02215/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

1) Face ao disposto no artigo 143º nº 2 do CPTA, a regra geral do efeito devolutivo fixada para os recursos de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares só pode ser afastada no caso excepcional previsto no seu nº 5.

2) Tendo sido notificado o administrado para efeitos da audiência prévia prevista no artigo 100º do CPTA, não podia o mesmo ser simultaneamente intimado a cumprir a decisão da Administração, que assim se mostrava como não definitiva nem exequível, e portanto lesiva dos seus interesses.

3) Deverá, pois, ser rejeitado o pedido de suspensão da sua eficácia, por falta de objecto.

Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. Sociedade ..., Lda. e Sociedade ..., Lda., com os sinais dos autos, veio recorrer da sentença proferida a fls. 189 e seguintes dos autos no TAF de Lisboa, que absolveu da instância os requeridos Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, e Director da Circunscrição do Sul, na Providência Cautelar de suspensão de eficácia que contra eles requerera.

Em sede de alegações, formulou as conclusões seguintes:

1ª As ora recorrentes formularam o seguinte pedido: que fosse decretada a suspensão de eficácia dos actos identificados nos arts. 2º e 3º da petição, ou seja:

a) Despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas de 29.09.05, exarado sobre a Informação nº 248/05 da respectiva Auditoria Jurídica.

b) Acto do Director da Circunscrição Florestal do Sul, consubstanciado no ofício de 01.06.2006 e anexos (recebido pelas ora recorrentes em 8/06/2006).

2ª Em 6/9/2006, as recorrentes intentaram Ac. Adm. Especial que corre termos no TAF de Lisboa, na qual pedem a anulação dos 2 referidos actos: o despacho do Ministro da Agricultura e o acto do Director da CFS.

3ª A aliás douta decisão recorrida não se pronunciou sobre o acto do Director da CFS, consubstanciado no ofício de 1.6.2006 e anexos, limitando--se a respaldar a procedência da “excepção de falta de objecto da providência” na falta de lesividade e eficácia externa do despacho de 29.05.2005 do Ministro da Agricultura.

4ª Ora o referido ofício não é nem pode ser entendido como uma mera notificação às recorrentes do despacho do Ministro de 29/09/2005, consubstanciando antes um acto autónomo e distinto do despacho (e, portanto, dotado de lesividade autónoma), na medida em que fixou (liquidou) nos quadros anexos ao ofício as “rendas a pagar pela recorrentes , estabeleceu um prazo para o respectivo pagamento e fixou as sanções advenientes do incumprimento: a) envio do processo para cobrança coerciva; e b) resolução unilateral dos contratos de concessão, em caso de incumprimento.

5ª Basta comparar o teor do supra referido ofício do Director de CFS com a Informação nº 248/05, de 26/09/2005, da Auditoria Jurídica do MADRP sobre o qual foi exarado o despacho do Ministro, para facilmente se inferir que a referida fixação de valores, prazo para o seu pagamento e as sanções para o caso de incumprimento foi determinada ex novo no referido ofício (que não é assim mero desenvolvimento e/ou execução do despacho do Ministro).

6ª É assim manifesta a omissão de pronúncia da sentença quanto ao acto do Director da CFS, consubstanciado no ofício de 1.6.2006, donde a sua nulidade ex vi art. 668º/1, d), do CPC.

7ª É certo que no ofício de 01.06.2006 o Director da CFS concedeu às ora recorrentes o prazo de 10 dias úteis para se pronunciarem em sede de audiência prévia – prazo que terminava em 22/06/2006- mas, simultaneamente, fixou prazo até esse mesmo dia 22/6/2006 para as ora recorrentes efectuarem o pagamento das contraprestações (rendas) fixadas nos quadros anexos ao ofício, sob pena de lhes serem aplicadas as sanções supra referidas.

8ª Como assim, a referida audiência prévia não passava de mera formalidade sem qualquer conteúdo, pois a decisão final da Administração estava tomada, antes mesmo de considerar o que os interessados teriam para dizer em sede de audiência, com violação flagrante do disposto nos arts. 100º e sgs. do CPA, que determina a anulabilidade dos actos em causa.

9ª É assim manifesta a ilegalidade do acto do Director da CFS (e imediatamente apreensível pela simples leitura do ofício).

10ª A douta decisão recorrida julgou improcedente a pretensão das recorrentes com o fundamento de que, pelo despacho do MADRP não é determinada a alteração unilateral das contraprestações contratuais...e porque esse despacho é meramente concordante com um entendimento jurídico, o mesmo carece de lesividade e eficácia externa.

11ª Salvo o devido respeito, neste seu segmento a aliás douta sentença recorrida revela uma errada fundamentação de direito, com violação nomeadamente do disposto nos arts. 51º e 112º/1 e 2 a), CPTA.

12ª É que, ao exarar pelo seu próprio punho, na Informação nº 248/05, sob a rubrica Despacho, o vocábulo “concordo”, o Ministro da Agricultura perfilhou ipso facto todo o teor da Informação nº 248/05, designadamente a sua fundamentação e as suas conclusões que, em consequência, passaram a integrar o despacho ministerial em causa.

13ª Na mencionada Informação é nomeadamente proposto: a) que a Administração proceda à alteração unilateral das prestações em dívida nos termos do art. 180º a) do CPTA; b) que exija o respectivo pagamento e juros de mora, dando um prazo aos concessionários sob pena de execução fiscal e de rescisão dos contratos de concessão nos termos do clausulado em vigor.

14ª É portanto incontornável que o despacho ministerial suspendendo produz efeitos negativos na esfera jurídica das recorrentes, ou seja, é dotado de eficácia externa, sendo por isso susceptível de impugnação nos precisos termos do art. 51º CPTA (entendido à luz do art. 268º/4 CRP).

15ª Como lucidamente se ponderou no Ac. STA de 11/10/2006, a tónica da recorribilidade do acto administrativo reside, não na circunstância do acto ser definitivo e executório, mas na sua lesividade, assentando a recorribilidade contenciosa na idoneidade de que se revista o acto, para lesar posições subjectivas dos particulares (in dgsi.pt/jsta).

16ª A decisão sub judice aceitou a tese da entidade recorrida, constante do art. 3º da contestação, segundo a qual tanto o despacho de 29/09/2005 como o ofício nº 138 de 1/6/2006 manifestaram, tão só, uma intenção de alteração unilateral dos contratos.

17ª Só que a idoneidade dos actos para lesar as posições subjectivas das recorrentes tem de ser apurada face ao teor dos actos suspendendos e não pelo entendimento que a posteriori a entidade requerida, em sede de contestação, deles veio trazer aos autos.

18ª Os fundamentos da ilegalidade dos actos acima enumerados são suficientes para demonstrar que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão (impugnatória) já deduzida em processo principal, pelo que está verificado o requisito do fumus boni juris exigido no art. 120º/1 b) do CPTA.

19ª Existe também periculum in mora: o não decretamento da presente providência causará prejuízos irreparáveis ás recorrentes, na medida em que estas não dispõem de meios financeiros para pagar a quantia global de 476 637,61 €, que lhes é exigida, sendo certo que o não pagamento levará à resolução unilateral dos contratos (cfr. doc. 3).

20ª Flui do supra exposto que a aliás douta sentença recorrida violou o disposto nos arts. 668º/1,d), CPC, art. 51º CPTA (entendido à luz do art. 268º/4 CRP e 120º/1 a) ou b) CPTA.

Contra alegou o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, pugnando pela manutenção do julgado.

A Senhora Juíza a quo negou a existência das nulidades assacadas à sentença que proferiu.

O Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal absteve-se de se pronunciar no prazo legal sobre o mérito do recurso.

2. Os Factos.

Ao abrigo do preceituado no artigo 713º nº 6 do CPC, remete-se para a matéria de facto assente na sentença recorrida (fls. 192 a 203), que não foi impugnada nem merece ser alterada.

3. O Direito.

O Tribunal recorrido admitiu o recurso com efeito devolutivo (fls. 244), mas as recorrentes impugnam também essa decisão, pedindo que seja atribuído ao seu recurso o efeito suspensivo (fls. 254 e verso dos autos), e a verdade é que a mesma não vincula o tribunal superior (artigo 687º nº 4 do CPC).

Sucede, porém, que o artigo 143º nº 2 do CPTA, como as recorrentes reconhecem, impõe a regra da admissão dos recursos de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares (caso dos autos) com efeito meramente devolutivo.

Essa regra admite a excepção do nº 5, também invocada pelas sociedades recorrentes. Mas para isso seria necessário que estas alegassem e provassem que os danos que sofreriam com a atribuição desse efeito se mostram superiores aos consequentes da sua não atribuição, e isso não se mostra feito nos autos, pelo que tal requerimento vai indeferido.

Seguidamente, há que conhecer da nulidade assacada à sentença (conclusões 3ª a 6ª e 20ª), por omissão de pronúncia (artigo 668º nº 1, alínea d), do CPC), por virtude de nela se não ter conhecido, segundo as recorrentes, da ilegalidade apontada ao acto do Director da Circunscrição Florestal do Sul, consubstanciado no ofício de 1/6/2006 e anexos.

Contudo, tendo a Senhora Juíza a quo entendido que tal acto, como execução do despacho de 29/9/2005, não era lesivo para os interesses das suas destinatárias, poderia eventualmente existir erro de julgamento, mas nunca a apontada nulidade, que assim se mostra improcedente, bem como as referidas conclusões.

4. Quanto ao mérito do recurso:

Em 25/8/88 e 17/4/89, respectivamente, o Ministério do Planeamento e da Administração do Território (MPAT) e o Gabinete da Área de Sines (GAS) celebraram com a Sociedade ..., Lda. e a Sociedade Agrícola do Burrinho, Lda., contratos de concessão de exploração agrícola e agro – industrial, a exercer em lotes de terreno propriedade do GAS mediante o pagamento de remunerações então acordadas.

Perante uma alegada alteração de circunstâncias (reversão dos prédios em causa), a Auditoria Jurídica do MADRP propôs em 26/9/2005 a alteração unilateral das prestações em dívida, ao abrigo do artigo 180º, alínea a), do CPA, exigindo o respectivo pagamento e juros de mora, dando-se para tanto um prazo às concessionárias sob pena de execução fiscal e de rescisão dos contratos de concessão (fls. 23 a 28).

Esta proposta mereceu despacho de concordância do Ministro da Agricultura proferido em 29/9/2005, ordenando a sua remessa à DRAAL para conhecimento (fls. 23).

Daí surge o ofício de 1/6/2006 junto a fls. 18 (erradamente datado de 1/6/2005, pois nele vem referido o aludido despacho ministerial), do Director da Circunscrição Florestal do Sul (CFS), com sede em Évora, remetido às sociedades recorrentes e registado com AR, acompanhado de um quadro dos valores considerados em dívida, referentes à exploração dos prédios em causa, e totalizando 467 637,61 € (fls. 20), solicitando o pagamento de todas as remunerações em atraso e concedendo-lhes o prazo de 10 dias úteis para reclamar ou dizer o que lhes aprouvesse, em sede de audiência prévia.

Surpreendentemente, o Director da CFS intimou no mesmo ofício de fls. 18 as suas destinatárias a proceder a tal pagamento até ao dia 22/6/2006 na Tesouraria da CFS em Évora, prazo findo o qual seria o processo enviado para cobrança coerciva.

Acrescentou-se nele que, caso não fosse efectuado o pagamento, proceder-se-ia à resolução unilateral dos contratos de concessão por incumprimento das concessionárias, e ainda que a questão do cálculo do valor pago a mais por estas em 1990 e 1991 (por elas levantada) encontrava-se em apreciação naqueles Serviços (ibidem).

Não obstante não constar dos autos a data em que foi recebido o ofício de fls. 18, não podem subsistir dúvidas de que o termo do prazo concedido de 10 dias úteis, previsto na lei para o exercício da audiência prévia, estava muito próximo, ou com ele coincidia, do termo do prazo para pagamento, fixado em 22/6/2006.

A actuação da Administração perante as concessionárias surge assim, além de juridicamente incorrecta, como uma inadmissível pressão sobre os seus direitos ao exercício do contraditório e participação na formação da decisão final por parte do administrado, para que foi criado o mecanismo da audiência prévia, previsto no artigo 100º do CPA.

Colocadas perante a exigência de pagamento de remunerações unilateralmente modificadas, incluindo juros de mora (fls. 27) e a ameaça de resolução unilateral dos contratos de concessão por incumprimento, sob pena de cobrança coerciva, não há que estranhar que as concessionárias hajam procurado defender os seus interesses, pelo meio judicial que consideraram mais adequado.

Contudo, essa situação difícil com que se viram confrontadas era mais aparente do que real, por não ter havido ainda despacho ministerial definitivo sobre o assunto até 10/8/2006, como se observa do documento junto a fls. 170.

O que significa que os dois actos cuja suspensão vem requerida não assumem a condição de lesividade para os interesses das requerentes (artigo 268º nº 4 da CRP), por não serem definitivos e executórios, na terminologia do artigo 25º nº 1 da revogada LPTA.

Justifica-se, por isso, que a presente providência seja rejeitada por falta de objecto, perante a omissão de acto decisório, já que as cominações previstas no ofício de 1/6/2006 não eram efectivamente exequíveis, como bem o entendeu a Senhora Juíza a quo.

Só que essa situação surgiu por inadmissível comportamento da Circunscrição Florestal do Sul, que procedeu (como vimos) simultaneamente à notificação das sociedades requerentes para exercerem o seu direito à audiência prévia, e a intimação das mesmas ao pagamento de uma dívida avultada (de centenas de milhares de euros), ainda não definitiva ou exequível.

Ora o artigo 116º nº 2, alínea d), do CPTA sanciona com a rejeição a manifesta ilegalidade da pretensão formulada, situação que ocorre no caso sub judicio, como ficou demonstrado, improcedendo assim as restantes conclusões do recurso.

Mas, por ser rejeitada a providência, isso não impede que a mesma não tenha sido parcialmente originada por errado comportamento dos serviços do Ministério recorrido, razão por que este se constituiu também como responsável pelas custas a que o procedimento deu azo.

5. Nesta conformidade, acordam no 2º Juízo, 1ª Secção, do TCA Sul em negar provimento ao recurso interposto pela Sociedade Agrícola do Burrinho, Lda. e Sociedade ..., Lda, confirmando a sentença recorrida, com excepção do que respeita a custas, que ficarão a cargo das recorrentes (metade) e do recorrido Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (metade), graduando-se a respectiva taxa de justiça, já com a redução prevista no artigo 73º E nº 1, alínea f), do CCJ, nos seguintes montantes: na 1ª instância – 4 Ucs; na 2ª instância – 8 Ucs.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2 007

Mário Gonçalves Pereira

Coelho da Cunha

Rogério Martins (Voto Vencido- Teria fixado o efeito suspensivo ao recurso por entender que só no caso de decisões de mérito - e não adjectivas - sobre os pedidos cautelares se justifica o efeito devolutivo no recurso jurisdicional, excepcional).