048447 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No recurso contencioso de anulação a legitimidade passiva pertence ao órgão administrativo autor do acto impugnado e não à pessoa colectiva a que pertence esse órgão.

II- Sendo a expropriação, ainda que por utilidade pública, uma fortíssima restrição ao direito de propriedade a mesma tem de ser devidamente fundamentada.

III- Fundamentação que, no caso de à expropriação ser atribuído o carácter de urgência, revestirá uma dupla vertente já que, neste caso, a fundamentação terá de abranger não só a declaração de utilidade pública, mas também a razão de ser e a necessidade da sua urgência.

IV- A ordem de conhecimento dos vícios deve obedecer ao estabelecido no art. 57.º da LPTA, o que significa que importa observar o respeito dessa ordem mas também ter em conta a eficácia e a estabilidade dos interesses em causa, pelo que há-de ser o concreto reporte da situação em juízo que deve orientar o prudente critério do julgador e não considerações genéricas e dogmáticas que a situação específica pode negar.

V- A fundamentação que consiste na remissão genérica para o processo instrutor constitui uma irregularidade formal sem capacidade de afectar decisivamente o acto impugnado se deste processo for possível apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e se ele permitir um correcto esclarecimento acerca do seu conteúdo e motivação.

VI- Está devidamente fundamentado o acto se no processo instrutor se demonstrar com clareza as razões que determinaram a urgência da expropriação.

A. .. interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, este recurso contencioso pedindo a anulação da deliberação da Assembleia Municipal de Vila Nova de Poiares, de 13/6/00, que, a pedido da Câmara Municipal, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de um prédio, com área de 7.290 m2, de que era proprietário, inscrito na matriz predial rústica sob o art.º 457, e descrito na Conservatória do Registo Predial com o n.º ... , alegando que a mesma estava inquinada de vício de forma (falta de fundamentação) e de vício de violação de lei (erro nos pressupostos de facto e de direito e violação dos princípios da justiça, igualdade, imparcialidade e da boa fé).

Respondendo, a Entidade Recorrida arguiu a sua falta de personalidade e capacidade judiciárias, visto se limitar a ser um órgão do Município e que, por isso, devia ser este o demandado, mas que a assim senão entender, deveria ser negado provimento ao recurso por a deliberação impugnada não sofrer dos vícios que lhe eram imputados.

Por despacho de fls. 47 a 49 aquela foi arguição julgada improcedente e foi ordenado o prosseguimento dos autos.

Decisão que a Entidade Recorrida não aceitou, o que a levou a interpor recurso de agravo o qual, depois de admitido, foi alegado e assim concluído :

1. Só o Município é uma autarquia à qual se encontra atribuída personalidade jurídica, sendo também uma pessoa moral de direito público, ou seja, pessoa colectiva pública de população e território, como determinam os art.s 235.º e 236.º da CRP e art. 14.º do C.A.

2. Por sua vez a Assembleia Municipal é, por excelência, o órgão deliberativo do Município, por força dos art.s 250.º e 51.º da CRP, assim como a Câmara Municipal o órgão executivo, como determina o art. 252.º da Lei Fundamental.

3. Portanto, sendo um órgão do Município só este podia ser parte em acção de recurso e, por isso, o mesmo devia ser instaurado contra o Município por um acto da sua assembleia Municipal.

4. Ao instaurar-se um recurso contra um órgão do Município este, num Estado de Direito, devia ser recusado por não ter personalidade judiciária, prevista além do mais nos art.s 6.º a 9.º do CPC, aplicado aos Tribunais Administrativos, por força do art.º 1.º da LPTA.

5. Assim, no despacho sub judicio efectuou-se errada interpretação dos art.s 53.º da Lei 169/99, de 18/9, assim como do art. 2.º do CPA.

Juntas as alegações foi proferida a sentença recorrida na qual se deu provimento ao recurso por se ter considerado que, muito embora a deliberação impugnada não sofresse dos vícios de violação de lei que lhe eram imputados, a mesma não estava fundamentada e que esta ausência de fundamentação determinava a sua invalidade.

Inconformados com esta decisão dela recorreram tanto o Recorrente contencioso como a Entidade Recorrida, tendo aquele concluído as suas alegações da seguinte forma :

1. Na petição de recurso o recorrente, de forma clara e expressa imputou à deliberação recorrida os seguintes vícios :

a) FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO;

b) VÍCIO DE VIOLAÇÃO DA LEI POR ERRO NOS PRESSUPOSTOS DE FACTO E DE DIREITO;

c) VÍCIO DE VIOLAÇÃO DA LEI POR VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA JUSTIÇA, IGUALDADE, IMPARCIALIDADE E BOA FÉ;

d) VÍCIO DE FORMA POR VIOLAÇÃO DE PROCEDIMENTOS EXPROPRIATIVOS E DO PRINCÍPIO DA AUDIÊNCIA PRÉVIA.

2. E fê-lo estabelecendo entre eles, de forma inequívoca, uma relação de subsidiariedade;

3. Ora, de acordo com o também ali alegado a procedência de tais vícios conduz à sua anulação;

4. Em face disso o M.mº. Juiz, por força do disposto na parte final do n.º 1 e al. b) do n.º 2 do art. 57.º da LPTA, tinha de apreciar os vícios pela ordem indicada pelo recorrente.

5. E, efectivamente, o M.mº Juiz, na sentença recorrida, começou por apreciar o primeiro dos vícios invocados, ou seja, o da falta de fundamentação, que considerou procedente. Assim sendo,

6. A partir daí não podia apreciar nenhum dos demais vícios invocados;

7. Como é entendimento uniforme quer da doutrina, quer da Jurisprudência. Ora,

8. Ao ter conhecido de outros vícios invocados na petição – e não de todos, ao contrário do que se escreveu no requerimento de interposição do recurso, como agora se verifica de uma leitura mais atenta da sentença, concretamente, do vício de "violação dos princípios da justiça, igualdade, imparcialidade e boa fé e vicio de preterição de formalidades legais audiência prévia" o M.mº. Juiz fê-lo em clara e manifesta contravenção do disposto no art.º 57º. da LPTA e 1.ª parte do n.º 2 do art.º 660.º do C.P.C

9. O que determina a nulidade da parte da sentença que temos vindo a apreciar - e só desta - por força do disposto na 2ª. parte da al. d) do n.º 1 do art.º 668º. do C.P.C

10. O que se requer seja declarado.

11. Não se invoca mais nenhum dos vícios de que, para além daquele, entendemos padecer essa mesma parte da sentença, por considerarmos este recurso circunscrito à apreciação da violação do art.º 57º. da LPTA e comandos processuais civis, consequentemente, aplicáveis.

A Assembleia Municipal, por seu turno, rematou o discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões :

a) a sentença que deu provimento ao recurso, levando em consideração os seus motivos demonstra que apenas se analisou e pretendeu anular o acto de declaração de urgência da declaração de utilidade publica e não o que permitisse a expropriação por utilidade pública.

b) Mas não se concretizou esta ideia existindo oposição entre os fundamentos e a decisão o que não pode deixar de levar à nulidade da sentença por força da al. c) do n.º 1 do art.º 668 do CPC conjugado com o art.º 1 da LPTA.

c) A parcela objecto da expropriação encontra-se inserida no Plano de Pormenor que criou a Zona Industrial de Vila Nova de Poiares, a qual foi ratificado por despacho do Sr. Secretário do Estado da Administração Local do Ordenamento do Território, em 6/6/91, publicado no DR II Série, n.º 35, – Suplemento de 11/2/92, e em termos de integração urbanística insere-se no Plano de Pormenor da Zona Industrial de Vila Nova de Poiares, com regulamento publicado em 24/6/93 no D.R. I Série B, n.º 146 alterado posteriormente por deliberação da Assembleia Municipal de 21/10/94 publicado a fls. n.º 5320, no D.R. n.º 92 – II Série de 18/4/96.

d) E a expropriação dos prédios inseridos nesta zona, não deixa de ser, até um dever do Município face às limitações ao uso impostas por aquela criação assim como pelo seu Regulamento.

e) Pelo que provados estes factos encontra-se por esta razão fundamentada não só o acto declarativo de utilidade pública, como até o seu carácter urgente.

f) Mas compulsando os documentos constantes dos autos verifica-se que não só a declaração mas também a referida urgência se encontra devidamente fundamentada.

g) E caso o acto de declaração de atribuição de urgência da expropriação não se encontrasse fundamentado, só este, é que poderia ser declarado nulo e revogado.

h) Mas ao contrário do que se afirma na sentença o pedido do acto de declaração da expropriação como urgente encontra-se sucintamente fundamentado.

i) Portanto na sentença sub judice fez-se errada interpretação do art.º 124 e 125º do CPA.

Contra alegando o Recorrente contencioso concluiu :

a) A sentença recorrida não padece da contradição que lhe é imputada pela recorrente entre os fundamentos e a decisão, pelo que não é nula, nos termos do disposto na al. c) do n.º 1 do art.º 668º. do C.P.C.;

b) Também não violou as normas dos art.ºs 124º. e 125º. do CPA uma vez que é manifesto que, pelo menos a atribuição do carácter urgente à expropriação se não mostra fundamentada;

c) e não podia deixar de o ser por força do disposto no n.º 2 do art.º 15º. do CE e constitui jurisprudência uniforme. Pelo que,

d) devem ser julgadas improcedentes todas as conclusões da recorrente;

e) mantendo-se, nessa parte, a sentença recorrida, com as legais consequências, assim se fazendo, Venerandos Conselheiros, Justiça.

A Entidade Recorrida rematou assim as suas contra alegações :a) O recorrente A... veio de facto interpor recurso sobre a sentença, sem qualquer limitação e o mesmo foi nestes termos admitido.

b) Mas, nas suas alegações veio, nos termos do art. 684º do CPC delimitar o recurso, a uma passagem constante das motivações da sentença, que se transcreveu.

c) Ora, por força do n.º 1 do art. 676º do CPC, conjugado com o n.º 2 do art. 659º, apenas se pode recorrer da decisão e, neste não se decidiu outra coisa que não seja anular o acto recorrido, por falta de fundamentação.

d) Assim, não deve este Supremo tomar conhecimento do recurso, por força do art. 749º do CPC, conjugado com o art. 704º do mesmo diploma.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não conhecimento do agravo interposto pelo Recorrente contencioso – já que, tendo a sentença recorrida conhecido de todos vícios invocados e tendo concluído que um deles procedia e, com esse fundamento, anulado o acto impugnado, aquele havia visto a sua pretensão última ser deferida – e do não provimento do recurso da Entidade Recorrida – por considerar que, de facto, o acto impugnado não estava fundamentado.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos :

A. A Assembleia Municipal de Vila Nova de Poiares, por deliberação de 13/7/00, a pedido da Câmara Municipal, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de um prédio inscrito na matriz predial rústica sob o n.º 457, a favor do recorrente e mulher, com a área total de 7.290 m2, descrito na Conservatória do RP com o n.º ..., a qual foi publicada no DR, II série, n.º 178 de 03-08-2000 e, posteriormente, rectificada por deliberação de 20-06-2000, publicada no DR, II série n.º 247, de 25-10-2000.

B. Mediante oficio datado de 16-08-2000, a Câmara Municipal de VNP notificou o recorrente da publicação da declaração de utilidade pública, no DR, II Série, n.º 178, de 03-08-2000, relativamente ao prédio rústico inscrito na respectiva matriz, sob o art.º 457 inserido no plano de pormenor da zona industrial de Vila Nova de Poiares, bem como, da respectiva rectificação – cfr. teor de fls. 10 dos autos que aqui se dá por integralmente reproduzido;

C. A expropriação do referido prédio destinou-se a integrar e concretizar o Plano de Pormenor da Zona Industrial;

D. Com data de 18/11/99, a Vice Presidente da Câmara Municipal de VNP, dirigiu ao recorrente um oficio, junto ao PA, em que refere "na sequência de contactos verbais efectuados com V. Ex.ª, no sentido de adquirir o art.º 457º sito na Zona Industrial de VNP e dada a urgência da situação nomeadamente no que toca à expansão desta zona de enorme interesse para o desenvolvimento sócio-económico do Concelho, solicita-se que nos envie uma proposta concreta no mais curto prazo possível, afim de se elaborar o competente contrato;

E. Na sequência deste oficio o recorrente respondeu em 28/12/99, nos termos que constam do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;

F. Na sequência da carta enviada pelo recorrente em 28/12/99, o Presidente da Câmara de VNP respondeu (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido) reiterando a proposta constante do oficio n.º 5235 de 18-11-99;

G. O Presidente da Câmara Municipal de VNP dirigiu ao recorrente a informação recebida por este em 10-04-2000, constante do PA (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido), informando-o de que vai recorrer à expropriação, por utilidade pública com carácter urgente, ao que o recorrente respondeu através do seu mandatário, Dr...., nos termos que constam da carta datada de 27-04-2000, (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido) ;

H. O Presidente da Câmara de VNP respondeu, mediante oficio de 16/5/00, (cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido) e, em 6/6/00, enviou ao recorrente a resolução de expropriar nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 10º, n.º 1, do CE (cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido).

I. Na reunião ordinária da Câmara Municipal de VNP, efectuada em 7/2/00, foi deliberada a expropriação do prédio rústico, sito na Zona Industrial, pertencente ao recorrente, com base na informação prestada pelos Serviços do Gabinete Jurídico;

J. O Município de VNP institui através de um Plano de Pormenor, a Zona Industrial de Vila Nova de Poiares, a qual se situa nas suas duas freguesias de Santo André e S. Miguel e o prédio do recorrente objecto da expropriação situa-se nesta zona industrial.

II. O DIREITO.

O relato que antecede mostra-nos que a Câmara Municipal de VNP, tendo necessidade de um prédio rústico de que o Recorrente era proprietário para o integrar no Plano de Pormenor da Zona Industrial daquela Vila, decidiu expropriá-lo para o que solicitou à Assembleia Municipal a respectiva declaração de utilidade pública e a atribuição do carácter urgente à expropriação, tudo nos termos dos arts. 14.º e 15.º do Código das Expropriações.

Proclamada a utilidade pública e atribuído o carácter urgente à expropriação, o Recorrente deduziu este recurso contencioso pedindo a anulação de tais actos alegando a sua ilegalidade, por estarem inquinados de vícios de violação de lei e de forma.

A Autoridade Recorrida contestou a pretensão do Recorrente sustentando, por um lado, que não deveria ter sido chamada a juízo, uma vez que mais não era do que um órgão do Município e que, por isso, era contra este que o recurso deveria ter sido dirigido e, por outro, que a deliberação impugnada não sofria de nenhum dos mencionados vícios.

O Sr. Juiz a quo não entendeu assim quanto à arguida excepção (a Autoridade Recorrida tinha personalidade e capacidade judiciárias e legitimidade passiva para estar em juízo), o que o levou a julgá-la improcedente e, conhecendo de fundo, considerou que aquela deliberação, apesar de não estar inquinada pelos alegados vícios de violação de lei, não estava fundamentada pelo que, por esta razão, a anulou.

É do assim decidido que vêm os presentes recursos jurisdicionais.

Cumpre, pois, conhecê-los, começando-se pelo que se refere aos referidos pressupostos processuais (falta de personalidade e capacidade judiciárias e de legitimidade da Autoridade Recorrida) para que, depois, e a confirmar-se a decisão da 1.ª Instância, se conheça dos restantes recursos.

1. O Município é, na definição que lhe empresta o Prof. F. do Amaral, “a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos.” Curso de Direito Administrativo, 1.ª ed., pg. 431.

E é justamente para concretizar tais interesses que o Município se estruturou segundo a diferenciação das funções prosseguidas, o que passa pela existência de órgãos a quem compete agir em sua representação, tomar e fazer executar as decisões indispensáveis à prossecução daquelas funções, quais sejam a Assembleia Municipal e a Câmara Municipal. – vd. art. 30 e seguintes da Lei da Autarquias Locais (DL 100/84, de 29/3)

Assim, são estes órgãos (e as entidades em que eles delegam competências) que definem a vontade do Município, que a externam publicamente e que a executam, ou seja, são estes órgãos que levam a cabo a política do Município.

E, porque assim é, a jurisprudência deste Tribunal tem repetidamente dito que “no chamado recurso contencioso de anulação o legislador sempre considerou indispensável que a decisão jurisdicional seja esclarecida pela autoridade autora do acto impugnado considerando, assim, desnecessária a presença da pessoa colectiva em que tal autoridade se integra.” – Acórdão de 23/6/99, rec. n.º 44.244.

Deste modo, serão tais órgãos, enquanto responsáveis pelas decisões susceptíveis de se repercutirem na esfera jurídica dos administrados, quem, no recurso contencioso, serão chamados a intervir em defesa da sua legalidade, e não o próprio Município, o que significa que os mesmos são dotados de personalidade e capacidade judiciárias e, portanto, susceptíveis de serem parte no processo – vd. art. 5.º do CPC.

Carece, pois, totalmente de razão alegação da Autoridade Recorrida de que não poderia ser chamada a juízo por ausência de personalidade e capacidade judiciárias.

Como, também, é totalmente destituída de fundamento a arguição da excepção da sua ilegitimidade.

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Na verdade, desde logo e à semelhança do que ocorre no processo civil, a legitimidade no campo processual administrativo afere-se pelo interesse em demandar ou em contradizer, o que vale por dizer que, no recurso contencioso, terá legitimidade passiva quem tiver interesse em contradizer. – vd. arts. 26.º do CPC e 821.º, n.º 2, do Código Administrativo e 46.º, n.º 1, do RSTA.

Sendo certo que, por força dos apontados dispositivos e do que se prescreve no n.º 2 do art. 26.º da LPTA, a jurisprudência deste Tribunal vem repetindo que, naquele tipo de recurso, terá legitimidade passiva quem for o autor do acto recorrido e que por, isso, o recurso contencioso terá de ser dirigido contra o autor do acto e não contra a pessoa colectiva em que o mesmo se integra. – vd. Acórdãos de 27/4/93 (rec. 30.253), de 28/11/96 (rec. 41.219), de 15/4/97 (rec. 41.925), de 6/8/97 (rec. 42.734), e de 4/10/00 (rec. 46.248).

“Ao personalizar os órgãos administrativos o legislador introduziu uma excepção à regra da coincidência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária e essa é razão pela qual a legitimidade passiva nos recursos contenciosos, fica assegurada sem que a pessoa colectiva pública tenha, enquanto tal, intervenção no processo, uma vez que é apenas chamada a entidade que constitui o centro de emanação dos poderes funcionais de que provém o acto em causa.

Esta solução cede, porém, ante a regra geral, quando em causa está um poder condenatório formulado mediante uma acção administrativa, nos termos do disposto no art. 72.º, n.º 1, da LPTA, pois aí desaparecem as razões que ditaram aquele modelo processual; na acção deve intervir princípio próprio centro de imputação de direito e obrigações e já não os seus órgãos”. – vd. o Acórdão já acima mencionado de 26/3/99 (rec. 44.244)

No caso sub judicio, o que está em causa é a deliberação da Assembleia Municipal de VNP (ora Agravante) que, no âmbito das suas competências e no exercício da sua actividade, declarou a utilidade pública e atribuiu o carácter urgente à expropriação de um prédio pertencente ao Recorrente contencioso.

E, se assim é pelas razões acabadas de expor, será a referida Assembleia Municipal quem tem legitimidade passiva.

Tanto basta para se possa concluir pela improcedência deste recurso jurisdicional.

Impõe-se, por isso, prosseguir para que se conheça dos recursos que se dirigem contra a decisão de mérito.

2. A Autoridade Recorrida sustenta que (1) a sentença recorrida é nula, por oposição entre os fundamentos e a decisão [conclusões a) e b)], (2) que o acto expropriativo e a declaração do seu carácter urgente se encontram devidamente fundamentados [conclusões c) a f)] e (3) que, caso se entendesse que só o acto que declarou a urgência da expropriação é que pecava por falta de fundamentação, só este deveria ser anulado e não todo o acto [conclusões g) a i)].

Defendendo a nulidade da sentença recorrida aquela Entidade argumentou que, tendo o Sr. Juiz a quo entendido que o único segmento do acto impugnado inquinado por vício de forma foi o que decretou a urgência da expropriação, só esta parte podia ser anulada “e jamais o acto de declaração de utilidade pública, por serem dois actos distintos. Esta falta de separação dos mesmos determina que exista oposição entre os fundamentos e a decisão, o que torna nula e de nenhum efeito a sentença sub judicio.”

Sem razão, porém.

Na verdade, o Sr. Juiz a quo considerou que o acto impugnado como um todo indivisível e que, por isso, a falta de fundamentação de um dos seus segmentos inquinava o acto no seu todo e daí que, tendo concluído que uma parte dele não estava fundamentada (a que declara o carácter urgente da expropriação), entendeu que o acto era ilegal no seu todo e, nessa conformidade, determinou a sua total anulação.

E, se assim foi, nenhuma censura merece tal decisão já que a mesma é lógica e coerente com a sua fundamentação.

Ou seja, não se verifica qualquer oposição entre a decisão e a sua fundamentação, pelo que ao contrário do alegado, a sentença recorrida não é nula.

São, pois, improcedentes as conclusões a) e b) deste recurso jurisdicional.

2. 1. A Autoridade Recorrida considera, também, que o acto impugnado está devidamente fundamentado - quer no tocante à declaração de utilidade pública quer no que tange ao seu carácter urgente - e que, portanto, o Tribunal “a quo” errou quando entendeu que aquele era ilegal em razão da falta de fundamentação da declaração de urgência da expropriação e de, com essa motivação, o ter anulado.

Será que ao assim decidir o Tribunal recorrido decidiu bem ?

O problema teórico de saber o que é a fundamentação e em que termos é que a mesma deve ser expressa está, hoje, inteiramente resolvido, pelo que nos limitaremos a dar uma breve indicação desses termos para que, depois, se possa decidir se, perante eles, se deve concluir pela fundamentação, ou pela sua ausência, do acto impugnado.

Assim, é hoje pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT. – e que esse dever passa por enumerar as razões que a levam a praticar determinado acto e a dar-lhe um certo conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.

A fundamentação - que é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo - visa, assim, responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dar-lhe a conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe saber quais as razões, de facto e de direito, que levaram a Administração à sua prática e porque motivo esta se decidiu num sentido e não noutro.

Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bonus pater famíliae de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica a conhecer as razões que estão na sua génese, de modo a poder impugná-lo de uma forma esclarecida. Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369).

O que significa que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que essa insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento Vd. a jurisprudência acima citada. - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA.

2. 2. A expropriação, ainda que por utilidade pública, constitui uma importante restrição ao direito de propriedade constitucionalmente consagrado no art. 62.º da CRP.

“Sendo, como se disse já, a expropriação, como a requisição ou a nacionalização, meios excepcionalíssimos, por espúrios ao harmónico conteúdo do direito de propriedade, obviamente que só devem admitir-se também em casos excepcionais, ou seja, quando sejam absolutamente indispensáveis para fins de utilidade pública que não possam operar por meios menos gravosos. É a tradução do chamado princípio da necessidade da expropriação, comummente aceite, e, mesmo já operada esta, deve ela limitar-se ao mínimo necessário para a realização dos fins em vista. Este último também é designado por princípio da proporcionalidade e está expresso no n.º 1 do art. 4.º do CE.” – Acórdão de 2/12/92 (rec. 29.672) in Ap. ao DR de 17/5/96, pg. 6688.

E, porque assim é, a mesma terá de ser devidamente fundamentada (nos termos acima expressos), a fim de que o seu destinatário possa conhecer as razões que a determinaram e saber se estas são pertinentes e têm apoio legal de modo a que, se delas discordar, possa dirigir-lhe uma eficaz e esclarecida oposição.

Fundamentação que, no caso de lhe ser atribuído o carácter de urgência, revestirá uma dupla vertente já que, nesta situação, a fundamentação terá de abranger não só a declaração de utilidade pública da expropriação, mas também a razão de ser e a necessidade da sua urgência, o que quer dizer que à exigência de fundamentação da própria expropriação acresce a exigência de fundamentação do seu carácter de urgência. – vd. art.s 13.º, n.º 1 e 15.º, n.º 1, do Código das Expropriações e, entre outros além do acima parcialmente transcrito, vd. Acórdãos de 28/10/97 (rec. 27.543) e de 3/12/98 (rec. 37.835).

Esta acrescida exigência de uma dupla fundamentação resultará certamente da imediatividade e importância dos seus efeitos, já que a expropriação urgente “confere de imediato à Entidade Expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, nos termos previstos no art. 20.º e segs., na parte aplicável.” – n.º 2 do art. 15.º do CE.

2. 3. No caso dos autos a declaração de utilidade pública da expropriação é do seguinte teor :

“Torna-se público que a Assembleia Municipal de Vila Nova de Poiares, por deliberação de 13/6/00, a pedido da Câmara Municipal de VNP, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de um prédio inscrito na matriz predial rústica sob o n.º 457, a favor de A ..., com a área total de 7.290 m2, descrito na Conservatória do RP com o n.º

A expropriação do referido prédio destina-se a integrar e concretizar o Plano de Pormenor da Zona Industrial.

A deliberação, e consequentemente a declaração de utilidade pública, teve lugar ao abrigo das disposições aplicáveis do CE, aprovado pela Lei 168/99, de 18/9, designadamente dos art.s 1.º, 3.º, n.º 1, 14.º, n.º 2, 12.º, n.º 1, e 15.º, e no uso de competência conferida pelo art. 53.º, n.º 1, al. p), da Lei 169/99, de 18/9, e art. 14.º, n.º 2, do CE , aprovado pela Lei 168/99, de 18/9, e tem os fundamentos de facto e de direito constantes do processo de expropriação.

A previsão dos encargos com a expropriação é fixada em 1.822.500$00, devendo ser depositada nos termos do art. 20, n.º 5, al. a).”

Perante esta declaração e a documentação constante do processo instrutor o Sr. Juiz a quo considerou que a declaração de utilidade pública da expropriação estava devidamente fundamentada e, portanto, não estava viciada, mas que outro tanto não acontecia com a atribuição do seu carácter de urgência, pelo que, com este fundamento, anulou a deliberação impugnada.

Cumpre, pois, analisar se, ao assim decidir, o Tribunal recorrido decidiu bem, sendo que a primeira questão a resolver é a de saber se a forma como a deliberação impugnada foi fundamentada responde às exigências legais.

Na verdade, e muito embora o n.º 2 do art. 1.º do DL 256-A/77, de 17/6, admita que a fundamentação possa ”consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta ...”, importa saber se deve considerar-se legal uma fundamentação que se sustentou nos “fundamentos de facto e de direito constantes do processo de expropriação”.

Ou seja, importa saber se se deve considerar como devidamente fundamentado um acto cuja sustentação não se encontra desenvolvida no próprio acto, nem num concreto parecer, informação ou proposta para que aquele remeta (como a lei refere), mas sim nos elementos existentes no processo instrutor, sem que ao se remeter para este se especifique em concreto que elementos são esses.

A esta questão respondeu, recentemente, o Acórdão do Pleno deste Tribunal de 18/1/00 (rec. 28.610) – num caso idêntico a este - dizendo que a remissão para um processo instrutor só não satisfará a exigência legal de fundamentação se for de concluir “que essa irregularidade formal corresponde a uma irregularidade substancial, resultante da remissão em causa não permitir conhecer o itinerário valorativo e cognoscitivo que levou à decisão recorrida e esta se revelasse, afinal, incongruente, ilógica e incoerente.”

O que significa que, de acordo com esta jurisprudência, o acto pode ser considerado fundamentado sem que a sua fundamentação se faça por remissão para uma proposta, informação ou parecer concretos, sendo aceitável que a mesma possa ser feita para o universo de um processo, desde que o interessado, de um modo razoavelmente fácil, lá encontre os motivos que determinaram o seu conteúdo e o caminho que a ele conduziu.

Deste modo, neste tipo de situações, o que importará apurar é se o interessado pode com razoável facilidade encontrar no processo para que o acto remeteu o conjunto de razões que justificaram a prolação do acto e que determinaram o seu concreto conteúdo.

Deve, no entanto, acrescentar-se que essa não é a melhor nem a mais correcta forma de se fundamentar um acto e, por isso, é que no citado Acórdão do Pleno se mencionou que este tipo de fundamentação é formalmente irregular, irregularidade essa que, contudo, não é suficiente para determinar a sua anulação.

2. 4. Ora, no caso sub judicio, analisando os elementos existentes no processo de expropriação entendemos que eles são suficientes para que se possa concluir que a declaração de urgência da expropriação está devidamente fundamentada.

Com efeito, dele consta, por um lado, que a Câmara Municipal de VNP tinha interesse em expropriar o prédio dos autos já que isso iria permitir expandir a Zona Industrial do concelho e, por outro, que tinha urgência em concretizar essa expropriação na medida em que tinham “surgido inúmeras solicitações para a aquisição de terrenos sitos na Zona Industrial para instalação de indústrias que são de enorme interesse para o desenvolvimento sócio económico do concelho, uma vez que promovem o investimento e criam postos de trabalho. Dada a incapacidade de resposta pelos serviços competentes face às petições apresentadas, torna-se necessário proceder à sua expropriação urgente.” – vd. ofício enviado pelo Presidente da Câmara ao Sr. Secretário de Estado da Administração Local.

Iguais considerações foram feitas na reunião da Câmara Municipal de 7/2/00, onde se discutiu a necessidade da expropriação do prédio do Recorrente contencioso e a necessidade da sua urgência e se justificou o pedido feito à Assembleia Municipal. – vd. respectiva acta.

Também na reunião desta Assembleia que aprovou aquele pedido – a deliberação aqui impugnada - se teceram iguais considerandos.

Acresce que, em carta enviada ao Recorrente contencioso, numa fase em que se procurava um acordo entre as partes, o Sr. Presidente da Câmara referiu que “dada a urgência da situação, nomeadamente no que toca à expansão desta Zona de enorme interesse para o desenvolvimento sócio-económico do concelho, solicita-se que nos envie resposta concreta no mais curto prazo possível afim de elaborar o competente contrato.”

Ora, perante todos estes factos que manifestam, de forma clara e consistente, a vontade da Câmara em declarar a urgência da expropriação, o Recorrente contencioso ficou a saber que esta urgência foi determinada pela necessidade de responder com rapidez às solicitações de instalação de indústrias na Zona Industrial e que sendo estas indispensáveis ao desenvolvimento sócio económico do concelho havia necessidade em expropriar com urgência o seu prédio, pois que só assim se respondia eficazmente a tais solicitações.

E, porque assim é, julgamos ser de concluir a Entidade Recorrida explicou devidamente as razões que motivaram a declaração de urgência da expropriação e, correspondentemente, que o Recorrente contencioso ficou a conhecê-las com clareza e esclarecimento.

O que vale por dizer que a fundamentação do acto impugnado é conforme à lei e, consequentemente, que a decisão recorrida se não pode manter na ordem jurídica.

São, pois, procedentes as conclusões c) a f) do recurso da Entidade Recorrida, o que determina a revogação do decidido.

3. Resta apreciar o recurso jurisdicional do Recorrente contencioso.

Este sustenta que tendo imputado à deliberação impugnada vícios de forma e de violação de lei, por esta ordem, cumpria ao Sr. Juiz a quo conhecê-los pela ordem indicada e que, tendo este concluído pela ocorrência de vício de forma determinante da anulação daquela deliberação, deveria por aí se quedar e anular o acto com esse fundamento a fim de a Autoridade Recorrida, se o quisesse, renovar o acto despojado desse vício.

O que não aconteceu, visto que o Sr. Juiz a quo, depois conhecer da alegada falta de fundamentação e de a julgar procedente, ter prosseguido na análise dos demais vícios, declarando que os mesmos não ocorriam.

E, porque assim foi, requer, nos termos da al. d), do n.º 1, do art. 668.º, do CPC, que se declare nula a sentença na parte em que conheceu destes vícios.

Nos termos do n.º 1 do art. 57.º da LPTA o Tribunal deve conhecer “prioritariamente dos vícios que conduzam á declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste” segundo a ordem, em cada grupo, estabelecida no seu número 2.

Ora, de acordo com o que se prescreve neste n.º 2, nos vícios que conduzem à anulação do acto deve começar-se pela ordem indicada pelo Recorrente, quando este estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo M.P., ou, nos demais casos, pelos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos.

Deste modo, na ausência de indicação do Recorrente, deve, por norma, dar-se primazia ao conhecimento dos vícios de violação de lei, pois que a procedência destes confere aos interesses do Recorrente maior e mais eficaz tutela, na medida em que determinam a anulação do acto sem possibilidade da sua renovação, sendo, porém, que essa regra não é absoluta, uma vez que “há-de ser o reporte concreto da situação em juízo que há-de orientar o prudente critério do julgador e não as considerações genéricas ou dogmáticas que a situação específica pode negar.” – Acórdão de 2/12/92 (rec. 29.672) e S. Botelho “Contencioso Administrativo”, 4.ª ed., pg. 485.

3. 1. No caso sub judicio, e apesar do Recorrente ter começado a sua petição de recurso por alegar que o acto era ilegal por não estar fundamentado e prosseguir argumentando que, além disso, violava a lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, e violava os princípios da justiça, igualdade, imparcialidade e boa fé e ter rematado com a alegação de que também violava os procedimentos expropriativos e o direito de audiência, certo é que não podemos retirar da forma como essa alegação foi feita a conclusão de que nela foi estabelecida uma relação de subsidiariedade entre esses vícios nem, tão pouco, de que tenha sido pedido que o seu conhecimento se fizesse por aquela ordem.

Na verdade, o simples facto de se ordenar a alegação dos vícios de uma certa maneira não significa que se queira que eles sejam conhecidos pela ordem indicada, nem, tão pouco, que haja entre eles uma relação de subsidiariedade, pois que para que tal aconteça é preciso que o alegante o refira expressamente.

E, porque assim era, cumpria ao Sr. Juiz a quo, no seu prudente arbítrio, fixar a ordem de conhecimento dos vícios, devendo começar por aqueles que concedessem mais estável e mais eficaz tutela aos interesses do Recorrente.

O que, in casu, significava começar por conhecer os vícios de violação de lei, por a anulação do acto com fundamento nestes vícios impedir a sua renovação e, consequentemente, determinar uma mais eficaz tutela dos interesses do Recorrente.

E se assim tivesse acontecido e o Sr. Juiz a quo tivesse concluído, como concluiu, pela inexistência dos vícios de violação de lei cumpria-lhe conhecer dos vícios de forma, designadamente da falta de fundamentação.

O Sr. Juiz a quo assim não entendeu e, sem explicação, começou por conhecer da falta de fundamentação do acto impugnado e, com este fundamento o anulou e só depois se debruçou nos vícios de violação de lei .

Todavia, ao assim proceder o Sr. Juiz a quo cometeu apenas uma irregularidade formal insusceptível de determinar a nulidade da sentença recorrida por excesso de pronúncia.

Com efeito, e ao invés do que o Recorrente defende, a circunstância do Sr. Juiz a quo ter apreciado os vícios de violação de lei já depois de ter concluído pela procedência dum vício de forma não configura um excesso de pronúncia, porquanto àquele cumpria conhecer os mencionados vícios de violação de lei e conhecê-los prioritariamente.

Ou seja, o Sr. Juiz a quo acabou por conhecer de todos os vícios que deveria conhecer, só que pela ordem errada.

Tanto basta para se concluir pela improcedência das considerações e as conclusões deste recurso jurisdicional.

Termos em que os Juizes que compõem este Tribunal acordam: - Em negar provimento ao recurso da Autoridade Recorrida do despacho que versa sobre os pressupostos processuais.

- Conceder provimento ao recurso da Autoridade Recorrida que se refere à fundamentação da deliberação impugnada e, revogando a sentença recorrida, em manter o acto impugnado.

- Negar provimento ao recurso do Recorrente contencioso.

Custas pelo Recorrente contencioso fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2003

Costa Reis - Relator - António Samagaio - Angelina Domingues