- I -
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:A SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE CAMPO MAIOR recorre da sentença do T.A.C. de Lisboa que rejeitou, por ilegalidade na sua interposição, o recurso contencioso que interpusera do despacho da Gestora do Sub-Programa Integrar, de 1.7.98, que revogou a concessão do financiamento no âmbito da medida 5 desse programa, e negou provimento ao recurso contencioso da deliberação de 16.3.98 do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social do Alentejo (CRSSA) que resolveu não celebrar um contrato com a recorrente de atribuição de subsídio no âmbito da medida 5 do programa Operacional Integrar.
A recorrente produziu alegações, nas quais enunciou as seguintes conclusões:
“1ª A fim de concretizar os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, o Venerando Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a defender que o acto definidor da situação jurídica do administrado é o acto homologado e não o acto homologatório, sendo que, o acto homologatório apenas confere executoriedade à decisão inserida no acto homologado, exprimindo um mero juízo de conformidade com aquela decisão que já é um acto definitivo e, consequentemente, definidor de uma situação jurídica do particular e, enquanto tal, recorrível.
2ª Tal entendimento é o único que respeita o actual conteúdo do artigo 268º, n.º 4 da C.R.P., o qual garante ao particular o acesso ao recurso contencioso de anulação contra todo e qualquer acto lesivo dos seus interesses e direitos legalmente tutelados,
3ª O acto recorrido é imediata e directamente lesivo dos direitos e interesses da ora recorrente, tanto mais que, por um lado, o acto de homologação nada acrescenta ao acto anterior e, por outro, é à Gestora do Programa que legalmente compete decidir os pedidos de financiamento.
4ª Pelo que, mal andou a douta sentença recorrida ao considerar o acto em apreço como irrecorrível, rejeitando, consequentemente, o recurso contencioso dele interposto.
5ª O acto recorrido enferma de vício de usurpação de poderes já que, a informação que é fundamento do mesmo faz considerações não especificadas sobre a actividade da ora recorrente, considerações essas estranhas aos fins de solidariedade social, fora por isso, da tutela da I.G.S.S..
6ª Com efeito, o vício de usurpação de poderes, no presente caso, é manifesto porquanto a I.G.S.S. está a exercer competências de fiscalização atribuídas, por lei, ao Tribunal de Contas, de acordo com o estabelecido na Lei 98/97, de 26 de Agosto.
7ª Nem se venha dizer, como faz a douta sentença recorrida que a informação da I.G.S.S. não serviu de fundamento ao acto recorrido, porquanto da análise da “recomendação” para que remete o acto recorrido consta expressamente que a mesma se fundamenta na referida informação.
8ª Termos em que, mal andou a decisão recorrida ao considerar inexistir vício de usurpação de poderes, no caso sub judice.
9ª O acto recorrido enferma de nulidade por violação do conteúdo essencial do direito fundamental ao bom nome e à reputação já que é inquestionável que a informação que sustenta o acto recorrido profere um conjunto de acusações como o encobrimento de casos de pedofilia, que além de configurarem um erro sobre os pressupostos de facto são ainda violadores do conteúdo essencial dos referidos direitos fundamentais.
10ª É que, contrariamente ao que alega a douta sentença recorrida, a “recomendação” do Sr. Inspector Geral para cuja fundamentação remete o acto recorrido, remete expressamente para a informação da I.G.S.S., pelo que esta constitui, igualmente, fundamentação do acto recorrido, pelo que mal andou a douta decisão recorrida ao considerar que tal informação não integra o acto recorrido e, consequentemente, não existe qualquer violação dos direitos fundamentais da recorrente.
11ª Fazendo a informação da I.G.S.S., parte integrante do acto recorrido, é manifesto que o mesmo enferma de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, pois assenta em factos não verdadeiros e em qualificações jurídicas incorrectas, levando a autoridade recorrida a decidir no sentido em que decidiu sem ter uma correcta percepção da realidade, pelo que, mal andou a douta decisão recorrida ao considerar inexistirem os supra referidos vícios.
12ª O acto recorrido constitui a resolução de procedimento administrativo em que a autoridade recorrida, através dos seus serviços e dos serviços da Inspecção-Geral actuaram em violação ao princípio da boa fé, consagrado no artigo 6ºA do C.P.A., para além de o acto recorrido constituir uma clara violação do princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 5º do mesmo diploma.
13ª É que, contrariamente ao que alega a sentença recorrida, a decisão tomada pela Administração no presente processo contrariou toda a sua actuação ao longo do mesmo, apresentando-se como manifestamente incoerente, até com informações fornecidas à ora recorrente pela própria I.G.S.S..
14ª Acresce que, ao adoptar a solução mais gravosa para os utentes dos serviços da ora recorrente, é manifesta a violação por parte da deliberação recorrida do Princípio da proporcionalidade.
15ª Termos em que, mal andou a douta sentença recorrida ao considerar inexistir qualquer um dos invocados vícios.
16ª O acto recorrido é ilegal por enfermar de vício de desvio de poder, existindo uma clara discrepância entre o fim consagrado na lei e o motivo principalmente determinante da prática do acto.
17ª É que, encontrando-se o projecto em causa em execução desde 1996, sem que nunca tivesse sido levantada pela Administração qualquer objecção à forma como o mesmo se estava a desenrolar, é incompreensível que agora se conclua que a ora recorrente não tem capacidade para executá-lo.
18ª Acresce que, contrariamente ao que alega a sentença recorrida, não nos encontramos perante uma actuação vinculada da Administração, podendo os serviços ter optado por uma solução mais consentânea com o interesse público e com os interesses dos utentes dos serviços da recorrente.
19ª Pelo que, mal andou a sentença recorrida ao considerar inexistir vício de desvio de poder, devendo ser, consequentemente, revogada.
20ª É manifesto que o acto recorrido enferma ainda de vício de forma por falta de fundamentação, já que procedendo à fundamentação "in aliunde", remete nessa sede para a recomendação também ela carecida de cabal fundamentação, em violação do disposto nos artigos 124º e 125º do C.P.A.
21ª Acresce que, jamais poderá a ora recorrente concordar com a posição esgrimida na douta sentença recorrida, segundo a qual o iter cognoscitivo da deliberação recorrida seria perceptível, tanto mais que, das informações para que remete o acto recorrido não resultam factos concretizadores das conclusões formuladas.
22ª Pelo que, mal andou a douta sentença recorrida ao concluir pela não verificação do vicio invocado.
23ª O acto recorrido enferma de vício de forma por preterição de formalidade essencial, já que é manifesto que na presente situação deveria ter ocorrido audiência prévia da ora recorrente, nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos 100º e seguintes do C.P.A.”.
O recorrido, nas suas contra-alegações, pugna pela manutenção da sentença.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso na parte referente ao acto da gestora do subprograma Integrar, e de ser inútil o conhecimento do recurso na parte restante, já que com a rejeição daquele recurso a situação da recorrente fica definitivamente resolvida, no sentido de se manter negada a concessão do apoio.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- III -
Não havendo disputa em torno da matéria de facto, nem necessidade de a alterar, remete-se para a sua fixação pela sentença recorrida, nos termos do art. 713º, nº 6, do C.P.C..
Objecto da rejeição pela sentença recorrida foi o recurso contencioso que tomou como alvo o acto da gestora do subprograma Integrar que revogou a anterior decisão de concessão de financiamento atribuído à recorrente, no montante de Esc. 15.000.000$00.
Fundamento dessa rejeição foi a irrecorribilidade do mesmo acto, em virtude de não ser ele o acto lesivo e definitivo, mas sim o acto ministerial que o haveria de homologar.
A homologação é "o acto administrativo pelo qual a entidade decidente legalmente competente aceita a sugestão, proposta ou parecer apresentados por um órgão consultivo e/ou subalterno, assim absorvendo o respectivo conteúdo e, desse modo, os convertendo em decisão própria" (acórdão do STA – Pleno – de 29/1/97, processo n.º 31.953 e Ac. de 14.5.02, proc.º nº 46.7097). Sobre a matéria, v. também FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, III, p.138 e o artigo Homologação, no Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, p. 90).
Por vezes, porém, o termo surge empregue em sentido menos próprio, pretendendo significar uma mera declaração de que o acto anteriormente praticado – que já é um acto perfeito – é legal e oportuno, permitindo que se desencadeiem os efeitos nele previstos (v. Ac. deste Supremo Tribunal de 21.6.01, proc.º nº 46.739). Nestas hipóteses, a homologação é um simples requisito de eficácia.
Mas, como seguidamente se verá, não é esse o caso da situação que temos.
Nos termos do art. 26º, nº 1, al. h) do Dec-Lei nº 99/94, de 19.4, aos gestores de cada uma das intervenções operacionais incluídas no QCA compete, nomeadamente, “praticar ou propor ao Governo os actos necessários à regular e plena execução da intervenção operacional”.
Por outro lado, de acordo com o Regulamento de Acesso à Medida nº 5 do Subprograma Integração Económica e Social dos Grupos Sociais Desfavorecidos, publicado no D.R., II série, nº 245, de 22.10.96, “a decisão sobre o projecto, baseada em proposta fundamentada da estrutura de apoio técnico e parecer da unidade de gestão é da competência da gestora da intervenção operacional, que submeterá à homologação dos Ministros da Solidariedade e Segurança Social e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território”. Isto é, a decisão primária é da competência da gestora do subprograma, mas não fica completa sem ser depois absorvida por decisão concordante dos dois ministros.
Isto mesmo resulta do subsequente nº 3, que se exprime do seguinte modo:
3. “Adoptada a decisão sobre o projecto, serão as entidades notificadas dos termos da mesma.”
Olhando para o conjunto formado por estes nºs 1 e 2, torna-se muito claro que o despacho ministerial “adopta”, isto é, faz sua a pré-decisão da gestora do programa, permitindo que se passe então à exteriorização do acto, que só agora se consuma e não anteriormente.
A única dúvida que poderia colocar-se é a da compatibilidade absoluta entre o regulamento e o Dec-Lei, na medida em que este parece dar ao gestor do programa a alternativa (materializada na expressão “ou”) entre despachar directamente ou propor ao Ministro, enquanto aquele se inclina francamente para a resolução final a cargo do Governo. Mas esse é um conflito abstracto entre tipos normativos de acto que não nos interessa, já que no caso concreto se mostra superado pelo teor do despacho da gestora do subprograma. Na verdade, ele termina justamente com a expressão “À consideração de Sua Excelência o Ministro do Trabalho e da Solidariedade”, o que é de todo incompatível com a ideia de que o seu autor se está a arrogar o poder de última decisão. Pelo contrário, não pode deixar de significar que se está a reconhecer, e a devolver ao Governo a competência para proferir a decisão final.
Sendo assim, e tal como a sentença recorrida julgou, o acto impugnado não constituía, realmente, o acto administrativo capaz de lesar os direitos ou interesses da recorrente, e não possuindo essa intrínseca aptidão não era susceptível de recurso contencioso, no critério de definitividade e lesividade que ressalta da interpretação conjugada dos preceitos dos arts. 269º da C.R.P. e 25º da LPTA.
Revela-se, por isso, acertada a rejeição do recurso com esse fundamento, pelo que nesta parte a sentença merece total confirmação.
Resta a segunda parte da sentença recorrida, na qual se nega provimento ao recurso contencioso interposto doutro acto diferente, quer quanto à respectiva autoria, quer quanto ao conteúdo. Trata-se da deliberação tomada pelo Conselho Directivo do CRSSA em 16.3.98, pela qual se resolveu não celebrar contrato com a ora recorrente, na qualidade de entidade promotora do projecto.
Segundo a Magistrada do Ministério Público, será inútil a apreciação desta questão, uma vez que “a situação da recorrente fica definitivamente resolvida, no sentido de que se mantém negada a concessão do apoio, sendo irrelevante a anulação daquele acto que determinou a não celebração do referido contrato, visto que perante uma decisão de não financiamento não há fundamento legal para a celebração de um tal contrato”.
Notificada para se pronunciar sobre esta questão, a recorrente exprimiu a sua discordância, dizendo que os dois actos não são dependentes um do outro, que lhes foram imputados vícios autónomos, que o acto do CRSS é anterior ao acto praticado pela gestora do programa, que ambos os actos são lesivos e portanto recorríveis, e ainda que a legalidade de ambos é manifestamente relevante como forma de possibilitar o recurso posterior à acção de responsabilidade civil extra-contratual.
Não obstante o acto do CRSS ter antecedido, no tempo, a decisão de revogar o financiamento concedido, isso não é susceptível de inverter a clara preponderância lógica e jurídica deste último acto, nas suas relações com o outro. A celebração do contrato é manifestamente secundária e instrumental da concessão do financiamento. Não existindo este não pode haver contrato, pelo que a decisão de não celebrar contrato só pode ser encarada com autonomia, e consequentemente ser sujeita a um contencioso próprio, enquanto houver financiamento aprovado para ser executado dessa forma, pois que só nesse caso é que é ela a constituir obstáculo à satisfação dos interesses do particular. Se a decisão de financiamento for revogada, passa a ser essa revogação a decisão causalmente responsável pelos efeitos lesivos para a entidade beneficiária. Desaparecendo o fundamento para a celebração do contrato, a decisão de não contratar, seja qual for o respectivo fundamento, perde por completo a sua potencialidade para atingir interesses individuais, deixando de fazer sentido perseguir as eventuais ilegalidades de que enferme. Do reconhecimento delas não poderá resultar nenhuma modificação relevante da posição jurídico-administrativa daquele beneficiário.
Ora, tendo sido rejeitado o recurso contencioso do acto de revogação do financiamento, em virtude de o acto lesivo e recorrível ser o acto ministerial de homologação, e não tendo este último sido objecto de qualquer impugnação, como a recorrente vem agora confirmar (fls. 322), a situação desta ficou definitivamente definida e resolvida perante a Administração Pública. Permanecendo de pé a supressão do financiamento concedido, o presente recurso contencioso, restrito ao pedido de anulação da decisão de não contratar, mostra-se ilegalmente interposto, pois, não sendo o acto que dele é objecto a definir a sua situação jurídica e a causar-lhe lesão dos seus interesses, a recorrente não pode aspirar a que por efeito directo do respectivo provimento lhe advenha qualquer resultado útil. Significa isto, em última análise, que este acto se não apresenta afinal como acto lesivo dos seus interesses, sendo por isso irrecorrível.
E, assim sendo,o recurso deveria ter sido rejeitado pelo tribunal a quo.
Termos em que, com os fundamentos expostos, acordam em:
- a)Negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida quanto ao recurso contencioso do despacho de 1.7.98;
- b)Revogar a sentença recorrida e rejeitar o recurso contencioso da deliberação de 16.3.98.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 5 de Fevereiro de 2003.
J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio
