação mas tão só a responsabilidade pela prática de qualquer ato ilegal (não obstante se traduzir num incumprimento da recomendação), que a recomendação visou obviar com a concretização das atitudes a tomar no sentido do regresso à juridicidade.

Diferente será a situação se a recomendação não se reduzir ao mero campo da legalidade mas antes interferir com conceitos de boa administração.

Portanto, os referidos preceitos não conduzem necessariamente a que estejamos perante um ato com eficácia externa para os efeitos do art. 120º do CPA.

4. Cabe agora, por fim, aferir casuisticamente da impugnabilidade do acto concreto praticado pela entidade tutelar aqui em causa.

Isto é, aferir se o acto aqui impugnado afectou a esfera jurídica da entidade tutelada e aqui recorrida já que nem a natureza nem a legislação relativa impedem ou impõem que estejamos perante actos impugnáveis.

Está aqui em causa uma recomendação feita na sequência de um relatório que teve por base uma denúncia feita pela Comissão de Trabalhadores das Àguas do Porto E.E.M sobre ilegalidades na empresa relacionadas com valores auferidos por alguns trabalhadores como verba suplementar ao vencimento (remuneração temporária Função/Incentivo), prémios de produtividade também atribuídos nos subsídios de férias e de Natal e ainda valores processados como trabalho extraordinário.

Como consta do nº2 da proposta de encaminhamento:

“...2. Que seja igualmente enviado, uma vez obtido despacho de concordância do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, ao Senhor Presidente do Conselho de Administração da AdP com vista a: a. Promover a implementação das recomendações constantes deste relatório; e b. Informar a IGF, no prazo de 60 dias contados a partir do conhecimento do Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública que vier a ser exarado no presente Relatório, sobre as medidas e decisões entretanto tomadas na sequência dos resultados enunciados no presente Relatório, em cumprimento do disposto no artigo 22.º do Regulamento do Procedimento de Inspeção da IGF, aprovado pelo Despacho n.º 6387/2010, de 05/04, do Senhor Ministro de Estado e das Finanças, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 12/04.”

Por sua vez consta das conclusões do relatório relativamente às Recomendações a efectuar:

“f) O pagamento do subsídio de férias e de Natal em 2010 e 2011, num total de m€ 72, do mencionado suplemento remuneratório, é ilegal, face aos nºs 1 do art. 207º e 2 do art. 208º do RCTFP, uma vez que não integra a remuneração base, tal como determina o art. 67º da LVCR (cfr. itens 2.3.2. e 2.3.3.) *f) Que seja diligenciada a reposição de todas as verbas pagas a titulo de subsidio de férias e de Natal aos trabalhadores que auferiram Remuneração Temporária de Função, que ascendem em 2010 e 2011, a m€ 72, sob pena de responsabilidade financeira sancionatória dos autores que autorizaram o respetivo pagamento bem como dos responsáveis que não acionaram os mecanismos tendentes à restituição ao erário público dos referenciados montantes. g) As evidências obtidas não permitem conhecer o nível de divulgação, nem os critérios de seleção utilizados pela empresa na atribuição da Remuneração Temporária de Função, tal como alegado pela denunciante (cfr. item 2.3.1.). *g) Que sejam implementadas políticas de gestão de pessoal que confiram maior transparência relativamente às decisões que impliquem a atribuição de suplementos remuneratórios, no exercício da autonomia administrativa e financeira legalmente reconhecidas às empresas municipais.”

Ora, apenas a al. g) poderia dizer respeito a critérios de boa administração, mas é de tal forma abstracta que não podemos dizer que contém qualquer conteúdo capaz de se refletir na eficácia externa da entidade tutelada e de, por isso, ser contenciosamente impugnável.

Pelo que, o concreto acto objecto dos autos traduz-se numa recomendação no âmbito da legalidade de actuação da entidade tutelada, sendo a recomendação feita relativa à boa administração, de tal forma abstracta, que obstaculiza o conceito de eficácia externa da mesma.

Coloca-se, contudo, a questão de saber o que revela a utilização da seguinte linguagem “sob pena de responsabilidade financeira sancionatória dos autores que autorizaram o respetivo pagamento bem como dos responsáveis que não acionaram os mecanismos tendentes à restituição ao erário público dos referenciados montantes.”

Ora, não obstante os termos utilizados, sempre estamos no âmbito de um controle da legalidade e consequências da violação da mesma e não de qualquer imposição, ainda que ilegal, na vida interna da entidade tutelada.

A legalidade do ato de adesão ou não à recomendação não depende da obediência à mesma mas tão só da sua efectiva juridicidade.

E as responsabilidades que daí derivem para a entidade tutelada, no caso as Águas do Porto, também serão apenas as que resultem da juridicidade do ato por si a praticar, e quer haja ou não adesão à recomendação, e não de qualquer responsabilidade por incumprimento da mesma.

Em suma, não é a falta de adesão à recomendação aqui em causa que implica qualquer responsabilidade para a entidade tutelada pelo seu não acatamento, nem a mesma visa ou pretende sugerir ou impor quaisquer critérios de boa gestão, mas antes alertar para comportamentos a seu ver antijurídicos.

Pelo que, não podemos dizer que a concreta recomendação aqui em causa revele o referido efeito externo exigível para a impugnação do ato.

Em suma, não obstante todas as comunicações às entidades supra referidas que eventualmente possam derivar do incumprimento da referida recomendação, nem por isso daí advêm para as Águas de Portugal quaisquer consequências que não as da aferição da legalidade da sua actuação.

Não estamos, pois, perante um ato administrativo impugnável que, por ter eficácia externa se projecte, negativamente, na esfera jurídica da recorrente.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em conceder provimento ao recurso, anular a decisão recorrida e julgar a ação totalmente improcedente por procedência da exceção de inimpugnabilidade dos actos.

Custas pelo recorrente neste STA.

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2017. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.

Despacho de 22 de Março de 2017:

Ministério das Finanças vem requerer reforma quanto a custas do acórdão dos autos datado de 1/02/017, nos termos dos artigos 614 n°1 e 616° n°1, ambos do CPC.

Para tanto refere que, certamente por lapso, foi condenado nas custas do processo quando não ficou vencido na sua pretensão.

Proferida decisão esgota-se o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa com exceção da retificação de erros materiais, suprimento de nulidades e reforma da sentença nos termos do art. 613° do CPC.

Nos termos do disposto no artigo 616.°, n.°s 1 e 2, do Código de Processo Civil aqui aplicável:

“1- A parte pode requerer, no tribunal que proferiu a sentença, a sua reforma quanto a custas e multa, sem prejuízo do n°3.

(…)

3- Cabendo recurso da decisão que condene em custas ou multa, o requerimento previsto no n°1 é feito na alegação.”

No caso sub judice a decisão transitou em julgado e apenas na sequência da notificação da conta de custas, veio o aqui requerente suscitar a reforma da decisão quanto a custas.

E, tem razão.

Efectivamente, por mero lapso, condenou-se o aqui requerente, Ministério das Finanças, quando o mesmo havia obtido provimento no recurso de revista interposto, tendo sido anulada a decisão recorrida e julgada a acção improcedente por procedência da excepção de inimpugnabilidade dos actos.

Sendo assim, e nos termos do art. 527° do CPC deviam as Águas do Porto EM ter sido condenadas nas custas neste STA e na 2 instância.

Em face de todo o exposto determina-se a reforma do referido acórdão quanto a custas, passando a constar do mesmo, em substituição da condenação em “Custas pelo Recorrente neste STA”, “Custas pela recorrida neste STA e no TCAN”.

Notifique.

Lisboa, 22 de Março de 2017.

Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Referências Legais

Legislação Nacional

CPTA ART51 ART54 ART120.
CONST ART199.
DL 133/2013 ART2.
DL 276/2007 ART15.
RPIGF ART22 ART23.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC01406/02 DE 2003/07/01.

Doutrina

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA - ESTUDOS EM HOMENAGEM AO PROFESSOR MARCELLO CAETANO VV PAG284-287.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS F. CADILHA - COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS PAG308.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA - IMPLICAÇÕES DE DIREITO SUBSTANTIVO DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CJA 34 PAG74-76.
M. ESTEVES OLIVEIRA E R. ESTEVES OLIVEIRA - CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS VOLI PAG343-344.

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