Quem foi o relator do acórdão 0477/07?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0477/07?

O acórdão foi proferido em 30 de outubro de 2007.

0477/07 - STA

Sumário

I - Actos políticos são actos dos órgãos superiores do Estado, próprios da função política ou de Governo, relativos à definição dos interesses ou fins primaciais do Estado. II - O caso julgado formado pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de determinadas normas só é violado através da prática de actos normativos. III - Não enferma do vício de nulidade por falta de atribuições o acto administrativo proferido pelo Governo Regional da Madeira em matéria relativamente à qual a lei lhe confere poderes de superintendência.

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório O GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA recorreu do acórdão do Tribunal Central Administrativo que declarou a nulidade da sua Deliberação n.º 31/2003 publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.º 4 de 1 de Abril de 2003, no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO instaurado pelo SINDICATO DOS PROFESSORES DA MADEIRA, formulando, em síntese, as conclusões seguintes: - o acto em causa é insindicável uma vez que se trata de acto político; - o acto em causa, mesmo que se considere acto administrativo, não introduziu qualquer modificação na esfera jurídica de qualquer particular, sendo “meramente conformativo de todos o actos de nomeação de professores para os órgãos dos próprios estabelecimentos de ensino, que não foram impugnados e estão consolidados na ordem jurídica”. Ao decidir em contrário o acórdão violou o art. 25º da LPTA e o art. 268º, n.º 4 da CRP; - O Sindicato carece de legitimidade pois o mesmo só beneficia de tal qualidade quando estejam em causa “interesses quer individuais, quer colectivos dos professores, passíveis de ser representados e defendidos por via do recurso contencioso”. Ora os actos de nomeação de professores para os cargos em causa não foram impugnados e o Sindicato está a actuar contra a vontade dos nomeados e dos demais professores, carecendo assim de um interesse directo; - Não ocorre a nulidade por ofensa do caso julgado pois a Resolução impugnada não colide com os limites do caso julgado fixado no acórdão em causa, nem cria nenhuma relação jurídica, com base nas normas declaradas ilegais, antes aplicando normas vigentes e válidas, sendo que as nomeações dos professores para os órgãos próprios das escolas, constituem caso decidido. Não ocorre a nulidade nos termos do art. 133º, 2, al b), do CPA, disposição que o acórdão recorrido violou conferindo ao acórdão do Tribunal Constitucional alcance e efeitos que não tem e que a Constituição lhe não confere. - A interpretação que o Tribunal dá ao art. 133º, 2, h) do CPA é inconstitucional por violação do art. 283º, 2 da CRP e do princípio da segurança jurídica que dimana do art. 2º da CRP; - A Resolução do Governo limitou-se à afirmação política de respeito pelos actos anteriores praticados pelos órgãos das escolas não praticando qualquer acto da competência destas. Em todo o caso não sendo a Escola pessoa colectiva pública, antes integrando serviços da administração directa da Região Autónoma, a haver incompetência a mesma seria relativa e não absoluta, como entendeu o acórdão recorrido. Respondeu o Sindicato recorrido, pugnando pela manutenção do acórdão. A Exmª. Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: a) Em 11-4-2003, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira (RAM), I Série, n.º 4, a Resolução n.º 371/2003, de 3-4-03, do Governo Regional da Madeira, do seguinte teor: “Pelo Acórdão n.º 161/2003, de 25 de Março, proferido pelo Tribunal Constitucional foi declarado com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes os artigos 7º, n.º 2 e 6º, 11º, n.º 3 a 8, 14º, n.º 3, 17º, n.ºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, com os efeitos previstos no art. 282º da Constituição da República Portuguesa. Assim, até à implementação do novo enquadramento legal a nível regional e por razões de interesse público que se concretizam no facto de se estar no decurso do ano lectivo e porque é necessário assegurar a gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário da rede pública da Região Autónoma da Madeira, a fim de evitar hiatos com repercussões no Sistema Educativo, com prejuízo directo para as escolas as famílias e os alunos. Considerando ainda que estão iminentes: a) Publicação de nova legislação nacional – princípios fundamentais da lei de bases do Sistema Educativo – sobre a matéria; b) Transferência de competências também sobre estas questões; c) Uma revisão constitucional. O Conselho do Governo reunido em plenário em 3 de Abril de 2003, determina o seguinte: Mantêm-se interinamente em funções os actuais membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro” – cfr. doc. 1 de fls. 21/22; b) O presente recurso deu entrada em 12-11-2003 – cf. fls. 2. 2.2. Matéria de direito 2.2.1. Acórdão recorrido - objecto do recurso. O acórdão recorrido começou por abordar a recorribilidade do acto, afastando-se das teses defendidas pelo ora recorrente, e aqui retomadas, segundo as quais, a Resolução era um acto político; era meramente confirmativo e o Sindicato recorrente não tinha legitimidade activa. Quanto ao mérito do recurso contencioso, o acórdão não apreciou os vícios geradores de mera anulabilidade, por ter sido interposto em 12-11-2003, sendo que a Resolução fora publicada em 3-4-2003. Depois de apreciar os vícios invocáveis a todo o tempo (geradores de nulidade) considerou não se verificar o vício de usurpação de poder, mas acabou por declarar a nulidade da Resolução 371/2003 do Governo da Região Autónoma da Madeira por entender que (i) a mesma fora praticada “fora das atribuições da pessoa colectiva cujo órgão a proferiu” (art. 133º, 2, b) do CPA) e por (ii) violar o caso julgado (art. 133º, 2, h) do CPA). O recorrente insurge-se contra o acórdão, retomando no essencial as teses que sustentara no recurso contencioso, quer quanto à recorribilidade, quer quanto à validade do acto. Apreciaremos, assim, as questões suscitadas começando pela análise da recorribilidade do acto e, na afirmativa, pela verificação (ou não) dos vícios de nulidade, reconhecidos pelo acórdão recorrido. 2.2.2. Recorribilidade do acto. i) Acto confirmativo Defende o recorrente que a Resolução não introduziu qualquer modificação na esfera jurídica de qualquer particular, antes sendo meramente confirmativa de todos os actos de nomeação de professores para os órgãos dos próprios estabelecimentos de ensino que não foram impugnados. Assim, diz o recorrente, é evidente que o acto recorrido, nada acrescentando aos anteriores actos de nomeação, não tem qualquer eficácia lesiva, nem é susceptível de ofender os direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente ou dos seus associados. O Resolução em causa – como nela própria se refere – foi proferida na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 161/2003, que declarou “com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes os artigos 7º, n.º 2 e 6º, 11º, n.º 3 a 8, 14º, n.º 3, 17º, n.ºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, com os efeitos previstos no art. 282º da Constituição da República Portuguesa”. Assim, e perante os efeitos da ilegalidade com força obrigatória geral (“os efeitos previstos no art. 282º da CRP” – como também se diz na mesma Resolução), as normas julgadas ilegais foram suprimidas da ordem jurídica “desde a (sua) entrada em vigor”, determinando ainda a repristinação das normas eventualmente revogadas (art. 282º, 1 da CRP). As normas declaradas ilegais diziam respeito (no que agora interessa) ao procedimento e nomeação dos órgãos das Escolas, e conflituavam – como se disse no Acórdão do Tribunal Constitucional que apreciou a sua legalidade - como os princípios fundamentais do Dec. Lei 115-A/98, de 4 de Maio, no que dizia respeito: “(…) b)Princípios relativos à democraticidade e participação de todos os intervenientes no processo educativo e à representatividade dos órgãos da administração e gestão de escola [artigos 3º, nº 1, e 4º, nºs 1 e 2, alíneas a) e b), do Decreto-Lei nº 115-A/98] como concretização do artigo 77º da Constituição e do artigo 45º da Lei nº 46/86 – tais princípios não encontram expressão no diploma regional nem no plano dos seus princípios essenciais nem em concreto na definição das estruturas de organização e funcionamento dos órgãos de gestão das escolas (artigo 5º, nº 2, do Decreto Legislativo Regional); c) Princípios relativos ao Conselho da comunidade educativa (artigo 7º, nº 2, do Decreto Legislativo Regional), tanto quanto à representatividade dos seus membros como quanto ao seu modo de designação – são, pois, contrariados os critérios constantes do Decreto-Lei nº 115-A/98 (artigos 9º, nº 6, e 13º, nºs 3, 4 e 5, do Regime de Autonomia, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 24/99, em confronto com o artigo 7º, nº 2, do Decreto Legislativo Regional); d) Princípios relacionados com a Direcção executiva ou o Director das escolas, quanto à composição e forma de designação, verificando-se que os artigos 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, e 18º a 29º do Regime de Autonomia contradizem o artigo 19º, nº 1, do Decreto-Lei nº 115-A/98; (…)” – cfr. ponto 9. do Acórdão do Tribunal Constitucional Com a declaração da ilegalidade, com força obrigatória geral, a base legal da nomeação dos membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário e as suas competências que assentava no Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, deixou de existir. Foi, de resto, para suprir a falta de base legal que através da Resolução ora impugnada o Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira, através de um acto administrativo plural deliberou manter “inteiramente em funções os membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro”. Para justificar esta medida referiu, no preâmbulo, o interesse público decorrente da necessidade de assegurar a gestão das escolas a meio do ano lectivo e o vazio legal entretanto surgido. Note-se que, na parte relativa aos “suplementos remuneratórios” não fora declarada a ilegalidade das normas do Decreto Legislativo Regional. Compreende-se, agora, que não procede a tese da mera confirmatividade da Resolução. É verdade que os efeitos pretendidos pela Resolução consistiam em manter em funções os membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos de ensino. Só que, no momento em que a Resolução é tomada, já existe uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, afastando da ordem jurídica as normas do Dec. Legislativo Regional n.º 4/2000/M. E, portanto, o quadro legal, no momento em que foram nomeados os membros dos órgãos de direcção, administração e gestão, e no momento em que se reafirma a sua manutenção em funções, já não era o mesmo. E como o quadro legal não era o mesmo foram aditados motivos justificativos (interesse público na gestão dos estabelecimentos escolares a meio do ano lectivo). Bastam estas razões – e por isso não analisaremos outras – para afastar a tese da confirmativamente: a mudança do quadro legal aplicado, implica uma diferente fundamentação jurídica. Considerar a Resolução meramente confirmativa das anteriores nomeações é, assim, olhar apenas para os efeitos (e mesmo nestes havia uma sensível diferença pois as funções passaram a ser exercidas “interinamente”) e não para os fundamentos, pelo que não tem razão de ser a crítica nesta parte feita ao acórdão – uma vez que sem identidade de fundamentação não há identidade de decisões. Como se sublinhou no Acórdão deste Supremo Tribunal de 29-4-03 (recurso 0363/03), citado no acórdão de 1-2-2005, proferido no processo 971/04 “(….) sendo diferente a fundamentação utilizada, não há relação de confirmatividade entre os dois actos, pois que, conforme jurisprudência uniforme deste STA, essa relação só existe quando ambos tenham por pressupostos a mesma situação fática, o mesmo regime jurídico e em ambos seja utilizada a mesma fundamentação - cfr., por todos, neste sentido, os acórdãos de 27/11/2002, 18/12/2002 e 6/2/2003, proferidos nos recursos n.ºs 708/02, 48 66 e 818/02, respectivamente”, de 27-2-2002 (recurso nº 47 932), de 29-5-2002 (recurso nº 47 541) e de 3-7- 2003 (recurso nº 1605/02). ii) Acto político Entende a entidade recorrente que a deliberação em causa é um acto político e, portanto, insindicável pelos Tribunais Administrativos. O acórdão recorrido refutara esta tese sustentada no recurso contencioso por entender que a Resolução se dirige a cada um dos membros dos órgãos de gestão escolar, “consubstanciando uma ordem e um comando, que impõem um dever individual e concreto em relação a cada destinatário e se manter em funções, nos termos anteriormente estabelecidos”. Neste recurso o recorrente destaca a natureza política da Resolução “proferida no âmbito da pura função política” e não “administrativa”. O móbil da Resolução, claramente político, alega o recorrente, é o critério para afastar a recorribilidade contenciosa do acto, nos termos do art. 4º, n.º 1, al. a) do ETAF. É verdade que, nos termos do artº 4º, 1, a) do ETAF, ficam excluídos da jurisdição administrativa “os actos praticados no exercício da função política”. A definição do conceito de «acto praticado no exercício da função política», como se explicita no Acórdão deste Supremo Tribunal de 6-3-2007, proferido no processo 01143/06, designadamente no que concerne à sua distinção do acto praticado no exercício da função administrativa, que é a que releva para efeitos de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, não tem tido uma resposta uniforme a nível da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tendo vindo a ser adoptado pela jurisprudência mais recente o entendimento de que a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade. Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos: – de 6-2-2001, recurso n.º 45990, AP DR 21-7-2003, página 944, em que se entendeu que «actos políticos são os actos próprios da função política e cujo objecto directo e imediato é a definição do interesse geral da comunidade, tendo em vista a conservação e o desenvolvimento desta» e que «a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade»; – de 9-5-2001, recurso n.º 28775, AD 483, página 275, e AP DR 8-8-2003, página 3496, em que se entendeu que «actos políticos são actos dos órgãos superiores do Estado, próprios da função política ou de Governo, relativos à definição dos interesses ou fins primaciais do Estado»; – de 24-04-2002, recurso n.º 44693, publicado em AP DR 10-2-2004, página 2828, em que se entendeu que «à função política respeitam as opções fundamentais para a defesa dos interesses gerais da comunidade». JORGE DE SOUSA, depois de uma análise exaustiva da doutrina e jurisprudência sobre os limites da função administrativa e política (“Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a de actos praticados no exercício da função política” em vias de publicação na Revista Julgar, mas ainda inédito) chegou à mesma conclusão: “ (…) É de adoptar, assim, um conceito restrito de actos políticos, restringindo-os aos actos dos órgãos superiores do Estado. Este foi o entendimento adoptado pela jurisprudência referida à face art. 4.º, n.º 1, alínea a) do ETAF de 1984, que está em consonância com o que, antes dele, dispunha ao art. 16.º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, em cujo n.º 2 se afastava da possibilidade de recurso contencioso «os actos da competência própria do Presidente da República e os actos de governo de conteúdo essencialmente político». (…) Já na vigência do ETAF de 2002, o Supremo Tribunal Administrativo reafirmou o referido conceito de «acto praticado no exercício da função política», designadamente no que concerne à sua distinção do acto praticado no exercício da função administrativa, que é a que releva para efeitos de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, tendo entendido que a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade. ( )” Nesta visão, que reputamos correcta, os actos políticos, subtraídos à fiscalização dos tribunais administrativos, serão apenas aqueles que exprimem opções fundamentais sobre a definição dos interesses ou fins essenciais da colectividade. A manutenção em funções dos membros dos órgãos de gestão das escolas não se enquadra nesta categoria de actos, precisamente por não revestir a natureza de uma opção fundamental sobre a prossecução de um fim essencial da comunidade. Ainda que o móbil da deliberação seja político, no sentido de prossecução do interesse público, tal não é relevante, pois a função Administrativa também é exercida na prossecução do interesse público. A manutenção em funções dos membros dos cargos de direcção e gestão escolar não difere da manutenção em funções de qualquer outro titular de cargo dirigente da Administração Pública. É verdade que estão em causa bens essenciais de uma sociedade – como sejam a educação e o regular funcionamento sem hiatos da gestão escolar - mas estão em causa neste recurso no que respeita à sua execução de acordo (ou em desacordo) com a lei, e não na definição das suas bases essenciais. Note-se, por último, que a opção política sobre a gestão das escolas, qualquer que seja essa opção, a partir do momento em que é introduzida na Ordem Jurídica através de uma lei, passa a ter, para além de conteúdo preciso e vinculante, uma natureza jurídica diferente: passa a ser lei. Nestes casos, em que o legislador já exprimiu as opções políticas através da lei, os actos de concretização ou de aplicação dessa lei que venham a produzir efeitos em casos concretos não podem deixar de se integrar na função Administrativa, enquanto actividade secundária, subordinada ao princípio da legalidade. Invocar nestes casos - como é o presente - motivos políticos para não cumprir a lei, equivale a invocar razões que o legislador não acolheu, esquecendo que, depois da lei, a controvérsia já não se faz (apenas) no “campo” da política, mas (sobretudo) no “campo” da legalidade. No caso dos autos, a concreta manutenção da nomeação dos membros dos órgãos de gestão deve ser – como foi no acórdão recorrido - encarada no âmbito da execução (ou inexecução) do Dec. Lei 115-A/98, de 4 de Maio, após a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do Dec. Legislativo Regional n.º 4/2000, de 31 de Janeiro, e não no âmbito da livre escolha (puramente política) da gestão das escolas públicas na Região Autónoma da Madeira. Trata-se, assim, de um acto administrativo relativo à gestão dos estabelecimentos de ensino, cuja legalidade pode ser apreciada pelos Tribunais Administrativos. iii) Legitimidade do Sindicato dos Professores da Madeira O acórdão recorrido entendeu que o Sindicato dos Professores da Madeira tinha legitimidade activa para interpor o recurso contencioso de anulação da deliberação em causa. O recorrente volta a defender, como fizera no recurso contencioso, que os Sindicatos apenas beneficiam de um alargamento excepcional da legitimidade quando estão em causa “interesses, quer individuais, quer colectivos dos professores, passíveis de ser representados e defendidos por via do recurso contencioso.” Não seria o caso dos presentes autos, uma vez que os actos dos professores em causa “não foram impugnados e muito presumivelmente o Sindicato está a actuar contra a vontade dos próprios professores em causa, e dos demais professores e alunos que, seguramente não representam”. Vejamos. O acórdão baseou o juízo sobre a legitimidade activa por lhe reconhecer um “legítimo interesse colectivo e individual em ver, na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional, cumprida na Região Autónoma da Madeira a disciplina jurídica” do Dec. Lei 115-A/98, enquanto lei geral da República e por, nos termos do art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19/3 os sindicatos terem legitimidade activa para interpor recursos contenciosos em “defesa colectiva de todos os direitos e interesses individuais ou colectivos legalmente protegidos, dos trabalhadores que representem em matéria sócio - profissional”. O art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19/3 veio consagrar a legitimidade activa dos sindicatos, nos termos seguintes: “3 - É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas”. Após alguma hesitação, tornou-se pacífico, neste Supremo Tribunal, o entendimento reconhecendo legitimidade activa dos sindicatos “para interposição dos recursos contenciosos em defesa colectiva dos direitos e interesses individuais ou colectivos dos trabalhadores que representam, aceitando a legitimidade mesmo que o interesse a defender fosse um interesse individual – cfr. acórdão do Pleno da 1ª Secção de 25-1-2005, proferido no processo 1771/03, e jurisprudência aí citada. Igual entendimento foi acolhido no Acórdão do Tribunal Constitucional 103/2001, de 14-3-2001, o qual na sequência do Acórdão do mesmo Tribunal 160/99 (in "Diário da República", IIª Série, de 16 de Fevereiro de 2000) e Acórdão nº 118/97 (in "Diário da República", I Série A, de 24 de Abril de 1997). Aí se concluiu, “face à jurisprudência do Tribunal Constitucional, maioritariamente fixada, no sentido de que do artigo 56º da Constituição resulta o facto das associações sindicais disporem de competência para defender os direitos e interesses dos trabalhadores que representam e que o âmbito dessa defesa comporta tanto os interesses colectivos como a defesa colectiva dos interesses individuais, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, não ficando mesmo assim prejudicada a possibilidade de os cidadãos poderem fazer valer em juízo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos; uma norma que estabeleça que os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam, não pode deixar de violar aquela norma constitucional.” O caso dos autos envolve um interesse genérico dos professores da Madeira, não só em terem uma gestão e administração da Escola, nos termos legais, mas ainda em poder intervir nesse procedimento. Os interesses individuais de cada professor que queira intervir no processo de gestão escolar foram afectados pela Deliberação recorrida, que mantém uma situação jurídica constituída à sombra das normas declaradas ilegais com força obrigatória geral. Trata-se, assim, de uma situação em que os interesses individuais de um grupo indeterminado de professores foram afectados, pelo que não há razão para duvidarmos da legitimidade activa do Sindicato. A legitimidade activa, neste caso, decorre também do facto de estar em causa um “interesse colectivo” dos professores em geral, na legalidade da gestão escolar. Com efeito, só a legalidade dos procedimentos de escolha dos membros dos órgãos de gestão e administração escolar garante um funcionamento regular e estável da escola. Este interesse colectivo de todos os professores também pode ser defendido pelo sindicato ao abrigo da primeira parte do art. 4º, nº 3 acima citado, do Dec. Lei 84/99, de 19/3, quando diz que as associações sindicais têm legitimidade activa para defesa dos “direitos e interesses colectivos”. Nada obstava, assim, a que se conhecesse do mérito o recurso contencioso. 2.2.3. Vícios do acto O acórdão recorrido entendeu que a Resolução impugnada enfermava de duas nulidades: (i) violava o caso julgado formado pelo Acórdão do Tribunal Constitucional que declarou a ilegalidade com força obrigatória geral de algumas normas do Dec. Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro; (ii) a entidade que a emitiu não tinha atribuições (incompetência absoluta). i) Nulidade por violação do caso julgado. Sobre este ponto, o acórdão entendeu que a Resolução impugnada ao manter em funções os membros dos órgãos de gestão “de acordo com o estabelecido no Dec. Regional nº 4/2000, declaradas ilegais, com força obrigatória geral, constitui ofensa de caso julgado, geradora de nulidade nos termos do art. 133º, 2, h) do CPA”. O art. 133º, 2, h) do C. P. Adm. comina com nulidade os actos administrativos que ofendem “os casos julgados”. O art. 9º, 2 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho cominava com nulidade os actos praticados em desconformidade com a sentença administrativa, pelo que, da redacção actual, deve concluir-se que “independentemente da ordem do tribunal autor da sentença, o acto que a ofenda, depois de transitada, é sempre nulo” – cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo anotado, Coimbra, 197, pág 649. Julgamos, todavia, que a Resolução não ofende o caso julgado que se formou com a decisão do Tribunal Constitucional. O Tribunal Constitucional declarou ilegalidade com força obrigatória geral de determinadas e concretas normas de um Decreto Regional da Região Autónoma da Madeira. O caso julgado abrange assim a decisão sobre essa “ilegalidade”, ou seja, sobre a desconformidade entre as normas em causa e a lei geral da República. E, nesse campo – o campo normativo - a Resolução em causa não ofendeu a decisão, pois não introduziu na ordem jurídica as normas declaradas ilegais, nem quaisquer outras de sentido contrário. Para podermos falar em ofensa de caso julgado teríamos que estar perante a reedição de normas idênticas (ou substancialmente semelhantes) àquelas que foram declaradas ilegais. Vejamos, todavia, este ponto com mais detalhe. É verdade que a Resolução manteve as nomeações (interinamente) “até à implementação do novo enquadramento regional e por razões de interesse público, que se concretizam no facto de se estar no decurso do ano lectivo e porque é necessário assegurar a gestão do ano lectivo (…) com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro” – cfr. teor da Resolução. E também é verdade que tal manutenção deixou de poder contar na sua base legal com as normas onde assentava a sua legalidade, pois estas foram suprimidas da Ordem Jurídica, com eficácia “ex tunc” (art. 282º da Constituição). A eficácia retroactiva da inconstitucionalidade “significa fundamentalmente duas coisas: a) invalidade e cessação de vigência da norma ou normas declaradas inconstitucionais a partir do momento da entrada em vigor destas normas e não apenas a partir do momento da declaração de inconstitucionalidade; b) proibição de aplicação das normas inconstitucionais a situações ou relações desenvolvidas à sombra da sua eficácia e ainda pendentes” – GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Edição, pág. 1013. A validade da Resolução, nesta situação, passa a ser aferida em função do bloco de legalidade que ficou em vigor depois da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. E se é possível imputar à Resolução a violação das normas (repristinadas) do Dec. Lei 115/A/98 tal só acontece porque, afinal, a decisão do Tribunal Constitucional produziu os seus efeitos. Foi por força do caso julgado, ou seja, por força da produção dos seus efeitos, que as normas declaradas ilegais desapareceram da Ordem Jurídica e é por causa desse desaparecimento que a Resolução pode ser ilegal. Aliás, se houver uma outra lei que dê suporte legal ao acto administrativo (praticado em desconformidade declarada com uma norma declarada ilegal), esse acto é valido… Ora a violação do caso julgado não pode depender da existência, ou não, de uma outra norma, como é óbvio. Bem vistas as coisas, se a Resolução em causa não tiver qualquer outra fonte de direito que lhe confira validade, estamos perante um acto administrativo em desconformidade com o bloco de legalidade a que deve sujeitar-se (violação do quadro legal aplicável após o desaparecimento das normas julgadas ilegais). Ora, o vício de um acto administrativo proferido em desconformidade com o regime legal, que emerge da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não se enquadra no âmbito do art. 133º, 2, h) do CPA, devendo nesta parte proceder o recurso. O vício de violação do bloco de legalidade que emergiu com a cessação de vigência das normas declaradas ilegais é, assim, gerador de mera anulabilidade e, portanto, não pode ser conhecido, neste processo, por o recurso contencioso ter sido interposto fora do respectivo prazo de arguição. A eficácia retroactiva da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral também é um efeito que directamente se repercute apenas sobre as normas. Naqueles casos em que o Tribunal Constitucional limita os efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não há mudança de natureza, pois como refere JORGE MIRANDA – Manual de Direito Constitucional, Tomo VI, 2ª Edição, pág.103 “o art. 282º, 4, implica uma atenuação do valor jurídico negativo, não um alteração qualitativa. (…) O Tribunal recebe uma faculdade, aliás sujeita a limites, não mais. E se, exercendo-a, constitui efeitos, não constitui, nem deixa de constituir a invalidade”. Se o Tribunal não usa tal faculdade, como aconteceu no caso destes autos, a invalidade das normas verifica-se “ex tunc”, ou seja, as normas consideram-se ilegais, desde o momento da sua entrada em vigor, deixando de vigorar desde então. Os efeitos do caso julgado, nestes casos, esgotam-se com a cessação de vigência das normas ilegais, desde a sua emissão. As consequências jurídicas de tal suprimento, designadamente, a impossibilidade de convalidação e o eventual surgimento do dever de revogar os actos administrativos proferidos à sombra da norma ilegal, pressupõem (ontologicamente) que o caso julgado tenha cumprido a sua função destrutiva da norma. A validade dos actos, entretanto proferidos (ou a proferir regulando as situações jurídicas nesse período temporal) deve ser aferida tendo em conta que as normas foram erradicadas da ordem jurídica, nos termos referidos. E se um acto administrativo regular as situações jurídicas em desconformidade com o quadro legal temporalmente vigente (entre a publicação e declaração de ilegalidade da norma) a ilegalidade do acto decorre precisamente do cumprimento do julgado sobre a declaração de ilegalidade. Porque as normas deixaram de regular aquele período de tempo, o acto administrativo deixou de ter base legal. A ilegalidade do acto é assim uma consequência que só surge porque o caso julgado sobre a validade da norma produziu toda a sua eficácia, suprimindo-a. No caso dos autos, o Governo Regional da Madeira manteve interinamente as nomeações, cujo procedimento de nomeação assentara, precisamente, nas normas declaradas ilegais, invocando motivos de interesse público (ano escolar a meio e necessidade de gestão dos estabelecimentos de ensino). Se tal acto viola o dever de revogação, o dever de não convalidação ou o quadro legal vigente após a declaração de ilegalidade, tal invalidade surge precisamente porque o caso julgado fez desaparecer da Ordem Jurídica, “ex tunc”, as normas anteriormente aplicadas. É também por isso que, se porventura alguma norma, ou princípio jurídico – o invocado estado de necessidade por exemplo – forem bastantes para conferir a legalidade do novo acto, a sua subsistência na ordem jurídica em nada contende com o caso julgado. Daí que não se verifique a apontada violação do caso julgado. ii) Incompetência absoluta O vício de incompetência absoluta – pois só este é gerador de nulidade, nos termos do art. 133º, 2, b) do CPA – decorre, segundo o acórdão recorrido, do seguinte: “(…) face ao disposto no art. 3º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básicos e Secundário aprovado pelo Dec. Lei 115/A/98 , era às escolas que competia resolver a questão colocada pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos artigos 7º, n.º 2 e 6º. 11º, n.º 3 a 8, 14º, n.º 3, 17º, n.º 1 e 2, 18º a 29, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira (…) por força do efeito repristinatório do Acórdão do Tribunal Constitucional (…) Assim, tendo o acto recorrido sido praticado fora das atribuições da pessoa colectiva cujo órgão o proferiu, enferma da nulidade acima referida” . Diz a recorrente que não é assim. Não sendo a Escola uma pessoa colectiva pública, antes integrando serviços de administração directa da Região Autónoma a correr incompetência, seria relativa e não absoluta. Vejamos a questão. A questão não se resolve com a simplicidade com que o acórdão a enfrentou. Não decorre directamente da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral qualquer elemento relevante para saber se há ou não falta de atribuições da entidade que proferiu a Resolução. A declaração de ilegalidade apenas apreciou a conformidade das normas de um Decreto Legislativo Regional com os princípios de uma Lei Geral da República. Nem sequer apreciou a questão de saber se a Assembleia Legislativa Regional tinha ou não competência legislativa sobre tal matéria, e portanto, se o diploma era organicamente inconstitucional. Assim, e perante um juízo de declaração de legalidade fundado na desconformidade material das normas, nada se pode inferir sobre as atribuições (ou falta delas) do autor do acto impugnado. Também não podemos decidir a questão argumentando com o facto da Resolução em causa violar a “autonomia” das escolas, substituindo-se a estas, e invadindo desse modo as suas (das Escolas) atribuições. É que, como argumenta o recorrente, a escolas não são pessoas colectivas, nem Ministérios, e portanto, a invasão da sua autonomia (ou seja a subtracção de poderes que nos termos da lei deveriam ser exercidos pela Escola) não é geradora de nulidade. A nulidade, como vício especial em direito administrativo carece de qualificação expressa nesse sentido. A nulidade por falta de atribuições exige a intromissão nos poderes de um outro Ministério ou numa outra pessoa colectiva. Ora as escolas estão integradas no Ministério da Educação, sem personalidade jurídica. A questão há-de ser resolvida num outro campo, ou seja, na delimitação entre as atribuições do Ministério da Educação do Governo da República e a Região Autónoma da Madeira. É necessário sabermos se a matéria em causa cabe nas atribuições da Região Autónoma, ou se ficou reservada ao Ministério da Educação. Se a matéria em causa couber nas atribuições do Governo Regional da Madeira então a violação das regras sobre a autonomia das Escolas, mesmo que possa enfermar do vício de violação de lei, não é geradora de nulidade por não ter sido proferida fora das respectivas atribuições. É, portanto, neste enquadramento que vamos apreciar a questão. A autonomia nos domínios da educação e investigação científica foi regulada no Decreto-Lei n.º 364/79 de 4 de Setembro. Nesse diploma ficou reservada ao Ministério da Educação a seguinte matéria: “Art. 2.º É da competência do Ministério da Educação e Investigação Científica, com incidência sobre a Região Autónoma da Madeira e com audição do respectivo Governo, e sem prejuízo da reserva de competência legislativa da Assembleia da República: 1 - A definição por via legislativa: a) Do regime de obrigatoriedade escolar; b) Dos estatutos da educação pré-escolar, do ensino especial e da educação de adultos; c) Do ensino especial em articulação com audição do MAS; d) Do estatuto do ensino particular e cooperativo; e) Dos princípios gerais de gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino; f) Do estatuto do pessoal docente e técnico dos estabelecimentos de ensino e do pessoal técnico desportivo; g) Das normas a observar a nível nacional relativamente às instalações e equipamento escolar desportivo; h) Das normas e modelos de recolha de informações estatísticas relativas ao sistema nacional de educação. 2: a) A definição dos planos e programas dos diversos cursos e disciplinas dos ensinos básico e secundário; b) A definição dos moldes de avaliação escolar de âmbito nacional, incluindo a elaboração dos respectivos pontos de exame. 3 - A definição das orientações relativas ao ensino superior, dentro do princípio da autonomia progressiva das respectivas instituições, e sem prejuízo de oportuna satisfação do consignado na parte final do artigo 1.º dos Decretos-Leis nºs 450/77, de 27 de Outubro, e 322/77, de 6 de Agosto, e alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 664/76, de 4 de Agosto. 4 - A coordenação, programação, execução e apoio aos programas de cooperação ou de outra natureza, no âmbito das relações internacionais, sendo neles tida em conta a iniciativa e a participação da Região. No mesmo diploma é atribuído ao Governo da Região Autónoma: Art. 3.º - 1 - São atribuições dos órgãos de Governo da Região Autónoma da Madeira, no âmbito da educação e no domínio da sua competência territorial: a) Garantir o ensino obrigatório a todas as crianças em idade escolar; b) Proporcionar o ensino pós-obrigatório, de acordo com as possibilidades e necessidades regionais, garantindo a equidade de oportunidades aos estudantes da Região e destes dentro do todo nacional; c) Proporcionar as condições humanas e materiais necessárias para apoio aos alunos deficientes; d) Proporcionar as condições humanas e materiais necessárias ao desenvolvimento da educação pré-escolar; e) Apoiar os estabelecimentos de ensino particular; f) Superintender na organização administrativa e funcionamento dos estabelecimentos oficiais de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário; g) Assegurar as actividades da acção social escolar; h) Promover a educação de adultos; i) Fomentar, promover e apoiar as actividades desportivas; j) Apoiar os organismos juvenis; k) Garantir e desempenhar o apoio médico-pedagógico e desportivo. 2 - O funcionamento do Ano Propedêutico será garantido pelos órgãos de Governo próprio da Região de acordo com os programas estabelecidos a nível nacional.” O art. 7º do mesmo diploma diz-nos ainda o seguinte: “Art. 7.º - 1 - Compete aos órgãos de Governo da Região, no que toca à gestão dos estabelecimentos oficiais de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário na Região: a) Superintender na sua gestão; b) Criar e alterar os quadros de pessoal; c) Efectuar todas as operações relativas ao recrutamento, provimento e gestão do pessoal docente, técnico, administrativo e auxiliar; d) Realizar acções de aperfeiçoamento de pessoal técnico, administrativo e auxiliar.” Do citado e transcrito diploma verificamos que há efectivamente uma reserva legislativa no que diz respeito “aos princípios gerais de gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino” (art. 2º, 1, e)), mas há a atribuição ao Governo Regional de poderes de superintendência na “organização administrativa e funcionamento dos estabelecimentos oficiais de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário” (art. 3º, n.º 1, f)). Há também atribuição em matéria de gestão dos estabelecimentos, cabendo aos órgãos do Governo Regional “Superintender na sua gestão”. Ficou reservado ao Ministério da Educação (da República), no que respeita à gestão dos estabelecimentos, apenas a competência legislativa, mas não a competência em matéria administrativa. Ou seja, a lei atribui efectivamente ao Governo Regional da Madeira competência no que toca à gestão dos estabelecimentos oficiais e no que respeita à organização administrativa e funcionamento dos estabelecimentos de ensino, onde se inclui, sem dúvida alguma, a manutenção em funções dos membros dos cargos de gestão e administração. Assim a Resolução em causa emitida pelo Governo Regional da Madeira não incorreu no vício de falta de atribuições. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e julgar improcedente o recurso contencioso. Sem custas (isenção do Sindicato dos Professores da Madeira). Lisboa, 30 de Outubro de 2007. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

Sumário

I- Actos políticos são actos dos órgãos superiores do Estado, próprios da função política ou de Governo, relativos à definição dos interesses ou fins primaciais do Estado.

II- O caso julgado formado pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de determinadas normas só é violado através da prática de actos normativos.

III- Não enferma do vício de nulidade por falta de atribuições o acto administrativo proferido pelo Governo Regional da Madeira em matéria relativamente à qual a lei lhe confere poderes de superintendência.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O GOVERNO REGIONAL DA MADEIRA recorreu do acórdão do Tribunal Central Administrativo que declarou a nulidade da sua Deliberação n.º 31/2003 publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, I Série, n.º 4 de 1 de Abril de 2003, no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO instaurado pelo SINDICATO DOS PROFESSORES DA MADEIRA, formulando, em síntese, as conclusões seguintes:

- o acto em causa é insindicável uma vez que se trata de acto político;

- o acto em causa, mesmo que se considere acto administrativo, não introduziu qualquer modificação na esfera jurídica de qualquer particular, sendo “meramente conformativo de todos o actos de nomeação de professores para os órgãos dos próprios estabelecimentos de ensino, que não foram impugnados e estão consolidados na ordem jurídica”. Ao decidir em contrário o acórdão violou o art. 25º da LPTA e o art. 268º, n.º 4 da CRP;

- O Sindicato carece de legitimidade pois o mesmo só beneficia de tal qualidade quando estejam em causa “interesses quer individuais, quer colectivos dos professores, passíveis de ser representados e defendidos por via do recurso contencioso”. Ora os actos de nomeação de professores para os cargos em causa não foram impugnados e o Sindicato está a actuar contra a vontade dos nomeados e dos demais professores, carecendo assim de um interesse directo;

- Não ocorre a nulidade por ofensa do caso julgado pois a Resolução impugnada não colide com os limites do caso julgado fixado no acórdão em causa, nem cria nenhuma relação jurídica, com base nas normas declaradas ilegais, antes aplicando normas vigentes e válidas, sendo que as nomeações dos professores para os órgãos próprios das escolas, constituem caso decidido. Não ocorre a nulidade nos termos do art. 133º, 2, al b), do CPA, disposição que o acórdão recorrido violou conferindo ao acórdão do Tribunal Constitucional alcance e efeitos que não tem e que a Constituição lhe não confere.

- A interpretação que o Tribunal dá ao art. 133º, 2, h) do CPA é inconstitucional por violação do art. 283º, 2 da CRP e do princípio da segurança jurídica que dimana do art. 2º da CRP;

- A Resolução do Governo limitou-se à afirmação política de respeito pelos actos anteriores praticados pelos órgãos das escolas não praticando qualquer acto da competência destas. Em todo o caso não sendo a Escola pessoa colectiva pública, antes integrando serviços da administração directa da Região Autónoma, a haver incompetência a mesma seria relativa e não absoluta, como entendeu o acórdão recorrido.

Respondeu o Sindicato recorrido, pugnando pela manutenção do acórdão.

A Exmª. Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Em 11-4-2003, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira (RAM), I Série, n.º 4, a Resolução n.º 371/2003, de 3-4-03, do Governo Regional da Madeira, do seguinte teor:

“Pelo Acórdão n.º 161/2003, de 25 de Março, proferido pelo Tribunal Constitucional foi declarado com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes os artigos 7º, n.º 2 e 6º, 11º, n.º 3 a 8, 14º, n.º 3, 17º, n.ºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, com os efeitos previstos no art. 282º da Constituição da República Portuguesa.

Assim, até à implementação do novo enquadramento legal a nível regional e por razões de interesse público que se concretizam no facto de se estar no decurso do ano lectivo e porque é necessário assegurar a gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário da rede pública da Região Autónoma da Madeira, a fim de evitar hiatos com repercussões no Sistema Educativo, com prejuízo directo para as escolas as famílias e os alunos.

Considerando ainda que estão iminentes:

a) Publicação de nova legislação nacional – princípios fundamentais da lei de bases do Sistema Educativo – sobre a matéria;

b) Transferência de competências também sobre estas questões;

c) Uma revisão constitucional.

O Conselho do Governo reunido em plenário em 3 de Abril de 2003, determina o seguinte:

Mantêm-se interinamente em funções os actuais membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro” – cfr. doc. 1 de fls. 21/22;

b) O presente recurso deu entrada em 12-11-2003 – cf. fls. 2.

2.2. Matéria de direito

2.2.1. Acórdão recorrido - objecto do recurso.

O acórdão recorrido começou por abordar a recorribilidade do acto, afastando-se das teses defendidas pelo ora recorrente, e aqui retomadas, segundo as quais, a Resolução era um acto político; era meramente confirmativo e o Sindicato recorrente não tinha legitimidade activa. Quanto ao mérito do recurso contencioso, o acórdão não apreciou os vícios geradores de mera anulabilidade, por ter sido interposto em 12-11-2003, sendo que a Resolução fora publicada em 3-4-2003. Depois de apreciar os vícios invocáveis a todo o tempo (geradores de nulidade) considerou não se verificar o vício de usurpação de poder, mas acabou por declarar a nulidade da Resolução 371/2003 do Governo da Região Autónoma da Madeira por entender que (i) a mesma fora praticada “fora das atribuições da pessoa colectiva cujo órgão a proferiu” (art. 133º, 2, b) do CPA) e por (ii) violar o caso julgado (art. 133º, 2, h) do CPA).

O recorrente insurge-se contra o acórdão, retomando no essencial as teses que sustentara no recurso contencioso, quer quanto à recorribilidade, quer quanto à validade do acto. Apreciaremos, assim, as questões suscitadas começando pela análise da recorribilidade do acto e, na afirmativa, pela verificação (ou não) dos vícios de nulidade, reconhecidos pelo acórdão recorrido.

2.2.2. Recorribilidade do acto.

i) Acto confirmativo

Defende o recorrente que a Resolução não introduziu qualquer modificação na esfera jurídica de qualquer particular, antes sendo meramente confirmativa de todos os actos de nomeação de professores para os órgãos dos próprios estabelecimentos de ensino que não foram impugnados. Assim, diz o recorrente, é evidente que o acto recorrido, nada acrescentando aos anteriores actos de nomeação, não tem qualquer eficácia lesiva, nem é susceptível de ofender os direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente ou dos seus associados.

O Resolução em causa – como nela própria se refere – foi proferida na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 161/2003, que declarou “com força obrigatória geral, a ilegalidade das normas constantes os artigos 7º, n.º 2 e 6º, 11º, n.º 3 a 8, 14º, n.º 3, 17º, n.ºs 1 e 2, 18º a 29º, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro, com os efeitos previstos no art. 282º da Constituição da República Portuguesa”.

Assim, e perante os efeitos da ilegalidade com força obrigatória geral (“os efeitos previstos no art. 282º da CRP” – como também se diz na mesma Resolução), as normas julgadas ilegais foram suprimidas da ordem jurídica “desde a (sua) entrada em vigor”, determinando ainda a repristinação das normas eventualmente revogadas (art. 282º, 1 da CRP). As normas declaradas ilegais diziam respeito (no que agora interessa) ao procedimento e nomeação dos órgãos das Escolas, e conflituavam – como se disse no Acórdão do Tribunal Constitucional que apreciou a sua legalidade - como os princípios fundamentais do Dec. Lei 115-A/98, de 4 de Maio, no que dizia respeito:

“(…)

b) Princípios relativos à democraticidade e participação de todos os intervenientes no processo educativo e à representatividade dos órgãos da administração e gestão de escola [artigos 3º, nº 1, e 4º, nºs 1 e 2, alíneas a) e b), do Decreto-Lei nº 115-A/98] como concretização do artigo 77º da Constituição e do artigo 45º da Lei nº 46/86 – tais princípios não encontram expressão no diploma regional nem no plano dos seus princípios essenciais nem em concreto na definição das estruturas de organização e funcionamento dos órgãos de gestão das escolas (artigo 5º, nº 2, do Decreto Legislativo Regional);

c) Princípios relativos ao Conselho da comunidade educativa (artigo 7º, nº 2, do Decreto Legislativo Regional), tanto quanto à representatividade dos seus membros como quanto ao seu modo de designação – são, pois, contrariados os critérios constantes do Decreto-Lei nº 115-A/98 (artigos 9º, nº 6, e 13º, nºs 3, 4 e 5, do Regime de Autonomia, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 24/99, em confronto com o artigo 7º, nº 2, do Decreto Legislativo Regional);

d) Princípios relacionados com a Direcção executiva ou o Director das escolas, quanto à composição e forma de designação, verificando-se que os artigos 14º, nº 3, 17º, nºs 1 e 2, e 18º a 29º do Regime de Autonomia contradizem o artigo 19º, nº 1, do Decreto-Lei nº 115-A/98; (…)” – cfr. ponto 9. do Acórdão do Tribunal Constitucional

Com a declaração da ilegalidade, com força obrigatória geral, a base legal da nomeação dos membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário e as suas competências que assentava no Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro, deixou de existir. Foi, de resto, para suprir a falta de base legal que através da Resolução ora impugnada o Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira, através de um acto administrativo plural deliberou manter “inteiramente em funções os membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos dos 2º e 3º ciclos dos ensinos básicos e secundário com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro”. Para justificar esta medida referiu, no preâmbulo, o interesse público decorrente da necessidade de assegurar a gestão das escolas a meio do ano lectivo e o vazio legal entretanto surgido. Note-se que, na parte relativa aos “suplementos remuneratórios” não fora declarada a ilegalidade das normas do Decreto Legislativo Regional.

Compreende-se, agora, que não procede a tese da mera confirmatividade da Resolução. É verdade que os efeitos pretendidos pela Resolução consistiam em manter em funções os membros dos órgãos de direcção, administração e gestão dos estabelecimentos de ensino. Só que, no momento em que a Resolução é tomada, já existe uma declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, afastando da ordem jurídica as normas do Dec. Legislativo Regional n.º 4/2000/M. E, portanto, o quadro legal, no momento em que foram nomeados os membros dos órgãos de direcção, administração e gestão, e no momento em que se reafirma a sua manutenção em funções, já não era o mesmo. E como o quadro legal não era o mesmo foram aditados motivos justificativos (interesse público na gestão dos estabelecimentos escolares a meio do ano lectivo). Bastam estas razões – e por isso não analisaremos outras – para afastar a tese da confirmativamente: a mudança do quadro legal aplicado, implica uma diferente fundamentação jurídica.

Considerar a Resolução meramente confirmativa das anteriores nomeações é, assim, olhar apenas para os efeitos (e mesmo nestes havia uma sensível diferença pois as funções passaram a ser exercidas “interinamente”) e não para os fundamentos, pelo que não tem razão de ser a crítica nesta parte feita ao acórdão – uma vez que sem identidade de fundamentação não há identidade de decisões.

Como se sublinhou no Acórdão deste Supremo Tribunal de 29-4-03 (recurso 0363/03), citado no acórdão de 1-2-2005, proferido no processo 971/04 “(….) sendo diferente a fundamentação utilizada, não há relação de confirmatividade entre os dois actos, pois que, conforme jurisprudência uniforme deste STA, essa relação só existe quando ambos tenham por pressupostos a mesma situação fática, o mesmo regime jurídico e em ambos seja utilizada a mesma fundamentação - cfr., por todos, neste sentido, os acórdãos de 27/11/2002, 18/12/2002 e 6/2/2003, proferidos nos recursos n.ºs 708/02, 48 66 e 818/02, respectivamente”, de 27-2-2002 (recurso nº 47 932), de 29-5-2002 (recurso nº 47 541) e de 3-7- 2003 (recurso nº 1605/02).

ii) Acto político

Entende a entidade recorrente que a deliberação em causa é um acto político e, portanto, insindicável pelos Tribunais Administrativos. O acórdão recorrido refutara esta tese sustentada no recurso contencioso por entender que a Resolução se dirige a cada um dos membros dos órgãos de gestão escolar, “consubstanciando uma ordem e um comando, que impõem um dever individual e concreto em relação a cada destinatário e se manter em funções, nos termos anteriormente estabelecidos”.

Neste recurso o recorrente destaca a natureza política da Resolução “proferida no âmbito da pura função política” e não “administrativa”. O móbil da Resolução, claramente político, alega o recorrente, é o critério para afastar a recorribilidade contenciosa do acto, nos termos do art. 4º, n.º 1, al. a) do ETAF.

É verdade que, nos termos do artº 4º, 1, a) do ETAF, ficam excluídos da jurisdição administrativa “os actos praticados no exercício da função política”. A definição do conceito de «acto praticado no exercício da função política», como se explicita no Acórdão deste Supremo Tribunal de 6-3-2007, proferido no processo 01143/06, designadamente no que concerne à sua distinção do acto praticado no exercício da função administrativa, que é a que releva para efeitos de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, não tem tido uma resposta uniforme a nível da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tendo vindo a ser adoptado pela jurisprudência mais recente o entendimento de que a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade. Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 6-2-2001, recurso n.º 45990, AP DR 21-7-2003, página 944, em que se entendeu que «actos políticos são os actos próprios da função política e cujo objecto directo e imediato é a definição do interesse geral da comunidade, tendo em vista a conservação e o desenvolvimento desta» e que «a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade»;

- de 9-5-2001, recurso n.º 28775, AD 483, página 275, e AP DR 8-8-2003, página 3496, em que se entendeu que «actos políticos são actos dos órgãos superiores do Estado, próprios da função política ou de Governo, relativos à definição dos interesses ou fins primaciais do Estado»;

- de 24-04-2002, recurso n.º 44693, publicado em AP DR 10-2-2004, página 2828, em que se entendeu que «à função política respeitam as opções fundamentais para a defesa dos interesses gerais da comunidade».

JORGE DE SOUSA, depois de uma análise exaustiva da doutrina e jurisprudência sobre os limites da função administrativa e política (“Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente a de actos praticados no exercício da função política” em vias de publicação na Revista Julgar, mas ainda inédito) chegou à mesma conclusão: “ (…) É de adoptar, assim, um conceito restrito de actos políticos, restringindo-os aos actos dos órgãos superiores do Estado. Este foi o entendimento adoptado pela jurisprudência referida à face art. 4.º, n.º 1, alínea a) do ETAF de 1984, que está em consonância com o que, antes dele, dispunha ao art. 16.º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, em cujo n.º 2 se afastava da possibilidade de recurso contencioso «os actos da competência própria do Presidente da República e os actos de governo de conteúdo essencialmente político». (…) Já na vigência do ETAF de 2002, o Supremo Tribunal Administrativo reafirmou o referido conceito de «acto praticado no exercício da função política», designadamente no que concerne à sua distinção do acto praticado no exercício da função administrativa, que é a que releva para efeitos de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, tendo entendido que a função política corresponde à prática de actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses ou fins essenciais da colectividade. ( )”

Nesta visão, que reputamos correcta, os actos políticos, subtraídos à fiscalização dos tribunais administrativos, serão apenas aqueles que exprimem opções fundamentais sobre a definição dos interesses ou fins essenciais da colectividade. A manutenção em funções dos membros dos órgãos de gestão das escolas não se enquadra nesta categoria de actos, precisamente por não revestir a natureza de uma opção fundamental sobre a prossecução de um fim essencial da comunidade.

Ainda que o móbil da deliberação seja político, no sentido de prossecução do interesse público, tal não é relevante, pois a função Administrativa também é exercida na prossecução do interesse público. A manutenção em funções dos membros dos cargos de direcção e gestão escolar não difere da manutenção em funções de qualquer outro titular de cargo dirigente da Administração Pública. É verdade que estão em causa bens essenciais de uma sociedade – como sejam a educação e o regular funcionamento sem hiatos da gestão escolar - mas estão em causa neste recurso no que respeita à sua execução de acordo (ou em desacordo) com a lei, e não na definição das suas bases essenciais.

Note-se, por último, que a opção política sobre a gestão das escolas, qualquer que seja essa opção, a partir do momento em que é introduzida na Ordem Jurídica através de uma lei, passa a ter, para além de conteúdo preciso e vinculante, uma natureza jurídica diferente: passa a ser lei. Nestes casos, em que o legislador já exprimiu as opções políticas através da lei, os actos de concretização ou de aplicação dessa lei que venham a produzir efeitos em casos concretos não podem deixar de se integrar na função Administrativa, enquanto actividade secundária, subordinada ao princípio da legalidade. Invocar nestes casos - como é o presente - motivos políticos para não cumprir a lei, equivale a invocar razões que o legislador não acolheu, esquecendo que, depois da lei, a controvérsia já não se faz (apenas) no “campo” da política, mas (sobretudo) no “campo” da legalidade.

No caso dos autos, a concreta manutenção da nomeação dos membros dos órgãos de gestão deve ser – como foi no acórdão recorrido - encarada no âmbito da execução (ou inexecução) do Dec. Lei 115-A/98, de 4 de Maio, após a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do Dec. Legislativo Regional n.º 4/2000, de 31 de Janeiro, e não no âmbito da livre escolha (puramente política) da gestão das escolas públicas na Região Autónoma da Madeira. Trata-se, assim, de um acto administrativo relativo à gestão dos estabelecimentos de ensino, cuja legalidade pode ser apreciada pelos Tribunais Administrativos.

iii) Legitimidade do Sindicato dos Professores da Madeira

O acórdão recorrido entendeu que o Sindicato dos Professores da Madeira tinha legitimidade activa para interpor o recurso contencioso de anulação da deliberação em causa.

O recorrente volta a defender, como fizera no recurso contencioso, que os Sindicatos apenas beneficiam de um alargamento excepcional da legitimidade quando estão em causa “interesses, quer individuais, quer colectivos dos professores, passíveis de ser representados e defendidos por via do recurso contencioso.” Não seria o caso dos presentes autos, uma vez que os actos dos professores em causa “não foram impugnados e muito presumivelmente o Sindicato está a actuar contra a vontade dos próprios professores em causa, e dos demais professores e alunos que, seguramente não representam”.

Vejamos.

O acórdão baseou o juízo sobre a legitimidade activa por lhe reconhecer um “legítimo interesse colectivo e individual em ver, na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional, cumprida na Região Autónoma da Madeira a disciplina jurídica” do Dec. Lei 115-A/98, enquanto lei geral da República e por, nos termos do art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19/3 os sindicatos terem legitimidade activa para interpor recursos contenciosos em “defesa colectiva de todos os direitos e interesses individuais ou colectivos legalmente protegidos, dos trabalhadores que representem em matéria sócio - profissional”.

O art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 84/99, de 19/3 veio consagrar a legitimidade activa dos sindicatos, nos termos seguintes:

“3- É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas”.

Após alguma hesitação, tornou-se pacífico, neste Supremo Tribunal, o entendimento reconhecendo legitimidade activa dos sindicatos “para interposição dos recursos contenciosos em defesa colectiva dos direitos e interesses individuais ou colectivos dos trabalhadores que representam, aceitando a legitimidade mesmo que o interesse a defender fosse um interesse individual – cfr. acórdão do Pleno da 1ª Secção de 25-1-2005, proferido no processo 1771/03, e jurisprudência aí citada.

Igual entendimento foi acolhido no Acórdão do Tribunal Constitucional 103/2001, de 14-3-2001, o qual na sequência do Acórdão do mesmo Tribunal 160/99 (in "Diário da República", IIª Série, de 16 de Fevereiro de 2000) e Acórdão nº 118/97 (in "Diário da República", I Série A, de 24 de Abril de 1997). Aí se concluiu, “face à jurisprudência do Tribunal Constitucional, maioritariamente fixada, no sentido de que do artigo 56º da Constituição resulta o facto das associações sindicais disporem de competência para defender os direitos e interesses dos trabalhadores que representam e que o âmbito dessa defesa comporta tanto os interesses colectivos como a defesa colectiva dos interesses individuais, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, não ficando mesmo assim prejudicada a possibilidade de os cidadãos poderem fazer valer em juízo os seus direitos ou interesses legalmente protegidos; uma norma que estabeleça que os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que representam, não pode deixar de violar aquela norma constitucional.”

O caso dos autos envolve um interesse genérico dos professores da Madeira, não só em terem uma gestão e administração da Escola, nos termos legais, mas ainda em poder intervir nesse procedimento. Os interesses individuais de cada professor que queira intervir no processo de gestão escolar foram afectados pela Deliberação recorrida, que mantém uma situação jurídica constituída à sombra das normas declaradas ilegais com força obrigatória geral. Trata-se, assim, de uma situação em que os interesses individuais de um grupo indeterminado de professores foram afectados, pelo que não há razão para duvidarmos da legitimidade activa do Sindicato.

A legitimidade activa, neste caso, decorre também do facto de estar em causa um “interesse colectivo” dos professores em geral, na legalidade da gestão escolar. Com efeito, só a legalidade dos procedimentos de escolha dos membros dos órgãos de gestão e administração escolar garante um funcionamento regular e estável da escola. Este interesse colectivo de todos os professores também pode ser defendido pelo sindicato ao abrigo da primeira parte do art. 4º, nº 3 acima citado, do Dec. Lei 84/99, de 19/3, quando diz que as associações sindicais têm legitimidade activa para defesa dos “direitos e interesses colectivos”.

Nada obstava, assim, a que se conhecesse do mérito o recurso contencioso.

2.2.3. Vícios do acto

O acórdão recorrido entendeu que a Resolução impugnada enfermava de duas nulidades: (i) violava o caso julgado formado pelo Acórdão do Tribunal Constitucional que declarou a ilegalidade com força obrigatória geral de algumas normas do Dec. Legislativo Regional n.º 4/2000/M, de 31 de Janeiro; (ii) a entidade que a emitiu não tinha atribuições (incompetência absoluta).

i) Nulidade por violação do caso julgado.

Sobre este ponto, o acórdão entendeu que a Resolução impugnada ao manter em funções os membros dos órgãos de gestão “de acordo com o estabelecido no Dec. Regional nº 4/2000, declaradas ilegais, com força obrigatória geral, constitui ofensa de caso julgado, geradora de nulidade nos termos do art. 133º, 2, h) do CPA”.

O art. 133º, 2, h) do C. P. Adm. comina com nulidade os actos administrativos que ofendem “os casos julgados”. O art. 9º, 2 do Dec. Lei 256/A/77, de 17 de Junho cominava com nulidade os actos praticados em desconformidade com a sentença administrativa, pelo que, da redacção actual, deve concluir-se que “independentemente da ordem do tribunal autor da sentença, o acto que a ofenda, depois de transitada, é sempre nulo” – cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo anotado, Coimbra, 197, pág 649.

Julgamos, todavia, que a Resolução não ofende o caso julgado que se formou com a decisão do Tribunal Constitucional.

O Tribunal Constitucional declarou ilegalidade com força obrigatória geral de determinadas e concretas normas de um Decreto Regional da Região Autónoma da Madeira. O caso julgado abrange assim a decisão sobre essa “ilegalidade”, ou seja, sobre a desconformidade entre as normas em causa e a lei geral da República. E, nesse campo – o campo normativo - a Resolução em causa não ofendeu a decisão, pois não introduziu na ordem jurídica as normas declaradas ilegais, nem quaisquer outras de sentido contrário. Para podermos falar em ofensa de caso julgado teríamos que estar perante a reedição de normas idênticas (ou substancialmente semelhantes) àquelas que foram declaradas ilegais.

Vejamos, todavia, este ponto com mais detalhe.

É verdade que a Resolução manteve as nomeações (interinamente) “até à implementação do novo enquadramento regional e por razões de interesse público, que se concretizam no facto de se estar no decurso do ano lectivo e porque é necessário assegurar a gestão do ano lectivo (…) com as competências, reduções da componente lectiva e suplementos remuneratórios constantes do Decreto Legislativo Regional nº 4/2000/M, de 31 de Janeiro” – cfr. teor da Resolução. E também é verdade que tal manutenção deixou de poder contar na sua base legal com as normas onde assentava a sua legalidade, pois estas foram suprimidas da Ordem Jurídica, com eficácia “ex tunc” (art. 282º da Constituição). A eficácia retroactiva da inconstitucionalidade “significa fundamentalmente duas coisas: a) invalidade e cessação de vigência da norma ou normas declaradas inconstitucionais a partir do momento da entrada em vigor destas normas e não apenas a partir do momento da declaração de inconstitucionalidade; b) proibição de aplicação das normas inconstitucionais a situações ou relações desenvolvidas à sombra da sua eficácia e ainda pendentes” – GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Edição, pág. 1013.

A validade da Resolução, nesta situação, passa a ser aferida em função do bloco de legalidade que ficou em vigor depois da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. E se é possível imputar à Resolução a violação das normas (repristinadas) do Dec. Lei 115/A/98 tal só acontece porque, afinal, a decisão do Tribunal Constitucional produziu os seus efeitos. Foi por força do caso julgado, ou seja, por força da produção dos seus efeitos, que as normas declaradas ilegais desapareceram da Ordem Jurídica e é por causa desse desaparecimento que a Resolução pode ser ilegal. Aliás, se houver uma outra lei que dê suporte legal ao acto administrativo (praticado em desconformidade declarada com uma norma declarada ilegal), esse acto é valido… Ora a violação do caso julgado não pode depender da existência, ou não, de uma outra norma, como é óbvio.

Bem vistas as coisas, se a Resolução em causa não tiver qualquer outra fonte de direito que lhe confira validade, estamos perante um acto administrativo em desconformidade com o bloco de legalidade a que deve sujeitar-se (violação do quadro legal aplicável após o desaparecimento das normas julgadas ilegais). Ora, o vício de um acto administrativo proferido em desconformidade com o regime legal, que emerge da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não se enquadra no âmbito do art. 133º, 2, h) do CPA, devendo nesta parte proceder o recurso. O vício de violação do bloco de legalidade que emergiu com a cessação de vigência das normas declaradas ilegais é, assim, gerador de mera anulabilidade e, portanto, não pode ser conhecido, neste processo, por o recurso contencioso ter sido interposto fora do respectivo prazo de arguição.

A eficácia retroactiva da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral também é um efeito que directamente se repercute apenas sobre as normas. Naqueles casos em que o Tribunal Constitucional limita os efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, não há mudança de natureza, pois como refere JORGE MIRANDA – Manual de Direito Constitucional, Tomo VI, 2ª Edição, pág.103 “o art. 282º, 4, implica uma atenuação do valor jurídico negativo, não um alteração qualitativa. (…) O Tribunal recebe uma faculdade, aliás sujeita a limites, não mais. E se, exercendo-a, constitui efeitos, não constitui, nem deixa de constituir a invalidade”. Se o Tribunal não usa tal faculdade, como aconteceu no caso destes autos, a invalidade das normas verifica-se “ex tunc”, ou seja, as normas consideram-se ilegais, desde o momento da sua entrada em vigor, deixando de vigorar desde então. Os efeitos do caso julgado, nestes casos, esgotam-se com a cessação de vigência das normas ilegais, desde a sua emissão. As consequências jurídicas de tal suprimento, designadamente, a impossibilidade de convalidação e o eventual surgimento do dever de revogar os actos administrativos proferidos à sombra da norma ilegal, pressupõem (ontologicamente) que o caso julgado tenha cumprido a sua função destrutiva da norma.

A validade dos actos, entretanto proferidos (ou a proferir regulando as situações jurídicas nesse período temporal) deve ser aferida tendo em conta que as normas foram erradicadas da ordem jurídica, nos termos referidos. E se um acto administrativo regular as situações jurídicas em desconformidade com o quadro legal temporalmente vigente (entre a publicação e declaração de ilegalidade da norma) a ilegalidade do acto decorre precisamente do cumprimento do julgado sobre a declaração de ilegalidade. Porque as normas deixaram de regular aquele período de tempo, o acto administrativo deixou de ter base legal. A ilegalidade do acto é assim uma consequência que só surge porque o caso julgado sobre a validade da norma produziu toda a sua eficácia, suprimindo-a.

No caso dos autos, o Governo Regional da Madeira manteve interinamente as nomeações, cujo procedimento de nomeação assentara, precisamente, nas normas declaradas ilegais, invocando motivos de interesse público (ano escolar a meio e necessidade de gestão dos estabelecimentos de ensino). Se tal acto viola o dever de revogação, o dever de não convalidação ou o quadro legal vigente após a declaração de ilegalidade, tal invalidade surge precisamente porque o caso julgado fez desaparecer da Ordem Jurídica, “ex tunc”, as normas anteriormente aplicadas. É também por isso que, se porventura alguma norma, ou princípio jurídico – o invocado estado de necessidade por exemplo – forem bastantes para conferir a legalidade do novo acto, a sua subsistência na ordem jurídica em nada contende com o caso julgado.

Daí que não se verifique a apontada violação do caso julgado.

ii) Incompetência absoluta

O vício de incompetência absoluta – pois só este é gerador de nulidade, nos termos do art. 133º, 2, b) do CPA – decorre, segundo o acórdão recorrido, do seguinte:

“(…) face ao disposto no art. 3º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básicos e Secundário aprovado pelo Dec. Lei 115/A/98 , era às escolas que competia resolver a questão colocada pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas constantes dos artigos 7º, n.º 2 e 6º. 11º, n.º 3 a 8, 14º, n.º 3, 17º, n.º 1 e 2, 18º a 29, 63º, 67º e 76º do Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação e de Ensino Públicos da Região Autónoma da Madeira (…) por força do efeito repristinatório do Acórdão do Tribunal Constitucional (…) Assim, tendo o acto recorrido sido praticado fora das atribuições da pessoa colectiva cujo órgão o proferiu, enferma da nulidade acima referida” .

Diz a recorrente que não é assim. Não sendo a Escola uma pessoa colectiva pública, antes integrando serviços de administração directa da Região Autónoma a correr incompetência, seria relativa e não absoluta.

Vejamos a questão.

A questão não se resolve com a simplicidade com que o acórdão a enfrentou. Não decorre directamente da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral qualquer elemento relevante para saber se há ou não falta de atribuições da entidade que proferiu a Resolução. A declaração de ilegalidade apenas apreciou a conformidade das normas de um Decreto Legislativo Regional com os princípios de uma Lei Geral da República. Nem sequer apreciou a questão de saber se a Assembleia Legislativa Regional tinha ou não competência legislativa sobre tal matéria, e portanto, se o diploma era organicamente inconstitucional. Assim, e perante um juízo de declaração de legalidade fundado na desconformidade material das normas, nada se pode inferir sobre as atribuições (ou falta delas) do autor do acto impugnado.

Também não podemos decidir a questão argumentando com o facto da Resolução em causa violar a “autonomia” das escolas, substituindo-se a estas, e invadindo desse modo as suas (das Escolas) atribuições. É que, como argumenta o recorrente, a escolas não são pessoas colectivas, nem Ministérios, e portanto, a invasão da sua autonomia (ou seja a subtracção de poderes que nos termos da lei deveriam ser exercidos pela Escola) não é geradora de nulidade. A nulidade, como vício especial em direito administrativo carece de qualificação expressa nesse sentido. A nulidade por falta de atribuições exige a intromissão nos poderes de um outro Ministério ou numa outra pessoa colectiva. Ora as escolas estão integradas no Ministério da Educação, sem personalidade jurídica.

A questão há-de ser resolvida num outro campo, ou seja, na delimitação entre as atribuições do Ministério da Educação do Governo da República e a Região Autónoma da Madeira. É necessário sabermos se a matéria em causa cabe nas atribuições da Região Autónoma, ou se ficou reservada ao Ministério da Educação. Se a matéria em causa couber nas atribuições do Governo Regional da Madeira então a violação das regras sobre a autonomia das Escolas, mesmo que possa enfermar do vício de violação de lei, não é geradora de nulidade por não ter sido proferida fora das respectivas atribuições. É, portanto, neste enquadramento que vamos apreciar a questão.

A autonomia nos domínios da educação e investigação científica foi regulada no Decreto-Lei n.º 364/79 de 4 de Setembro. Nesse diploma ficou reservada ao Ministério da Educação a seguinte matéria:

“Art. 2.º É da competência do Ministério da Educação e Investigação Científica, com incidência sobre a Região Autónoma da Madeira e com audição do respectivo Governo, e sem prejuízo da reserva de competência legislativa da Assembleia da República:

1- A definição por via legislativa:

a) Do regime de obrigatoriedade escolar;

b) Dos estatutos da educação pré-escolar, do ensino especial e da educação de adultos;

c) Do ensino especial em articulação com audição do MAS;

d) Do estatuto do ensino particular e cooperativo;

e) Dos princípios gerais de gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino;

f) Do estatuto do pessoal docente e técnico dos estabelecimentos de ensino e do pessoal técnico desportivo;

g) Das normas a observar a nível nacional relativamente às instalações e equipamento escolar desportivo;

h) Das normas e modelos de recolha de informações estatísticas relativas ao sistema nacional de educação.

a) A definição dos planos e programas dos diversos cursos e disciplinas dos ensinos básico e secundário;

b) A definição dos moldes de avaliação escolar de âmbito nacional, incluindo a elaboração dos respectivos pontos de exame.

3- A definição das orientações relativas ao ensino superior, dentro do princípio da autonomia progressiva das respectivas instituições, e sem prejuízo de oportuna satisfação do consignado na parte final do artigo 1.º dos Decretos-Leis nºs 450/77, de 27 de Outubro, e 322/77, de 6 de Agosto, e alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 664/76, de 4 de Agosto.

4- A coordenação, programação, execução e apoio aos programas de cooperação ou de outra natureza, no âmbito das relações internacionais, sendo neles tida em conta a iniciativa e a participação da Região.

No mesmo diploma é atribuído ao Governo da Região Autónoma:

Art. 3.º -

1- São atribuições dos órgãos de Governo da Região Autónoma da Madeira, no âmbito da educação e no domínio da sua competência territorial:

a) Garantir o ensino obrigatório a todas as crianças em idade escolar;

b) Proporcionar o ensino pós-obrigatório, de acordo com as possibilidades e necessidades regionais, garantindo a equidade de oportunidades aos estudantes da Região e destes dentro do todo nacional;

c) Proporcionar as condições humanas e materiais necessárias para apoio aos alunos deficientes;

d) Proporcionar as condições humanas e materiais necessárias ao desenvolvimento da educação pré-escolar;

e) Apoiar os estabelecimentos de ensino particular;

f) Superintender na organização administrativa e funcionamento dos estabelecimentos oficiais de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário;

g) Assegurar as actividades da acção social escolar;

h) Promover a educação de adultos;

i) Fomentar, promover e apoiar as actividades desportivas;

j) Apoiar os organismos juvenis;

k) Garantir e desempenhar o apoio médico-pedagógico e desportivo.

2- O funcionamento do Ano Propedêutico será garantido pelos órgãos de Governo próprio da Região de acordo com os programas estabelecidos a nível nacional.”

O art. 7º do mesmo diploma diz-nos ainda o seguinte:

“Art. 7.º - 1 - Compete aos órgãos de Governo da Região, no que toca à gestão dos estabelecimentos oficiais de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário na Região:

a) Superintender na sua gestão;

b) Criar e alterar os quadros de pessoal;

c) Efectuar todas as operações relativas ao recrutamento, provimento e gestão do pessoal docente, técnico, administrativo e auxiliar;

d) Realizar acções de aperfeiçoamento de pessoal técnico, administrativo e auxiliar.”

Do citado e transcrito diploma verificamos que há efectivamente uma reserva legislativa no que diz respeito “aos princípios gerais de gestão dos estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino” (art. 2º, 1, e)), mas há a atribuição ao Governo Regional de poderes de superintendência na “organização administrativa e funcionamento dos estabelecimentos oficiais de educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário” (art. 3º, n.º 1, f)). Há também atribuição em matéria de gestão dos estabelecimentos, cabendo aos órgãos do Governo Regional “Superintender na sua gestão”.

Ficou reservado ao Ministério da Educação (da República), no que respeita à gestão dos estabelecimentos, apenas a competência legislativa, mas não a competência em matéria administrativa. Ou seja, a lei atribui efectivamente ao Governo Regional da Madeira competência no que toca à gestão dos estabelecimentos oficiais e no que respeita à organização administrativa e funcionamento dos estabelecimentos de ensino, onde se inclui, sem dúvida alguma, a manutenção em funções dos membros dos cargos de gestão e administração.

Assim a Resolução em causa emitida pelo Governo Regional da Madeira não incorreu no vício de falta de atribuições.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e julgar improcedente o recurso contencioso.

Sem custas (isenção do Sindicato dos Professores da Madeira).

Lisboa, 30 de Outubro de 2007. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

Referências Legais

Legislação Nacional

ETAF96 ART4 N1 A.
DL 84/99 DE 1999/03/19 ART4 N3.
CPA91 ART133 N2 H.
DL 256-A/77 DE 1977/06/17 ART9 N2.
CONST97 ART282.
DL 364/79 DE 1979/09/04 ART2 ART3 ART7.

Jurisprudência Nacional

AC TC N103/2001 DE 2001/03/14.; AC STAPLENO PROC1771/03 DE 2005/01/25.; AC STA PROC363/03 DE 2003/04/29.; AC STA PROC1143/06 DE 2007/03/06.; AC STA PROC45990 DE 2001/02/06.; AC STA PROC44693 DE 2002/04/24.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO PAG649.
GOMES CANOTILHO DIREITO CONSTITUCIONAL E TEORIA DA CONSTITUIÇÃO 7ED PAG1013.
JORGE MIRANDA MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL 2E V2 PAG103.

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1. Relatório

2. Fundamentação

Referências Legais

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Jurisprudência Nacional

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