Relatório
Construções …, SA - com sede na rua …, Pombal – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 31.10.2011 – que absolveu da instância o Município de Condeixa-A-Nova [MCN] com fundamento na caducidade do seu direito de acção – esta decisão consubstancia saneador/sentença proferido no âmbito de uma acção administrativa especial em que a sociedade ora recorrente pede ao TAF que anule o acto que lhe foi notificado em 23.02.2011, que determinou que ela devolvesse ao réu MCN a quantia de 27.202,07€ acrescida de IVA, no âmbito da empreitada de obra pública designada de Funções Económicas – Transportes Rodoviários – Reabilitação da EN 1-7 [Condeixa – Alto da Serra], 1ª e 2ª Fases.
Conclui assim as suas alegações:
1- As acções relativas a contratos de empreitadas de obra públicas devem ser propostas “quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para a praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado”, nos termos do artigo 255º do RJEOP;
2- O prazo geral para a interposição de acções relativas a contratos de empreitada de obras públicas é de 132 dias, independentemente da forma sob a qual o processo venha a prosseguir;
3- Como prazo especial que é, o prazo previsto no artigo 255º do RJEOP prevalece sobre os prazos de caducidade previstos no CPTA, tanto para a acção administrativa comum como para a especial, isto é, prevalece sobre o artigo 58º, nº2 alíneas a) e b), e, bem assim, sobre a regra prevista no artigo 41º do CPTA, aplicável à acção administrativa comum;
4- A norma especial de caducidade prevista nesse artigo 255º do RJEOP, aplica-se a todas as acções que tenham por objecto a apreciação de questões relacionadas com empreitadas de obras públicas sujeitas à disciplina do RJEOP, seja uma impugnação de um acto, seja nulo ou anulável, ou de uma decisão do Dono de Obra, seja uma acção de condenação ou outra;
5- O CPTA apenas veio estabelecer prazos supletivos de caducidade do direito de acção, para a acção comum e para a acção especial, para os casos em que a lei substantiva não estabeleça tais prazos, o que não é o caso;
6- Ainda que assim não se entenda, o que se admite sem conceder, sempre se dirá o seguinte;
7- O CPTA, conforme já se referiu, estabelece que a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, nos termos do seu artigo 58º, nº2, alínea b);
8- No entanto, o nº4, alínea b), do artigo 58º, do CPTA, estabelece que a impugnação de actos anuláveis será admitida quando apresentada para além do prazo de 3 meses, mas antes de decorrido um ano, “caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestividade da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por […] o atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma”;
9- No caso dos autos, a recorrida emitiu uma série de actos de conteúdo diverso, ainda que idêntico;
10- Nessa sucessão de actos, fica evidente a confusão do seu conteúdo, o que dificulta, no caso concreto, a identificação do impugnável, pelo que deve a apresentação da petição inicial ser considerada tempestiva, nos termos e para os efeitos do artigo 58º, nº4, do CPTA;
11- Mas, caso assim não se entenda, sempre diremos o seguinte:
12- O prazo de caducidade do direito de acção, nas acções concernentes a empreitadas de obras públicas, conta-se "da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos", nos termos do artigo 255º do RJEOP;
13- Atento o valor da empreitada dos autos, a competência para autorizar a respectiva despesa é da Câmara Municipal, nos termos dos artigos 18º, nº1, alínea b) e 29º, nº2, do DL nº197/99, de 8 de Junho, aplicáveis às empreitadas de obras públicas ex vi do artigo 4º, nº1, alínea b) do mesmo diploma legal;
14- Logo a representação orgânica do recorrido [MCN], nos actos referentes à execução da empreitada dos autos, cabe à Câmara Municipal;
15- O acto impugnado vem assinado pelo Presidente da Câmara Municipal, não sendo feita referência a qualquer decisão/ deliberação do órgão competente, a Câmara Municipal;
16- Ainda que o Presidente tivesse competência delegada para o efeito, o que desconhecemos, sempre o acto teria que fazer referência à delegação de poderes, nos termos dos artigos 38º e 123º, nº1, alínea a), ambos do CPA, o que não se verifica;
17- Assim, o prazo de caducidade do direito de acção, no caso presente, nunca terá começado sequer a correr porque o acto recorrido não foi praticado pelo órgão competente para a prática do acto definitivo.
Termina pedindo a nulidade da sentença, por completa ausência de disposição legal que a fundamente, ou a sua revogação, por erro de direito.
O MCN contra-alegou, concluindo assim:
1- Vem o recurso interposto da sentença do TAF que julgou verificada a excepção da caducidade do direito de acção, absolvendo o réu da instância, nos termos da alínea h) do nº1 do artigo 89º do CPTA;
2- O recurso é destituído de fundamento legal, e do teor das conclusões nele formuladas, não consta a invocação, sequer, de uma só disposição legal que tenha sido violada pela sentença recorrida, conforme exigem o artigos 685-A nº2 alínea a) do CPC, aplicável ex vi do artigo 140º do CPTA, e o artigo 146º nº4 do CPTA;
3- Sem prejuízo, o recurso deve improceder por falta de fundamentação legal, doutrinal e jurisprudencial, a fundamentação invocada nos termos da qual o prazo de 132 dias previsto no artigo 255º do RJEOP é o prazo de caducidade aplicável aos presente autos, porquanto se trata, por um lado, do prazo geral aplicável a todas as acções que tenham por objecto a apreciação de questões relacionadas com empreitadas de obras públicas sujeitas à disciplina do RJEOP, independentemente da forma de processo, e por outro, de um prazo especial, que prevalece sobre os prazos de caducidade previstos no CPTA, tanto para acção administrativa comum, como para a acção administrativa especial;
4- O teor na norma contida no artigo 255º do RJEOP, à semelhança do que entendeu o TAF, não deixa dúvidas;
5- A distinção entre as acções especiais e as comuns, previstas no CPTA, reside no facto das primeiras terem como causa o exercício de poderes de autoridade em relação ao interessado, e as segundas visarem dirimir questões administrativas que não se reportam ao exercício de poderes de autoridade, e a autora, na petição inicial, confere-lhe as características de acção administrativa especial de impugnação de um acto, cuja anulação requer a final, no pedido nela formulado;
6- Por estar em causa a impugnação de um acto administrativo, a acção administrativa especial instaurada contra o réu não está abrangida pelos prazos especiais previstos no RJEOP, porque estes prazos apenas se aplicam às acções administrativas comuns;
7- Nos presentes autos também não está em causa a impugnação de um acto administrativo nulo, caso em que a impugnação poderia ter lugar a todo o tempo, estando, por isso, a impugnação do acto administrativo sujeita ao prazo de 3 meses previsto no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA;
8- O artigo 255º dispõe que o prazo para a proposição das acções é de 132 dias, se outro prazo não resultar da lei. Ora, resultando da lei, concretamente do artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA, que a impugnação dos actos administrativos anuláveis está sujeita a um prazo de 3 meses, é este último que se aplica ao caso dos presentes autos;
9- Aplicando-se ao caso ora em apreço o prazo de 3 meses, que começa a contar após a notificação do acto ao interessado [artigo 59º nº1 do CPTA], tendo o acto administrativo sido notificado à autora em 23.02.2011, e cumprindo a regra da continuidade dos prazos do artigo 144º do CPC, o prazo para instaurar a acção terá terminado muito antes de 06.09.2011;
10- A acção administrativa especial foi apresentada extemporaneamente, tendo caducado o direito da autora, pelo que devem improceder as alegações da recorrente no que respeita à inexistência da excepção da caducidade do direito de acção, mantendo-se a decisão da sentença recorrida;
11- Também não assiste razão à recorrente, ao alegar agora, em sede de recurso, que o réu emitiu uma série de actos de conteúdo diverso, ainda que idêntico, o que terá, alegadamente, originado dificuldades quanto à identificação do acto impugnável;
12- Quando da apresentação da petição inicial, a autora manifestou a sua intenção de impugnar o acto, notificado à autora em 23.02.2011, que determinou que fossem devolvidos ao réu 27.202,07€, acrescidos de IVA, no âmbito da empreitada de obra pública em causa [artigo 1º da petição e documento 1 junto à mesma];
13- Em momento algum a recorrente hesitou na identificação do acto, ou faz referência à dificuldade em identificar o acto que teria produzido os efeitos lesivos na sua esfera jurídica. E nem do elenco dos factos enunciados na petição, ou dos documentos a ela juntos, consta a referência a qualquer das notificações a que a recorrente alude nas suas alegações de recurso. Só agora, já em sede de recurso, vem suscitar a questão da dificuldade na identificação do acto;
14- Ainda que se pudesse admitir a alegada dificuldade na identificação do acto impugnável, o que não se admite mas se equaciona para mera hipótese de trabalho, a mesma teria que ter sido abordada na petição inicial, e caso o tivesse sido, que não foi, sempre teria o réu que ter tido a oportunidade de se pronunciar sobre essa questão, com respeito pelo princípio do contraditório, tal como dispõe o artigo 58º do CPTA;
15- Na petição inicial não foi suscitada questão sequer semelhante à ora invocada, não houve lugar ao exercício do contraditório em relação à mesma, nem a questão foi objecto de decisão na sentença recorrida, pelo que a sua alegação em sede de recurso é manifestamente extemporânea, e não deve, por isso, ser apreciada por este tribunal, sob pena de o mesmo incorrer em excesso de pronúncia [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC];
16- O âmbito dos poderes cognitivos do tribunal ad quem é balizado pelo julgado na decisão proferida em 1ª instância, o que implica que não se conceda a possibilidade de alegação de factos novos, de questões novas e de novos meios de prova em sede de recurso, não se conhecendo de questões que não foram objecto de decisão na sentença recorrida. Interposto recurso sem que do mesmo se descortine a invocação de qualquer vício ou violação de norma legal ou princípio jurídico em que tenha incorrido a sentença recorrida, tal traduz que não foram alegados fundamentos e que o recurso carece de objecto;
17- Também não deverá ser apreciado o novo vício que a recorrente vem agora, em sede de recurso, tentar imputar ao acto administrativo: o vício da incompetência do Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de Condeixa-a-Nova para praticar o acto impugnado, que determina, a final, em seu entender, que o prazo de caducidade do direito de acção não tenha sequer começado a correr. O vício de incompetência não foi assacado ao acto na petição inicial, e não foi objecto de pronúncia pelo TAF, como também não poderia ser, uma vez que a sentença recorrida apenas se pronunciou relativamente a matéria de excepção. O TAF apenas poderia ter emitido pronúncia sobre o alegado vício, caso estivesse em causa um vício do acto impugnado motivador de nulidade, e que seria, por isso de conhecimento oficioso, o que não é o caso dos presentes autos;
18- O recurso de decisões jurisdicionais tem subjacente o ónus, a cargo do recorrente, de identificar na sua alegação de recurso contra sentença proferida em processo, as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido [ver artigo 146º nº4 do CPTA];
19- Nos termos do artigo 685º-A do CPC, aplicável ex vi do artigo 140º do CPTA, em sede de recurso impende sobre o recorrente o ónus de apresentar a sua alegação, na qual conclui pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão;
20- Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar as normas violadas, o sentido com que, no entender do recorrente as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas. E invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada;
21- Relativamente ao alegado vício de incompetência do Presidente da Câmara Municipal para praticar o acto impugnado, em nenhum segmento a sentença do TAF se debruça sobre o tratamento da questão que a recorrente vem agora levantar em sede de recurso. A recorrente não suscitou essa questão, nem na petição inicial, nem sequer aludiu à mesma nas suas alegações finais, pelo que a mesma não foi objecto de pronúncia pelo TAF, como também não tinha que ser, visto que em causa estaria um eventual vício gerador de mera anulabilidade, do qual não teria a obrigação de conhecer oficiosamente;
22- A invocação de novos vícios, em sede de recurso, não encontra abrigo legal na norma do artigo 685º-A do CPC, que apenas regula a obrigatoriedade de o recorrente, na sua alegação, imputar vícios à sentença recorrida, como fundamento da sua pretensão, que se prenderá com a consequente anulação ou declaração de nulidade da mesma;
23- O recorrente tem o ónus de assacar vícios à decisão recorrida, de justificar, fundamentando, as razões da sua discordância relativamente à decisão do tribunal a quo. O recurso não serve para invocar novos vícios, como se de uma petição inicial se tratasse, pelo que a invocação deste novo vício, agora, em sede de recurso, é manifestamente extemporânea;
24- A recorrente não só assacou novos vícios ao acto impugnado, o que não podia fazer, como não invocou nenhum vício ou violação de norma legal ou princípio jurídico que a sentença recorrida tenha violado. A recorrente fez uso do recurso para suscitar questões novas, que não foram objecto de decisão do TAF na sentença recorrida, e que por isso não devem ser apreciadas pelo tribunal ad quem.
Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.
A esta pronúncia não houve qualquer reacção.
Cumpre apreciar e decidir.
De Facto
São os seguintes os factos que consideramos pertinentes para a apreciação deste recurso:
1- Em 06.09.2011 deu entrada no TAF de Coimbra a petição inicial de folhas 2 a 29 [dada aqui por reproduzida], instruída com os documentos de folhas 30 a 74, na qual a autora pede a anulação do acto que lhe foi notificado em 23.02.2011, que, no âmbito da empreitada de obra pública designada por Funções Económicas – Transportes Rodoviários – Reabilitação da EN 1-7 [Condeixa – Alto da Serra], 1ª e 2ª Fases determinou o seu incumprimento contratual e o pagamento da quantia de 27.202,07€, acrescida de IVA, ao réu MCN;
2- Em 11.10.2011 foi junta aos autos a contestação de folhas 83 a 96 [dada por reproduzida], na qual o réu MCN defende, além do mais, a caducidade do direito de impugnação exercido pela autora;
3- Em 28.10.2011 a autora respondeu a essa questão suscitada pelo MCN nos termos que constam de folhas 106 a 119 [dadas por reproduzidas];
4- Em 31.10.2011, e na sequência desses articulados, foi proferida pelo TAF de Coimbra a seguinte decisão:
“CONSTRUÇÃO …, SA […] veio instaurar esta acção contra o MUNICÍPIO DE CONDEIXA-A-NOVA, para impugnação do acto “notificado à autora em 23 de Fevereiro de 2011” que, no âmbito da execução da empreitada designada “Funções Económicas - Transportes Rodoviários - Reabilitação da EN 1-7 [Condeixa/Alto da Serra], 1ª e 2ª fases”, determinou que fosse devolvida ao réu a quantia de 27.202,07€.
Na sua contestação, o MUNICÍPIO DE CONDEIXA-A-NOVA invocou a caducidade do direito de acção, referindo a esse propósito que a autora confessa que o acto impugnado lhe foi notificado na data acima mencionada, estando ultrapassado o prazo previsto na alínea b) do nº2 do artigo 58º do CPTA, referindo também que se verificou a aceitação do acto, e defendendo-se ainda por impugnação.
Respondendo, a autora referiu no essencial que a norma aplicável ao caso é o artigo 255º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas [RJEOP], que estabelece um prazo de 132 dias para impugnação do acto, referindo ainda que não se verificou qualquer aceitação do acto.
