045917 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação, designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

II- Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 94/99, de 19 de Abril, que afaste o princípio hierárquico.

III- São próprias, não exclusivas, as competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro.

IV. Cabe recurso hierárquico necessário das decisões do Gestor do Programa Pessoa relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. O Ministro do Trabalho e da Solidariedade recorre do acórdão de fls. 164/175 (3ª Subsecção) que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto pela Associação do Comércio e Serviços do Distrito de Viseu, anulando o despacho de 15/12/99 do Secretário de Estado do Trabalho e Formação que - ao tempo com competência delegada na matéria - rejeitara recurso hierárquico de despacho do Gestor do Programa Pessoa ( respeitante ao pedido de pagamento de saldo relativo ao pedido n.º 5 apresentado pela recorrente contenciosa no âmbito do Programa Operacional 1 - Medida 94 2220 P1, na parte em que determinou uma redução do montante aprovado relativamente aos custos efectivamente suportados).

Alega, em síntese, o seguinte:

1- O Gestor do Programa Pessoa é uma autoridade ou órgão designado pelo Estado membro, não integrado na Administração Pública, com o estatuto de encarregado de missão previsto no art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22/6, estatuto este que é diferente do previsto para os cargos elencados no Estatuto do Pessoal dirigente e dos que lhe são legalmente equiparados. O acórdão fez uma errada interpretação da lei, violando o art.º 37º da Lei n.º 49/99.

2- De igual modo, o acórdão recorrido fez errada interpretação da Lei ao atribuir ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade os poderes de gestão do programa, ao conferir-lhe a natureza de entidade de controle de nível superior e ao cometer-lhe a competência para a nomeação do gestor, face ao disposto no art.º 6º, n.º 4, al. b) do Dec. Reg. n.º 25/96 e n.º 3 do art.º 16º da Portª n.º 745-A/96, de 16/12 e no art.º 41º do DL n.º 99/94, de 19/4 e, bem assim, no n.º 1 do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 19/4, conjugado com o art.º 29º do Dec. Lei n.º 99/94, de 19 de Abril.

A ora recorrida (recorrente contenciosa) sustenta nas suas alegações o seguinte:

- De acordo com o regime previsto no Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11, conjugado com o disposto no DL 99/94, de 19/8, o Gestor do Programa Pessoa, com o estatuto de encarregado de missão, está dependente da entidade a quem cabe a respectiva gestão global do programa, isto é, ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade;

- As suas competências nesse domínio não são exclusivas, pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico necessário para esse membro do Governo ou seu delegado.

2. Ao abrigo do disposto no n.º 6 do art.º 713º do CPC, por maioria de razão face à delimitação dos poderes de cognição do Pleno estabelecida pelo n.º 3 do art.º 21º do ETAF, considera-se reproduzida a matéria de facto fixada pelo acórdão recorrido, para que se remete.

3. O despacho contenciosamente impugnado rejeitou o recurso administrativo por considerar que não cabia qualquer recurso administrativo das decisões do Gestor do Programa Pessoa. O acórdão recorrido anulou-o, julgando procedente o vício de violação dos artºs 166º e 167º/1 do CPA, entendendo que aquelas decisões estão sujeitas a recurso hierárquico necessário. Sustenta o recorrente que tais actos não estão sujeitos a recurso hierárquico, próprio ou impróprio, necessário ou facultativo.

Em parte, a argumentação do recorrente coincide com uma das correntes jurisprudenciais deste Supremo Tribunal, que vem decidindo serem os actos praticados pelo Gestor do Programa Pessoa na gestão dos pedidos de financiamento contenciosamente recorríveis, não estando sujeitos a recurso hierárquico necessário.

As razões em que se funda essa corrente jurisprudencial, de que são exemplos os acs. de 14.3.02, 28/5/2002 e 11/7/2002, respectivamente, nos proc. nºs 48.235, 48.040 e 905/02-11, são essencialmente as seguintes:

- Do quadro legal aplicável resulta a atribuição ao Ministro da gestão global da vertente FSE do QCA, a qual anteriormente pertencia ao IEFP, cabendo-lhe, por conseguinte, poderes de controlo e supervisão sobre os actos dos gestores de programas.

- No entanto, isso não é suficiente para afirmar a existência de recurso hierárquico, pois este tem como pressuposto a existência de relação de subordinação hierárquica;

- Ora, nem a lei orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, nem os textos legais e regulamentares que respeitam à execução do II QCA, designadamente os da vertente FSE, em que se enquadra o Programa Pessoa, indicam o gestor como um órgão do Ministério ou o colocam na dependência hierárquica do Ministro.

- Logo, não havendo hierarquia, a haver recurso necessário, este seria um recurso hierárquico impróprio e como tal teria de estar expressamente previsto na lei, o que não sucede.

Em sentido contrário, além do acórdão recorrido, decidiram os acs. de 15.2.00, Proc.º 45.413, 15.6.00, Proc.º nº 45.749 e, mais recentemente, o ac. de 9/10/2002, Proc. 48.011.

Transcreve-se a seguinte passagem elucidativa do acórdão recorrido:

“As competências para a suspensão, revogação e redução dos apoios de financiamento no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) pertencem ao Gestor do Programa, nos termos do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11 em conjugação com o DL. n.º 99/94, de 19/9.

Esta entidade é um órgão de gestão, integrado no Ministério do Emprego e Segurança Social e actualmente no Ministério do Trabalho e da Solidariedade e dependente deste.

De acordo com o disposto nos arts. 3º, n.º 2, al. a) e 23º n.º 1 do DL n.º 99/94, de 19/4, o referido órgão visa assegurar a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA.

Todavia, a gestão global da vertente do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro (quando, no domínio do Dec. Reg. n.º 15/94, de 6/7, pertencia a entidades de direito público, como era o caso do I.E.F.P.). Essa gestão global, prevista no citado Dec. Reg. n.º 15/96, concretiza-se em programas (art.º 3º), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global do FSE “por forma a garantir a sua co-responsabilização no acompanhamento das actividades” referidas no art.º 4º, n.º 3 do mesmo diploma.

“Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior”, tais gestores passaram a ter competência para analisar e aprovar pedidos de financiamento, verificando a sua regularidade formal e substancial (art.º 6º, n.º 4, al. a) ).

Dispõe ainda o n.º 2 do art.º 6º do mesmo diploma que “os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no art.º 23º do DL n.º 323/89, de 26/9”, diploma que estabelece o estatuto do pessoal dirigente. Acrescenta, por seu turno, o n.º 3 que "os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos, humanos e orçamentais”.

Também o n.º 1 do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22/6, qualifica os gestores como encarregados de missão junto dos membros do Governo.

Do acima exposto, resulta que o Gestor do Programa Pessoa é um órgão integrado no Ministério do Trabalho e da Solidariedade, funcionando junto do respectivo Ministro (cfr. art.º 25º, n.º 2 do DL n.º 99/94), sendo aquele membro do Governo o responsável pela gestão nacional do fundo comunitário (art.º 24º, n.º 1 do DL n.º 99/94).

Em suma: é ao Ministro que cabe a última palavra no tocante à gestão global de todos os programas da vertente FSE do Quadro Comunitário de Apoio, não tendo o gestor do Programa competência para emitir actos definitivamente lesivos e, como tais desde logo contenciosamente recorríveis.

O Gestor do Programa Pessoa não detém competência exclusiva, pois esta, a existir, por se tratar de situação excepcional em relações funcionais de subordinação, teria que resultar inequivocamente da lei, o que não é o caso – cfr., neste sentido os acs. deste STA, de 15/2/00, rec. 45413 e de 15/6/00, rec. 45749.

Dos actos do Gestor do Programa Pessoa cabe, assim, recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade”.

4. A premissa básica da argumentação do recorrente contra este entendimento é a de que não existe relação de hierarquia entre o Gestor do Programa Pessoa (generalizando, o gestor de qualquer programa operacional, no âmbito do II QCA) e o Ministro responsável pela gestão global do investimento.

As consequências últimas deste entendimento ressaltam vivamente da informação acolhida pelo despacho contenciosamente impugnado, que merece transcrição:

"(...)

Do recurso

1. Conforme se estabelece no n.º 4 do artigo 6º do Decreto-Regulamentar n.º 15/96 de 23/11, os Gestores dos Programas têm competência própria para analisar e aprovar planos de formação e pedidos de financiamento, referindo-se nesse preceito que tal competência se exerce sem prejuízo dos poderes das entidades de controle de nível superior.

Esses poderes das entidades de controle de nível superior encontram-se presentes e cometidas essencialmente à CC/FSE - Comissão de Coordenação da vertente do Fundo Social Europeu, que funciona na directa dependência do Ministro do Trabalho e da Solidariedade (ao tempo Ministro para a Qualificação e o Emprego) - n.º 1 do art.º 40º do já citado DR 15/96.

2. Assim, a petição da Recorrente não nos parece poder ser configurada como recurso hierárquico próprio ou impróprio, necessário ou facultativo, por inexistir subordinação hierárquica perante o elemento do Governo dos Gestores dos Programas, relativamente aos actos por si praticados no exercício das correspondentes competências.

3. E, se é certo que a configuração de "recurso hierárquico" que a Associação recorrente fez na sua petição não parece poder ser havida como tal, também o não será a eventual caracterização dessa petição como recurso tutelar, na medida em que, nos termos do art.º 177º do CPA, apenas será de admitir uma tal via de impugnação graciosa nos casos expressamente previstos por lei, o que não acontece no caso vertente, como se viu já.

4. ( ...)

5. ( ... )

6. Do mesmo modo, atendendo ao disposto no n.º 1 do art.º 176º do CPA, não cabe recurso hierárquico impróprio, uma vez que não se está perante um exercício do poder de supervisão de um órgão sobre outro órgão da mesma pessoa colectiva."

CONCLUSÃO

Considerando o exposto, entende-se que dos actos dos Gestores de Programa não cabe recurso (tutelar ou hierárquico, este próprio ou impróprio), pelo que a petição da recorrente deverá ser rejeitada".

Como o teor do acto recorrido põe exemplarmente a nu, o entendimento de que não há relação de hierarquia entre os gestores dos programas e o membro do Governo com responsabilidade global pelo sector implicaria que, numa área fundamental da actividade administrativa e susceptível de fazer o Estado incorrer em responsabilidade, como é a gestão dos fundos comunitários, o vértice da Administração Pública deixaria de ser o Governo para passar a ser um "encarregado de missão", que teria a última palavra nas intervenções operacionais. Mais, levada esta fundamentação às suas consequências lógicas - o acto impugnado não hesita em fazê-lo; os acórdãos que alinham pela mesma ideia básica não se defrontaram com essas consequências -, o Governo ficaria exautorado de qualquer intervenção nas decisões concretas de aplicação dos fundos, não detendo poderes de revogação, porque estes supõem relação hierárquica (cfr. art.º 142º do CPA) ou norma expressa que confira poderes de substituição revogatória ou de avocação, que também não existe. Restar-lhe-ia, afinal, o poder de exonerar o Gestor do Programa, assim erigido numa espécie de órgão administrativo independente unipessoal.

A primeira observação que ocorre é que um tal regime muito dificilmente poderia considerar-se compatível com a configuração constitucional do Governo como "órgão superior da Administração Pública" (art.º 182º da CRP), ao qual compete "dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil ou militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma" (art.º 199º/d) da CRP).

Sucede que aquela premissa básica da argumentação do recorrente é inexacta.

Efectivamente, a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado. É conclusão a que forçosamente se chega, quanto mais não seja, por exclusão de partes. Os gestores dos programas não podem considerar-se órgãos de administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas, que no caso não há (De um ponto de vista objectivo, a "administração estadual indirecta" é uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª ed., pag. 305). E também não são órgãos de administração autónoma, porque esta, numa definição elementar, exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo (VITAL MOREIRA, Administração Autónoma e Associações Públicas, pag. 46 ).

Por outro lado, a afirmação do acto recorrido, repetida nas alegações, de que os gestores não integram a Administração Pública é manifestamente errada, ainda que benevolamente olhada como querendo significar, apenas, que o gestor do programa não integra a Administração Pública em sentido subjectivo. Como melhor ressaltará da exposição do regime jurídico da gestão do QCA, o gestor de programa não age como um particular a quem pontualmente sejam cometidas tarefas materialmente administrativas; as suas decisões não são tomadas em nome próprio, antes actuam a vontade funcional do Estado, pessoa jurídica à qual são directamente referíveis as consequência jurídicas dos seus actos.

São características da Administração central do Estado, além do mais que não vem ao caso enunciar (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª ed., pag. 207):

- a instrumentalidade: a administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma ( salvo certos casos excepcionais). Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a Constituição submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo;

- a estrutura hierárquica : a administração directa do Estado acha-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo. O art.º 199º/d) da CRP representa o reconhecimento da concentração última no Governo do conteúdo da vontade de decisão administrativa das estruturas subalternas da Administração (PAULO OTERO, O Poder de Substituição em Direito Administrativo, Vol. II, pag. 734).

No modelo de organização intra-subjectiva pressuposto na Constituição, os poderes hierárquicos, ao invés dos poderes de tutela administrativa, existem independentemente de qualquer expressa previsão legal. O órgão superior só não poderá exercer tais poderes quando a lei expressamente o proibir (princípio da inerência do poder hierárquico). Por isso mesmo, a lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (Cfr. sobre o problema PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pag. 381 e remissões aí feitas).

Como se disse no referido acórdão de 9/10/2002, Proc. 48.011, seriam necessárias fortíssimas razões para admitir a solução altamente anómala da existência de um órgão singular, de um centro institucionalizado unipessoal de decisões administrativas, funcionando à margem da cadeia hierárquica, sujeito apenas a um controlo de legalidade pelos tribunais administrativos. Não se conhecem exemplos de subtracção de órgãos singulares à hierarquia ao nível da pessoa colectiva pública Estado. Note-se que diferentes são os casos – mesmo assim raros – de atribuição legal de competência exclusiva ao órgão subalterno, em que a relação hierárquica não é negada, mas apenas pontualmente bloqueada para o efeito da tomada de decisões em certas matérias bem precisas.

Tratar-se-ia, como adverte o mesmo acórdão, da existência de uma autêntica “bolsa” de autoridade pública desligada da superintendência do Governo, que nem sequer seria susceptível de ser atenuada por intermédio da tutela administrativa, pois a tutela supõe sempre a existência de dois entes – a pessoa colectiva tutelada e aquela a que pertence o órgão de tutela – e aqui tudo se passa adentro da pessoa colectiva Estado.

Uma tal concepção, de tão excepcional e anómala, teria de resultar com toda a segurança da expressão da vontade do legislador, e não deduzir-se através de indícios pouco seguros ou – ainda menos – da ausência de norma a apregoar a existência de hierarquia, que deve sempre presumir-se até prova concludente em contrário, ao invés do que a corrente adversa tem vindo a fazer, quando incessantemente procura nos textos sinais de consagração expressa da relação vertical.

Convém recordar que a hierarquia administrativa não é somente uma forma de organização administrativa que visa o aperfeiçoamento da actividade administrativa, pela unidade e harmonia que consegue; colateralmente, ela também garante os administrados contra as ilegalidades praticadas pelos serviços, através da faculdade revogatória de que dispõe o superior sobre os actos do subalterno.

A supressão pontual do recurso hierárquico necessário, se bem que contida dentro do leque de opções do legislador, vem privar os particulares de um meio impugnatório acessível, gratuito, que, dispensando-os de correr imediatamente para os tribunais porque estarão a tempo de ajuizar a sua pretensão material recorrendo do acto do superior, lhes assegura a paralisação temporária dos efeitos da decisão do subalterno (graças ao efeito suspensivo – art. 170º do CPA) - e, o que também não é despiciendo, proporciona o controlo do mérito das decisões à luz da oportunidade e da conveniência, e não apenas da legalidade.

Ora, no conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que especialmente imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas.

Senão, vejamos.

O DL 99/94, de 19 de Abril, definiu a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, que foi estabelecido pela Decisão da Comissão Europeia n.º C(94)376, estruturando-a basicamente em três níveis : o de execução global, o de execução de cada um dos Fundos e o de execução individual das intervenções operacionais incluídas no QCA.

Nos termos do n.º 1 do art.º 27º, a gestão técnica, administrativa e financeira de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA incumbe a um gestor apoiado por uma unidade de gestão, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. Segundo o n.º 5 do mesmo art.º 27º, o regime jurídico de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do Fundo Social Europeu é aprovado por decreto regulamentar.

Ao estatuto e competências dos gestores de programa referem-se os art.º 29.º e 30º, que dispõem o seguinte:

Artigo 29º

Estatuto dos gestores

1- Os gestores têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

2- No caso das intervenções operacionais de âmbito nacional, os gestores exercem funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos.

3- Em casos excepcionais e devidamente fundamentados, por proposta conjunta do Ministro do Planeamento e da Administração do Território e do membro do Governo responsável pelo sector em causa, poderão ser designados gestores para componentes de intervenções operacionais.

4- No caso das intervenções operacionais de âmbito regional do continente, os gestores exercem funções junto do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, devendo todas as propostas relativas à gestão e execução ser canalizadas através dos presidentes das comissões de coordenação regional.

Artigo 30.º

Competência do gestor

1- Aos gestores compete:

a) Propor a regulamentação e assegurar a organização dos processos de candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva;

b) Assegurar o cumprimento por cada projecto ou acção das normas nacionais e comunitárias aplicáveis;

c) Assegurar que são cumpridas as condições necessárias de cobertura orçamental dos projectos;

d) Nos termos que lhe forem delegados pelo membro do Governo referido no n.º 2 do artigo anterior, aprovar ou propor ao Governo a aprovação das candidaturas de projectos ao financiamento pela intervenção operacional respectiva, uma vez obtido o parecer da unidade de gestão correspondente;

e) Apreciar da conformidade dos pedidos de pagamentos que sejam apresentados pelos executores dos projectos e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os pagamentos aos beneficiários finais;

f) Assegurar que seja instituído um sistema de controlo adequado a uma verificação dos processos de candidaturas e de pagamentos conforme aos normativos aplicáveis;

g) Elaborar o relatório de execução da intervenção operacional;

h) Praticar ou propor ao Governo os demais actos necessários à regular e plena execução da intervenção operacional.

2- Sem prejuízo das competências previstas no número anterior, no âmbito das intervenções operacionais financiadas pelo Fundo Social Europeu, as competências do gestor são definidas pelas normas que procedem à regulamentação da respectiva gestão e financiamento.

O primeiro e decisivo elemento a reter destas disposições legais é que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no regime jurídico dos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do art.º 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do art.º 37º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho.

Reside na desatenção a este elemento do sistema o decisivo erro do recorrente na busca de resposta para o problema de saber se existe ou não subordinação hierárquica dos gestores dos programas. Pela sua natureza não permanente, a posição do órgão na cadeia hierárquica não tem de ser espelhada na estrutura orgânica do Ministério respectivo. Seria mesmo ignorar essa natureza ou a função das leis orgânicas colocar no organigrama do Ministério um órgão desta espécie, como órgão de linha. É no regime jurídico dos encarregados de missão, que é o estatuto fundamental dos gestores de programas, e não nas leis orgânicas do Ministério, que há-de buscar-se a resposta para a existência ou não de relação de hierarquia.

A categoria de encarregado de missão surge com o DL 323/89, de 26 de Setembro, diploma que reviu o estatuto do pessoal dirigente da função pública, estabelecendo no art.º 23º o seguinte:

Encarregados de missão

1- A prossecução de objectivos de administração de missão pode ser cometida ao pessoal dirigente, bem como a outros altos funcionários e cidadãos de reconhecido mérito, a nomear pelo Conselho de Ministros, mediante resolução, para o desempenho de funções de encarregados de missão junto dos membros do Governo interessados, devendo no acto de nomeação ser fixada a correspondente remuneração, o objectivo e o prazo para a execução da missão.

2- Para efeitos do disposto no número anterior, o exercício de tais funções pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas.

Trata-se de instituir um órgão administrativo ad hoc, não inserido na estrutura orgânica normal dos departamentos ministeriais - em regra numa direcção-geral, que é a unidade orgânica nuclear da organização executiva dos ministérios - e de carácter não permanente.

Já antes o legislador tinha previsto a necessidade de cometer o desempenho de tarefas administrativas a que não quadrava a estrutura administrativa comum a uma estrutura administrativa ad hoc, de carácter não permanente. Referimo-nos ao DL 41/84, cujo art.º 10º estabelece a estrutura de projecto, nos seguintes termos:

Artigo 10.º

(Estrutura de projecto)

1- Quando a realização de determinada missão com finalidade económica, dado o seu carácter interdepartamental e interdisciplinar, não possa ser eficazmente prosseguida através de estruturas orgânicas formais e seja aconselhável o seu desenvolvimento integrado, poderá ser criada uma estrutura de projecto.

2- A estrutura de projecto deve ser constituída através de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e dos membros do Governo de que dependa a realização do projecto.

3- Do despacho constitutivo devem constar:

a) A determinação dos objectivos do projecto;

b) A orçamentação do projecto;

c) A fixação do prazo de duração do projecto;

d) A determinação dos organismos ou serviços intervenientes;

e) A designação das chefias do projecto;

f) A designação dos funcionários participantes na realização do projecto;

g) A definição do estatuto remuneratório dos chefes de projecto;

h) A descrição dos mecanismos de mobilidade a utilizar;

i) A tipificação dos contratos, nesta compreendidos os contratos de trabalho a prazo certo, igual ou inferior ao do projecto, não renovável, que seja necessário celebrar.

4- ( ...)

Com a estrutura de projecto e a administração de missão acolheu-se uma solução organizativa já experimentada noutros sistemas administrativos da mesma matriz (vg. em França; cfr. JEAN RIVERO, Direito Administrativo, 1981, trad. Rogério Soares, pag. 382) que consiste em, a par dos órgãos dirigentes dos departamentos estruturais dos Ministérios, encarregados de forma contínua da gestão dos serviços, confiar a grupos pouco numerosos de agentes de alta qualidade missões, limitadas no tempo em função do cumprimento de um certo objectivo, que se sobrepõem às atribuições de vários serviços ou exigem integração ou afectação especial de meios.

A característica distintiva fundamental da administração de missão é o seu carácter temporário e não integrado nas estruturas tradicionais dos departamentos ministeriais. Fora isso, a estrutura de missão ou de projecto pertence, em sentido material e orgânico, à administração directa do Estado. Não é administração indirecta, nem administração autónoma, nem exercício privado de funções materialmente administrativas.

Seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo - as tarefas de administração de missão podem ser cometidas a já titulares de cargos dirigentes, a outros altos funcionários ou a cidadãos de reconhecido mérito - o encarregado de missão não fica, com essa nomeação, constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura de projecto e, como tal, desempenha funções "junto dos membros do Governo interessados" (art.º 23º/2 do DL 323/89 e art.º 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção). Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe forem endossadas na respectiva "carta de missão", sujeito ao poder de direcção e supervisão, que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração de missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança do que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor - seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar -, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas. São aqui invocáveis, mutatis mutandis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais (Cfr. por todos ac. STA de 17/11/94, BMJ-441, 88 e sgs.), reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim.

Efectivamente, a problema da vida administrativa a que se responde com este instrumento é o de executar tarefas cujas transversalidade, interdisciplinaridade ou conveniência de gestão integrada desaconselhem cometê-las às estruturas administrativas formais e permanentes. Procura-se, simplesmente, uma adequação da estrutura organizativa dos Ministérios a uma tarefa temporária específica - e os QCA são-no por definição -, não a adequação da distribuição dos poderes administrativos por forma a regular certos sectores sensíveis, evitando a intervenção governamental directa, como sucede v. gr. com a instituição de autoridades administrativas independentes.

Ora, no regime geral de gestão do QCA estabelecido pelo DL 99/94 e no regime especial de gestão dos apoios comunitários do Fundo Social Europeu (FSE) do II QCA estabelecido pelo Dec. Reg. 15/96 ao abrigo do n.º 5 do art.º 23º daquele diploma legal, (na redacção primitiva), não há especialidades que justifiquem diferente leitura quanto à natureza dos poderes desses encarregados de missão que são os gestores dos programas operacionais.

Como se diz no preâmbulo do Dec. Reg. 15/96, o novo regime de gestão nacional dos apoios comunitários na vertente FSE introduziu alterações significativas nos quadros normativos da gestão deste Fundo, a qual deverá orientar-se para garantir uma maior relevância, qualidade, eficiência, auto-sustentação e coordenação da formação realizada com apoio nos fundos públicos, comunitários e nacionais. Visou-se reforçar essa relevância a partir de uma afectação mais precisa destes fundos às prioridades da política nacional de recursos humanos, definidas pelo Governo em concertação estratégica com os parceiros económicos e sociais e assentes num levantamento mais sistemático e alargado de necessidades de formação, assim como numa identificação mais clara das estruturas e metodologias de formação que devem ser reforçadas para responder às necessidades específicas de formação de cada grupo alvo.

A finalidade do novo regime não foi a de criação de entidades com competências próprias exclusivas. Foi antes o de reforçar a coordenação dos apoios concedidos ao abrigo dos diversos programas operacionais de formação profissional com fundos públicos às políticas definidas pelo Governo, o que revela uma intenção contrária á criação de um espaço de desconcentração extrema neste domínio, como seria aquele que corresponde ao entendimento defendido nas alegações de recurso. Isto porque, como se reconheceu na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio, o relatório sobre a execução do QCA em 1994 e 1995, elaborado na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/96, de 8 de Janeiro, tinha posto em evidência um conjunto de deficiências e insuficiências graves no funcionamento do sistema de gestão, que importava resolver rapidamente. Verificava-se, designadamente, a necessidade de redefinir as qualificações exigidas aos gestores das intervenções operacionais incluídas no QCA, de aperfeiçoar e reforçar o processo de apreciação e de decisão das candidaturas de projectos a financiar no âmbito do QCA, de adequar as estruturas de apoio técnico do QCA às tarefas e exigências que lhes estão atribuídas e de melhorar a eficácia da gestão financeira do QCA.

Aliás, o facto de a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA passar do Instituto de Emprego e Formação Profissional para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, não deixa de ser indiciador de um propósito de concentração.

Ao estatuto e competências dos gestores dos programas no âmbito das acções sectoriais subsidiadas pelo FSE refere-se o art.º Artigo 6.º do Dec. Reg. 15/96, que dispõe:

Gestores dos programas

1- Os gestores de programas e de subprogramas são designados mediante resolução do Conselho de Ministros, tendo em conta o disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 69/96, de 13 de Maio.

2- Os gestores têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

3- Os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, nomeadamente recursos logísticos, humanos e orçamentais.

4- Sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior, compete aos gestores dos programas, sem prejuízo de outras competências que lhes são legalmente atribuídas:

a) Analisar e aprovar planos e planos integrados de formação e pedidos de financiamento, integrados ou não em planos, verificando a sua regularidade formal e substancial com base nos regulamentos aplicáveis e em critérios de qualidade, e tendo em consideração, nomeadamente, as necessidades de formação do sector e ou da região objecto das acções e as prioridades definidas;

b) Proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado;

c) Assegurar o apoio a nível técnico e pedagógico às entidades formadoras e beneficiárias através, nomeadamente, da divulgação e prestação de informação relativa ao conteúdo e natureza dos programas e respectivos destinatários e às necessidades de formação e ainda através do desenvolvimento de centros de recursos técnico-pedagógicos, quando tal seja considerado necessário;

d) Garantir os meios para promover o controlo da formação e assegurar o princípio da separação das funções de análise e decisão das de controlo.

5- Os gestores são apoiados no exercício das suas competências por unidades de gestão e estruturas de apoio técnico, dotadas de meios humanos adequados, podendo a CC/FSE apoiar estas estruturas através da medida «Assistência técnica global» da vertente FSE, com vista a melhorar a qualidade e a eficácia do sistema.

O gestor do Programa Pessoa está sujeito a este regime que, quanto ao estatuto e competências, em nada de essencial se afasta do quadro traçado pelo DL 99/94. No capítulo das competências, a principal diferença, relativamente ao quadro geral de competências dos gestores de programas, consiste em serem próprias as competências primárias para a aprovação de candidaturas que, no regime geral, pertencem ao Ministro, salvo delegação ( cfr. art.º 6º/4/c) do DR 15/96 e art.º 30º/1/d) do DL 99/94)

Ora, como vimos, a simples atribuição do estatuto de encarregado de missão já constituiria, na falta de subsídios que decisivamente inclinem em sentido contrário, razão suficiente para que seja qualificado como subalterno do membro do Governo com responsabilidade global na gestão do FSE, junto de quem serve, ao tempo do acto recorrido o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, caindo a base da argumentação que afasta a existência de recurso hierárquico. Recurso esse que, pelas razões já ditas e à semelhança do que este Supremo Tribunal firmou quanto aos actos praticados pelos directores-gerais no exercício das suas competências próprias, é um recurso hierárquico necessário (O que dispensa de saber se é recorrível contenciosamente o acto que, com alegada ilegalidade, rejeite um recurso hierárquico facultativo. Bem como de, previamente, averiguar se esta questão poderia ser aqui versada, face ao decidido sobre a questão prévia pelo acórdão recorrido e às alegações de recurso).

Nem se objecte que, contrariamente ao que sucedia com o Dec. Reg. 15/94, de 6 de Julho, não está previsto no Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro, qualquer recurso administrativo. Essa previsão expressa era necessária - mas não era formalmente suficiente : cfr. ac. do TC n.º 161/99, de 10/3/99 e, entre outros, ac. do STA de 20/6/02, Proc. 48.014 - no regime anterior porque a gestão dos programas operacionais estava confiada ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, pelo que a impugnação administrativa se revestia da natureza de um recurso tutelar, só existindo perante norma legal expressa (art.º 177º/2 do CPA). Agora, passando a gestão dos programas operacionais para um órgão da Administração central integrada, essa previsão expressa deixou de ser necessária, aplicando-se as regras gerais quanto à admissibilidade e natureza do recurso hierárquico.

Também não é solvente o argumento de coerência ou paridade de razão com o entendimento firmado relativamente aos actos do Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu. Na base da qualificação das competências do DAFSE como próprias e exclusivas estavam especiais argumentos retirados do regime de co-gestão nacional e comunitária das ajudas no âmbito do "antigo Fundo", que levavam a consagrar legalmente o DAFSE como "interlocutor único e obrigatório" do FSE no plano nacional, em termos incompatíveis com a necessidade de interposição de um recurso hierárquico (Cfr., face ao bloco legal constituído pelo Regulamento n.º 2950/83, do Conselho e Decisão 83/763/CEE e DL 37/91, de 18/1, de entre muitos, ac. STA-21/3/2002, Proc. 46.509).

Nada disso sucede quanto à gestão das ajudas comunitárias no âmbito do QCA, designadamente na vertente FSE. Com a reforma dos fundos com finalidade estrutural operada pela publicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88, de 24/6/88 e dos Regulamentos n.º 4253/88 e 4255/88, ambos de 19/12/88, a Comissão deixou de decidir sobre cada uma das acções operacionais, o que passou a ser feito pelas autoridades de cada Estado beneficiário, com a consequente modificação da estrutura do processo de decisão no âmbito nacional que o DL 99/94 bem espelha. Tanto basta para que não possam transpor-se para as decisões dos gestores dos programas, no âmbito do QCA, as razões que eram invocadas para qualificar as competências do director-geral do DAFSE como exclusivas.

Em conclusão: das decisões do Gestor do Programa Pessoa, proferidas no domínio do Dec. Reg. n.º 15/96, sobre pedidos de pagamento de saldo das acções de formação profissional financiadas pelo FSE, cabia recurso hierárquico necessário para o (então) Ministro do Trabalho e da Solidariedade (ou seu delegado).

Assim, há que concluir, sendo irrelevantes outros pormenores argumentativos, que não merece censura o acórdão recorrido ao anular o acto contenciosamente impugnado com fundamento em que o Secretário de Estado do Trabalho e Formação, com competência delegada na matéria, rejeitou ilegalmente o recurso interposto pela interessada.

5. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Outubro de 2002.

Vitor Gomes – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Abel Atanásio – João Cordeiro – Adelino Lopes – Rosendo José – voto a conclusão, mas o acto do gestor do Programa é contenciosamente recorrível. Só que como existe hierarquia o Ministro devia conhecer a título de recurso hierárquico facultativo.