018/23.5BEMDL - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 60.º, n.º 4, do CCP dispõe que “o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., nos termos da portaria referida no n.º 2 do artigo 81.º”

II- O objetivo da regra estabelecida nesse artigo é permitir avaliar do ajustamento entre os trabalhos de construção a desenvolver e os alvarás exigidos e detidos (aferir da adequação da classe dos alvarás em razão dos respetivos preços parciais).

III- A agregação de determinados itens na proposta, não obsta a poder concluir-se pelo cumprimento do dever consagrado no artigo 60.º, n.º 4, do CCP.

IV- A preterição da formalidade prevista no artigo 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, degrada-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se consiga atingir a finalidade visada com a exigência daquela declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades.

V- Sendo a avaliação do monofator preço de natureza estritamente vinculada, constata-se que readmitida a proposta apresentada pela Autora aos lotes ... e ... concursados é esta a que se perfila com melhor preço proposto, com a consequente condenação da entidade adjudicante a adjudicar-lhe o contrato objeto do procedimento.

VI- A lei consagra a existência do dever de adjudicar, como se retira da injunção constante no artigo 76.º do CCP, conjugada com a ressalva das situações previstas no artigo 79º n.º 1, do mesmo Código.

VII- Nas ações de valor superior a EUR 275.000,00 para o apuramento do montante da taxa de justiça devida a final, o valor atribuído à ação não constitui critério absoluto, podendo ocorrer a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devida sempre que tal se justifique em função da complexidade da causa, da sua utilidade económica e da conduta processual das partes, devidamente ponderados os princípios da proporcionalidade e da igualdade.

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJETO DO RECURSO

1. B..., S.A., melhor identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF de Mirandela) a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual contra a A..., S.A., indicando como Contrainteressadas as sociedades C..., S.A., D..., S.A., E..., LDA., F..., LDA., G..., S.A., e H..., LDA., peticionando:

i) a anulação dos atos de exclusão da proposta da Autora e do ato de adjudicação praticado a favor da proposta da concorrente G... e, caso já tenha sido celebrado, a anulação do contrato celebrado entre a Ré e a G..., por serem todos os atos e o contrato ilegais e inválidos;

ii) a condenação da Entidade Demandada a readmitir a proposta da Autora para os três lotes em concurso, ordenando-a em primeiro lugar nos lotes ... e ...;

iii) a condenação da Entidade Demandada à prática do ato de adjudicação a favor da proposta da Autora quanto aos lotes ... e ... por ser o legalmente devido e, em consequência, a celebrar com esta o contrato objeto do procedimento em apreço, para os referidos lotes.

2. O TAF de Mirandela, por sentença de 13.06.2023, julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade processual passiva das sociedades C..., S.A., D..., S.A., E..., LDA., F..., LDA. e H..., LDA., absolvendo-as da instância, e julgando a ação procedente:

a) anulou os atos de exclusão da proposta apresentada pela Autora aos lotes ... e ... concursados, contidos na deliberação, de 19.12.2022, do Conselho de Administração da Entidade Demandada;

b) condenou a Entidade Demandada à prática de ato administrativo que admita a proposta apresentada pela Autora aos lotes ... e ... concursados e, ainda, que ordene essa mesma proposta em primeiro lugar;

c) anulou os atos de adjudicação da proposta apresentada pela Contrainteressada G..., S.A. aos lotes ... e ... concursados, contidos na deliberação de 19.12.2022 do Conselho de Administração da Entidade Demandada;

d) condenou a Entidade Demandada à prática de ato de adjudicação da proposta apresentada pela Autora aos lotes ... e ... concursados;

e) anulou o contrato de empreitada celebrado com a Contrainteressada G..., S.A., em 6.01.2023, designado por “Execução de VRP’s nos sistemas de abastecimento de água nos municípios do núcleo do Douro e Corgo – 2.ª fase”, na parte referente aos lotes ... e ...; e

f) condenou a Entidade Demandada a celebrar esse mesmo contrato com a Autora, na parte referente aos lotes ... e

3. A Entidade Demandada A..., S.A. e a Contrainteressada G..., S.A., inconformadas, recorreram para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte) que, por acórdão de 20.10.2023, concedeu provimento aos recursos, revogou a sentença recorrida e julgou a ação totalmente improcedente.

4. A Autora, não se conformando, interpôs recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), o qual foi admitido em 11.01.2024. Nesse acórdão refere-se que “está em causa a interpretação e aplicação do «instituto de suprimento de irregularidades das propostas», ao abrigo do artigo 72º, nº 3, do CCP, na redacção anterior àquela que lhe foi conferida pelo DL nº 78/2022, de 07.11, sendo certo que, considerando a vasta produção legislativa, doutrinária e jurisprudencial a tal respeito, é por demais evidente que esta questão - com as questões satélites que a gravitam - assume uma importância jurídica fundamental no âmbito da contratação pública”.

5. Nessa sequência foi proferido acórdão pela Secção, em 6.11.2024, que concedeu provimento ao recurso por considerar que a falta de apresentação da declaração prevista no anexo I do Código dos Contratos Públicos (CCP) não implicava, nos termos do artigo 72.º, n.º 3, do mesmo Código, a imediata exclusão da proposta da Autora, ao contrário do que decidira o TCA Norte e, em consequência, revogou o acórdão recorrido e ordenou a baixa dos autos para que fossem conhecidas as questões cujo conhecimento tinha ficado prejudicado, designadamente, a obrigatoriedade de indicação de preços parciais, nos termos do disposto no art. 60.º, n.º 4, do CCP.

6. O TCA Norte, por acórdão de 20.12.2024, identificou como questões a decidir, em razão do decidido pelo STA, saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por errada interpretação do disposto no n.º 4 do artigo 60.º, bem como por ofensa do disposto nos artigos 69.º e 70.º, todos do CCP. O acórdão proferido negou provimento aos recursos interpostos pela Entidade Demandada e pela Contrainteressada G..., S.A., sustentando que da declaração apresentada pela Concorrente B..., a mesma observava, na sua substância, o modelo estabelecido no Anexo III do Programa do Procedimento, não obstante a condensação pontual de determinados itens, circunstância que, per se, não consubstancia qualquer violação material das exigências procedimentais.

7. É deste acórdão que a Entidade Demandada A..., S.A. interpôs o presente recurso de revista, cujas alegações culminam com as seguintes conclusões:

a) O Recurso de Revista aqui em causa é interposto relativamente ao Acórdão proferido no processo melhor identificado supra pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 20.12.2024 que, tendo negado provimento aos Recursos Interpostos pela ora Recorrente e pela Contra Interessada G..., S.A., manteve a Decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela em 13.06.2023

b) Em concreto, conforme infra melhor se explicitará, a questão material subjacente a este Recurso de Revista Excepcional é o correcto alcance e aplicação do disposto no Artigo 60.º número 4 do Código dos Contratos Públicos (doravante CCP), na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto e mantida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de Maio, alterada pela Rectificação n.º 25/2021, de 21 de Julho.

c) Ora, não concordando a ora Recorrente com o entendimento enunciado pelo Tribunal Central Administrativo Norte (e estando o mesmo em clara contradição com o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria), vêm pelo presente colocar o mesmo juridicamente em causa perante V. Exas. uma vez que, salvo o devido respeito, o Acórdão recorrido enferma de vários erros de julgamento que, não tendo qualquer fundamentação jurídico-legal que o enquadre, determinam necessariamente, a improcedência em toda a linha do decidido e, consequentemente, impõem a revogação desta Decisão e a sua substituição por outra que dê provimento a todos os pedidos da Recorrente, o que desde já para todos os devidos e legais efeitos se requer a V. Exas

d) No caso vertente, afigura-se seguro que estão presentes os factores de admissibilidade de recurso uma vez que a Recorrente figurou no Processo como Parte principal e a sedimentação da Decisão de mérito do Tribunal Central Administrativo Norte de que se recorre é para si desfavorável porque, tendo sido a Parte vencida e conforme infra se detalhará, a mencionada Decisão contraria não só a Lei (o CCP) e a generalidade da Doutrina portuguesa sobre a matéria, como o entendimento do Júri do Procedimento aqui em causa em linha com o estatuído pelo CCP.

e) Constitui nossa convicção que esta interpretação do Tribunal Central Administrativo Norte, viola não só o Direito aplicável ao caso concreto (a redacção do CCP que lhe foi conferida pela Lei N.º 30/2021, de 21 de Maio, alterada pela rectificação N.º 25/2021, de 21 de Julho), como os mais elementares Princípios da Contratação Pública a saber, o da Legalidade, da Imparcialidade, da Concorrência, da Igualdade de Tratamento pelo que, fundamenta o presente Recurso de Revista.

f) Ora toda esta questão, como tentaremos evidenciar de forma mais sustentada em momento ulterior destas Alegações, foi apreciada e decidida no Tribunal Central Administrativo Norte, em claro contra senso com a legislação aplicável a esta questão, com recurso a uma interpretação contra legem do regime que consta do disposto no Artigo 60.º do CCP e do próprio Programa do Procedimento, viabilizando por essa via uma conclusão interpretativa que, a nosso ver, vai ao arrepio não só da literalidade da norma como, é completamente desajustada ao melhor enquadramento do preceito à luz dos princípios fundamentais que informam e disciplinam todo o Direito da Contratação Pública vigente.

g) Princípios esses que, salvo melhor opinião por parte de V. Exas., foram pelo Tribunal Central Administrativo Norte invocados e aplicados à situação em crise precisamente em sentido inverso daquele que factualmente se adequa e que o próprio texto da Lei impõe.

Assim,

h) A este respeito, definiu o Supremo Tribunal Administrativo que:

“[…] o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina.

Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio.

Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema”(Nosso Negrito).

i) No que diz respeito ao conceito da relevância jurídica fundamental essencial à admissibilidade do Recurso de Revista, sendo extensa e clarificadora a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria, cumpre-nos apenas vincar que a mesma vem sendo definida, como:

“[…] preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina”(Nosso Negrito).

j) Por outro lado, no que toca ao conceito de relevância social, também essencial à admissibilidade do Recurso de Revista, o mesmo também se encontra devidamente densificado na Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo:

“A importância fundamental da questão há-de resultar da sua relevância jurídica ou social, entendida a primeira não num plano meramente teórico, mas em termos práticos da utilidade jurídica da revista no contexto da causa e do estado da questão no contencioso; e a segunda em termos de capacidade de expansão da controvérsia, de modo a ultrapassar os limites da questão singular” (Nosso Negrito).

k) Atentando ainda ao último requisito que o CPTA prescreve para a admissão do Recurso de Revista, o conceito da necessidade de uma melhor aplicação do Direito, vem sendo sustentado o entendimento de que, esta melhor aplicação do Direito se deverá fundar numa notória má aplicação do Direito no caso concreto, de uma forma tão ostensiva que justifique a intervenção in casu do Supremo Tribunal Administrativo.

l) No caso concreto, entende a Recorrente que se encontram reunidos os três requisitos legais para a admissão do Recurso aqui em causa.

m) Sendo o primeiro dos requisitos de admissibilidade do Recurso de Revista aqui em causa o seu carácter excepcional, importa referir que caberá ao Supremo Tribunal Administrativo dosear a sua intervenção por forma a permitir que este tipo de Recursos se limite a funcionar como uma válvula de segurança do Sistema.

n) Neste sentido, mais do que decidir directamente um grande número de casos que lhe possam ser apresentados, o carácter excepcional atribuído pelo legislador à actividade o Supremo Tribunal Administrativo vinculada a este preceito, visa claramente que a actuação da cúpula da organização jurídico-administrativa do sistema judicial português possa permitir para orientar os Tribunais inferiores, condicionando a respectiva produção de Jurisprudência numa matéria que possa vir a ser juridicamente relevante na prática diária dos Tribunais portugueses.

o) Ora, no caso aqui concretamente em apreciação, existe fundamento claro para convocar o Supremo Tribunal Administrativo uma vez que, por todos os fundamentos que infra se detalharão, está reunido o carácter excepcional que é legalmente definido para a actuação do Supremo Tribunal Administrativo a coberto desta norma uma vez que está a Recorrente convicta que se encontram preenchidos, simultaneamente, os requisitos legalmente fixados para o efeito. Carácter excepcional esse que, deverá ser objecto de uma apreciação preliminar sumária, levada a cabo por uma formação constituída por três Juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo, nos termos do disposto no número 6 do Artigo 150.º do CPTA.

p) A este respeito, importa em primeiro lugar sublinhar que o Direito aplicável ao caso concreto é a redacção do CCP que lhe foi conferida pela Lei N.º 30/2021, de 21 de Maio, alterada pela rectificação N.º 25/2021, de 21 de Julho. Facto muito relevante para tudo quanto infra se detalhará.

q) Pretende a Recorrente que o Supremo Tribunal Administrativo se pronuncie sobre os termos concretos da correcta aplicação ao caso aqui em crise do disposto no número 4 do Artigo 60.º do CCP e das suas legais consequências para a actividade do Júri deste Procedimento.

r) Em concreto, a questão que pretendemos colocar perante o Supremo Tribunal Administrativo consiste na possibilidade, legalmente enquadrada, de o Júri aceitar uma Proposta que não cumpria com os requisitos definidos pelo Caderno de Encargos e se (mais) esse não cumprimento, se poderia degradar numa formalidade não essencial. Sendo certo que a questão para nós se afigura como de resposta clara, o sentido da Decisão de que se recorre do Tribunal Central Administrativo Norte, em contraponto com diferentes sentidos de outras Decisões, nomeadamente do Supremo Tribunal Administrativo, demonstram a evidência da importância jurídica desta questão na esfera da Contratação Pública. Até porque, o texto do preceito em causa continua com uma redacção intacta na versão do CCP actualmente em vigor.

Concretizando,

s) A importância fundamental do presente Recurso de Revista, em face da sua importância fundamental materializada na sua notória relevância jurídica e social da principal questão no mesmo em causa, resulta naturalmente da necessidade de o Supremo Tribunal Administrativo se pronunciar sobre a correcta aplicação do disposto no número 4 do Artigo 60.º do CCP, à luz da respectiva redacção, do Programa do Procedimento e dos documentos da Proposta apresentada pela Recorrida.

t) Em concreto, a questão que se coloca é saber se o Júri do Procedimento agiu de acordo com o CCP, quando confrontado com uma Proposta que, não só não cumpria o estatuído por este diploma legal como, não cumpria com o respectivo Programa do Procedimento aqui em crise, deveria ou não propor a respectiva exclusão.

u) A este respeito, considerando a vasta produção doutrinária e jurisprudencial (até do Supremo Tribunal Administrativo) sobre esta questão, entendemos ser latente que a mesma assume uma importância jurídica fundamental no domínio da Contratação Pública

v) Sendo certo que, para uma parte desta corrente, que considera que este formalismo não é essencial, muito se tem escrito sobre a degradação das formalidades jurídicas inscritas no CCP, ao ponto de existir quem entenda que todas elas são supríveis. Na certeza de que, constitui entendimento da Recorrente que formalidades supríveis são formalidades que não deveriam estar prescritas nos diplomas legais como necessárias, porque vazias de cominações legais e apenas susceptíveis de causar transtornos aqueles intérpretes, jurídicos ou não jurídicos (e no caso da Contratação Pública eles são essencialmente não jurídicos) que pretendem essencialmente, como é o caso, cumprir a Lei.

w) A este respeito, a importância fundamental deste Recurso de Revista, resulta ainda da necessidade de ser passada uma mensagem clara de moralização da actuação das funções de Júri do Procedimento, muitas vezes (diríamos na sua maioria), assacadas a Mulheres e Homens sem qualquer tipo de formação jurídica (algo que de resto o CCP não recomenda ou impõe) que, quando cumpridas seguindo, como no caso em concreto, no estrito e escrupuloso respeito pelo CCP, terminam sempre colocadas em causa por eminentes Juristas.

x) Juízo crítico esse, na maioria esmagadora das vezes com recurso a complexos juízos exegéticos que culminam indelevelmente em soluções jurídicas muito criativas, mas que, com grande dificuldade de serem enquadradas no texto do CCP por um comum mortal, como foi o caso do sentido do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte neste caso.

y) Sendo assim incontornável, em primeiro lugar, a notória dissonância jurídica entre a fundamentação e o sentido da Decisão final do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte como, o seu desacerto relativamente ao texto e ao sentido do CCP, facto que justificaria per si a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo nesta questão.

z) Mas não nos ficamos por aqui, a verdade é que, como daremos conta infra, o Acórdão de que recorre também erra por completo nos seus fundamentos de facto porquanto escamoteia na íntegra o texto do Programa do Procedimento aqui em crise.

aa) Resulta assim de forma cristalinamente clara que as questões suscitadas no presente Recurso se afiguram de relevância jurídica excepcional, uma vez que entendemos como de elementar bom senso ser clarificado, no domínio da Contratação Pública, que a forma, o prescrito pelo CCP, não pode ser abandonado em detrimento de qualquer tipo de Juízo interpretativo, por muito erudito que ele seja mas que, não possua qualquer adesão ao texto da Lei: o CCP. Até porque, como infra se detalhará, o sentido do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte contraria de forma ostensiva o sentido da Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria

bb) Acresce que, a completa ausência de relevância jurídica da questão aqui em causa é cabalmente demonstrada também pela Autora porquanto, nas suas (demasiado) extensas Alegações de Recurso, é a própria a assumir que não existem quaisquer Decisões Jurisprudenciais sobre esta matéria, de tão cabalmente enquadrada pelo Código dos Contratos Públicos (doravante CCP) aplicável que é.

Por outro lado,

cc) Considera a Recorrente que tudo o supra exposto até ao presente momento é já idóneo para sustentar a imprescindibilidade da intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para assegurar uma melhor aplicação do Direito: in casu do CCP.

dd) A admissão do presente Recurso de Revista é ainda relevante para uma melhor aplicação do Direito pois que existe uma forte probabilidade de o entendimento enunciado pelo Tribunal Central Administrativo Norte no Acórdão de que se recorre ser repetido num número indeterminado de casos futuros. Situações futuras essas que, caso o Supremo Tribunal Administrativo não se pronuncie no caso aqui concretamente em causa, são susceptíveis de serem decididas partindo de um errado entendimento do bloco normativo aplicável

ee) Estamos assim perante um caso em que é evidente o erro em que incorre a Decisão recorrida por completa ausência de respaldo na letra da Lei. Erro esse, que per si torna essencial a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo tendo em vista esclarecer as questões jurídicas abordadas no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte e fixar uma orientação jurisprudencial clara por forma a enquadrar as instâncias inferiores em casos semelhantes futuros, numa importante área do Direito Público sob jurisdição deste Tribunal Supremo: a Contratação Pública.

ff) Assim, perante tudo o supra exposto, por estarem preenchidos os respectivos pressupostos Legais e de Direito, deve o presente Recurso de Revista ser admitido e, em consequência, conhecido o seu Mérito

Isto posto,

gg) Sobre a alegada desnecessidade de a Proposta aqui em crise indicar os preços parciais, nos termos do disposto no Artigo 60.º número 4 do CCP importa em primeiro lugar referir que a Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela aqui também indirectamente em crise não analisou nada do que está no probatório, limitando-se apenas a referir que “À guisa de conclusão, o Júri não deveria ter considerado relevante a falta de apresentação da lista de preços parciais ou, pelo menos, convidar a Autora a apresentar tal lista em conformidade com o artigo 60º, nº 4, do CCP. Não o tendo feito, é ilegal a exclusão da proposta da Autora com esse fundamento.” Situação que não foi também cabalmente abordada pelo Tribunal Central Administrativo Norte no Acórdão de que se recorre.

hh) Ora, como infra detalharemos, no que a esta questão diz respeito, enferma de um erro de base, não só factual como de enquadramento jurídico. Senão vejamos, refere o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de que se recorre, na respectiva fundamentação que:

“[…] Em síntese, nem a lei, nem, no caso concreto, o programa do procedimento prevêem qualquer sanção para a não apresentação da lista de preços parciais em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP, pelo que inexiste fundamento para excluir a proposta apresentada pela Autora, tanto mais que a lista de causas de exclusão de propostas consagrada na lei é taxativa, não podendo a entidade adjudicante criar novas causas de exclusão - senão ao abrigo do poder de auto-regulação - e muito menos pode o Júri criar e aplicar causas de exclusão espontaneamente, porque inexiste qualquer norma de competência para o efeito. […] “ (Nosso Negrito).

ii) Ora, atendendo ao Programa do Procedimento aqui em causa (que se encontra no Processo Administrativo disponível no SITAF), o erro de facto do Acórdão do que se recorre não pode deixar de ser notório uma vez que, na sua página 4, no seu número 7.1, alínea a)1, sob a epígrafe de “ Documentos da Proposta”, é exigida a apresentação de uma proposta de Preço e Lista de Preços Unitários, elaborada em conformidade com o modelo do Anexo III do Programa do Procedimento aqui em causa:

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Anexo esse que, no seu penúltimo parágrafo prescreve o seguinte:

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jj) Conforme se pode assim constatar supra, a Recorrida estava assim neste Procedimento formalmente obrigada (não só pelo CCP) mas pelo próprio Programa do Procedimento, a apresentar logo na sua Proposta, utilizando o Anexo para o efeito definido, a lista de preços parciais supra apresentada, relativos aos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás solicitados no mesmo Programa do Procedimento.

kk) Logo, andou mal o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte aqui em causa quando refere que o Programa do Procedimento não previu qualquer obrigatoriedade de apresentação da mencionada Lista. Porque, integrando a mesma os Documentos da Proposta, não existe forma de ser considerada como uma formalidade não essencial.

ll) Mas, relativamente ao erro de facto que enferma todo o sentido do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de que se recorre, é ainda mais fatal o teor do documento apresentado pela Recorrida, denominado por Proposta de Preço que infra se apresenta no essencial:

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mm) Assim, factualmente, abordando a Categorias e Sub-Categorias apresentadas pela Recorrida, importa em primeiro lugar referir que, tratando-se o Contrato Público aqui em causa de um Contrato de Empreitada de Execução de VRP´S nos Sistemas de Abastecimento de Água nos Municípios do Núcleo Douro e Corgo da AdIN, desconhece a ora Recorrente, como poderia o Júri do Procedimento, cumprindo com o estatuído pelo CCP e o definido pelo Programa do Procedimento, aceitar uma Proposta, a da Recorrida, que apresenta a 4.ª Categoria (Instalações eléctricas e mecânicas), 15º Subcategoria (Instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustível)!?

nn) Quando, os trabalhos em causa no Contrato de Empreitada a celebrar integravam trabalhos da 1.ª Categoria (Edifícios e património construído), 1.ª (Estruturas e elementos de betão), 2.ª (Estruturas metálicas), 4.ª (Alvenarias, rebocos e assentamento de cantarias), 5.ª (Estuques, pinturas e outros revestimentos) e 8.ª (Canalizações e condutas em edifícios) Subcategorias da classe correspondente ao valor dos trabalhos especializados que lhe respeite bem como, 2.ª Categoria (Vias de comunicação, obras de urbanização e outras infraestruturas), 6.ª (Saneamento básico) subcategoria da classe correspondente ao valor global da Proposta.

oo) Assim, a Proposta da Recorrida, apresentou uma declaração de preços parciais que efectivamente não cumpria com o Programa do Procedimento, razão pela qual, não podia deixar de ser excluída do mesmo. Tal será assim, uma vez que a obrigação de os Concorrentes apresentarem a declaração que consta do número 4 do Artigo 60.º do CCP com a respectiva proposta, decorre de uma imposição legal, que não está naturalmente dependente da previsão desta exigência (como se verifica in casu) no respectivo Programa do Procedimento.

pp) Assim, constitui entendimento da Recorrente que a não junção da declaração de preços parciais a que se refere o disposto no Artigo 60.º número 4 do CCP, implica per si a exclusão da proposta.

qq) Mais se entende que a não apresentação da lista de preços parciais consubstancia uma ilegalidade pelo que, aceitar-se a possibilidade de avaliação e graduação de uma determinada Proposta em concreto, apresentada sem a referida declaração como pretende fazer valer o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte aqui em causa, significaria a consagração de uma situação de favor, violadora dos princípios fundamentais da Contratação Pública e da própria Constituição da República Portuguesa.

rr) Sobre esta matéria, esclarece contundentemente o Professor Doutor Licínio Lopes que:

“O CCP também estabelece algumas particularidades relativamente ao modo de elaboração das propostas pelos concorrentes quando se trate da celebração de um contrato de empreitada de obras públicas, devendo (ainda) ser constituída pelos elementos previstos no artigo 57.º, n.º2, alíneas a), b) e c) e no artigo 60.º, n.º4. […] Pois bem, nos termos das disposições antes referidas, a proposta, quando se trate de celebrar um contrato de empreitada de obras públicas, deve também integrar: …(4) a indicação dos preços parciais dos trabalhos que o concorrente se propõe executar, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações […] “

ss) Resulta do exposto que, ao contrário do entendimento do Tribunal Central Administrativo Norte aqui em crise, no âmbito do procedimento de formação de um Contrato de Empreitada de obra pública, todos os Concorrentes devem indicar nas respectivas propostas os preços parciais dos trabalhos que se propõem efectuar, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, para efeitos de verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações. Indicação essa que deverá ser formalizada independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento.

tt) Ora, no caso concreto, a lista de preços parciais apresentada pela Recorrida (que pela dimensão do desvio relativamente ao Programa do Procedimento se poderá ter como não apresentada), não cumpre efectivamente com o solicitado pelo Programa do Procedimento aqui em causa.

uu) Nesta linha de raciocínio, não subsistem dúvidas de que a obrigação de os Concorrentes apresentarem a declaração a que se reporta o Artigo 60.º número 4 do CCP com a respectiva Proposta, decorre de uma imposição legal e, como tal, a exigência da sua apresentação não está dependente da sua previsão ou não em particular no Programa do Procedimento.

vv) Em sentido concordante, destacamos o estatuído pelo Acórdão do Tribunal de Contas N.º 10/2012, de 19 de Junho - 1.ª S/PL, Recurso Ordinário n.º 30/2011-R (Processo de Fiscalização Prévia n.º 450/2011) que:

“O artigo 60.º do CCP é uma norma que regula a indicação do preço nas propostas e que se aplica diretamente aos concorrentes, que a devem observar”.

ww) Perante o supra exposto, dúvidas não nos subsistem de que andou mal o Tribunal Central Administrativo Norte também na análise a esta questão concreta uma vez que é o próprio CCP, enquadrado pelos elementos histórico, sistemático, teleológico e a unidade do Sistema Jurídico, que nos conduz conclusão de que a não apresentação da Declaração prevista no Artigo 60.º número 4 do CCP só pode levar à exclusão de uma Proposta uma vez que a mesma contende directamente com a correcta avaliação da mesma.

xx) Tal será assim uma vez que o mencionado preceito tem precisamente por objectivo permitir à entidade adjudicante verificar a adequação dos alvarás aos trabalhos a executar, de forma a que fique assegurado que quem vai executar os trabalhos possui os necessários alvarás habilitantes (Cfr. leitura conjugada do disposto no Artigo 60.º número 4 e Artigo 81.º, número 2 do CCP), facto essencial para o Interesse Público subjacente à boa execução do Contrato Público aqui em causa.

yy) Ao ter apresentado uma lista de preços parciais que não cumpre com o prescrito no Programa do Procedimento, a ora Recorrente não só violou ostensivamente este documento essencial da Contratação Pública como, o disposto no CCP. Tornando assim impossível a aceitação da sua Proposta, em face da completa desadequação das Categorias e Subcategorias apresentadas, em face do objecto do Contrato de Empreitada a celebrar.

zz) Convocamos a este propósito, por se tratar de uma situação em tudo semelhante aquela que se encontra no presente Recurso de Revista em crise, a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo quando entendeu que:

“[…] Ou seja, no caso dos presentes autos, consta do próprio anúncio de abertura do concurso, e do Programa do Procedimento a exigência aquando da apresentação das propostas da indicação dos respectivos alvarás que comprovem as respectivas habilitações, o que logo à partida afasta o caso dos autos, do decidido no Acórdão proferido neste STA em 18.11.2021, in proc. 0452/20.2BEALM onde se sumariou: «II Num procedimento de concurso público, os documentos de habilitação do adjudicatário – ou se subcontratado, de cujas habilitações aquele se pretenda socorrer – salvo em caso de diferente exigência da Entidade Adjudicante, só têm de ser apresentados no momento seguinte à adjudicação e não no momento da apresentação da proposta; […]” (Nosso Negrito)

aaa) Prosseguindo o mencionado Acordão do Supremo Tribunal Administrativo no mesmo sentido:

“Com efeito, estamos face a documentos de habilitação, exigidos no Anúncio do Procedimento, em conformidade com o exigido no artº 60º, nº 4 do CCP que exige que o concorrente indique na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, IP nos termos da Portaria nº 372/2017 de 14/12. E a verdade é que a autora/ora recorrente não apresentou o alvará da 14ª subcategoria, nem apresentou intenção de adjudicação a terceiros, nem declaração de compromisso de qualquer terceiro eventualmente contratado que seja possuidor da referida habilitação, ou seja do respectivo alvará [donde constassem os preços parciais dos trabalhos que esse terceiro se proporia executar] o que lhe era exigido nos termos supra definidos desde logo pelo programa do procedimento e pelo artº 2º, nº 2 da Portaria nº 372/2017.” (Nosso Negrito)

bbb) Concluindo o citado Aresto do Supremo Tribunal Administrativo de forma clarividente que:

“[…]Daí que, não tendo a autora/recorrente incluído enquanto concorrente, na proposta apresentada à presente empreitada de obras públicas, os documentos supra enumerados, sempre o júri do concurso na fase da apreciação das propostas poderia, como veio a fazê-lo, decidir pela exclusão da proposta da autora, atenta a violação do disposto nos artigos 57º, nº 1, al. c), 70º, nº 2, al. a) e 146º, nº 2, als. d) e o) do C.C.P e artº 11º do Programa do Procedimento “ […] Por outro lado, quanto à possibilidade de ser concedido, por parte da entidade adjudicante, um prazo adicional para a apresentação de documentos de habilitação em falta, tal só pode ocorrer no caso de essa falta resultar de um facto que não seja imputável ao adjudicatário, o que não sucedeu nos autos. Igualmente não resulta dos autos que se estivesse perante um mero lapso material que necessitasse de ser rectificado, ou de qualquer obscuridade, mas sim de uma omissão que determina a exclusão. Temos por conseguinte, que a decisão de exclusão da proposta da A. pela entidade adjudicante, se mostra em conformidade com o quadro legal aplicável “ (Nosso Negrito)

ccc) Reforce-se uma vez mais que a situação em causa no mencionado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Cfr. Nota de Rodapé número 5) é em tudo idêntica à que se verifica no presente Processo, colocando desta forma o sentido do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte num confronto insanável com este Supremo Tribunal, motivo per si que justifica a admissão do presente Recurso de Revista bem como, a respectiva procedência.

ddd) Acresce que, ao ter a Recorrida apresentado Categoria e Subcategorias completamente distintas das solicitadas no respectivo Programa de Procedimento (Instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustível!?), impediu por completo que a sua Proposta fosse convenientemente avaliada pelo Júri do Procedimento.

eee) Não sendo aceitável para os demais Concorrentes e suportável para o domínio da Contratação Pública, que o Júri do Procedimento “perdoasse” à Recorrida esta sua atitude que, por ser num documento escrito e assinado, não se pode considerar como um lapso.

fff) Por tudo o supra exposto, na situação em causa neste Processo, andou mal o Tribunal Central Administrativo Norte uma vez que, desconsiderou por completo não só a necessidade, legal e factual, de ser pela Recorrida apresentada a lista de preços unitários para que a sua Proposta pudesse sequer ser admitida no Concurso como, o facto de os elementos pela mesma apresentados não cumprirem com o estatuído pelo Programa do Procedimento.

Por outro lado

ggg) Sobre a Interpretação Contra-Legem efectuada pelo Tribunal Central Administrativo Norte no Acórdão de que se recorre, pode ler-se no disposto no Artigo 9.º número 1 do Código Civil que a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. Mas, de acordo com o número 2 do mencionado preceito, não é menos certo que tal pensamento legislativo, não pode ser atingido e considerado pelo bom intérprete quando não tenha na Lei um mínimo de correspondência verbal.

hhh) Ora, no Processo aqui em causa, já se cabalmente demonstrou que o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte se encontra enfermado de um erro de facto relativamente às categorias e subcategorias apresentadas pela Recorrida na sua Proposta de Preço. Mas, mesmo que assim não fosse, também a correcta interpretação e aplicação do disposto no número 4 do Artigo 60.º do CCP deveria ser colocada em causa por parte do Supremo Tribunal Administrativo

iii) A interpretação do Tribunal Central Administrativo Norte aqui em causa assume-se como praticamente isolada nossa Jurisprudência e que aponta para uma solução tão alargada do sentido desta norma que esvazia praticamente todo o seu sentido útil. Acresce que, tal interpretação não cabe de todo nem na literalidade nem no espírito do preceito. Em particular, se concatenado com os factos aqui concretamente em causa.

jjj) Razão pela qual estamos convictos que se impõe que a interpretação propugnada pelo Tribunal Central Administrativo Norte possa ser devidamente rectificada pelo Supremo Tribunal Administrativo, sob pena a sua materialização redundar num elevado clima de incerteza e insegurança jurídica (uma vez que muitos dos intervenientes na Contratação Pública não são Juristas e apenas têm o texto da Lei como a sua bússola comportamental no desempenho de funções de, por exemplo, Júri do Procedimento).

kkk) Acresce que, o disposto no Artigos 60.º número 4 do CCP contém um comando normativo que não permite ao julgador a ponderação discricionária dos interesses em jogo por forma a suspender a sua aplicabilidade, com a fundamentação constante no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte. Determina assim a Lei, neste caso o CCP, que o Júri do Procedimento teria sempre de excluir a Proposta apresentada pela Recorrida em resultado de a mesma ter apresentado uma Proposta de Preço que, como cremos supra cabalmente se demonstrou, não cumpria com o Programa do Procedimento e com o CCP.

lll) Apenas este comportamento por parte do Júri do Procedimento permitia cumprir assim na íntegra o estatuído pela Lei aplicável ao caso concreto uma vez que, dó esta interpretação tem correspondência com a letra e com o espírito do preceito e se ajusta com o pensamento do Legislador e da coerência do sistema jurídico no seu todo na data e com o enquadramento documental e factual em que a mesma foi proferida.

Acresce ainda que,

mmm) O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte em causa no presente Recurso, mesmo ferido dos erros factuais que supra se explicitaram, nos seus fundamentos detalha o seguinte:

“[…] 29. Por conseguinte, resulta manifestamente evidente que a exclusão da proposta da Autora, com fundamento na alegada insuficiência ora analisada, configuraria uma decisão juridicamente insustentável, porquanto tal atuação consubstanciaria uma violação inequívoca do quadro normativo vigente e do acervo jurisprudencial consolidado na matéria. […] 32. Com efeito, afigura-se como axiomático que a proposta da concorrente B... foi indevidamente excluída do procedimento concursal em apreço nos autos […] 36. Assim sendo, não fora a injustificada exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrida, por apresentar o preço mais competitivo, inexoravelmente, esta veria a adjudicação dos lotes ... e ... almejada provida na sua esfera jurídica, por apresentar as propostas com o mais baixo preço “ (Nosso Negrito).

nnn) Ora, como bem é reconhecido no Acórdão de que se recorre tal não é exactamente assim, uma vez que, mesmo no cenário de ser judicialmente revogada a exclusão da Proposta da ora Recorrida (algo que perante os fundamentos aqui explicitados não vislumbramos senão academicamente), existem actos próprios que a Lei atribui à Administração e que, sob pena de ser violada a discricionariedade administrativa, não lhe podem ser retirados.

ooo) Falamos a este respeito não apenas da hipotética anulação do procedimento concursal aqui em causa, como bem reconhece o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte como, condenar a Recorrente a desencadear a reanálise da proposta da Recorrida. Decisão que dessa forma já não violaria a Lei vigente e que redundaria na necessária emissão de um novo Relatório Preliminar, nova Audiência Prévia e novo Relatório Final. Processo esse sim que cumpriria com todos os mais elementares princípios da Contratação Pública.

ppp) Importa referir que os termos concretos do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte violam a discricionariedade administrativa em duas vertentes: (1) relativamente à autonomia do órgão do responsabilidade pela decisão de contratar: (2) relativamente à autonomia técnica dos membros do jJúri do Procedimento concursal aqui em causa.

qqq) Sobre esta última dimensão, importa sublinhar que embora os juízos de natureza técnica sejam essenciais à actividade do Júri do Procedimento colocada em causa neste Processo, eles também se encontram submetidos e condicionados por uma normatividade que limita e condiciona os parâmetros pelos quais podem ser emitidos e em cujas regras técnico-jurídicas se devem alicerçar. Não sendo por isso matéria em que se possam legalmente aplicar critérios de oportunidade.

rrr) No entanto, esta limitação de ordem legal à discricionariedade administrativa do Júri do Procedimento (de resto cumprida na íntegra com a decisão de exclusão da Proposta aqui em causa por não cumprir o estatuído pelo CCP), não significa que o Tribunal, dentro do Princípio de Separação de Poderes existente no nosso ordenamento jurídico, se possa substituir ao papel do Júri do Procedimento e do órgão com responsabilidade pela decisão de contratar.

sss) Ora, ao condenar a ora Recorrida a adjudicar à Recorrente e com ela celebrar Contrato, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte violou abruptamente as competências do Júri do Procedimento bem como, do órgão com responsabilidade pela decisão de contratar, definidas no Artigo 69.º do CCP, nomeadamente no que toca à análise das Propostas (Cfr. Artigo 70.º do CCP).

ttt) Violação essa que, por constituir uma enorme intromissão nos poderes atribuídos ao Júri do Procedimento pelo CCP, consideramos inaceitável e que entendemos deverá também merecer por parte do Supremo Tribunal Administrativo um forte juízo de censura. Até porque, sendo uma discricionariedade administrativa juridicamente vinculada, não poderia nunca o Júri do Procedimento, decidindo apenas com recurso a critérios de oportunidade, decidir em clara violação do disposto no número 4 do Artigo 60.º do CCP.

uuu) A este respeito, convocamos o Senhor Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa quando refere que:

“[…] Pode haver mais do que uma solução administrativa para prosseguir um certo interesse público concreto – quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto, quer quanto à forma. Ponto é que o legislador tenha querido atribuir a liberdade de escolha à Administração Pública e que o exercício dessa liberdade não colida com qualquer outro princípio norteador da actividade administrativa. Não se nos afigura, por isso, legítimo ao Tribunal encarregado de controlar a legalidade de um acto de administração ir ao ponto de definir – nos casos em que a lei quis atribuir discricionariedade – um conteúdo, um objecto ou uma forma únicos compatíveis com o fim a prosseguir, e, em função deles, apreciar o acto em questão. Isso representaria admitir que o Tribunal se pudesse substituir sempre à Administração Pública no traçado de todos os elementos do acto por ela praticado. O que põe em causa a lei – que quis dar à Administração Pública uma liberdade de escolha – assim negada […]”.

vvv) Assim, por tudo o supra detalhadamente exposto, revela-se merecedor de censura e de necessária revogação o entendimento do Tribunal Central Administrativo Norte, que a nosso ver, de forma equivocada, proferiu um Acórdão sobre esta matéria ao completo arrepio do todos os normativos legais supra mencionados bem como, da generalidade da Doutrina Portuguesa.

Sem conceder,

www) Vem a Recorrente, pura mera cautela de patrocínio requerer a V. Exas. a dispensa do pagamento do remanescente da Taxa de Justiça pela parte vencida, nos termos e para os efeitos do disposto no número 7 do Artigo 6.º do Regulamento de Custas Processuais.

xxx) Pedido formulado, atento o disposto no preceito supra entende a Recorrente que os presentes Autos não se revelam de especial complexidade, sob vários pontos de vista distintos.

yyy) Por um lado, todos os articulados apresentados foram concisos e objectivos, não enfermando da muitas vezes já tradicional prolixidade.

zzz) De igual forma, o Acórdão recorrido conheceu de questões de Direito, que não exigiram uma elevada especificidade técnica ou especialização jurídica, constituindo temáticas já por diversas vezes objecto de desenvolvimentos Doutrinários e Jurisprudenciais.

aaaa) Nesta mesma linha de raciocínio, não foram ordenadas Diligências de Prova, nem inquiridas testemunhas em nenhuma das fases deste Processo.

bbbb)Acresce que, a conduta das Partes nos presentes Autos se assumiu como perfeitamente urbana e normal, de acordo com o legalmente exigível, não se identificando quaisquer manobras dilatórias.

cccc) Pelo que, perante o supra exposto, no entendimento da Recorrente estão verificados no caso concreto os pressupostos legais para a obtenção da dispensa do pagamento do eventual remanescente da Taxa de Justiça facto que, para todos os devidos e legais efeitos expressamente se requer.

8. A aqui RECORRIDA B..., S.A., apresentou contra-alegações formulando as seguintes conclusões:

A. O presente Recurso foi interposto pela Ré AdIN, ora Recorrente, do Acórdão proferido, em 20.12.2024, pelo TCAN – Secção de Contencioso Administrativo, Subsecção de Contratos Públicos – o qual negou provimento a ambos os recursos interpostos, mantendo-se o decidido, em primeira instância, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela.

B. Em concreto, como se verificará nas restantes conclusões, nem o recurso de revista deve ser admitido neste Supremo Tribunal, nem, no que concerne ao mérito da causa, assiste razão à Recorrente, quanto aos erros de julgamento imputados ao Acórdão Recorrido.

I. Da inadmissibilidade do recurso

C. Ao abrigo do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA resulta que o recurso de revista para este Supremo Tribunal é excecional, sendo apenas de admitir quando “esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

D. Sucede, contudo, que in casu não nos encontramos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, nem a admissibilidade do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

E. Em primeiro lugar, a jurisprudência administrativa a propósito da aplicação do artigo 60.º, n.º 4 do CCP encontra-se acolhida e desenvolvida de forma meritória pelo Acórdão Recorrido.

F. Assim, as consequências jurídicas do incumprimento em concreto do artigo 60.º, n.º 4 do CCP e a sua degradação de formalidade essencial em não essencial encontram respaldo nos acórdãos deste Supremo Tribunal referenciados no acórdão do Tribunal a quo (cfr. Acórdãos de 01.10.2015, proc. 0856/15 e de 28.01.2016, proc. 01396/15).

G. Mas, em concreto, o Acórdão do STA de 09.06.2022 (proc. 01296/21) invocado pela Recorrente não se refere (sequer) à questão de direito que submete aqui em revista, nem entra em contradição com os acórdãos já citados.

H. Diferentemente da situação aqui em discussão, naquele acórdão o STA apenas esclareceu o momento necessário para a apresentação do alvará habilitante para a atividade de construção, declaração de compromisso e a intenção de adjudicação a terceiros, concluindo que, não tendo aquela concorrente incluído os documentos referidos na sua proposta, sempre o júri do concurso, na fase de apreciação das propostas, poderia decidir pela sua exclusão, por violação do disposto nos artigos 57.º, n.º 1, al. c), 70.º, n.º 2, al. a) e 146.º, n.º 2, als. d) e o) do CCP.

I. Ou seja, sobre o problema da (ir)relevância do incumprimento do preceituado no artigo 60.º, n.º 4 do CCP já existe jurisprudência administrativa acolhida por este Tribunal e que inclusive foi citada, invocada e seguida pelo Acórdão Recorrido.

J. Assim, o thema decidendum aqui submetido a recurso de revista não apresenta a relevância social ou jurídica processualmente exigida para que seja admitida a revista do artigo 150.º do CPTA.

K. Por outro lado, também este recurso de revista não é, na mesma linha, claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

L. A melhor aplicação do direito na situação sub judice encontra-se discutida e debatida naqueles acórdãos deste Supremo Tribunal e fundamentada no Acórdão Recorrido: não há aqui aprioristicamente nenhuma melhor aplicação a suscitar, mas apenas a sua efetiva aplicação já discutida junto do Tribunal de primeira instância, que deu integral razão à Recorrida, entendimento integralmente confirmado pelo Acórdão Recorrido proferido pelo TCAN.

M. Pelo que se encontram afastados, assim, os argumentos aduzidos nas AR da Recorrente quanto à admissibilidade deste recurso de revista, devendo ser o mesmo recusado por falta de verificação dos requisitos de admissibilidade do recurso de revista;

II. Do mérito do recurso

N. Em concreto, a Recorrente interpôs recurso de revista do Acórdão Recorrido, reiterando os argumentos já esgrimidos, sem sucesso, relativos (i) à necessidade de uma Proposta de Preço e Lista de Preços Unitários na Proposta apresentada pela B..., que, decorrendo de uma obrigação legal, consubstanciaria uma formalidade essencial da proposta e, bem assim, a sua omissão determinaria, per se, a exclusão da proposta da B..., (ii) a uma pretensa interpretação contra legem feita pelo Tribunal a quo do artigo 60.º, n.º 4, do CCP, por não ter correspondência com a letra e com o espírito do preceito e ainda que (iii) à violação da discricionariedade administrativa daquela entidade adjudicante, por violação do princípio da separação de poderes, consubstanciada na decisão de anulação do procedimento concursal em análise nos presentes autos e a condenação daquela entidade adjudicante na adjudicação da proposta da B

O. Sucede que nenhum dos argumentos aventados pela Recorrente poderá proceder.

P. Em primeiro lugar, no documento Proposta de Preço e Lista de Preços Unitários, junto pela ora Recorrida como documento da proposta, a B... declara que o preço indicado é composto pelos preços parciais nele indicados, aos quais correspondem as habilitação contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., sendo que, precisamente para permitir a contraposição dos preços parciais com as suas habilitações, a B... indicou o número do alvará de que é titular: Alvará de Construção n.º ...21 PUB, o que permite ao júri e à entidade adjudicante, através da mera consulta deste Alvará no site do IMPIC, comprovar que a Recorrida detém todas as habilitações exigidas pelo ponto 23.1 do Programa do Procedimento;

Q. Assim, a não junção deste documento não impossibilitou a correta avaliação da proposta da B... por parte do júri do procedimento – contrariamente ao alegado pela Recorrente –, por ser possível ao júri do procedimento fazê-lo mediante a confrontação da classe de habilitação da Recorrida com os valores da proposta de preço por esta apresentada para cada um dos lotes.

R. Foi a esta mesmíssima conclusão a que chegou o Tribunal a quo que, de forma irrepreensivelmente fundamentada, constata que (cfr. página 23 e 24 do Acórdão Recorrido): “23. Conforme se pode constatar da declaração apresentada Concorrente B..., a mesma observa, na sua substância, o modelo estabelecido no Anexo III do Programa do Procedimento, não obstante a condensação pontual de determinados itens, circunstância que, per se, não consubstancia qualquer violação material das exigências procedimentais. 24. Daí que não se alcance como se pode afirmar que a declaração apresentada pela concorrente B... não cumpre com o disposto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP.” (realces nossos).

S. E continua o Tribunal a quo: 27. No contexto assinalado, afigura-se inequívoco que as finalidades subjacentes ao disposto no artigo 60.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos, concernente à apresentação da declaração de preços parciais, encontram-se substancialmente salvaguardadas mediante a análise pormenorizada da documentação supramencionada, apresentada pela Autora no âmbito do procedimento concursal. (cfr. página 24 do Acórdão Recorrido).

T. Trata-se, por isso, de uma irregularidade que, chamando à colação a teoria da degradação das formalidades essenciais em não essenciais, se degradou em não essencial por ser possível atingir o fim que tutelam por outra via, sendo desnecessário proceder ao respetivo suprimento.

U. Mas ainda que se considerasse que a formalidade prevista no artigo 60.º, n.º 4, do CCP era essencial, por permitir à entidade adjudicante avaliar se o concorrente tem (ou não) habilitações para executar o contrato a celebrar, a verdade é que se degradou numa formalidade não essencial a partir do momento em que passou a ser possível proceder a essa aferição por outra via, nos termos acima expostos, designadamente, através da consulta do Alvará no site do IMPIC.

V. E em momento algum é esta solução suscetível de afetar o princípio da concorrência e da igualdade de tratamento, porquanto (i) não só a aplicação da teoria da degradação das formalidades essenciais em não essenciais é insuscetível de afetar o igual tratamento entre concorrentes, por estarem os fins que a norma visa proteger verificados como acima de viu, como (ii) aproveitaria hipoteticamente, também, a outros concorrentes, cujas propostas tivessem sido excluídas com o mesmo fundamento.

W. Para esta conclusão não contende o Acórdão do STA invocado pela Recorrente (cfr. Acórdão de 06.09.2022, proc. 01296/21.0BEPRT), porquanto os objetos desse Acórdão e dos presentes autos são manifestamente distintos, sendo necessariamente distintas as conclusões que dos mesmos dimanam.

X. De facto, naquela jurisprudência não se discutia o incumprimento do preceituado no artigo 60.º, n.º 4 do CCP, que apenas foi chamado à colação, porque os concorrentes têm de indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõem executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo IMPIC.

Y. Assim, a decisão do TCAN não merece qualquer censura por parte deste Supremo Tribunal, por não se traduzir em erro nos pressupostos de direito,

Z. Nem tão-pouco faz uso de uma interpretação contra legem do artigo 60.º, n.º 4, do CCP, ao contrário do que sustenta a Recorrente, uma vez que a fundamentação sólida do Tribunal a quo teve em consideração não só o elemento literal, como o elemento sistemático, alicerçado no tratamento jurisprudencial deste tema sem, em momento algum, esvaziar o sentido útil da mencionada norma.

AA. Por fim, não existe qualquer violação da discricionariedade administrativa por parte do Tribunal a quo, porquanto o sentido decisório assentou no seguinte: (i) sendo a exclusão da proposta da Recorrida e o ato de adjudicação a favor da G..., S.A. ilegais, (ii) devendo o procedimento retomar o seu curso normal e (iii) sendo a proposta da Recorrida a melhor proposta de acordo com o critério de adjudicação fixado pela entidade adjudicante, nada mais restava ao Tribunal que não fosse a condenação da Recorrente AdIN nos termos em que o fez, ao abrigo do disposto no artigo 66.º e seguintes e 100.º n.º 1 do CPTA, verificando-se que esta decisão observa estritamente o disposto no artigo 71.º do CPTA.

BB. Em face do exposto, não assiste qualquer razão à Recorrente, devendo ser negado provimento ao recurso interposto pela Recorrente e confirmado o Acórdão Recorrido e, por conseguinte, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela.

Por cautela,

CC. Sem conceder, encontram-se verificados os pressupostos processuais previstos na parte final do artigo 6.º, n.º 7, do RCP (complexidade da causa e conduta processual), e, consequentemente, os fundamentos de que depende a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

DD. No caso concreto, o montante do remanescente da taxa de justiça, obtido por aplicação da norma constante do artigo 6.º, n.ºs 2 e 7, e da Tabela I-B anexa ao RCP, não encontraria justificação no princípio da cobertura de custos, falecendo a correspetividade entre o eventual valor da taxa de justiça, incluindo o respetivo remanescente, e o serviço prestado pelo Tribunal.

EE. A taxa de justiça deve ser determinada de acordo com os princípios constitucionais da proporcionalidade, nomeadamente na vertente da adequação (cfr. artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da CRP), com vista à garantia do acesso ao direito (cfr. artigo 20.º da CRP), como corolário do Estado de Direito Democrático (cfr. artigo 2.º da CRP), tendo de ser adequada à atividade judicial efetivamente desenvolvida.

FF. A eventual sujeição da parte vencida ao pagamento da taxa de justiça remanescente seria manifestamente contrária aos referidos princípios.

GG. A taxa de justiça já paga é manifestamente suficiente, justa, proporcional e adequada para fazer face aos custos e despesas dos concretos serviços prestados na presente causa, devendo ser dispensado o pagamento do respetivo remanescente.

HH. Ainda que assim não se entenda, sempre deverá o valor do remanescente da taxa de justiça ser proporcionalmente reduzido, por força dos referidos princípios.

9. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal (art. 150.º, n.º 6, do CPTA), datado de 20.02.2025, o recurso de revista foi admitido, extraindo-se do mesmo:

“(…)

4. A A. interpôs recurso de revista do acórdão antes mencionado, o qual foi admitido por este Supremo Tribunal administrativo em 11.01.2024 e, na sua sequência, foi proferido acórdão em 06.11.2024, que concedeu provimento ao recurso, por considerar que a falta de apresentação da declaração prevista no anexo 1 do CCP não implicava, nos termos do artigo 72°, n.° 3 do CCP, a imediata exclusão da proposta da A., ao contrário do que concluíra o TCA Norte e, por isso, revogou o acórdão recorrido e ordenou a baixa dos autos para que fossem conhecidas as questões que tinham ficado prejudicadas.

5. Nessa sequência, o TCA Norte proferiu novo acórdão em 20.12.2024, no qual negou provimento aos recursos que haviam sido interpostos pela Entidade Demandada e pela contra-interessada, na parte respeitante ao que ficara por conhecer.

6. É desta nova segunda decisão do TCA Norte que vem interposto recurso de revista pela Entidade Demandada, no qual se alega, em síntese, que o TCA Norte errou agora na interpretação e aplicação que fez do disposto no artigo 60.°, n.° 4 do CCP. Uma vez que esta questão já havia sido suscitada no recurso que fora interposto da sentença, mas cujo conhecimento o TCA Norte considerara prejudicado no seu primeiro acórdão e que, por essa razão, não foi igualmente apreciada por este Supremo Tribunal.

Trata-se, no essencial, de determinar as exigências que subjazem ao dever imposto ao concorrente de “indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., nos termos da portaria referida no n.° 2 do artigo 81°” para verificar se este dever se pode ter por cumprido quando na proposta exista uma “condensação pontual de determinados itens”. A Recorrente entende que aquela regra legal não se coaduna com esta forma de cumprimento, já a decisão recorrida concluiu que “não existe uma violação material das exigências procedimentais”.

Quanto a esta matéria, a decisão recorrida apoia-se no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 01.10.2015 (proc. 0856/15) para concluir pela regularidade da proposta apresentada pela A., mas a Entidade Demandada e aqui Recorrente alega que essa decisão está em contradição com outro acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 18.11.2021 (proc. 0452/20.2BEALM), nos termos do qual a proposta deveria ter sido excluída.

Ora, não há dúvida de que se trata de uma questão com relevância jurídica e social, atenta a sua reiteração em processos de contratação pública e a aparente não estabilização da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria, justificando-se a sua reapreciação nesta sede recursiva.

7. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

10. O Ministério Público, notificado nos termos dos art.s 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, ambos do CPTA, não se pronunciou.

11. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

•

II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

12. Constitui objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, apreciar se o acórdão do TCA Norte incorreu em erro de julgamento de direito ao interpretar o disposto no n.º 4 do art. 60.º do CCP, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto e mantida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio (retificada pela Declaração de Retificação n.º 25/2011, de 21 de julho), considerando que a declaração apresentada pela concorrente B... cumpre com o disposto no art. 60.º, n.º 4 do CCP e que sempre tal exigência consubstanciaria uma formalidade que se degrada em mera irregularidade ou formalidade não essencial pelo que é suscetível de ser suprida e não permite a exclusão da proposta.

•

III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

13. As instâncias deram como assente a seguinte factualidade:

1) Em 17-10-2022, o Conselho de Administração da Ré tomou a decisão de contratar relativamente ao concurso público designado por “Execução de VRP’s nos sistemas de abastecimento de água nos municípios do núcleo do Douro e Corgo” [cf. ponto 1.5. do programa do procedimento a fls. 313 do processo administrativo instrutor (PA), as quais se dão aqui por integralmente reproduzidas, tal como todas as que se aludam neste elenco do probatório].

2) Do programa do procedimento do referido concurso público consta, entre o mais, o seguinte:

[IMAGEM]

[…]

[IMAGEM]

[…]

[IMAGEM]

[…]”

[cf. fls. 309 e ss. do PA]

3) Do caderno de encargos do referido concurso público consta, entre o mais, o seguinte:

“[…]

[IMAGEM]

[…]”

[cf. fls. 219 e ss. do PA]

4) A Autora apresentou proposta conforme pp. 1 e ss. do PA junto com o requerimento a fls. 004540825.

5) A proposta da Autora não era constituída pela declaração do Anexo I ao CCP [livre apreciação da posição das partes em conjugação com a prova documental constante dos autos].

6) A proposta da Autora era constituída, entre o mais, pelo “Anexo III: Proposta de preço”, do qual consta o seguinte:

“[…]

[IMAGEM]

[…]”

[cf. pp. 2 e 3 do PA junto com o requerimento a fls. 004540825]

7) A Contrainteressada também apresentou proposta conforme pp. 227 e ss. do PA junto com o requerimento a fls. 004540825.

8) Em 29-11-2022, o Júri reuniu e elaborou o relatório preliminar, do qual consta, entre o mais, o seguinte:

“[…]

[IMAGEM]

[…]”

[cf. fls. 1007 e ss. do PA]

9) Em 09-12-2023, o Júri reuniu e elaborou o 1º relatório final, do qual consta, entre o mais, o seguinte:

“[…]

[IMAGEM]

[…]”

[cf. fls. 1034 e ss. do PA]

10) Em 16-12-2022, a Autora apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, que foi acompanhada da declaração do Anexo I ao CCP e do documento extraído do IMPIC referente ao alvará ...21 de que a Autora era detentora, tudo conforme fls. 1041 e 1051 e ss. do PA.

11) Em 19-12-2022, o Júri reuniu e elaborou o 2º relatório final, do qual consta, entre o mais, o seguinte:

“[…]

[IMAGEM]

[…]”

[cf. fls. 1021 e ss. do PA]

12) Em 19-12-2022, o Conselho de Administração da Ré deliberou adjudicar as propostas apresentadas pela Contrainteressada G... a todos e cada um dos lotes concursados [cf. fls. 1131 do PA].

13) Em 23-12-2022, a Autora apresentou recurso hierárquico, por referência ao entendimento sufragado pelo Júri em sede de 1º e 2º Relatório Final, através do qual pugnou pela admissibilidade da sua proposta [cf. fls. 1081 e ss. do PA].

14) Por deliberação datada de 29-12-2022, exarada sobre uma proposta do próprio Júri do procedimento, a Ré manifestou a sua concordância quanto à proposta de não acolhimento da impugnação administrativa apresentada pela Autora [cf. fls. 1117 e ss. do PA].

15) Em 06-01-2023, a Ré e a Contrainteressada G..., S.A., celebraram o contrato de empreitada designado por “Execução de VRP’s nos sistemas de abastecimento de água nos municípios do núcleo do Douro e Corgo – 2ª fase” conforme doc. a fls. ...96.

IV.2. FACTOS NÃO PROVADOS

Não existem factos não provados, sendo certo que não foram considerados quaisquer factos conclusivos, as alegações de direito e os factos de todo irrelevantes para a decisão da causa.

•

III. ii. DE DIREITO

14. A questão que cumpre prioritariamente conhecer vem devidamente balizada no acórdão que admitiu a revista: “[t]rata-se, no essencial, de determinar as exigências que subjazem ao dever imposto ao concorrente de “indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P., nos termos da portaria referida no n.º 2 do artigo 81º” para verificar se este dever se pode ter por cumprido quando na proposta exista uma “condensação pontual de determinados itens”. A Recorrente entende que aquela regra legal não se coaduna com esta forma de cumprimento, já a decisão recorrida concluiu que “não existe uma violação material das exigências procedimentais”.

15. A jurisprudência deste Supremo abordou a questão da indicação de preços parciais dos trabalhos que a executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, nos termos do artigo 60.º, n.º 4, do CCP, nomeadamente, nos acórdãos de 1.10.2015, proc. n.º 856/15, de 28.01.2016, proc. n.º 1396/15 (ambos citados no acórdão recorrido), de 18.11.2021, proc. n.º 452/20.2BEALM (citado pela Recorrente), de 9.06.2022, proc. n.º 1296/21.0BEPRT), de 6.06.2024, proc. n.º 1515/23.8BEPRT (que aplica jurisprudência do TJUE), e de 13.03.2025, proc. n.º 60/24.9BEMDL.

16. Releva aqui, não a matéria atinente ao momento da apresentação dos documentos de habilitação do adjudicatário (questão resolvida pelo acórdão de 6.11.2024 – cfr. 5. supra), mas sim aos requisitos da proposta e, concretamente à indicação do preço quando se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas.

17. Dispõe o referido art. 60.º, n.º 4, do CCP o seguinte:

“No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., nos termos da portaria referida no n.º 2 do artigo 81.º”.

18. No TCA Norte foi entendido, com recurso ao acórdão deste STA de 1.10.2015, tirado no processo n.º 856/15, que a falta de apresentação da declaração prevista no n.º 4 do art. 60.º do CCP só pode levar à exclusão de uma proposta caso se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta e que, no caso concreto, o concorrente B... observou o modelo estabelecido no Anexo III do Programa do Procedimento, não obstante a condensação pontual de determinados itens, circunstância que, per se, não consubstancia qualquer violação material das exigências procedimentais. E que se afigurava inequívoco que “as finalidades subjacentes ao disposto no artigo 60.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos, concernente à apresentação da declaração de preços parciais, encontram-se substancialmente salvaguardadas mediante a análise pormenorizada da documentação supramencionada, apresentada pela Autora no âmbito do procedimento concursal. De facto, da referida documentação emana uma declaração que contempla, de forma discriminada, os preços parciais unitários, em plena conformidade com as exigências e pressupostos estabelecidos no Programa do Procedimento, incluindo a demonstração das habilitações requeridas nas peças procedimentais”.

19. Sustenta a aqui RECORRENTE, A..., S.A, que “estamos face a documentos de habilitação, exigidos no Anúncio do Procedimento, em conformidade com o exigido no art. 60º, nº 4 do CCP que exige que o concorrente indique na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, IP”. E para tanto invoca o ac. deste STA de 9.06.2021, proc. n.º 1296/21.0BEPNT, em que é referido o ac. de 18.11.2021, proc. n.º 452/20.2BEALM.

20. Mais alega a RECORRENTE que no caso de um contrato de empreitada, é inevitável que indique também os preços parciais dos trabalhos que os terceiros se propõem executar, já que, de outro modo, não ficará completa a lista de preços parciais a que se referem os nºs 4 e 5 do art. 60.º do CCP.

21. No âmbito da alegação da RECORRENTE extrai-se ainda que:

“(…) a Recorrida estava assim neste Procedimento formalmente obrigada (não só pelo CCP) mas pelo próprio Programa do Procedimento, a apresentar logo na sua Proposta, utilizando o Anexo para o efeito definido, a lista de preços parciais supra apresentada, relativos aos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás solicitados no mesmo Programa do Procedimento. // Logo, andou mal o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte aqui em causa quando refere que o Programa do Procedimento não previu qualquer obrigatoriedade de apresentação da mencionada Lista. Porque, integrando a mesma os Documentos da Proposta, não existe forma de ser considerada como uma formalidade não essencial. // a Proposta da Recorrida, apresentou uma declaração de preços parciais que efectivamente não cumpria com o Programa do Procedimento, razão pela qual, não podia deixar de ser excluída do mesmo. Tal será assim, uma vez que a obrigação de os Concorrentes apresentarem a declaração que consta do número 4 do Artigo 60.º do CCP com a respectiva proposta, decorre de uma imposição legal, que não está naturalmente dependente da previsão desta exigência (como se verifica in casu) no respectivo Programa do Procedimento.”

22. Pelo que, em síntese útil:

“(…) ao contrário do entendimento do Tribunal Central Administrativo Norte aqui em crise, no âmbito do procedimento de formação de um Contrato de Empreitada de obra pública, todos os Concorrentes devem indicar nas respectivas propostas os preços parciais dos trabalhos que se propõem efectuar, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, para efeitos de verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações. Indicação essa que deverá ser formalizada independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento. // Ora, no caso concreto, a lista de preços parciais apresentada pela Recorrida (que pela dimensão do desvio relativamente ao Programa do Procedimento se poderá ter como não apresentada), não cumpre efectivamente com o solicitado pelo Programa do Procedimento aqui em causa.”

23. Por sua vez a RECORRIDA, a B..., contrapõe que no documento Proposta de Preço e Lista de Preços Unitários, junto como documento da proposta, é declarado que o preço indicado é composto pelos preços parciais nele indicados, aos quais correspondem as habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P, sendo que, precisamente para permitir a contraposição dos preços parciais com as suas habilitações, a B... indicou o número do alvará de que é titular.

24. Isto é, “a proposta da B... não poderia ter sido excluída com fundamento no artigo 60.º, n.º 4, do CCP, porquanto as finalidades prosseguidas por esta norma se encontram substancialmente salvaguardadas mediante a análise pormenorizada da documentação junta pela Recorrida e acima referida”.

25. Mais sustenta a RECORRIDA que “o problema da (ir)relevância do incumprimento do preceituado no artigo 60.º, n.º 4 do CCP já existe jurisprudência – inclusive citada e invocada pelo Acórdão recorrido”.

Vejamos então.

26. Em primeiro lugar, importa deixar estabelecido que o acórdão de 9.06.2022, tirado no proc. n.º 1296/21.0BEPRT, que vem referido pela RECORRENTE – e em que estriba grande parte da sua alegação – não está em contradição com o entendimento sufragado no acórdão recorrido. Não existe qualquer correspondência entre o objeto desse acórdão e os presentes autos, pelo que não poderá existir qualquer correspondência entre o entendimento aí sufragado e o vertido neste processo. O thema decidedum versado no acórdão de 9.06.2022, no proc. n.º 1296/21.0BEPRT, consiste no momento da apresentação dos documentos de habilitação dos concorrentes. Já neste processo, como se referiu antes, o que se discute é a completude da proposta e a possibilidade de degradação da formalidade do artigo 60.º, n.º 4 do CCP em não essencial, por a sua finalidade ser atingida através da análise dos demais documentos constantes da proposta da RECORRIDA.

27. Portanto, contrariamente ao que alegado pela RECORRENTE, naquele aresto não se discutia o cumprimento ou incumprimento do preceituado no artigo 60.º, n.º 4 do CCP, que ali apenas foi chamado à colação por ter de haver, naturalmente, uma correspondência entre os preços parciais dos trabalhos que o concorrente se propunha executar e as habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo IMPIC, que seriam apresentadas em sede de habilitação.

28. O mesmo sucedendo no acórdão de 18.11.2021, proc. n.º 452/20.2BEALM, no qual se sumariou: “[n]um procedimento de concurso público, os documentos de habilitação do adjudicatário – ou de subcontratados, de cujas habilitações aquele se pretenda socorrer –, salvo em caso de diferente exigência constante das peças do procedimento ou de solicitação da Entidade Adjudicante, só têm de ser apresentados em momento seguinte à adjudicação, e não no momento da apresentação da proposta; o mesmo ocorrendo com as declarações de compromisso por parte de eventuais subcontratados (arts. 77º nº 2 a) e 81º do CCP e 2º da Portaria nº 372/2017, de 14/12)”. Também neste aresto o que se discutia era o momento da apresentação dos “documentos de habilitação”, própria ou de subcontratados de cujas habilitações o adjudicatário se pretenda socorrer; o que não é objeto do presente recurso.

29. Na verdade, a questão que nos cumpre dilucidar, foi já decidida (ainda que com contornos factuais diferentes) no acórdão deste STA de 28.01.2016, proc. n.º 1396/15, em que se afirmou a seguinte doutrina:

“(…) este Supremo Tribunal, em recente acórdão proferido datado de 01.10.2015 [Proc. n.º 0856/15 consultável em: «www.dgsi.pt/jsta»], afirmou, por um lado, que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, degrada-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades e, por outro lado, que não se reportando a declaração prevista no mesmo normativo a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que determine a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento, na certeza ainda de que aquela declaração constitui um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta face à sua falta.

IX. Tal é o entendimento também sustentado pelo Tribunal de Contas [cfr. Ac. n.º 10/2012, de 19.06.2012 (Proc. n.º 30/2011-R) in: «www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos.shtm»].

X. Para fundamentar tal juízo este Supremo, aludindo e fazendo apelo igualmente à jurisprudência do Tribunal de Contas, perante situação em que não havia sido apresentada declaração nos termos previstos no art. 60.º, n.º 4, do CCP afirmou “… «Nesta matéria é preciso ter presente, como já tem observado este Tribunal em várias decisões, que frequentemente é possível deduzir os valores pretendidos da própria lista de preços unitários ou de outros elementos da proposta. (…) Como é preciso ter em conta que, se não estivermos perante verdadeiros atributos da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme o respetivo critério, o CCP não contempla norma que permita a exclusão da proposta por falta da indicação dos elementos referidos no artigo 60.º, n.ºs 4 e 5». (…) No caso em apreço, por um lado, não há dúvida de que a declaração em causa apenas visa dar cumprimento ao n.º 4 do art. 60.º do CPP, não se reportando a atributos da proposta (cfr. arts. 56.º, n.º 2 e 57.º, n.ºs 1, 2 e 3 do CCP). (…) Isto é, tal documento diz respeito à fase de «habilitação», apenas destinado ao adjudicatário, na qual este tem que apresentar a declaração e documentos indicados no n.º 1 alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 81.º do CCP e ainda os alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP, indicados no n.º 2 do mesmo preceito, para se verificar se possui «…habilitações adequadas e necessárias à execução das obras a realizar…» (…). (…) Por outro lado, o objetivo visado pelo n.º 4 do art. 60.º do CCP, que é o de permitir à entidade adjudicante, perante os documentos que o adjudicatário apresente em cumprimento daquele art. 81.º, avaliar se este tem, ou não, as habilitações necessárias à execução da obra, foi atingido pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”.

XI. Para depois, após alusão à teoria das formalidades não essenciais e jurisprudência deste STA, sustentar que “[é], precisamente, este o caso em apreço em que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, se degradou numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, uma vez que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”, sendo que “… a aplicação do princípio da proporcionalidade que vincula a atuação administrativa com expressa previsão constitucional (art. 266.º, n.º 2 da CRP) e legal (art. 5.º, n.º 2 do CPA), sendo também um princípio geral de direito comunitário, tem inteira aplicação na contratação pública e conduz à mesma conclusão de que a irregularidade detetada não deve determinar a exclusão da proposta …” pelo que “… no caso da falta da declaração em apreço, não respeitando a mesma aos atributos da proposta, mas antes constituindo um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta, tal como foi entendido ...”.

XII. Afirmando e, de seguida, concluindo que “… não se reportando a declaração prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que permita a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento …”, já que dispondo “… o art. 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP que o júri deve propor a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no artigo 57.º, n.º 1 do CCP …”, que “… na alínea b) do n.º 1 do referido art. 57.º contempla-se como documentos da proposta aqueles que em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar …” e que a “... alínea o) do referido art. 146.º, n.º 2 prevê que o júri proponha a exclusão das propostas cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do art. 70.º …” a “… declaração contemplada no art. 60.º, n.º 4 do CCP não está abrangida em qualquer uma das alíneas do n.º 2 do art. 70.º do CCP, pelo que, face à taxatividade das causas de exclusão da proposta não pode considerar-se que a falta de tal elemento determine a exclusão da proposta …”.

(…)

XIV. Com efeito, a regra inserta no art. 60.º, n.º 4, do CCP, aplicável aos procedimentos relativos às empreitadas de obras públicas e às concessões de obras públicas, traduz-se na obrigatoriedade de indicação nas propostas dos preços parciais dos trabalhos correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, destinando-se a verificar da conformidade dos preços apresentados com a classe das habilitações do concorrente, obrigatoriedade essa que decorre de imposição legal imediatamente operativa inserta no referido normativo e que não está dependente da sua previsão constar do programa do procedimento.

XV. Tal omissão de observância de tal exigência ou imposição não é sancionada automaticamente, de harmonia com a jurisprudência convocada, com a exclusão do procedimento já que a tal obsta o regime inserto conjugadamente nos arts. 56.º, 57.º, n.ºs 1 e 2, 60.º, n.º 4, 70.º, n.º 2, 132.º, n.º 1, al. h), 146.º, n.º 2, todos do CCP, bem como o próprio princípio da proporcionalidade, degradando-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial se, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades.

XVI. Transpondo, já que plenamente aplicável, para a situação vertente tal jurisprudência e vista a factualidade que se mostra apurada nos autos [cfr. n.ºs I), II), III), IV), e V) da matéria de facto provada], bem como o teor dos documentos n.ºs 05 [anexo V) relativo ao art. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC»] e 06 [referente à lista proposta de preços parciais unitários dos trabalhos a executar conjugada com o mapa de quantidades] juntos com a petição inicial [correspondentes, respetivamente, a fls. 753 e a fls. 41/88 e do «PA» - Proc. 259-4], temos que, ainda que se viesse a concluir pela existência in casu duma omissão de junção de declaração prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, em articulação com o art. 16.º, n.º 1, al. j), do «PC», ao arrepio do que sustenta a recorrente, sempre a conclusão decisória a que se chegou na deliberação impugnada, com a exclusão da proposta daquela, se revela como ilegal já que contrária ao quadro normativo e principialista supra enunciado, não podendo ser mantida na ordem jurídica.

XVII. Não está em causa uma qualquer omissão de junção/instrução quanto a elementos e documentos reativos a atributos da proposta, nem figura no programa do procedimento que uma tal omissão fosse conducente à exclusão da proposta [cfr. leque de causas de exclusão insertas no art. 19.º, n.º 3, do «PC»].

XVIII. Por outro lado, a admitir-se, por uma questão lógica de raciocínio, que se verificou uma situação de falta de apresentação da declaração em causa por parte da A./recorrente a mesma, enquanto respeitante à fase de “habilitação” [cfr. art. 81.º do CCP e art. 23.º, als. c), d) e f), do «PC»], ainda assim constitui mera irregularidade ou formalidade não essencial, que se degradou, visto in casu os objetivos prosseguidos pelo art. 60.º, n.º 4, do CCP [apresentação da declaração de preços parciais], mostram-se, no essencial, assegurados através da leitura e análise daquilo que é o teor da documentação acima aludida e que foi junta por aquela no procedimento, donde se extrai uma declaração que contém uma lista de preços parciais unitários com mapa de quantidades e que se encontra organizada por especialidades e, dentro destas, por capítulos”.

30. Ora, foi essa a jurisprudência acolhida no acórdão recorrido, como resulta expresso do seu discurso fundamentador:

“16. Acompanhando e declarando esta linha jurisprudencial, tem-se, portanto, por assente que a falta de apresentação da declaração prevista no n.º 4 do artigo 60.º do CCP só pode levar à exclusão de uma proposta caso, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta.

17. Assente a realidade que antecede, procedamos a uma exegese minudente do caso in concreto, perscrutando, à luz do critério jurisprudencial cristalizado, se a lista de preços parciais junta pela Concorrente B... se revela [ou não] incompleta nos seus termos e, em caso positivo, se tal condição contende [ou não] com a avaliação da proposta.

18. E a ilação que se extrai - forçoso é reconhecê-lo - afigura-se, inequivocamente, desfavorável às pretensões das Recorrentes, revestindo-se de uma clareza que não pode ser ignorada.

(…)

25. Em todo o caso, e para que não subsistam quaisquer dúvidas, é bom de ver que a documento em questão integra informação adicional na nota de rodapé, designadamente, a número do Alvará de que é titular a concorrente B...: Alvará de Construção n.º ...21.

26. Mediante consulta ao portal do IMPIC [https://www.impic.pt/impic/], torna-se de meridiana e incontestável evidência que a concorrente B... é detentora das habilitações exigidas no ponto 23.1 do Programa de Procedimento [1.ª, 2.ª, 4.ª, 5.ª e 8.ª subcategorias da 1.ª categoria, da classe correspondente ao valor dos trabalhos especializados que lhe respeite; e ainda à 6.ª subcategoria da 2.ª categoria e da classe correspondente ao valor global da proposta].

27. No contexto assinalado, afigura-se inequívoco que as finalidades subjacentes ao disposto no artigo 60.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos, concernente à apresentação da declaração de preços parciais, encontram-se substancialmente salvaguardadas mediante a análise pormenorizada da documentação supramencionada, apresentada pela Autora no âmbito do procedimento concursal.

28. De facto, da referida documentação emana uma declaração que contempla, de forma discriminada, os preços parciais unitários, em plena conformidade com as exigências e pressupostos estabelecidos no Programa do Procedimento, incluindo a demonstração das habilitações requeridas nas peças procedimentais.

29. Por conseguinte, resulta manifestamente evidente que a exclusão da proposta da Autora, com fundamento na alegada insuficiência ora analisada, configuraria uma decisão juridicamente insustentável, porquanto tal atuação consubstanciaria uma violação inequívoca do quadro normativo vigente e do acervo jurisprudencial consolidado na matéria.”

31. Pois bem, em sede de revista este Supremo não conhece de matéria de facto (art. 12.º, n.º 4, do ETAF e art. 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA), aqui se incluindo as ilações que o tribunal retira dos factos provados (cfr., i.a., os ac.s de 19.11.2008, proc. n.º 743/08, o ac. de 34.01.2012, proc. n.º 720/11 e o ac. de 19.06.2019, proc. n.º 804/11.9BECBR). O Supremo só pode sindicar o seu não uso ou o juízo presuntivo efectuado se esta actividade se traduzir num erro de direito, por ofensa de uma qualquer norma legal ou se padecer de ilogicidade (cfr. o ac. 19.06.2019, proc. n.º 804/11.9BECBR, acabado de citar; idem o ac. do Pleno desta Secção do STA de 23.01.2013, proc. n.º 426/10).

32. Significa isto que a ilações retiradas pelo tribunal a quo nos parágrafos 25, 26 e 28 supra transcritos, estão subtraídas ao âmbito de conhecimento da revista. Sendo que estas não ofendem norma legal, nem se apresentam como ilógicas face à matéria de facto em que assentam.

33. Donde, se ter que aceitar – como o fez o TCA Norte – que no documento Proposta de Preço e Lista de Preços Unitários, junto pela B... como documento da proposta, a Autora e aqui RECORRIDA, declarou que o preço indicado é composto pelos preços parciais aí indicados, aos quais correspondem as habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P. Bem como que esses preços parcelares, relativos aos trabalhos que se propõe executar são correspondentes às habilitações contidas no alvará de que a RECORRIDA é titular.

34. Continuando, numa análise mais fina, por reporte à questão que nos vem colocada no acórdão que admitiu a revista, também a “condensação pontual de determinados itens” na proposta, não obsta a poder concluir-se pelo cumprimento do dever consagrado no art. 60.º, n.º 4, do CCP.

35. Com efeito, essa norma legal exige que “o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., nos termos da portaria referida no n.º 2 do artigo 81.º” [na redação anterior: “o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I. P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações”].

36. Sendo a portaria a que nele se alude a Portaria n.º 372/2017, de 14 de dezembro, que define as regras e os termos de apresentação dos documentos de habilitação do adjudicatário no âmbito de procedimentos de formação de contratos públicos.

37. Ora, visando a formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, permitir à entidade adjudicante avaliar se o adjudicatário tem (ou não) habilitações para executar o contrato a celebrar, o que importa determinar é se o fim visado pode (ou não) ser atingido Dito de outra forma, o objetivo da regra estabelecida nesse art. 60.º, n.º 4, do CCP é permitir avaliar do ajustamento entre os trabalhos de construção a desenvolver e os alvarás exigidos e detidos (aferir da adequação da classe dos alvarás em razão dos respetivos preços parciais).

38. É, portanto, em razão desta finalidade que deve ser interpretado o n.º 4 do art. 60.º do CCP. É que consubstanciando um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, mostra-se desproporcional excluir a proposta (cfr. neste exato sentido o ac. deste STA de 1.10.2015, proc. n.º 856/15)

49. Nessa medida, o dever de indicação dos preços parciais sempre se dará por satisfeito quando for possível confirmar a adequação do alvará ou dos alvarás necessários para os trabalhos a executar.

50. Aliás, já na 1.ª instância o TAF de Mirandela referiu, quando analisou esta concreta questão: “(…) bastaria que o Júri aceitasse o documento extraído do IMPIC referente ao alvará ...21 de que a Autora era detentora que esta apresentou em sede de audiência prévia, fundamentando que se trata de um documento que se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, como seja a habilitação técnica e profissional da Autora [cf. item 10) do probatório], ou, pelo menos, em consonância com o artigo 29º, nº 2, da Lei nº 41/2015, de 3 de Junho, procedesse à verificação da adequação das habilitações através de consulta no sítio na Internet do IMPIC. Num e noutro caso, seria possível confrontar as habilitações exigíveis legalmente e exigidas regulamentarmente e esse documento do IMPIC e, dessa maneira, confirmar-se comprovadamente tais factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, no sentido de que a Autora era detentora da habilitação necessária para a execução dos trabalhos, nos termos do artigo 8º da Lei nº 41/2015 e da Portaria nº 119/2012, de 30 de Abril.”

51. Assim, é de subscrever a conclusão tirada no TCA Norte quanto a ser no contexto dos autos “inequívoco que as finalidades subjacentes ao disposto no artigo 60.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos, concernente à apresentação da declaração de preços parciais, encontram-se substancialmente salvaguardadas mediante a análise pormenorizada da documentação supramencionada, apresentada pela Autora no âmbito do procedimento concursal”.

52. Por outro lado, o Tribunal de Contas também já reconheceu – implicitamente – que os preços parciais, para efeitos deste n.º 4 do art. 60.º do CCP, podem ser apresentados de modo agregado ou condensado, não exigindo a lei, em lado algum, que para dar cumprimento a essa exigência “não se possam fraccionar os preços parciais” (ac. n.º 10/2012, de 19 de junho, no proc. n.º 450/2011); donde, se a lei não obriga ao fracionamento, é porque permite a agregação.

53. De resto, é jurisprudência firmada, estribada na teoria das formalidades não essenciais, que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, se degrada numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se consiga atingir a finalidade visada com a exigência daquela declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades. Se da conjugação da lista de preços unitários com o mapa de quantidades, que se encontra organizado por especialidades e, dentro destas, por capítulos, se lograr atingir a finalidade pretendida pelo artigo 60.º, n.º 4, ou seja, se a restante informação documental permitir obter a exigida correspondência, a falta da apresentação da declaração de preços parciais degrada-se numa formalidade não essencial, devendo a proposta manter-se e não ser excluída (cfr. o citado ac. de 28.01.2016, proc. n.º 1396/15).

54. Com efeito, tratando-se de documento que não se reporta aos atributos da proposta, nem se enquadra nos termos e condições relativos à execução do contrato, a não apresentação dessa declaração só deve conduzir à exclusão da proposta se a ausência de informação impedir ou impossibilitar a correta avaliação da proposta, como seja a verificação da conformidade dos preços parciais propostos com as autorizações (tipos de trabalhos autorizados) e classes (valores de trabalhos autorizados) necessárias para a sua execução. O que se demonstrou não ser o caso.

55. Razões que determinam a improcedência deste fundamento do recurso.

56. A RECORRENTE invoca ainda que o acórdão recorrido decidiu contra legem e que incorreu em violação do princípio da discricionariedade administrativa, com violação do princípio da separação de poderes.

57. No que se refere ao erro decorrente de uma interpretação contra legem do art. 60.º, n.º 4, do CCP, dir-se-á tão-somente que a interpretação feita pelo tribunal a quo respeita os cânones da interpretação da lei, como consagrados no art. 9.º do C. Civil e, como anteriormente se deixou estabelecido, respeitou não só o fim visado pelo legislador, como tem um mínimo de correspondência com o texto normativo.

58. Por outro lado, em termos de interpretação sistemática, como evidenciado pela RECORRIDA, “não bastava ao júri do procedimento aplicar ipsis verbis o disposto no artigo 60.º, n.º 4, do CCP, sem antes atender ao disposto nos artigos 56.º, artigo 57.º, números 1 e 2, artigo 60.º, n.º 4, artigo 70.º, n.º 3, artigo 132.º, n.º 1, alínea h), artigo 146.º, n.º 2, todos do CCP, bem como o próprio princípio da proporcionalidade.”

59. Já quanto à alegada violação dos princípios da discricionariedade administrativa e da separação de poderes, importa ter presente que o acórdão recorrido determinou a anulação do contrato de empreitada celebrado entre a RECORRENTE e a adjudicatária e a condenação que se impunha, com os seguintes fundamentos:

“(…) não oferece controvérsia que o critério de adjudicação era do mais baixo preço [cfr. ponto 14.1 do PP - ponto 2) do probatório], configurando-se, portanto, este como o elemento decisório fulcral da adjudicação concursal.

36. Assim sendo, não fora a injustificada exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrida, por apresentar o preço mais competitivo, inexoravelmente, esta veria a adjudicação dos lotes ... e ... almejada provida na sua esfera jurídica, por apresentar as propostas com o mais baixo preço.

(…)

39. Assim deriva, naturalmente, que se impunha condenar a Ré nos termos definidos pelo Tribunal a quo, ou seja, na prática de acto de adjudicação da proposta apresentada pela Autora aos lotes ... e ... concursados e a celebração dos respetivos contratos.

40. E nada disto bole com o princípio de separação de poderes, já que este “(…) não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração, mas tão-só uma proibição funcional do juiz não ofender a autonomia do poder administrativo (…)” [Vd. aresto do STA, de 03.12.2015, processo n.º 913/15].

41. No caso “sub judice”, revela-se manifestamente inequívoco e axiomático que a condenação imposta à Ré configura uma atuação de natureza estritamente vinculada, encontrando-se totalmente desprovida do exercício de quaisquer valorações próprias da esfera administrativa.

60. Com efeito, a anulação do contrato decorre do art. 283.º, n.º 2, do CCP, não se discutindo sequer nos autos a possibilidade de afastamento desse efeito anulatório.

61. O critério de adjudicação assenta exclusivamente no fator preço (cfr. ponto 14.1. do programa do concurso: item 2) do programa do procedimento).

62. Como referido na sentença do TAF de Mirandela, sancionada positivamente pelo acórdão recorrido, “sendo a avaliação do monofactor preço de natureza estritamente vinculada, constata-se que a readmitida proposta apresentada pela Autora aos lotes ... e ... concursados é a que se perfila com melhor preço proposto, nomeadamente, quando comparada com a proposta da Contra-interessada [cf. item 9) do probatório]”

63. Assim, sendo a proposta da RECORRIDA a proposta que deverá ser graduada em 1.º lugar (para os lotes ... e ... concursados), o tribunal a quo aplicou a disciplina jurídica que resulta do disposto nos art.s 66.º, 71.º e 100.º, n.º 1, do CPTA, condenando a RECORRENTE nos termos em que o fez. Não se detetando, neste caso, espaço de discricionariedade que obste à condenação, nem sequer a RECORRENTE apresentou argumentos válidos que demonstrassem a arguida violação do princípio da separação de poderes, para além da invocação da discricionariedade técnica do júri, a qual aqui não sai afetada se considerarmos o concreto motivo da exclusão – ilegal - e o critério de adjudicação (o mais baixo preço).

64. A condenação da entidade adjudicante a adjudicar o contrato objeto do procedimento à B... e a com ela celebrar o contrato não implica, portanto, uma nova análise de propostas.

65. Para além de que a lei consagra a existência do dever de adjudicar, como se retira da injunção constante no art. 76.º do CCP, conjugada com a ressalva das situações previstas no artigo 79º n.º 1, do mesmo Código.

66. Razões que determinam a improcedência do recurso na sua totalidade.

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III. ii.i. DA DISPENSA DO PAGAMENTO DO REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA REQUERIDA

67. De acordo com o disposto no art. 6.º, n.º 7, do RCP (redação dada pela Lei n.º 7/2012, de 13 de fevereiro), “nas causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento”.

68. Ou seja, sempre que a ação ou o recurso exceda o valor de EUR 275.000,00, as partes apenas terão de efetuar o pagamento da taxa correspondente a esse valor, sendo o remanescente contabilizado a final, nos termos do n.º 7, a não ser que o juiz dispense esse pagamento mediante a prévia ponderação da especificidade da situação, da complexidade da causa e da conduta das partes o justificarem.

69. Está conexionado com o que se prescreve na tabela I, ou seja, que para além de 275.000 euros ao valor da taxa de justiça acresce, a final, por cada 25.000 euros ou fração três unidades de conta, no caso da coluna A, uma e meia unidade de conta no caso da coluna B e quatro e meia unidade de conta no caso da coluna C.

70. É esse o remanescente, ou seja, o valor da taxa de justiça correspondente à diferença entre 275.000 euros e o efetivo e superior valor da causa para efeito de determinação daquela taxa que deve ser considerado na conta final, se não for determinada, oficiosamente ou a requerimento do interessado, a dispensa do seu pagamento.

71. A referida decisão judicial de dispensa, que tem natureza excecional, depende designadamente, segundo o estabelecido neste normativo da especificidade da situação, da complexidade da causa e da conduta processual das partes.

72. A referência à complexidade da causa e à conduta processual das partes significa em concreto, respetivamente, a sua menor complexidade ou simplicidade e a positiva atitude de cooperação das partes. Sendo que, como este STA já teve oportunidade de afirmar, “a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, pois, a regra –, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente” (cfr. o ac. de 23.06.2022, proc. n.º 2048/20.0BELSB).

73. Importa, pois, apreciar se, para além do requisito relativo ao valor da causa que efetivamente se verifica uma vez que esta tem o valor tributário de EUR 1.340.583,90 (decisão proferida no incidente de verificação do valor da causa – sentença do TAF de Mirandela), existem razões objetivas para a dispensa do pagamento do remanescente, designadamente atendendo à complexidade da causa e à conduta processual das partes.

74. Relativamente à conduta processual das partes, adianta-se já que não existe qualquer aspeto negativo a apontar: compulsados os autos, considera-se ter sido esta uma conduta normal de litigantes sem que se encontre qualquer conduta censurável. Não foram suscitadas questões desnecessárias, não foi uso de expedientes dilatórios e os articulados apresentados obedeceram a critérios de objetividade e concisão, não padecendo de prolixidade.

75. Já quanto à (falta) de complexidade do caso, certo é que não foram ouvidas testemunhas e as questões a decidir, embora de elevada especialização jurídica, foram tratadas com recurso a jurisprudência já existente sobre a matéria.

76. De igual modo, haverá que concatenar estes critérios com uma adequada filosofia de justiça distributiva no âmbito da responsabilização/pagamento das custas processuais, conjuntamente com o princípio da proporcionalidade, concretamente na sua vertente de proibição do excesso, bem como com o direito de acesso aos tribunais.

77. Com efeito, ainda que não em termos absolutos, deve existir correspetividade entre os serviços prestados e a taxa de justiça cobrada aos cidadãos que recorrem aos tribunais designadamente da taxa de justiça, de acordo com o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 2.º CRP, e do direito de acesso à justiça acolhido no artigo 20.º da Constituição.

78. Ao estabelecer o custo do serviço público de justiça, o legislador ordinário tem de equacionar diversos fatores. Desde logo há que ter presente que está em causa um serviço público essencial vocacionado para a concretização do direito de acesso aos tribunais com assento no artigo 20.º da CRP. E o custo da justiça não pode ser tão elevado que não seja acessível ao comum das pessoas, ao cidadão médio, pelo que o legislador não pode adotar soluções de tal modo onerosas que impeçam o cidadão médio de aceder à justiça.

79. Como se afirmou no ac. deste STA de 11.04.2018, proc. n.º 1486/15:

“A Constituição não consagra contudo a gratuitidade do serviço de justiça mas o principio constitucional que vimos referindo implica que o Estado não pode estabelecer um regime de custas de tal modo gravoso que se torne obstáculo ao proclamado acesso impondo-lhe ainda o dever de criar os meios instrumentais que assegurem a todos a efectivação desse direito

Nestes sentido J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., Coimbra, 1984, p. 182. E entre outros o acórdão: do Tribunal Constitucional nº 467/91 in DR II Série de 2 de Abril de 1992.

A imposição assim da taxa de justiça surgindo como contrapartida da prestação de um serviço ao particular, face ao princípio do utilizador pagador, terá de ter presente face à natureza da taxa o sentido de correspondência e de equivalência e ainda o princípio da proporcionalidade a que toda a actividade pública está sujeita bem como todo o sistema fiscal cf. artigos 103 e 266/2 da CRP.”

80. De igual modo, apontando para uma regra de proporcionalidade, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 471/2007, de 25.09.2007, processo n.º 317/07:

“(…) o facto do valor da taxa de justiça acompanhar automática e ilimitadamente o aumento do valor da causa, permitia que se atingissem taxas de justiça de elevadíssimo montante, flagrantemente desproporcionadas relativamente ao custo do serviço prestado, não podendo as mesmas, em regra, ser aferidas com o benefício obtido, uma vez que no nosso sistema processual, em matéria de responsabilidade pelo pagamento de custas, vigora o princípio da causalidade, segundo o qual quem paga as custas é quem não obtém vencimento na causa, dela não retirando qualquer benefício”.

81. Como ensinam Jorge Miranda e Rui Medeiros (in Constituição Portuguesa anotada, 2.ª ed. 2017, vol. I, p. 183):

“A lei não pode (…) adoptar soluções de tal modo onerosas que na prática, impeçam o cidadão médio de aceder à justiça. Ou seja, salvaguardada a protecção jurídica para os mais carenciados, as custas não devem ser incomportáveis em face da capacidade contributiva do cidadão médio, não sendo constitucionalmente admissível a adopção de soluções em matéria de custas que, designadamente nos casos de maior incerteza sobre o resultado do processo, inibam os interessados de aceder à justiça (…).

82. Concretamente, se é certo que nada impede que o montante das custas seja variável, a verdade é que o estabelecimento de um sistema de custas cujo montante aumente diretamente e sem limite na proporção do valor da ação, não foi o pretendido pelo legislador.

83. Tal como se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de fevereiro, que aprovou o Regulamento das Custas Processuais:

“O valor da acção não é um elemento decisivo na ponderação da complexidade do processo e na geração de custos para o sistema judicial. Pelo que, procurando um aperfeiçoamento da correspectividade da taxa de justiça, estabelece-se agora um sistema misto que assenta no valor da acção, até um certo limite máximo, e na possibilidade de correcção da taxa de justiça quando se trate de processos especialmente complexos, independentemente do valor económico atribuído à causa” [sublinhados nossos].

84. Em síntese, nas ações de valor superior a EUR 275.000,00 para o apuramento do montante da taxa de justiça devida a final, o valor atribuído à ação não constitui critério absoluto, podendo ocorrer a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devida sempre que tal se justifique em função da complexidade da causa, da sua utilidade económica e da conduta processual das partes, devidamente ponderados os princípios da proporcionalidade e da igualdade.

85. De regresso ao caso dos autos, seria de cerca de EUR 13.035,60 o valor a que ascenderia o remanescente da taxa de justiça a suportar pela parte vencida, na presente demanda.

86. Tendo como pressuposto que, nos termos legais, a dispensa (designadamente, total) só se justificará por forma excecional – não sendo, portanto, a regra –, só uma complexidade claramente inferior à comum permitirá uma dispensa integral do pagamento do remanescente – o que se não afigura ser exatamente o caso.

87. Em suma, considerando o concreto trabalho realizado neste processo, tudo ponderado, é de deferir o pedido de dispensa do pagamento da taxa de justiça em 80%, afigurando-se que esse montante das custas que o Estado irá arrecadar é o proporcional ao serviço prestado, devendo a conta de custas a elaborar desconsiderar o remanescente da taxa de justiça nessa percentagem.

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88. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em:

- Negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido; e

- Deferir parcialmente o pedido de dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça devida formulado pelas Partes, dispensando-o em 80%.

Custas pela Recorrente, sem prejuízo da dispensa do pagamento do remanescente fixado.

Notifique.

Lisboa, 26 de junho de 2025. - Pedro José Marchão Marques (relator) – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Celeste Cantarilhas da Silva Evans de Carvalho.