0599/08 - Supremo Tribunal Administrativo

O prazo de prescrição das dívidas resultantes das ajudas comunitárias indevidamente recebidas no âmbito da Política Agrícola Comum é o prazo geral ordinário de vinte anos, nos termos do art.º 309º do Cód. Civil, e não o prazo de cinco anos previstos no art.º 40º do DL 155/92, de 28/07, que estabelece o regime da administração financeira do Estado.

A... interpôs recurso contencioso de anulação dos actos do PRESIDENTE DO CONSELHO DIRECTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA) que operaram a compensação de créditos no âmbito de reposição de ajudas comunitárias que aquele havia recebido. Para tanto alegou a ilegalidade das execuções por inexistência de acto administrativo prévio, a irrevogabilidade da concessão das ajudas concedidas e pagas em 1994 e a prescrição do direito de exigir a reposição dessas ajudas. Por sentença de 16/07/2004 o TAF de Ponta Delgada rejeitou o recurso com fundamento na manifesta ilegalidade na sua interposição, por entender que os actos recorridos - que procederam às sindicadas compensações de créditos - mais não eram do que actos de execução das ordens de reposição de subsídios indevidamente recebidos as quais, tendo sido judicialmente impugnadas e tendo havido desistência do respectivo recurso, se tinham consolidado na ordem jurídica. Este Supremo revogou esta decisão por ter considerado que a pretensão do Recorrente neste recurso era impugnar, “ entre o mais, a subsistência do título executivo face à prescrição que diz verificar-se nos termos do n.º 1 do art.º 40.º do DL 155/92 , de 28/07 ”, questão essa que não se reconduzia “ à execução pura e simples da determinação de repor uma quantia, porque implica a avaliação de um facto extintivo do direito e, portanto, da (in)subsistência do título em que se baseou a compensação .” Sendo assim, e sendo que a verificação da prescrição do título executivo podia ser efectuada a todo o tempo – mesmo depois da obrigação se ter firmado – concluiu que o “ recurso, na parte respeitante à impugnação da compensação por prescrição da obrigação substancial do crédito da Administração e consequente insubsistência do título não podia ser rejeitado, antes tem de conhecer-se a razão do Recorrente quanto a esta questão substancial e de fundo, visto que se houver prescrição a compensação sofre de vício. ” E daí ter ordenado a baixa dos autos ao Tribunal recorrido “ a fim de prosseguir o recurso contencioso em conformidade com o agora decidido .” Os autos foram, assim, remetidos ao Tribunal de 1.ª instância onde foi proferida nova sentença (em 15/03/2008) que deu provimento ao recurso e, em consequência, anulou as ordens de compensações de créditos com fundamento na prescrição destes. Inconformado, o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP – que sucedeu ao INGA - agravou para este Tribunal para o que formulou as seguintes conclusões: O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO À AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP, IP), foi criado pelo DL n.º 87/2007 , de 29 de Março, por fusão do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO E APOIO À AGRICULTURA E PESCAS (IFADAP) com o INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), em cujas atribuições sucedeu, de acordo com o disposto no art. 17° daquele diploma. A invocação da prescrição, perante acto de execução, é uma questão superveniente relativamente ao acto exequendo. Os actos notificados pelos ofícios n.º 010235 e n.º 010236, que as atacadas compensações executam, foram impugnados contenciosamente pelo agora recorrido. Era dever do, ora, recorrente iniciar a execução da decisão final exequenda por o RCA dela interposto não ter efeito suspensivo. A prescrição da dívida não se trata de uma questão superveniente, nascida entre o acto e a sua execução, já que o agora recorrido atacou previamente o acto exequendo como esse mesmo e exacto fundamento. A prescrição ou não do crédito do recorrido é questão controvertida, alegando o ora recorrido que o prazo do art. 40° do DL 155/92 se aplica à ajuda comunitária em causa e, do outro lado, defendendo-se o ora recorrente que tal diploma não se lhes aplica por não saírem precípuas do orçamento de estado mas do orçamento comunitário FEOGA. Tendo já sido invocada excepção de prescrição contra o acto exequendo, deverá ser aplicada a jurisprudência do Acórdão da 1.ª Subsecção, da Secção de Contencioso Administrativo do STA, proferido no processo 296/06, segundo a qual tal invocação, perante o acto de execução, se assumiu como questão não superveniente relativamente ao acto exequendo. O acto de execução não padece de qualquer vício que lhe possa ser assacado de forma autónoma, face à decisão final na medida em que o vício invocado, não é próprio do acto de execução impugnado porque que, a sê-lo (vício), sempre o seria do acto executado, tendo a situação jurídica do recorrido ficado definida pela decisão final que ordenou a reposição do referido montante e é contra ela que deve ser, como foi, invocada a prescrição. Por força do n. ° 4, do art. 151° do CPA , o acto não é susceptível de impugnação autónoma, na medida em que a ilegalidade, a existir, era consequência do acto exequendo, tal como reconheceu o recorrido, aquando da sua impugnação, porque lhe apontou o mesmo vício, com os mesmos e exactos fundamentos. A douta sentença recorrida viola o disposto no n.° 4, do art. 151° do CPA . O acto recorrido limita-se a executar, nos seus estritos termos, a decisão final sem inovar em nada na ordem jurídica, traduzindo uma obrigação legal, a sequência procedimental, lógica e necessária, do acto primário, a que autoridade agora recorrente está adstrita, por força do n.º 1, do art. 155° do CPA - a partir do momento em que o recorrido não cumpriu voluntariamente o acto exequendo - e, nessa medida, não assume autonomamente a natureza de acto lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos. O prazo de prescrição do D.L. 155/92, relativo ao Orçamento de Estado, não é aplicável às ajudas comunitárias no âmbito da política agrícola comum. Nos termos do Reg. (CEE) 729/70 , o financiamento da política agrícola comum é efectuado com fundos do orçamento do FEOGA e não do Orçamento do Estado. A política agrícola é uma política exclusivamente comunitária - por isso se designa de Política Agrícola Comum (PAC) - da qual o estado português "abdicou" aquando da sua entrada na Comunidade Económica Europeia em 1986. O Regulamento n.º 25, relativo ao financiamento da política agrícola comum, instituiu o FEOGA, estabeleceu que as consequências financeiras resultantes da PAC, de entre elas as intervenções destinadas à regularização dos mercados, incumbem à Comunidade e são financiadas pelo FEOGA que constitui parte do orçamento da Comunidade. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21/04/70, estabelece ainda, no seu art. 1°, n.º 2, al. b), que a Secção Garantia do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas. Os pagamentos que o acto exequendo considerou indevidos e cuja restituição determina forma efectuados no âmbito da ajuda vulgarmente designada POSEIMA, instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 1600/92 do Conselho. As ajudas POSEIMA constituem intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, na acepção do n.º 1 do artigo 30.º do Regulamento (CEE) n.º 729/70, do Conselho. Os pagamentos feitos no âmbito da ajuda POSEIMA são-no com dinheiros oriundos do fundo comunitário FEOGA e não do Orçamento de Estado. O Dec. Lei 155/92, estabelece o regime da administração financeira do Estado, e diploma faz referência à Lei 8/90 , de 20 Fev. - Lei de Bases da Contabilidade Pública a qual faz apelo " à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente " e exclui de tal âmbito " os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados" . O Dec. Lei 155/92 – art.º 1° - " contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n° 8/90 , de 20 Fev .” E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a " uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas ". O débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente. Na verdade, trata-se de comparticipações que constituem, não despesas de gestão corrente ou de administração mas, antes, "despesas de capital". Não tem, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art.° 40° n.° 1 do Dec. Lei 155/92. Mas antes o geral ordinário de 20 anos, nos termos do art.° 309° do Cód. Civil. - cfr. Ac. STA 25-06-2003, rec. 325. AA. A vasta jurisprudência do STA, relativamente ao FSE tem ainda mais razão de ser, no tocante ao POSEIMA, já que esta ajuda é suportada a 100% pelo fundo FEOGA do orçamento comunitário, já que estes apoios nem sequer são co-financiados. BB. Os números 1 e 3 do art. 8° do Reg. 729170, estabelecem que os Estados membros devem tomar as medidas necessárias para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades. Contudo, na falta de recuperação total, as consequências são suportadas pela Comunidade. Sendo que, quanto às importâncias recuperadas, estas são pagas aos organismos pagadores que as utilizam para efectuar outros pagamentos em diminuição dos adiantamentos financiados pelo FEOGA. CC. A, aliás douta, sentença recorrida, ao decidir como decidiu, viola, entre outras disposições legais, a constante do art. 40°, do D.L. 155/92 e do art. 309° do Cód. Civil. Não foram apresentadas contra alegações . O Ilustre Magistrado do M.P. emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Colhidos os vistos cumpre decidir . FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos : 1. Por ofício de 14.10.2002, foi o recorrente notificado de que, em 3.10.2002, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 10.262,43 €. 2. Por ofício de 21.10.2002, foi o recorrente notificado de que, em 10.10.2002, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 570,65 €. 3. Por ofício de 27.01.2003, foi o recorrente notificado de que, em 23.01.2003, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 1.151,27 €. 4. Por ofício de 22.11.2002, foi o recorrente notificado de que, em 21.11.2002, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 2.686,31 €. 5. Por ofício de 14.03.2003, foi o recorrente notificado de que, em 13.03.2003, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 3.780,86 €. 6. Por ofício de 10.07.2003, foi o recorrente notificado de que, em 26.06.2003, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 1.313,70 €. 7. Por ofício de 19.05.2003, foi o recorrente notificado de que, em 7.05.2003, se procedeu à reposição de ajudas comunitárias, concedidas em 1995 e pagas em 9.03.1995, por compensação com créditos entretanto concedidos, no montante de 1.054,48 €. II. O DIREITO . O presente recurso jurisdicional dirige-se contra a sentença do TAF de Ponta Delgada que considerou prescritas as dívidas que o INGA cobrou, por compensação, no período de 3/10/2002 a 26/06/2003 ao ora Recorrido, as quais estavam relacionadas com as ajudas comunitárias por ele recebidas no ano de 1994 e, com esse fundamento, julgou o recurso procedente e anulou as ordens que determinaram essa compensação, ordenando o consequente pagamento ao Recorrente contencioso dos montantes dos créditos compensados. Para decidir desse modo o Sr. Juiz a quo considerou que, na ausência de lei comunitária aplicável à situação dos autos, havia que recorrer ao estatuído no DL 155/92 , de 28/07. Sendo assim, e sendo que este diploma prescrevia que “ a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento ” (seu art.º 40.º/1), que este prazo prescricional não havia sido interrompido e que “ aquando da prolação do despacho que ora se impugna já tinham decorrido mais de sete anos desde a data em que as quantias tinham sido recebidas ”, concluiu pela “ prescrição da obrigação de reposição das quantias que tinham sido recebidas pelo Recorrente, aquando da compensação que consubstanciou essa reposição, pois que já tinham decorrido mais do que cinco anos após o seu recebimento. Houve, desse modo, violação do disposto no art.º 847.º , n.º 1, a) do CC , que só a permite se não proceder contra o crédito exigível excepção peremptória. Como, no presente, a prescrição. Pelo que os actos do Recorrido são anuláveis conforme ao previsto no art.º 135.º do CPA .” O ora Recorrente - INSTITUTO DE FINANCIAMENTO À AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP, IP), criado pelo DL n.º 87/2007 , de 29/03, por fusão do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO E APOIO À AGRICULTURA E PESCAS (IFADAP) com o INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), em cujas atribuições sucedeu, de acordo com o disposto no seu art. 17°, e que, por isso, ora assume a posição processual que a este competia – não aceita este julgamento pelas razões vertidas nas conclusões do seu recurso as quais podem ser sumariadas do seguinte modo : o prazo de prescrição estatuído no art.º 40.º do D.L. 155/92 não é aplicável às ajudas comunitárias concedidas no âmbito da política agrícola comum, uma vez que esse diploma respeita ao regime de administração financeira do Estado Português e às despesas de gestão corrente do respectivo Orçamento e aquelas ajudas foram financiadas pelo FEOGA, decorrem do orçamento da Comunidade e, por isso, não têm a natureza de despesas de gestão corrente. A questão aqui controvertida é, pois, como se vê, a de saber se os créditos que o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO À AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP, IP) tinha sobre o Recorrente contencioso, resultantes de ajudas comunitárias que este tinha de repor estavam prescritos quando o INGA procedeu à sua cobrança por compensação. Ou seja, e dito de forma diferente, a questão que temos para resolver é a de saber qual o prazo de prescrição das dívidas resultantes de ajudas comunitárias indevidamente recebidas ou que foram aplicadas incorrectamente. Trata-se de questão já por diversas abordada e decidida pela jurisprudência da Secção Tributária deste Supremo Tribunal pelo que, inexistindo razões para dela divergirmos, nos limitaremos a acompanhar o que tem sido dito. Escreveu-se no Acórdão de 25/06/2003 (rec. 325/03): “Nos termos do art.º 40.º , nº 1, do Dec.-Lei 155/92 , de 28Jul, que estabelece o regime da administração financeira do Estado, "a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento". Aquele diploma faz referência à Lei 8/90 , de 20Fev - Lei de Bases da Contabilidade Pública - que no seu art.º 2º, faz apelo "à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente" que define como sendo "todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições", excluindo de tal âmbito "os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados". - seu nº 3. O Dec.-Lei 155/92 - art.º 1º - "contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei nº 8/90 , de 20Fev. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a "uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas". Ora, o débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente. Na verdade, como resulta do probatório, trata-se de comparticipações conjuntas recebidas pela oponente, do FSE e do OSS, em que se torna difícil separar a origem dos fundos -como se refere no Ac. do TC de 24/10/00 Proc.º 7/00-, ainda que seja o Estado Português o responsável pela devolução, às autoridades comunitárias, dos valores por aquela primeira entidade adiantadas – art.º 6º do Regulamento CEE nº 2950/83, do Conselho, de 17 0ut. E a quantia reclamada no processo executivo corresponde ao saldo credor apurado, a final, por decisão da Comissão relativamente às acções de formação profissional comparticipadas com as referidas verbas. E as comparticipações financeiras do FSE e do OSS, para tais acções, constituem, não despesas de gestão corrente ou de administração mas, antes, "despesas de capital", como tal inscritas no Orçamento da Segurança Social, conforme mapas anexos ao respectivo Orçamento anual do Estado. Não tem, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art.º 40º nº 1 do Dec.-Lei 155/92 . Mas antes o geral ordinário de 20 anos, nos termos do art.º 309º do Cód. Civil.” Ora, a situação que se colhe no probatório corresponde, no essencial, à analisada pelo Acórdão que se acabou de transcrever já que, também aqui, está em causa identificar o prazo de prescrição de quantias recebidas indevidamente pelo Recorrente contencioso dos fundos comunitários. Sendo assim, e sendo que estas ajudas não têm a natureza de despesa de gestão corrente, já que decorrem do orçamento da Comunidade e foram concedidas no âmbito da política agrícola comum, não lhes é aplicável o prazo de cinco anos estabelecido no n.º 1 do art.º 40.º do DL 155/92 , mas o prazo geral ordinário de 20 anos fixado no art.º 309.º do CC . Nesta conformidade, e tendo em atenção que, in casu , esse prazo ainda não havia decorrido quando o INGA procedeu à sua cobrança por compensação é forçoso concluir que, ao contrário do decidido, aquando dessa cobrança se não verificava a prescrição das dividas decorrentes quantias recebidas indevidamente pelo Recorrente contencioso. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, revogando-se a decisão recorrida, negar provimento ao recurso contencioso. Custas pelo Recorrente contencioso apenas no Tribunal de 1.ª instância já que neste Supremo Tribunal o mesmo não alegou, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 17 de Dezembro de 2008. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.