048008 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A concessão de autorização pelo Ministro da Educação para a Universidade Lusíada conceder o grau de doutor em certa área do saber depende não apenas de terem decorrido oito anos de funcionamento do curso na área de especialidade a que diz respeito (licenciatura em Relações Internacionais), mas também que neste curso se observem as regras relativas ao número mínimo de doutorados nessa área específica que são exigidos pelos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo aprovado pelo DL 16/94, de 22 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei 37/94, de 11 de Novembro e o DL 94/99, de 23 de Março, bem como as exigências do art.º 17.º do DL 216/92 de 13 de Outubro, para as quais remete expressamente o n.º 3 do artigo 39.º do referido Estatuto.

II- Para efeitos de funcionamento do curso de Relações Internacionais e concessão do grau de doutoramento nesta área específica do saber são exigidos "ratios" mínimos de doutorados em Relações Internacionais pelos ditos artigos 14.º e 28.º ratios para o que não vale o número de doutorados em áreas afins.

III- A entidade decidente está vinculada à observância dos ratios mínimos daquelas normas para poder autorizar a concessão do grau de doutor.

IV- Em qualquer caso, na avaliação que compete ao Estado pelo órgão competente - sobre o preenchimento pela instituição das condições para apreciar a contribuição inovadora do trabalho de doutoramento para o progresso do conhecimento, o alto nível cultural numa determinada área do conhecimento e a aptidão para realizar trabalho científico independente dos candidatos e, a final conceder o grau de doutor - sempre seria relevante atender ao índice objectivo de exigência pedagógica e científica que resulta dos "ratios" mínimos de docentes com o grau de doutoramento na área do saber em que é pedida a autorização que é exigida para o funcionamento do curso especializado da área (licenciatura em Relações Internacionais), pelo que o indeferimento também encontra apoio nos artigos 39.º n.º 3 do Estatuto e artigo 17.º do DL. 216/92, de 13 de Outubro.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. .., com sede na Rua ..., n.º ..., em Lisboa, interpôs o presente recurso contencioso para anulação do despacho n.º 15186/2001, de 2 de Junho de 2002, do Senhor Secretário De Estado do Ensino Superior no uso de competência delegada do Senhor Ministro da Educação que indeferiu a sua pretensão de autorização, funcionamento e reconhecimento de um curso de doutoramento em Relações Internacionais.

Os fundamentos do recurso, que são também levados às conclusões finais, são:

- O acto recorrido não é confirmativo de acto anterior, mas lesivo por si e recorrível.

- a violação de lei por erro nos pressupostos uma vez que se baseou em o corpo docente não satisfazer os requisitos mínimos exigidos pelos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, quando o único requisito é o do artigo 39.º de o curso respectivo ter completado oito anos, o corpo docente não sofre das referidas insuficiências e o regime legal está estabelecido no DL 216/92, de 13 de Outubro e em Regulamento da Universidade, aprovado pelo Ministério da Educação e publicado no DR de 19/8/97.

Conclui que o despacho violou o artigo 39.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, bem como o DL 216/92, de 13 de Outubro e aplicou erradamente os artigos 14.º e 28.º daquele Estatuto.

Na resposta e em contra alegação final a entidade recorrida sustenta:

O acto recorrido é confirmativo do despacho de 7 de Setembro de 1999 pelo qual foi determinado que o estabelecimento de ensino deveria cumprir os requisitos de corpo docente estabelecidas no Estatuto, em relação ao Curso de licenciatura em Relações Internacionais.

- O artigo 60.º do Estatuto considera indeferido o pedido de funcionamento de um curso, se o Ministério da Educação não se pronunciar no prazo de 60 dias, pelo que se formou indeferimento não impugnado de que o acto recorrido é meramente confirmativo.

- A recorrente não cumpria as condições dos artigos 14.º e 28.º porque os doutorados que tinha no, corpo docente não eram doutores na área das Relações Internacionais, mas em áreas científicas afins e só pode conceder o grau de doutor a Universidade que nesse ramo do saber demonstre inequivocamente competência científica e condições para o desenvolvimento e avaliação do trabalho conducente à atribuição do grau.

A EMMP junto deste Tribunal emitiu douto parecer em que considera não existir acto administrativo de 99.09.07, por se tratar de parecer e não de decisão, nem o indeferimento tácito ser acto administrativo mas mera faculdade do interessado para abrir a via contenciosa, pelo que não o acto recorrido não é confirmativo de outro anterior com o mesmo conteúdo.

Sobre a questão de fundo entende que a concessão do grau de doutor tem de ser concedida em avaliação discricionária balizada pelas características do doutoramento e sua finalidade que é o de preparar e escolher pessoas com um alto nível cultural numa área do conhecimento e aptidão para realizar trabalho científico e independente, conforme resulta do artigo 17.º n.º 1 do DL 216/92, de 13/10, partindo o acto recorrido da verificação de que a Universidade nem para ministrar o curso de licenciatura em Relações Internacionais satisfazia os requisitos dos artigos 14.º e 28.º do Estatuto, pelo que muito menos detinha requisitos para o cursos de doutoramento, raciocínio este que não revela erro, pelo que o recurso não deverá proceder.

II- A Matéria de Facto.

A) A recorrente apresentou o requerimento entrado em 6/5/97, ao Senhor Ministro da Educação em que pedia autorização para a Universidade Lusíada conceder o grau de doutor em Relações Internacionais.

B) Em 3.9.99 foi produzida a nota junta ao processo instrutor, assinada por ... onde se conclui que não consta do processo senão listagem de corpo docente, o que não demonstra possuir um corpo de doutores com formação especializada, designadamente doutoramento em Relações Internacionais, e que este aspecto se considera indispensável para ser proferida uma decisão sobre o requerimento.

C) Sobre esta nota foi proferido um despacho datado de 99.09.07, com assinatura ilegível e cuja autoria não está referida no documento, cujo texto é “Concordo”.

D) Por despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior de 2 de Julho de 2001, publicado no DR II Série, n.º 169, de 23.7.2001, que se dá aqui por integralmente transcrito, o pedido da recorrente foi indeferido com base na constatação de que “o corpo docente não satisfazia os requisitos mínimos exigidos pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo ....” e “...considerando que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de doutoramento numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º a 28.º do Estatuto ...”; bem como “Considerando que nos termos dos artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei”.

III- Apreciação. O Direito.

1. Dentre as questões suscitadas têm prioridade as relativas à legalidade do recurso que, atingindo os pressupostos processuais, têm repercussão na validade da instância e, em seguida, o conhecimento da questão de mérito de determinar se o acto está afectado do vício de violação de lei.

2. Sustenta a entidade recorrida que o acto recorrido se limita a confirmar decisão idêntica sobre a pretensão da recorrente tomada por despacho de 99.09.07.

Mas, da matéria de facto que ficou acima exposta se retira com transparência que aquele despacho de concordância com a nota sobre a qual surge aposto, concordou com a opinião do autor da nota a qual era no sentido da necessidade de continuar e completar a instrução do procedimento, o que, no contexto em que surge, significava um convite à interessada para juntar os elementos relativos ao corpo docente necessários á apreciação conscienciosa da pretensão.

Nenhuma decisão final desfavorável á recorrente se contém, portanto, no aludido despacho, pelo que o mesmo era contenciosamente irrecorrível e não impedia de modo nenhum que o acto agora impugnado tenha sido o único a decidir de modo definitivo sobre a pretensão, pondo assim fim ao procedimento, pelo que é, o acto recorrível e não os seus antecedentes prodrómicos.

Suscita também a entidade recorrida a irrecorribilidade do acto impugnado com fundamento em que tinha decorrido o prazo de 60 dias que a lei prevê como de indeferimento tácito de pretensão do tipo daquela que a recorrente tinha dirigido ao Ministro da Educação em 6 de Maio de 1997.

Mas sem razão, uma vez que o indeferimento tácito não é um acto administrativo, mas apenas a concessão da faculdade, para efeitos contenciosos, de abrir a possibilidade de recurso do interessado de forma a ultrapassar ou vencer a inércia da Administração que não decidiu no prazo normal sobre uma pretensão que lhe foi apresentada.

Não se trata sequer de uma ficção de acto, mas pura e simplesmente da faculdade de interpor recurso contencioso para nele ver apreciada a questão que apresentara à Administração, pelo que uma tal faculdade não pode transformar-se em ónus de impugnar o indeferimento tácito em prazo contado a partir do momento em que a faculdade resulta da lei.

Esta a doutrina assente por este STA com fundamento legal no art.º 109 do CPA tal como já acontecia na anterior formulação da faculdade pelo art.º 3.º do DL 256-A/77 de 17/6, como se pode ver, inter alia, do Ac. do Pleno de 98.05.21, Proc.37209.

Improcedem, assim, as questões prévias.

3. Passemos à questão de fundo.

Estabelece o artigo 39.º n.º 2 do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, que também vamos referenciar apenas como Estatuto:

«Os estabelecimentos de ensino de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de doutor decorridos que sejam oito anos de funcionamento do curso na área da especialidade a que dizem respeito.»

O Estatuto não fixa separadamente o procedimento conducente à decisão de autorização ou recusa da concessão do grau de doutor.

Mas, a Secção V do Estatuto aprovado pelo DL 16/94 - artigos 33 a 39, intitulada “Funcionamento de cursos e atribuição de graus”, estabelece que o funcionamento de cursos graduados depende de requerimento e concessão de autorização bem como reconhecimento dos graus ou diplomas, pelo que estando em causa um pedido de autorização desta natureza, como é, sem dúvida o doutoramento objecto do requerimento da recorrente, são de aplicar as normas desta Secção à pretensão de autorização para conceder o grau de doutor, se necessário com adaptações que se mostrem impostas pela natureza das coisas ou por outras normas aplicáveis.

Nestas normas se insere a condição para poder ser requerida autorização para a concessão do grau de doutor do n.º 2 do artigo 39.º, de funcionamento do curso de estudos superiores na área da especialidade há mais de oito anos e logo em seguida o n.º 3 do mesmo artigo 39.º acrescenta:

“O regime aplicável à atribuição dos graus de mestre e doutor é o previsto para os estabelecimentos de ensino superior público”.

Este regime do ensino superior público consta do DL 216/92 que regula, de modo genérico, para todas as Universidades a atribuição dos graus de mestre e doutor, sendo depois cada universidade a regulamentar as condições particulares, em Regulamento de doutoramentos próprio.

E, de acordo com o artigo 17.º do DL 216/92, o grau de doutor é conferido com referência ao ramo de conhecimento em que se inscreve a respectiva prova, a qual tem de demonstrar:

- uma contribuição inovadora e original para o progresso do conhecimento;

- um alto nível cultural numa determinada área do conhecimento;

- e a aptidão para realizar trabalho científico independente.

Das exigências critérios e finalidades apontados pela lei se tem de retirar, sem margem de dúvida, que a autorização para atribuição do grau de doutor tem de ser a resultante de uma avaliação prévia objectiva por parte do órgão decidente sobre a instituição universitária, para determinar se ela reúne condições que assegurem que a atribuição do grau, preenche os requisitos e atinge os objectivos que a lei traçou para o doutoramento.

Para uma Universidade poder ser considerada como detendo, em determinado ramo do saber, competência científica e condições para a realização do trabalho conducentes à obtenção do grau de doutor e também para julgar sobre a valia desse trabalho, nos elevados termos referidos no citado artigo 17.º considerou o acto recorrido que era necessário possuir um corpo de doutores suficiente nessa área, o que não sucedia com a requerente, cujo corpo docente não satisfazia sequer os requisitos mínimos exigidos pelo Estatuto para o funcionamento do curso superior especializado de Relações Internacionais, designadamente no que se referia aos artigos 14.º e 28.º, que exigem o mínimo de um doutor por cada 200 alunos, não podendo em qualquer caso o número de doutores ser inferior a um por cada ano do plano estudos.

A recorrente sustenta neste recurso duas asserções que, a serem verdadeiras, lhe assegurariam o preenchimento das condições para a autorização:

- Por um lado considera que o único requisito para a autorização pretendida é o de ministrar o curso de Relações Internacionais há mais de oito anos;

- Por outro lado afirma que o corpo docente dispõe de licenciados e mestres em Relações Internacionais em número que dá inteiro cumprimento ás exigências legais e que, de entre os professores, grande parte são doutorados.

Porém, como vimos antes, a condição de ministrar o curso há mais de oito anos é apenas condição para permitir a apresentação da pretendida autorização, a qual depende além do preenchimento dessa condição, também das exigências das normas do diploma para que remete o n.º 3 do citado artigo 39.º do Estatuto, especificamente a apreciação da capacidade científica na respectiva área do saber pelo competente órgão do Estado, sem prejuízo da intervenção da comissão de peritos.

Essa capacidade científica tem de revelar-se por critérios objectivos como sejam a composição do corpo docente e especificamente a existência de um número de doutores na área em que se pede autorização para o doutoramento que constitua a «massa crítica» suficiente para assegurar a elevada qualidade científica naquele ramo do saber, de modo a permitir o trabalho necessário ao doutoramento, a sua orientação e acompanhamento permanente na própria universidade e não apenas por orientadores externos e, finalmente a avaliação do trabalho desenvolvido pelos parâmetros enunciados no artigo 17. º do DL 216/92.

Ora, como se demonstra directamente pela leitura atenta da posição defendida pela recorrente, esta sustenta que o corpo docente do curso de Relações Internacionais tem licenciados e mestres em número mais que suficiente, mas não afirma sequer que tenha doutorados em Relações Internacionais em número suficiente, limitando-se a dizer que grande parte dos docentes da Universidade são doutorados. Ora, sem que esse doutoramento seja na área das Relações Internacionais, mas em áreas afins, fica de pé, e bem fundada, a razão apontada pelo despacho recorrido de que o corpo docente não garante o elevado nível pedagógico, científico e cultural que é necessário à autorização pelos órgãos do Estado para a Universidade ... conceder o grau de doutor em Relações Internacionais, por não haver nela doutorados em número suficiente e nas condições de prestação de trabalho em regime de tempo integral que são exigidas para o funcionamento do curso na área do saber das Relações Internacionais.

O acto recorrido expressa bem que ao doutoramento é aplicável o disposto no DL 216/92 de 13 de Outubro, conforme determinação do artigo 39.º n.º 3 do Estatuto, e também que são aplicáveis as exigências dos artigos 14.º e 28.º quanto ao corpo docente, o que torna inviável autorizar o funcionamento de um curso de doutoramento e a exigência que assim formula encontra pleno apoio na interpretação correcta dos textos indicados, maxime pela consideração de que o doutoramento é um grau cuja concessão depende de autorização, a qual é regulada pelas normas da Secção V do Estatuto e também pelas normas dos artigos 14.º e 28.º porque a atribuição dos graus de mestre e doutor está intima e objectivamente conexa com a organização dos cursos de licenciatura e as exigências que para estes a lei estabelece, pois não seria lógico autorizar a concessão de graus académicos superiores à licenciatura quando as condições mínimas de funcionamento de certa licenciatura não se mostram preenchidas.

A linha de raciocínio que se apontou pode, pois resumir-se em dois aspectos essenciais, sendo o primeiro no sentido de se entender que a entidade decidente está vinculada à observância dos “ratios” mínimos das referidas normas para poder autorizar a concessão do grau de doutor.

E o segundo aponta para que, em qualquer caso, isto é, mesmo na perspectiva de os aspectos de mérito da decisão estar vinculada essencialmente pelos fins a atingir e não pelos pressupostos vinculados decorrentes das aludidas normas dos artigos 14.º e 28.º do Estatuto, na avaliação que compete ao Estado pelo órgão competente - sobre o preenchimento pela instituição das condições para apreciar a contribuição inovadora do trabalho de doutoramento para o progresso do conhecimento, o alto nível cultural numa determinada área do conhecimento e a aptidão para realizar trabalho científico independente dos candidatos e, a final, conceder o elevado grau de doutor - sempre seria relevante atender ao índice objectivo de exigência pedagógica e científica que resulta dos “ratios” mínimos de docentes com o grau de doutoramento na área do saber em que é pedida a autorização exigida para o funcionamento do curso especializado da área (licenciatura em Relações Internacionais), pelo que o indeferimento também encontra apoio no artigo 17.º do DL 216/92, de 13 de Outubro.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto o acto recorrido não enferma dos erros nos pressupostos de facto e de direito que lhe são apontados, pelo que acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça de 250 € e a procuradoria de 50%.

Lisboa, 14 de Maio de 2002.

Rosendo José – Relator – Marques Borges – João Belchior