01744/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Suscitada pela entidade requerida a excepção da caducidade do direito do requerente instaurar o processo de intimação para passagem de alvará de licença de construção, por já ter decorrido o prazo previsto no artº. 62º, nº 10, do DL. nº 445/91, de 20/11, na redacção do DL. nº 256/94, de 15/10, impunha-se que o requerente fosse ouvido sobre a questão, antes da decisão do juiz. II - Na situação referida em I, a decisão proferida sem a audição do requerente é nula, por violação do princípio do contraditório.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... deduziu contra o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, pedido de intimação para emissão de alvará de licença de construção, ao abrigo do artº 62º do DL nº 445/91 , de 20.11, relativo ao lote ... do alvará de loteamento nº ..., sito na Avenida ..., freguesia de ..., no Porto. Por decisão daquele Tribunal de fls. 50 e segs., foi tal pedido de intimação rejeitado liminarmente. Inconformada interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional, tendo nas suas alegações formulado as seguintes conclusões: A – A decisão recorrida é nula por violação do principia do contraditório – ínsito nos princípios constitucionais do Estado de Direito, do acesso à justiça e a uma tutela jurisdicional efectiva ( artigos 2.º , 20.º , n.º 1 e n.º 4, e 268.º , n.º 4 da CRP), e plasmado no artigo 3.º , n.º 3, do Código de Processo Civil e no artigo 54.º, n.º 1 da LPTA –, uma vez que o Senhor Juiz deu por verificadas alegadas deficiências de instrução do pedido e, bem assim, julgou procedente a questão prévia da caducidade do direito de instaurar o processo de intimação em causa, sem que a requerente tenha sido previamente ouvida sobre tais questões. B – O princípio do contraditório é uma das garantias constitucionais de um processo justo e equitativo – cfr. artigo 20.º, n.º 1 e n.º 4 da CRP –, impondo que as partes sejam colocadas em perfeita paridade de condições, por forma a desfrutarem de idênticas possibilidades de obter justiça, e vedando ao juiz o estabelecimento de qualquer providência contra determinada parte, sem que esta seja ouvida. C – Tal exigência em nada não contende com a natureza urgente do presente processo de intimação: o requerente, em beneficio de quem a urgência deste tipo de processo foi predominantemente estabelecida, sendo ouvido, teria oportunidade de expor as suas razões em desabono da procedência da aludida questão prévia, contribuindo, assim, para um debate mais aprofundado, antes de o Tribunal tomar a sua decisão. D – Não se descortina, por isso, em que medida a efectiva realização do direito e a eficácia sairiam prejudicadas com a observância da formalidade preterida, bem pelo contrário, e se é certo que a prontidão na administração da justiça reclama celeridade, a preocupação primordial no processo deve ser fazer justiça. E – Com a prolacção da decisão de indeferimento liminar em momento em que poderia e deveria ser ordenada a prática do acto em falta, o Senhor Juiz violou os artigos 2.º , 20.º , n.º 1, e n.º 4, e 268.º , n.º 4, da CRP, do artigo 3.º , n.º 3, do Código de Processo Civil e do artigo 54.º, n.º 1 da LPTA, devendo, consequentemente, ser declarada nula a decisão recorrida. F – Quanto aos documentos cuja omissão se assinala na decisão recorrida, se o Senhor Juiz a quo detectou deficiências de instrução no pedido de intimação, estas não obstavam ao conhecimento do pedido, nem impunham a sua rejeição liminar. G – Nos inequívocos termos do artigo 838.º, §1, do Código Administrativo (ex vi do artigo 24.º, alínea a) da LPTA) «as deficiências de forma ou de instrução da petição e bem assim a irregularidade de representação do recorrente não são motivos de indeferimento imediato», que só ocorrerá «se notificado o recorrente para as suprir ou regularizar no prazo que lhe for marcado, [este] não apresentar nova petição». H – O convite à junção dos documentos em nada colidiria com o princípio da celeridade ou com a especial tramitação deste meio processual, porquanto, encontrando-se a urgência estabelecida, em grande medida, em favor daquele que pretende aceder à justiça, administrativa, não faria qualquer sentido invocar o carácter urgente do meio processual para acabar, na prática, por utilizar tal urgência em desfavor daquele que dela mais devia beneficiar. I – O presente meio processual constitui um meio processual principal, que não depende de nenhum outro meio processual instaurado ou a instaurar e cuja decisão se afigura como decisão definitiva sobre a relação jurídica administrativa controvertida, não intervindo aqui, sequer, o argumento – por vezes esgrimido noutros meios processuais de natureza igualmente urgente, mas que estão na dependência de uma acção principal – de que o juízo de apreciação do Tribunal é, ainda, meramente perfunctório e indiciário. J – Por outro lado também não intervém aqui o risco, por vezes apontado, no âmbito da suspensão de eficácia, de que a possibilidade de regularização da petição pudesse ser usada de forma abusiva, com o intuito de prolongar excessivamente a duração do processo – e, portanto, a situação de suspensão provisória –, na medida em que o particular é o principal interessado numa expedita (contanto que justa) resolução do litígio. K – Por último e não menos relevante, o legislador teve o cuidado, no presente meio processual, de esclarecer que apenas obsta ao conhecimento do pedido de intimação o não «pagamento ou o depósito das taxas devidas [...]» – artigo 62.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro, o que exclui, a contrario sensu, dos fundamentos de indeferimento liminar da petição, os demais requisitos de instrução mencionados no número subsequente daquela disposição. L – Pelo que, a decisão recorrida fez errada interpretação dos artigos 62.º , n.º 2 e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro e do artigo 838.º do Código Administrativo e violou, ainda, os princípios antiformalista e pro actione que postulam, como se acentuou, que se privilegie sempre a interpretação que melhor se coadune com o acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, impondo-se a sua revogação. M - Acresce ao exposto a circunstância de que, no caso concreto, todos os documentos cuja falta foi assinalada pela decisão recorrida estão integrados no processo administrativo que a CMP terá certamente remetido ao Tribunal a quo juntamente com a sua resposta, pelo que, neste caso, a própria notificação para o suprimento das deficiências formais seria mesmo um acto processualmente inútil, totalmente supérfluo a uma decisão de mérito. N – Finalmente, também no que diz respeito à alegada caducidade do pedido de intimação enferma a decisão recorrida de erro de direito nos seus pressupostos. O - O facto que serve de fundamento à acção especial de intimação para emissão de alvará não reside no deferimento do pedido de licenciamento, mas, antes, (como, aliás, a própria designação deste meio processual já indiciava) na omissão ou recusa da emissão de alvará – veja-se, neste sentido, o Acórdão de 28.01.1997 da 2.ª subsecção de contencioso administrativo do STA (ADELINO LOPES, proc. 041458), Acórdão da 3.ª subsecção de 07.12.1999 (ISABEL JOVITA, proc. 045560), o Acórdão da 2.ª subsecção de 23.08.2000 (JOÃO BELCHIOR, proc. 046527) e os Acórdãos da 1.ª subsecção de 26.07.2000 e de 20.11.2002 (VITOR GOMES, proc. 046455 e 01492/02) – todos in www.dgsi.pt. P – Basta atentar a este respeito no citado artigo 62.º do Decreto-Lei n.º 445/91 , cujo n.º 1 estabelece que «nos casos de deferimento, expresso ou tácito, de pedidos de licenciamento, perante recusa injustificada ou falta de emissão do alvará respectivo, pode o interessado pedir ao tribunal administrativo de círculo a intimação da autoridade competente para proceder à referida emissão» (nosso sublinhado), e cujo n.º 3, alínea a), exige que se junte ao pedido de intimação cópia do requerimento para a emissão de alvará. Q - O deferimento expresso ou tácito do pedido de licenciamento de construção é fundamento ou pressuposto do pedido de emissão do alvará respectivo a formular no prazo de 1 ano após a notificação ou o decurso do prazo para a apreciação expressa do pedido de licenciamento ( artigo 21.º , n.º 1 e 2 do DL 445/91 ), não constituído, porém pressuposto da intimação para emissão de alvará referido no art. 62.º n.º 1 do DL 445/91 , que pressupõe sempre uma recusa expressa ou silente da emissão do alvará pela autoridade competente a quem o interessado o haja requerido. R – O prazo de 6 meses referido no n.º 10 do art. 62.º do DL 445/95 de 20/11 na redacção do DL 250/94 de 15/10 conta-se, assim, (a) em caso de recusa expressa, do conhecimento dos respectivos fundamentos e (b) em caso de omissão silente, do termo do prazo de 30 dias previsto no n.º 2 do art. 21.º do citado diploma legal. S - A prevalecer o entendimento da decisão recorrida, embora a lei conceda ao requerente um ano para requerer a emissão do alvará de licença de construção, se o requerente requerer a emissão de alvará 5 meses depois do deferimento expresso ou tácito do pedido de licenciamento e se, nos 30 dias úteis subsequentes, a entidade requerida não proceder à emissão do alvará, o requerente já nada poderá fazer, porque terão decorrido mais de 6 meses (cerca de 6 meses e meio) sobre aquele deferimento e, assim, caducado o seu direito a intimar judicialmente a entidade requerida. T – Dito de outro modo, que dá o devido ênfase ao absurdo da solução, sempre que o requerente, no uso do, prazo de um ano que lhe é concedido pela lei, requeresse a emissão do alvará de licença de construção passados mais de 4 meses e meio sobre a data em que teve conhecimento do deferimento expresso ou tácito do seu pedido, as autarquias do nosso país poderiam simplesmente, segundo o seu livre arbítrio e sempre que lhes fosse conveniente, omitir a emissão do alvará, seguras que estariam da caducidade do único meio processual que poderia impor-lhes a prática do acto devido. U – No caso presente, houve deferimento tácito do pedido de licenciamento em 13.09.2002; a requerente dispunha do prazo de 1 ano para requerer ao Presidente da CMP a emissão do alvará de construção, ou seja, até 13.09.2003, o que fez tempestivamente por requerimento de 04.12.2002; o Senhor Presidente da CMP não emitiu o alvará nem proferiu qualquer outro despacho dentro do prazo legal de 30 dias (contados nos termos do artigo 72.º do CPA ) que dispunha para o efeito e que terminou em 17.01.2003; a requerente dispunha, a partir dessa data, do prazo de 6 meses para pedir judicialmente a intimação do Presidente da CMP para emissão do alvará, ou seja, até 17.07.2003, sob pena de caducidade; o pedido de intimação foi apresentado junto do Tribunal Administrativo de Circulo do Porto em 12.06.2003, muito antes, portanto, de decorrido o prazo de caducidade previsto no artigo 62.º , n.º 10 do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro. V – Pelo que a decisão recorrida fez errada interpretação dos artigos 21.º , n.ºs 1 e 2, e 62.º , n.º 10, do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20 de Novembro, impondo-se, também por este motivo, a sua revogação. Não houve contra-alegação. A Exmª Procuradora Geral Adjunta neste STA emitiu o seguinte parecer: "Nestes autos de intimação para Emissão de Alvará de Licença de Construção, em que é Requerente "A..., veio o requerido, Presidente da Câmara Municipal do Porto excepcionar: A falta de junção de alguns elementos referidos no artº 62º, 43º, al. c) do Dec.Lei nº 445/91, de 20/11 , omissão que será impeditiva do conhecimento do pedido; A caducidade. Ora, deduzidas excepções, impunha-se, em obediência ao princípio do contraditório, a notificação da requerente "A...", para sobre elas se pronunciar – artºs 3º, 3º A do CPC , 20º, nº 1 e 268º, nº 4 da Constituição e 1º e 54º, nº 1 da LPTA. Notificação que não ocorreu. A omissão deste formalidade é susceptível de influenciar a decisão da causa e viola os princípios constitucionais de acesso ao direito e igualdade das partes (cfr. entre muitos outros, o ac. do T. Constitucional nº 177/00, DR II Série de 27.10.2000). Integra uma nulidade ( artº 201º , nº 2 do CPC ). Deve, assim, ser anulada a decisão recorrida, voltando os autos à 1ª instância para sanação da nulidade e ulteriores termos. Fica prejudicada a apreciação das restantes questões.". Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. A decisão recorrida rejeitou liminarmente o pedido formulado pela recorrente de intimação para passagem de alvará de licença de construção com fundamento em não ter a requerente instruído o seu requerimento com cópia de todos os elementos impostos por lei e, na caducidade do direito de instaurar o processo em causa. Começa a recorrente por invocar a nulidade da decisão recorrida por violação do princípio do contraditório por não ter sido previamente ouvida sobre as questões que fundamentaram a rejeição do pedido. Vejamos. Na resposta ao pedido de intimação, o Presidente da Câmara Municipal do Porto, autoridade requerida, veio dizer que o pedido devia ser rejeitado porque: -Face ao disposto no nº 3 do artº 62º do DL 445/91 , de 20/11, o requerimento de intimação deve ser instruído, entre outros, com cópia do pedido de licenciamento e dos elementos referidos no nº 1 do artº 15º , no caso de deferimento tácito, o que não aconteceu; - Por outro lado, o pedido de intimação deve ser proposto no prazo de 6 meses a contar do conhecimento do facto que lhe serve de fundamento e, no caso concreto, é o próprio requerente que refere no artº 59º do requerimento inicial que "os últimos factos relevantes para efeito de contagem do prazo legal para deliberação sobre o pedido de licenciamento" ocorreram a 31.07.2002 e 30.08.2002. Ora, tendo o presente pedido dado entrada em tribunal apenas em 12/6/2003, é manifesta a respectiva extemporaneidade. Após a junção da resposta da entidade requerida, foram os autos com vista ao MºPº que emitiu parecer no sentido de o requerimento de intimação dever ser rejeitado, pelas razões constantes daquela resposta. Seguidamente, foi proferida a decisão recorrida rejeitando liminarmente o pedido tendo sido aduzida para tanto, e em síntese, a seguinte fundamentação: A requerente não juntou alguns dos elementos referidos no artº 62º, nº 3, al. c) do Dec.lei nº 445/91 de 20.11, circunstância que obsta ao conhecimento do pedido; Acresce que, nos termos do nº 10 do artº 62º, os pedidos de intimação previstos em tal preceito legal devem ser propostos no prazo de 6 meses a contar do conhecimento do facto que lhes serve de fundamento, sob pena de caducidade, sendo que, in casu, quando o pedido foi deduzido, tal prazo já havia decorrido, verificando-se a caducidade do pedido de intimação. A decisão recorrida julgou assim procedentes as questões suscitadas pela autoridade recorrida na resposta, sem dar oportunidade à recorrente de sobre elas se pronunciar. Por força do disposto no artº 62º nº 4 do DL nº 445/91 , de 20/11, na redacção do Dec.lei nº 256/94, de 15/10, ao pedido de intimação para emissão de alvará de licença de construção, aplica-se o disposto no artigo 6º , nºs 1 e 2 do artigo 87º , nºs 1, 3 e 4 do artigo 88º e artigo 115º do Decreto-Lei nº 267/85 , de 16 de Julho. O artº 87º deste diploma (LPTA) respeita à tramitação do processo para intimação para um comportamento, estabelecendo, nos mencionados nºs 1 e 2, o seguinte: 1- Apresentado o requerimento, com duplicado, o juiz ordena a notificação do requerido, com remessa do duplicado, para responder no prazo de 10 dias. 2- Ouvido, seguidamente, o Ministério Público e concluídas as diligências que se mostrem necessárias, o juiz decide o pedido. Não refere expressamente o artº 87º da LPTA que se ouça o requerente sobre as excepções ou questões prévias suscitadas pelo requerido na resposta ou no parecer do MºPº. No entanto, impõe-se essa audição pelo respeito pelo princípio do contraditório, com relevância legal ( artº 3º , nº 3, do CPC , aplicável ex vi artº 1º da LPTA, e artº 54º da LPTA) e constitucional por derivar, em última instância, do princípio do Estado de Direito. Cfr., entre outros, os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 249/97, DR, II Série, de 17.5.97, 358/98, DR, II Série, de 17.7.98, 177/00, DR, II Série de 27.10.2000. E, como bem se referiu no acórdão deste STA de 12.2.2003, rec. 48/03, nem a natureza urgente dos processos justifica a inobservância do princípio do contraditório pois que a celeridade e a brevidade da tramitação processual dos processos urgentes não é, por si, impeditiva do cumprimento deste princípio estruturante do processo. Só assim não seria, de acordo, aliás, com a posição também defendida pelo Tribunal Constitucional, a propósito, designadamente, de trâmites do processo executivo e de providências cautelares cíveis, se a sua observância comprometesse a efectiva realização do direito que se pretende fazer valer. São, pois, razões de eficácia, a exigir a celeridade processual, que fundamentam o desvio à regra da audiência prévia. Cfr. acórdão do TC nº 249/97, p. 556/969. Tal como na situação versada no citado acórdão deste STA, de 12.2.2003, em processo similar ao dos presentes autos, não se vê como in casu, a eficácia ou a realização do direito ficariam comprometidas com a audiência do requerente da intimação, sobre as questões suscitadas pela parte contrária, que a procederem eram susceptíveis de determinar – como efectivamente determinaram – a rejeição do pedido, com prejuízo da apreciação do mérito da pretensão. E como bem salienta a recorrente, citando aquele mesmo aresto, sendo ouvida, teria oportunidade de expor as, suas razões em desabono da procedência da aludida questão prévia, contribuindo, assim, para um debate mais aprofundado, antes de o Tribunal tomar a sua decisão. A efectiva realização do direito e a eficácia não sairiam prejudicadas com a observância da formalidade preterida, sendo que, se é certo que a prontidão na administração da justiça reclama celeridade, a preocupação primordial no processo deve ser fazer justiça (citado acórdão do TC nº 249/97; Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o Novo Processo Civil, p. 26). Na mesma linha de entendimento nada impede que no processo de intimação, verificando-se deficiências de instrução, se convide a requerente a supri-las, fazendo aplicação do disposto no § 1º do artº 838º do C. Administrativo (v. artº 24º, al. a) da LPTA), nos termos do qual, as deficiências de forma ou de instrução da petição não são motivos de indeferimento imediato, o que só ocorrerá se, notificado o recorrente para as suprir ou regularizar no prazo que lhe for marcado, não apresentar nova petição. Isto, é claro, no caso de se não verificarem outras excepções obstativas do conhecimento do mérito do pedido. No caso concreto, tinha também sido suscitada a caducidade do direito de instaurar o processo, pelo que se impunha primeiramente ouvir a recorrente sobre as questões suscitadas na resposta. A urgência não se configura como um valor absoluto susceptível de prevalecer irrestritamente sobre outros valores também merecedores de tutela. Além disso, encontrando-se a urgência estabelecida, em grande medida, em favor daquele que pretende aceder à justiça administrativa, não faria qualquer sentido invocar o carácter urgente do meio processual para acabar, na prática, por utilizar tal urgência em desfavor daquele que dela mais devia beneficiar. Como vem sendo reiteradamente afirmado por este STA, os princípios antiformalista e pro actione postulam que, a nível dos pressupostos processuais, se deve privilegiar sempre que possível, uma interpretação que se apresente como mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, e que se pode sintetizar na fórmula "in dubio pro habilitate instanciae". Dentro deste específico contexto pode falar-se, em tese geral, da sanação dos "defeitos processuais" tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas em juízo, assim se tentando alcançar a verdade material, pela aplicação do direito substantivo. (cfr, entre muitos outros, os acórdãos deste STA de 28.10.99, proc. nº 45403, de 27.9.00, proc. 46.541 e de 11.6.02, proc. 1112/02). De tudo o que vem sendo dito resulta manifesta a procedência da arguição da nulidade e, consequentemente, das conclusões I) a E) da alegação da recorrente. A decisão recorrida, dando cobertura à falta cometida, consumou a violação do princípio do contraditório, sendo, por isso, nula (cfr., neste sentido, o ac. do Pleno deste STA de 2.10.2001, rec. 42.385). Termos em que, acordam em declarar nula a decisão recorrida, considerando prejudicado o conhecimento das restantes questões. Sem custas. Lisboa, 3 de Dezembro de 2003 Isabel Jovita – Relatora – Angelina Domingues – Madeira dos Santos –