Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:
I- Relatório.
A. .., com sede na Rua ..., n.º ..., em Lisboa, interpôs o presente recurso contencioso para anulação do despacho n.º 15186/2001, de 2 de Junho de 2002, do Senhor Secretário De Estado do Ensino Superior no uso de competência delegada do Senhor Ministro da Educação que indeferiu a sua pretensão de autorização, funcionamento e reconhecimento de um curso de doutoramento em Relações Internacionais.
Os fundamentos do recurso, que são também levados às conclusões finais, são:
- O acto recorrido não é confirmativo de acto anterior, mas lesivo por si e recorrível.
- a violação de lei por erro nos pressupostos uma vez que se baseou em o corpo docente não satisfazer os requisitos mínimos exigidos pelos artigos 14.º e 28.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, quando o único requisito é o do artigo 39.º de o curso respectivo ter completado oito anos, o corpo docente não sofre das referidas insuficiências e o regime legal está estabelecido no DL 216/92, de 13 de Outubro e em Regulamento da Universidade, aprovado pelo Ministério da Educação e publicado no DR de 19/8/97.
Conclui que o despacho violou o artigo 39.º do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, bem como o DL 216/92, de 13 de Outubro e aplicou erradamente os artigos 14.º e 28.º daquele Estatuto.
Na resposta e em contra alegação final a entidade recorrida sustenta:
O acto recorrido é confirmativo do despacho de 7 de Setembro de 1999 pelo qual foi determinado que o estabelecimento de ensino deveria cumprir os requisitos de corpo docente estabelecidas no Estatuto, em relação ao Curso de licenciatura em Relações Internacionais.
- O artigo 60.º do Estatuto considera indeferido o pedido de funcionamento de um curso, se o Ministério da Educação não se pronunciar no prazo de 60 dias, pelo que se formou indeferimento não impugnado de que o acto recorrido é meramente confirmativo.
- A recorrente não cumpria as condições dos artigos 14.º e 28.º porque os doutorados que tinha no, corpo docente não eram doutores na área das Relações Internacionais, mas em áreas científicas afins e só pode conceder o grau de doutor a Universidade que nesse ramo do saber demonstre inequivocamente competência científica e condições para o desenvolvimento e avaliação do trabalho conducente à atribuição do grau.
A EMMP junto deste Tribunal emitiu douto parecer em que considera não existir acto administrativo de 99.09.07, por se tratar de parecer e não de decisão, nem o indeferimento tácito ser acto administrativo mas mera faculdade do interessado para abrir a via contenciosa, pelo que não o acto recorrido não é confirmativo de outro anterior com o mesmo conteúdo.
Sobre a questão de fundo entende que a concessão do grau de doutor tem de ser concedida em avaliação discricionária balizada pelas características do doutoramento e sua finalidade que é o de preparar e escolher pessoas com um alto nível cultural numa área do conhecimento e aptidão para realizar trabalho científico e independente, conforme resulta do artigo 17.º n.º 1 do DL 216/92, de 13/10, partindo o acto recorrido da verificação de que a Universidade nem para ministrar o curso de licenciatura em Relações Internacionais satisfazia os requisitos dos artigos 14.º e 28.º do Estatuto, pelo que muito menos detinha requisitos para o cursos de doutoramento, raciocínio este que não revela erro, pelo que o recurso não deverá proceder.
II- A Matéria de Facto.
A) A recorrente apresentou o requerimento entrado em 6/5/97, ao Senhor Ministro da Educação em que pedia autorização para a Universidade Lusíada conceder o grau de doutor em Relações Internacionais.
B) Em 3.9.99 foi produzida a nota junta ao processo instrutor, assinada por ... onde se conclui que não consta do processo senão listagem de corpo docente, o que não demonstra possuir um corpo de doutores com formação especializada, designadamente doutoramento em Relações Internacionais, e que este aspecto se considera indispensável para ser proferida uma decisão sobre o requerimento.
C) Sobre esta nota foi proferido um despacho datado de 99.09.07, com assinatura ilegível e cuja autoria não está referida no documento, cujo texto é “Concordo”.
D) Por despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior de 2 de Julho de 2001, publicado no DR II Série, n.º 169, de 23.7.2001, que se dá aqui por integralmente transcrito, o pedido da recorrente foi indeferido com base na constatação de que “o corpo docente não satisfazia os requisitos mínimos exigidos pelo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo ....” e “...considerando que não poderá ser autorizado o funcionamento de um curso de doutoramento numa instituição em que não estejam satisfeitos os requisitos a que se referem os artigos 14.º a 28.º do Estatuto ...”; bem como “Considerando que nos termos dos artigos 8.º e 9.º do Estatuto, compete ao Estado, através do Ministério da Educação, autorizar o funcionamento de cursos, reconhecer graus académicos, garantir elevado nível pedagógico, científico e cultural de ensino, bem como garantir e fiscalizar o cumprimento da lei”.
III- Apreciação. O Direito.
1. Dentre as questões suscitadas têm prioridade as relativas à legalidade do recurso que, atingindo os pressupostos processuais, têm repercussão na validade da instância e, em seguida, o conhecimento da questão de mérito de determinar se o acto está afectado do vício de violação de lei.
2. Sustenta a entidade recorrida que o acto recorrido se limita a confirmar decisão idêntica sobre a pretensão da recorrente tomada por despacho de 99.09.07.
Mas, da matéria de facto que ficou acima exposta se retira com transparência que aquele despacho de concordância com a nota sobre a qual surge aposto, concordou com a opinião do autor da nota a qual era no sentido da necessidade de continuar e completar a instrução do procedimento, o que, no contexto em que surge, significava um convite à interessada para juntar os elementos relativos ao corpo docente necessários á apreciação conscienciosa da pretensão.
Nenhuma decisão final desfavorável á recorrente se contém, portanto, no aludido despacho, pelo que o mesmo era contenciosamente irrecorrível e não impedia de modo nenhum que o acto agora impugnado tenha sido o único a decidir de modo definitivo sobre a pretensão, pondo assim fim ao procedimento, pelo que é, o acto recorrível e não os seus antecedentes prodrómicos.
Suscita também a entidade recorrida a irrecorribilidade do acto impugnado com fundamento em que tinha decorrido o prazo de 60 dias que a lei prevê como de indeferimento tácito de pretensão do tipo daquela que a recorrente tinha dirigido ao Ministro da Educação em 6 de Maio de 1997.
Mas sem razão, uma vez que o indeferimento tácito não é um acto administrativo, mas apenas a concessão da faculdade, para efeitos contenciosos, de abrir a possibilidade de recurso do interessado de forma a ultrapassar ou vencer a inércia da Administração que não decidiu no prazo normal sobre uma pretensão que lhe foi apresentada.
Não se trata sequer de uma ficção de acto, mas pura e simplesmente da faculdade de interpor recurso contencioso para nele ver apreciada a questão que apresentara à Administração, pelo que uma tal faculdade não pode transformar-se em ónus de impugnar o indeferimento tácito em prazo contado a partir do momento em que a faculdade resulta da lei.
Esta a doutrina assente por este STA com fundamento legal no art.º 109 do CPA tal como já acontecia na anterior formulação da faculdade pelo art.º 3.º do DL 256-A/77 de 17/6, como se pode ver, inter alia, do Ac. do Pleno de 98.05.21, Proc.37209.
Improcedem, assim, as questões prévias.
3. Passemos à questão de fundo.
Estabelece o artigo 39.º n.º 2 do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, que também vamos referenciar apenas como Estatuto:
«Os estabelecimentos de ensino de interesse público podem requerer autorização para conceder o grau de doutor decorridos que sejam oito anos de funcionamento do curso na área da especialidade a que dizem respeito.»
O Estatuto não fixa separadamente o procedimento conducente à decisão de autorização ou recusa da concessão do grau de doutor.
Mas, a Secção V do Estatuto aprovado pelo DL 16/94 - artigos 33 a 39, intitulada “Funcionamento de cursos e atribuição de graus”, estabelece que o funcionamento de cursos graduados depende de requerimento e concessão de autorização bem como reconhecimento dos graus ou diplomas, pelo que estando em causa um pedido de autorização desta natureza, como é, sem dúvida o doutoramento objecto do requerimento da recorrente, são de aplicar as normas desta Secção à pretensão de autorização para conceder o grau de doutor, se necessário com adaptações que se mostrem impostas pela natureza das coisas ou por outras normas aplicáveis.
Nestas normas se insere a condição para poder ser requerida autorização para a concessão do grau de doutor do n.º 2 do artigo 39.º, de funcionamento do curso de estudos superiores na área da especialidade há mais de oito anos e logo em seguida o n.º 3 do mesmo artigo 39.º acrescenta:
“O regime aplicável à atribuição dos graus de mestre e doutor é o previsto para os estabelecimentos de ensino superior público”.
Este regime do ensino superior público consta do DL 216/92 que regula, de modo genérico, para todas as Universidades a atribuição dos graus de mestre e doutor, sendo depois cada universidade a regulamentar as condições particulares, em Regulamento de doutoramentos próprio.
E, de acordo com o artigo 17.º do DL 216/92, o grau de doutor é conferido com referência ao ramo de conhecimento em que se inscreve a respectiva prova, a qual tem de demonstrar:
- uma contribuição inovadora e original para o progresso do conhecimento;
- um alto nível cultural numa determinada área do conhecimento;
- e a aptidão para realizar trabalho científico independente.
Das exigências critérios e finalidades apontados pela lei se tem de retirar, sem margem de dúvida, que a autorização para atribuição do grau de doutor tem de ser a resultante de uma avaliação prévia objectiva por parte do órgão decidente sobre a instituição universitária, para determinar se ela reúne condições que assegurem que a atribuição do grau, preenche os requisitos e atinge os objectivos que a lei traçou para o doutoramento.
Para uma Universidade poder ser considerada como detendo, em determinado ramo do saber, competência científica e condições para a realização do trabalho conducentes à obtenção do grau de doutor e também para julgar sobre a valia desse trabalho, nos elevados termos referidos no citado artigo 17.º considerou o acto recorrido que era necessário possuir um corpo de doutores suficiente nessa área, o que não sucedia com a requerente, cujo corpo docente não satisfazia sequer os requisitos mínimos exigidos pelo Estatuto para o funcionamento do curso superior especializado de Relações Internacionais, designadamente no que se referia aos artigos 14.º e 28.º, que exigem o mínimo de um doutor por cada 200 alunos, não podendo em qualquer caso o número de doutores ser inferior a um por cada ano do plano estudos.
A recorrente sustenta neste recurso duas asserções que, a serem verdadeiras, lhe assegurariam o preenchimento das condições para a autorização:
- Por um lado considera que o único requisito para a autorização pretendida é o de ministrar o curso de Relações Internacionais há mais de oito anos;
- Por outro lado afirma que o corpo docente dispõe de licenciados e mestres em Relações Internacionais em número que dá inteiro cumprimento ás exigências legais e que, de entre os professores, grande parte são doutorados.
Porém, como vimos antes, a condição de ministrar o curso há mais de oito anos é apenas condição para permitir a apresentação da pretendida autorização, a qual depende além do preenchimento dessa condição, também das exigências das normas do diploma para que remete o n.º 3 do citado artigo 39.º do Estatuto, especificamente a apreciação da capacidade científica na respectiva área do saber pelo competente órgão do Estado, sem prejuízo da intervenção da comissão de peritos.
Essa capacidade científica tem de revelar-se por critérios objectivos como sejam a composição do corpo docente e especificamente a existência de um número de doutores na área em que se pede autorização para o doutoramento que constitua a «massa crítica» suficiente para assegurar a elevada qualidade científica naquele ramo do saber, de modo a permitir o trabalho necessário ao doutoramento, a sua orientação e acompanhamento permanente na própria universidade e não apenas por orientadores externos e, finalmente a avaliação do trabalho desenvolvido pelos parâmetros enunciados no artigo 17. º do DL 216/92.
Ora, como se demonstra directamente pela leitura atenta da posição defendida pela recorrente, esta sustenta que o corpo docente do curso de Relações Internacionais tem licenciados e mestres em número mais que suficiente, mas não afirma sequer que tenha doutorados em Relações Internacionais em número suficiente, limitando-se a dizer que grande parte dos docentes da Universidade são doutorados. Ora, sem que esse doutoramento seja na área das Relações Internacionais, mas em áreas afins, fica de pé, e bem fundada, a razão apontada pelo despacho recorrido de que o corpo docente não garante o elevado nível pedagógico, científico e cultural que é necessário à autorização pelos órgãos do Estado para a Universidade ... conceder o grau de doutor em Relações Internacionais, por não haver nela doutorados em número suficiente e nas condições de prestação de trabalho em regime de tempo integral que são exigidas para o funcionamento do curso na área do saber das Relações Internacionais.
O acto recorrido expressa bem que ao doutoramento é aplicável o disposto no DL 216/92 de 13 de Outubro, conforme determinação do artigo 39.º n.º 3 do Estatuto, e também que são aplicáveis as exigências dos artigos 14.º e 28.º quanto ao corpo docente, o que torna inviável autorizar o funcionamento de um curso de doutoramento e a exigência que assim formula encontra pleno apoio na interpretação correcta dos textos indicados, maxime pela consideração de que o doutoramento é um grau cuja concessão depende de autorização, a qual é regulada pelas normas da Secção V do Estatuto e também pelas normas dos artigos 14.º e 28.º porque a atribuição dos graus de mestre e doutor está intima e objectivamente conexa com a organização dos cursos de licenciatura e as exigências que para estes a lei estabelece, pois não seria lógico autorizar a concessão de graus académicos superiores à licenciatura quando as condições mínimas de funcionamento de certa licenciatura não se mostram preenchidas.
A linha de raciocínio que se apontou pode, pois resumir-se em dois aspectos essenciais, sendo o primeiro no sentido de se entender que a entidade decidente está vinculada à observância dos “ratios” mínimos das referidas normas para poder autorizar a concessão do grau de doutor.
E o segundo aponta para que, em qualquer caso, isto é, mesmo na perspectiva de os aspectos de mérito da decisão estar vinculada essencialmente pelos fins a atingir e não pelos pressupostos vinculados decorrentes das aludidas normas dos artigos 14.º e 28.º do Estatuto, na avaliação que compete ao Estado pelo órgão competente - sobre o preenchimento pela instituição das condições para apreciar a contribuição inovadora do trabalho de doutoramento para o progresso do conhecimento, o alto nível cultural numa determinada área do conhecimento e a aptidão para realizar trabalho científico independente dos candidatos e, a final, conceder o elevado grau de doutor - sempre seria relevante atender ao índice objectivo de exigência pedagógica e científica que resulta dos “ratios” mínimos de docentes com o grau de doutoramento na área do saber em que é pedida a autorização exigida para o funcionamento do curso especializado da área (licenciatura em Relações Internacionais), pelo que o indeferimento também encontra apoio no artigo 17.º do DL 216/92, de 13 de Outubro.
IV- Decisão.
Em conformidade com o exposto o acto recorrido não enferma dos erros nos pressupostos de facto e de direito que lhe são apontados, pelo que acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça de 250 € e a procuradoria de 50%.
Lisboa, 14 de Maio de 2002.
Rosendo José – Relator – Marques Borges – João Belchior
