01013/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O período de três anos a que se referem o art. 48.º, n.º 2, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, e o n.º 3 do Despacho n.º 247/ME/93, relevante para apreciação de candidaturas ao reconhecimento de mérito excepcional, é o imediatamente antecedente ao momento da apresentação da candidatura

II- Os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, invocados a posteriori no recurso contencioso, pois essa apreciação privaria os interessados de exercerem os seus direitos constitucionais e legais de participação procedimental e impugnação contenciosa com completo conhecimento das razões que justificaram a actuação da Administração.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor MINISTRO DA EDUCAÇÃO, de 27-07-99, pelo qual foi negado provimento ao recurso que interpusera da deliberação do Júri que, em processo de avaliação extraordinária, não lhe reconheceu o mérito excepcional necessário à obtenção da classificação de “excelente”.

O Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso.

Inconformada, a Autoridade Recorrida interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1.º O douto Acórdão recorrido merece censura por ter julgado haver violação do artigo 48.º, n.º 2, do ECD, e do n.º 3 do despacho n.º 247/ ME/ 93;

2.º A actividade num Leitorado de uma Universidade não integra o exercício de funções docentes a que se reportam os citados dispositivos legais;

3.º O Júri moveu-se dentro da legalidade, aplicando os critérios previamente definidos e usando a margem de liberdade valorativa que lhe é própria;

4.º A recorrente exerceu funções de leitora na Universidade de Bruxelas de 1990 a 1995;

5.º Esta função não consubstancia a dedicação exclusiva e contínua à actividade educativa no ensino não superior, nem a integração na comunidade educativa ligada à Escola;

6.º O recurso por parte do Júri a elementos informativos prestados pela Escola onde a recorrente leccionou nos últimos três anos não constitui vício invalidamente do acto recorrido, antes redundou em benefício da interessada.

A Recorrente contenciosa contra-alegou, manifestando concordância com o acórdão recorrido.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A única questão a conhecer no presente recurso jurisdicional traduz-se em saber se à luz dos critérios estabelecidos no despacho n.º 247/ME/93, do Ministro da Educação, o júri que apreciou a candidatura da ora recorrida para o reconhecimento de mérito excepcional, podia ou não atender ao conteúdo de informações relativas ao período posterior à apresentação da candidatura.

Em sentido negativo se decidiu no acórdão que vem impugnado, fazendo, a meu ver, correcta interpretação e aplicação do direito.

Por sua parte, em sede de alegação, a entidade recorrente persiste na defesa do entendimento que não obstante se ter socorrido de elementos informativos posteriores à apresentação da candidatura, tal facto não acarretaria violação dos limites temporais impostos na n.º 3 do despacho n.º 243/ME/93.

Para tanto, invoca que a ponderação desses elementos se legitimaria em face da insuficiência de informação reportada ao período anterior à admissão da candidatura.

A posição da recorrente não se apresenta como merecedora de acolhimento.

De facto, o despacho em referência define-se como um acto de conteúdo normativo, impondo regras gerais e abstractas de observância obrigatória, sendo ilegítimo o seu desrespeito em função de meras dificuldades que, em cada caso concreto, os júris se possam confrontar na apreciação das candidaturas.

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido, confirmando-se, em consequência, o acórdão impugnado.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A- Em 29-02-96, a Recorrente apresentou a sua candidatura para reconhecimento de mérito excepcional, com vista à obtenção da menção de “Excelente”.

B- O Júri Nacional nomeado pelo Ministro da Educação deliberou que a Recorrente não tinha atingido o limiar definido para reconhecimento de mérito excepcional e atribuição da menção de “Excelente”.

C- Inconformada com deliberação referida em “B”, que lhe foi comunicada em Maio de 1999, a Recorrente apresentou recurso para o Ministro da Educação, em 21-6-99 – cfr. documento de fls. 37 e 38.

D- Reunido em 29-06-99, após reconsiderar o processo da Recorrente, o Júri deliberou manter a sua proposta de não reconhecimento de mérito excepcional – cfr. acta a fls. 18.

E- Em 22-07-99, o Ministro da Educação proferiu despacho negando provimento ao recurso apresentado pela Recorrente.

F- O despacho referido em “E” adoptou para sua fundamentação os seguintes elementos, que se consideram reproduzidos:

- Informação da DREL, denominada “Resposta ao recurso da apreciação do Júri sobre a candidatura a Avaliação Extraordinária de Mérito Excepcional apresentada pela Professora A… – cfr. fls. 11 e 12.

- “Fundamentação da ponderação e valoração final da professora A…”, efectuada pelo Júri – fls. 13 a 15.

- Informação emanada pelo órgão de gestão da Escola (ofício 504, de 7-05-98, assinado pela Presidente do Conselho Directivo da Escola Secundária Elias Garcia, em Almada) – fls. 16 e 17.

- Acta final do Júri já referida em “D” – fls. 18.

3- A Recorrente contenciosa candidatou-se, em 29-2-96, ao reconhecimento de mérito excepcional.

Nesse momento estava em vigor a redacção inicial do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril, em cujo art. 48.º se estabelecia o seguinte:

Artigo 48.º

Mérito excepcional

1- A requerimento do docente, por uma só vez e após a prestação de 10 anos de serviço efectivo em funções docentes, pode ser atribuída a menção de Excelente, em caso de reconhecido mérito excepcional.

2- A atribuição da menção de Excelente depende de apreciação curricular, apoiada por relatório justificativo a apresentar pelo docente e por informação fundamentada do órgão de administração e gestão do ou dos estabelecimentos de educação ou de ensino onde tenha exercido funções docentes nos últimos três anos, sobre a integração da acção do docente na comunidade escolar e a qualidade do serviço prestado.

3- Nas situações previstas no artigo 38.º, a prestação da informação pelo órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino é facultativa.

4- A decisão de atribuição da menção qualitativa de Excelente compete ao Ministro da Educação, sob proposta fundamentada de um júri ad hoc por si nomeado que integre os directores regionais de educação.

5- A obtenção da menção qualitativa de Não satisfaz impede a apresentação de candidatura à menção de Excelente antes de decorridos oito anos após a progressão ao escalão seguinte àquele a que se reporta aquela menção, classificados com menção de Satisfaz.

Este procedimento foi regulamentado pelo Despacho n.º 247/ME/93, publicado no Diário da República, II Série, de 24-12-93.

Este Despacho estabelece, no seu n.º 3, o seguinte:

O director regional de Educação solicitará ao órgão de administração e gestão do ou dos estabelecimentos de ensino ou de educação onde exerceu funções nos últimos três anos, ou ao dirigente máximo do serviço onde o requerente tenha prestado funções nos últimos três anos, caso se encontre na situação de destacamento, requisição ou comissão de serviço, informação fundamentada sobre a relevância da actividade do professor em causa na comunidade educativa e a qualidade do serviço por ele prestado.

O Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro, alterou o regime do Decreto-Lei n.º 139-A/90, passando a prever, em vez do reconhecimento de mérito excepcional previsto no transcrito art. 48.º, a atribuição da menção qualitativa de Muito bom, no art. art. 50.º (na nova redacção), que estabelece o seguinte:

Artigo 50.º

Atribuição da menção qualitativa de Muito bom

1- O documento de reflexão crítica elaborado pelo docente, nos termos do artigo anterior, é apreciado por uma comissão de avaliação, constituída nos termos do n.º 3 do artigo 42.º do presente Estatuto.

2- O resultado da avaliação extraordinária é expresso nas menções qualitativas de Bom ou de Muito bom.

3- A atribuição da menção qualitativa de Muito bom determina, para efeitos de progressão na carreira, a bonificação de dois anos no tempo de serviço do docente.

4- O resultado do processo de avaliação extraordinária, devidamente fundamentado, é transcrito em acta, da qual é dada cópia ao docente avaliado.

5- Das decisões sobre a avaliação extraordinária cabe recurso para o Ministro da Educação, a interpor no prazo de 30 dias.

Foi para efeito desta atribuição que foi apreciada a candidatura apresentada pela Recorrente contenciosa, não manifestando esta discordância com esse entendimento.

Porém, foi mantida em vigor a regulamentação prevista naquele Despacho n.º 247/ME/93, por força do disposto no art. 4.º daquele Decreto-Lei n.º 1/98.

A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se para efeito de apreciação do pedido referido, a informação que deve ser prestada pelos órgãos de administração e gestão do ou dos estabelecimentos de educação ou de ensino onde o requerente tenha exercido funções docentes nos últimos três anos, sobre a integração da acção do docente na comunidade escolar e a qualidade do serviço prestado, deve abranger os três anos anteriores à apresentação da candidatura ou pode abranger período posterior a ela.

O Tribunal Central Administrativo deu resposta negativa a esta questão, por entender que se trata de um procedimento da iniciativa do docente e não da Administração e por a apresentação da candidatura ter de ser acompanhada de um relatório justificativo, nos termos do n.º 2 do transcrito art. 48.º.

Estas razões não são decisivas, pois não é incompatível com a iniciativa do docente e a obrigatoriedade de apresentação do relatório uma averiguação posterior da sua actividade profissional a levar a cabo pela Administração, mas é muito mais congruente com esses factos a solução de o período relevante serem os três anos anteriores à formulação do pedido, uma vez que o que se vai apreciar é se estavam reunidos nesse momento os requisitos necessários para a atribuição da menção de Excelente.

Para além disso, não se prevendo qualquer dilação entre o momento da apresentação da candidatura e o inicio do procedimento respectivo, e sendo o pedido de informação referido no n.º 3 daquele Despacho n.º 247/ME/93 o primeiro acto a praticar nesse procedimento (no prazo legal geral de 10 dias, previsto no art. 71.º do C.P.A. para a prática de actos procedimentais), deve concluir-se que está ínsito naquele n.º 2 do art. 28.º que os três anos a que se refere a informação são os anteriores à apresentação da candidatura.

Sendo assim, o júri que apreciou a candidatura da Recorrente contenciosa não deveria ter apreciado a actividade desta posterior à apresentação da candidatura e, ao fazê-lo, violou o disposto nos referidos art. 48.º, n.º 2, do Estatuto e n.º 3 do Despacho n.º 247/ME/93.

Consequentemente, o acto recorrido, que confirmou a deliberação do júri, enferma dos mesmos vícios de violação de lei, o que justifica a sua anulação (art. 135.º do C.P.A.).

4- A eventualidade, aventada pela Autoridade Recorrida no presente recurso contencioso, de a Recorrente contenciosa, apenas com o serviço prestado nos três anos anteriores à apresentação da candidatura, não reunir os requisitos necessários para a atribuição da menção qualitativa que pretendia, poderia ser fundamento de um hipotético indeferimento do pedido, mas não o foi e, por isso, está fora do âmbito deste Recurso apreciar se esse era um fundamento válido de indeferimento.

Por isso, está fora do âmbito deste recurso apreciar se esse era um fundamento válido de indeferimento.

Na verdade, os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, invocados a posteriori no recurso contencioso, pois essa apreciação privaria os interessados de exercerem os seus direitos constitucionais e legais de participação procedimental e impugnação contenciosa com completo conhecimento das razões que justificaram a actuação da Administração (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

de 1-2-79, proferido no recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230;

de 7-7-83, proferido no recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405;

de 25-7-85, proferido no recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;

de 20-6-89, proferido no recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391;

de 21-4-94, proferido no recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055;

de 10-11-98, do Pleno, proferido no recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»;

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ).

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.