0504/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Compete ao Presidente da Câmara Municipal ordenar a demolição e o despejo sumário de construções efectuadas por particulares sem a competente licença, nos termos do artº68º, nº2, m) e n) de DL 169/99, de 18.09, conjugado com o artº165º do RGEU e artº58º, nº1 do DL 445/91, de 20.11.

II- Tratando-se de construção efectuada sem prévio licenciamento municipal, o despejo e a ordem de demolição tem em vista o fim que a lei pressupõe, ou seja, a reposição da situação predial em conformidade com o respectivo estatuto jurídico.

III- Incumbe ao recorrente alegar e provar factos que demonstrem que foi outro o fim prosseguido pelo acto recorrido, para que haja desvio de poder.

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho da vereadora da Câmara Municipal de Matosinhos, datado de 19.04.2000 que, ao abrigo de competências delegadas pelo Despacho nº2001 de 01.03.2001 do respectivo Presidente, ordenou o despejo e a demolição de obras consistentes na construção de uma estrutura metálica com cobertura e paredes laterais em telhas isotérmicas e plásticas, com a área de cerca de 60m2, efectuadas pelo recorrente, sem a competente licença, no logradouro do seu prédio, sita na Rua de ..., ..., ..., Matosinhos.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1º O despacho recorrido ordena o despejo dos ocupantes do prédio em causa, apoiando-se no regime do artº165º do RGEU (por lapso refere-se o artº265º).

2º Este poder é concedido exclusivamente às câmaras municipais, sendo legalmente inviável a delegação desta competência em qualquer outra entidade.

3º A decisão administrativa baseia-se ainda na al. n) do nº2 do artº68º da Lei 169/99, de 18.09, que prevê o poder de o presidente da câmara municipal ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja demolição ou beneficiação tenha sido deliberada nos termos da al. m) e da c) do nº5 do artº74º, da mesma providência, mas só em caso de, em vistoria prévia, se ter verificado a existência de risco eminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização de obras, sem grave prejuízo para os moradores do prédio.

4º De acordo com esta norma, o poder do presidente tem de ser exercido com observância dos requisitos nela impostos.

5º No caso “sub judice”, não houve qualquer deliberação camarária prévia a impor a demolição, nem foi realizada vistoria prévia que concluísse existir risco de desmoronamento ou a impossibilidade de realização de obras, sem prejuízo para os moradores.

6º O acto administrativo recorrido está ferido de vício de incompetência relativa, porquanto foi praticado por órgão sem poderes para o efeito, nos termos das disposições combinadas dos artº165º do RGEU e 64º, nº5, c) da LAL.

7º E do vício de violação de lei, por incorrecta aplicação na operação lógico-subsuntiva dos factos ao direito do regime dos artº68º, nº2 als. m) e n) da sobredita Lei.

8º E do vício de desvio de poder, por se verificar o exercício de um poder discricionário em que o motivo principalmente determinante não condiz com o fim que a lei visou ao conferir tal mandato.

9º O que o torna anulável.

Não houve contra-alegações.

O Digno Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso, em concordância com a posição assumida pela sentença recorrida.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida deu por provados os seguintes factos:

- Em 1999, o Recorrente procedeu à construção de uma estrutura metálica com cobertura e paredes laterais em telhas isotérmicas e plásticas, com a área de cerca de 60m2, na Rua ..., ..., ..., Matosinhos- cfr. Processo Instrutor.

- Tais obras foram efectuadas sem licença camarária, tendo dado origem ao processo administrativo de obras sem licença com o nº5/00 da Câmara Municipal de Matosinhos- cfr. Processo Instrutor.

- Por despacho da Vereadora ... da Câmara Municipal de Matosinhos, datado de 19.04.01, foi ordenada a demolição de obras atrás identificadas- cfr. Doc. de fls. 14 a 16, aqui dado por integralmente por reproduzido (Acto recorrido); e

- Dou por reproduzido para todos os efeitos legais o teor do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Matosinhos, datado de 01.03.01, constante de fls. 25 e segs. (Delegação e subdelegação de competências).

III- O DIREITO

No presente recurso jurisdicional, o recorrente insiste na verificação dos vícios de incompetência do autor do acto, porquanto a competência para o despejo ordenado é da Câmara Municipal face ao artº165º do RGEU e indelegável, de violação de lei, por incorrecta aplicação na operação lógico-subsuntiva dos factos ao direito do regime do artº68º, nº2, als. m) e n) da referida Lei e de vício de desvio de poder, por se verificar o exercício de um poder discricionário em que o motivo principalmente determinante não condiz com o fim que a lei visou ao conferir tal mandato.

Vejamos:

Quanto ao vício de incompetência (relativa) do autor do acto:

A decisão recorrida, conhecendo da pretensão do recorrente, decidiu que se não verificava o vício de incompetência do autor do acto, porque as competências do Presidente da Câmara encontram-se definidas no artº68º da Lei nº169/99, de 18.09, e de entre elas consta o embargo e a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas sem licença (alínea m) do seu nº2) e, de acordo com o artº69º, nº2 do mesmo diploma legal, o presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada. E fê-lo, por despacho datado de 01.03.2001, tendo delegado na vereadora, ora recorrida, a competência para embargar e ordenar a demolição de quaisquer construções ou edificações efectuadas sem licença. Tratando-se de uma competência própria do presidente da câmara, delegada na entidade recorrida, a prática do acto recorrido não enferma de vício de incompetência.

Ora, o recorrente não ataca a decisão recorrida quanto à competência do autor do acto para ordenar a demolição da obra em causa, antes insiste na tese de que o despejo sumário previsto no artº165º do RGEU, é um poder concedido exclusivamente às câmaras municipais, sendo legalmente inviável a sua delegação em qualquer outra entidade. E que, embora o Presidente da Câmara tenha competência para proceder ao despejo sumário, nos termos da alínea n) do nº1 do artº68º do citado DL 169/99, só pode exercer essa competência mediante deliberação da Câmara Municipal e com precedência de vistoria prévia, requisitos que, no caso, se não verificam.

Quer dizer, o recorrente reduz agora o vício de incompetência invocado, à parte do despacho contenciosamente recorrido que ordenou o despejo sumário, nada referindo quanto à pronúncia da sentença relativamente à competência para a demolição das obras, que o referido despacho também ordenou, sendo que ambas as ordens estão intimamente conexionadas e, certamente por isso, só foi apreciada pela sentença recorrida, a competência do autor do acto para ordenar a demolição, pois sendo o despejo decorrência desta, a entidade competente para o ordenar seria, naturalmente, a mesma.

Assim, a considerar-se que o recorrente aceita a competência do autor do acto para ordenar a demolição da obra, já que a não contesta, só poderá considerar-se que o recorrente ataca a decisão recorrida, quanto a este vício, na medida em que a mesma comporta um julgamento implícito de competência do autor acto, também quanto à ordem de despejo sumário, com que o recorrente pelos vistos não concorda.

Mas sem qualquer razão.

Com efeito, nos termos do nº2 do artº68º do DL 169/89, de 18.09, que, à data do despacho contenciosamente recorrido, estabelecia o quadro de competências dos órgãos municipais, compete ao presidente da câmara municipal:

«m) Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes.

n) Ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja demolição, nos termos da alínea anterior e da alínea c) do nº5 do artº64º, mas nesta última hipótese, só quando na vistoria se verificar a existência de risco eminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização das obras sem grave prejuízo para os moradores dos prédios.»

Por sua vez, nos termos do nº2 do artº69º do mesmo diploma, «o presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada.»

Estando provado nos autos, sem contestação do recorrente, que a demolição da obra ordenada pelo despacho contenciosamente recorrido se fundamenta no facto de a mesma ter sido efectuada sem a competente licença municipal, ao abrigo da citada alínea m) do nº2 do artº68º do DL 169/89, de 18.09 e do nº1 do artº58º do DL 445/91, de 20.11, o despejo sumário ordenado ao abrigo do primeiro segmento da também alínea n) do nº2 do citado artº68º, constitui mera decorrência dessa ordem de demolição.

E, evidentemente, a competência para ambos cabe à mesma entidade, ou seja, ao presidente da câmara municipal, que podia delegá-la, como delegou, num dos seus vereadores, a autoridade recorrida, nos termos do também citado nº2 do artº69º.

O despejo sumário previsto no artº165º do RGEU respeita a situação diferente da referida nos autos, pois o seu fundamento não é já a demolição do prédio, mas sim a sua ocupação sem licença de utilização ou em desconformidade com ela. Com efeito, ali se dispõe que «as câmaras municipais … poderão determinar o despejo sumário dos inquilinos e demais ocupantes das edificações ou partes de edificações utilizadas sem as respectivas licenças ou em desconformidade com elas.»

De qualquer modo e ainda que se tratasse do despejo sumário a que alude o citado artº 165º do RGEU, o certo é que, contrariamente ao que pretende o recorrente, não se trata de uma competência indelegável.

Com efeito, nos termos do nº1 do artº65º, nº1 do citado DL 169/89, « A câmara pode delegar no presidente a sua competência, salvo quanto às matérias previstas nas alíneas a), h), i), j) o) e p) do nº1, a), b), c) e j) do nº2, a) do nº3 e a), b), d) e f) do nº4, no nº6 e nas alíneas a) e c) do nº7 do artigo anterior.»

E nos termos do nº2 do mesmo preceito legal, «As competências referidas no número anterior podem ser subdelegadas em quaisquer dos vereadores por decisão e escolha do presidente.»

Ora, a competência prevista no artº165º do RGEU, não se mostra incluída nas matérias indelegáveis referidas no nº1 do citado artº65º, e consta do Despacho nº2001, referido no probatório, que a Câmara Municipal de Matosinhos delegou no seu Presidente, entre outras, a competência prevista no artº165º do RGEU, na reunião de 26.10.99, nos termos do citado artº65º do DL 169/89, competência que, por sua vez, foi por este subdelegada na autoridade recorrida (cf. nomeadamente, fl. 31 e 37 dos autos).

Face ao exposto, não se verifica o invocado vício de incompetência (relativa) do autor do acto.

Quanto ao vício de violação de lei:

Só se compreende a arguição deste vício, pelo recorrente, a título subsidiário, ou seja, para o caso de não proceder a arguida incompetência do autor do acto, já que a supõe.

Segundo o recorrente, o acto contenciosamente recorrido teria violado a alínea n) do nº2 do artº68º do DL 169/99, porque tal preceito impõe que o despejo seja precedido de deliberação da câmara a declarar a expropriação por utilidade pública ou a impor a demolição ou beneficiação dos prédios, nos termos da al. c) do nº1 do artº64º do artº169/89 e de vistoria prévia, onde se tenha verificado a existência de risco eminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização das obras, sem grave prejuízo para os moradores do prédio, requisitos que se não mostram preenchidos. Refere ainda que a possibilidade de demolir é condicionada a uma de duas circunstâncias: a ameaça de ruína por parte da construção e a constituição de perigo para a saúde pública ou segurança das pessoas, o que também se não verifica.

Mas é óbvio que, mais uma vez, não é esta a situação dos autos.

A demolição e despejo em causa não estão sujeitos aos pressupostos e condicionalismos referidos pelo recorrente, porque o seu fundamento não é o previsto na citada alínea c) do nº5 do artº64º, não se lhe aplicando o segundo segmento da alínea n), onde tais requisitos são exigidos.

Com efeito, no presente caso e como já se referiu, estamos perante uma ordem de demolição de obra que foi efectuada sem a respectiva licença camarária.

Logo, a situação dos autos cai manifestamente na alínea m), conjugada com o primeiro segmento da citada alínea n), ambas do nº2 do artº68º do DL 169/99.

Assim, e como bem se decidiu, não se verifica também o apontado vício de violação de lei.

Quanto ao vício de desvio de poder:

Segundo o recorrente, sendo o poder conferido à câmara municipal para ordenar a demolição e o despejo sumário, um poder discricionário, tem de ser exercido com observância do fim que a lei visou ao conferi-lo e, no caso, o acto contenciosamente recorrido não seria ditado por nenhum interesse de natureza pública, sendo que o despejo sumário e a demolição constituem medidas de excepção e só se justificam, nos termos da lei, havendo risco eminente para a segurança das pessoas ou perigo para a saúde pública.

Mas também aqui não lhe assiste razão.

Como bem se refere na sentença recorrida, tratando-se de construção ou edificação efectuada sem prévio licenciamento municipal, a ordem de demolição teve em vista o fim que a lei pressupõe, ou seja, a reposição da situação predial em conformidade com o respectivo estatuto jurídico, porquanto não é legalmente permitida a construção ou edificação sem prévio licenciamento ou autorização administrativa.

De resto, diga-se, o recorrente não alega quaisquer factos que, a provarem-se, demonstrem que o fim visado com o despacho contenciosamente recorrido foi outro que não o atrás referido, e embora a demolição e o despejo sumário sejam, efectivamente, medidas de excepção, contrariamente ao que refere não são apenas permitidas em caso de risco eminente para a segurança das pessoas ou perigo para a saúde pública, mas também, como se referiu, constituem sanção para repressão da ilegalidade urbanística.

Como é entendimento deste Supremo Tribunal (Cf. Ac. STA de 28.10.98, rec. 37 158, entre outros), ao decretar o despejo nos termos do artº165º do RGEU, a Administração não intervém com a primacial finalidade de dirimir um conflito de interesse de acordo com as regras de direito aplicável, mas antes na prossecução do interesse público, que lhe está confiado, de reprimir a violação da legalidade urbanística consubstanciada na execução de obras ou na utilização de edificações ou de partes destas sem licença.

Relativamente às obras executadas sem licença ou em desconformidade com ela, tem a jurisprudência predominante admitido que, embora discricionária quanto ao momento de agir, a decisão de ordenar a demolição surge vinculada se a autoridade tiver concluído pela inviabilidade da legalização das obras. Isto é, relativamente à falta de licença de construção ou à construção em desconformidade com a licença, a câmara ou legaliza ou procede à demolição. Esta conclusão adquire-se mediante análise conjugada dos artº165º e 167º do RGEU, sendo suportada pela disposição deste último preceito que estabelece que, «a demolição das obras referidas no artº165º só poderá ser evitada desde que a câmara municipal ou o seu presidente, conforme os casos, reconheça que são susceptíveis de vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, de segurança e salubridade.» Tal parece demonstrar que a intenção do legislador não foi conceder às autoridades municipais a faculdade de não ordenar a demolição das obras clandestinas que não considere legalizáveis, mas sim um poder vinculado (cf. Acs. STA de 19.05.98, rec. 43 433 e de 24.10.02, rec. 783/02).

Ora, no presente caso, o recorrente nada alega e muito menos prova, que demonstre que a obra em causa era legalizável, antes vindo atacar o acto pela vertente do desvio do fim predominante que ao mesmo presidiu que, como vimos, não logra procedência. É que a arguição de desvio de poder só procede se se alegarem e provarem factos reveladores de que o motivo determinante da prática do acto não condiz com a finalidade visada pela lei ao conceder o poder discricionário (cf. Acs. STA do Pleno de 24.02.87 e de 24.03.88, AD 313, p.73 e 325, p.83).

Há, pois, que concluir pela improcedência de todas as conclusões das alegações do recorrente.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em € 300 e a procuradoria em € 150.

Lisboa, 13 de Janeiro de 2004

Fernanda Xavier - Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira