Acórdão STA — Acção de indemnização, Prescrição, Ilicitude

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART710 N1 ART250 N2 F ART511 ART646 N4 ART712.
CCIV66 ART498 N1 ART323 ART342 N2 ART326 ART511 ART646 N4 ART483.
DL 48051 DE 1967/11/21 ART6.

Sumário

I- A citação do réu numa acção de indemnização interrompe a prescrição do exercido direito e tem efeitos na acção ulterior em que se enuncie a mesma pretensão indemnizatória, ainda que fundada em causa de pedir parcialmente diferente.

II- Nos termos do art. 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, a ilegalidade procedimental advinda da falta de pedido de um parecer obrigatório constitui um acto ilícito, potencialmente gerador de responsabilidade civil.

III- Não há nexo de causalidade entre a falta de pedido desse parecer, determinante da nulidade do acto que aprovara um primeiro loteamento, e o dano consistente na menor área de construção que um loteamento seguinte dispôs para o mesmo terreno, desde que nada garanta que, a ter-se obtido o parecer em falta, o primeiro loteamento seria realmente aprovado.

IV- Pelas mesmas razões, também não há nexo causal entre a mesma falta e os custos inerentes ao excessivo tempo por que perdurou uma garantia bancária respeitante ao primeiro loteamento, pois, também aqui, o prejuízo pode perfeitamente filiar-se no facto de os lesados terem requerido um loteamento insusceptível de aprovação.

V- Se os requerentes de um primeiro loteamento entregaram aos SMAS uma certa quantia, proporcional à área de construção prevista, e se o terreno veio depois a ser loteado de modo que tal área foi menor, têm eles direito à restituição da diferença, segundo as regras do enriquecimento sem causa.

Texto Integral

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

Os autores – Eng.º A… e mulher, B…, Eng.º C… e mulher, D…, Eng.º E… e mulher, F…, Eng.º G… e mulher, H…, Eng.º I…, Dr. J… e mulher, L…, Eng.º M… e mulher, N…, O… e mulher, P… e Eng.º Q… e mulher, R…, todos identificados nos autos – interpuseram no TAC do Porto e contra a câmara da mesma cidade (depois, definiu-se no processo que o réu era o Município do Porto) a presente acção, fundada nos vários prejuízos que os autores teriam suportado por terem sido impedidos de lotear de certo modo um determinado terreno.

Os autores formularam o pedido principal de condenação do réu a pagar-lhes a quantia global de 461.240176$00, acrescida, quanto à de 1.024.136$00, dos juros moratórios legais desde 1985, inclusive até ao pagamento, e, quanto à quantia de 460.000$00, dos juros moratórios legais desde a citação até efectivo pagamento; e, a título subsidiário, pediram a condenação do réu a pagar-lhes a quantia global de 87.274.136$00, acrescida, quanto à de 86.250.000$00, de actualização desde 1985, inclusive, até efectivo pagamento, bem como os juros moratórios legais a partir desse ano, inclusive, até efectivo pagamento.

No despacho saneador, e para além do mais, o Mm.º Juiz «a quo» julgou improcedente a excepção, invocada pelo réu contestante, de prescrição do direito dos autores.

O réu interpôs recurso dessa decisão, tendo culminado a sua minuta de agravo com o oferecimento das seguintes conclusões:

1 – O despacho do Vereador da CM Porto, de 15/12/82, cuja nulidade fundamenta o pedido indemnizatório da acção, era conhecido pelos autores desde a data da sua prolação.
2 – O acórdão do STA de 28/5/97 limita-se a concluir que aquele despacho era nulo e de nenhum efeito, a propósito da questão judicial suscitada pelos autores relativamente a outros despachos.
3 – A contagem do prazo de prescrição de três anos faz-se da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete.
4 – Ora, os autores tiveram conhecimento do direito à indemnização, não através do acórdão do STA que lhes foi notificado a 28/5/97, mas sim através do conhecimento claro que tiveram, desde 1982, da ilicitude do acto do Sr. Vereador de 15/12/82 e dos eventuais direitos indemnizatórios daí decorrentes.
5 – A acção instaurada pelos autores em 15/7/86 contra a CM Porto foi instaurada já depois do decurso do prazo prescricional de três anos relativo ao despacho de 15/12/82.
6 – De qualquer modo, a acção instaurada pelos autores contra a câmara em 15/7/86 não tem a virtualidade de interromper o prazo prescricional em curso relativo ao despacho de 15/12/82, pois os autores, nessa acção, pretendem apenas ser indemnizados pela ilicitude de outros despachos que não aquele.
7 – O Mm.º Juiz «a quo», salvo o devido respeito, que é muito, ao julgar improcedente a excepção de prescrição do direito de indemnização invocada pelo réu, Município do Porto, não procedeu em conformidade com a lei, violando o art. 71º, n.º 2, da LPTA e o art. 498º do Código Civil.

Os agravados contra-alegaram, defendendo a bondade do despacho recorrido e o não provimento do agravo.

O processo prosseguiu os seus termos e, após audiência de discussão e julgamento, o Mm.º Juiz «a quo» proferiu sentença em que condenou o réu a pagar aos autores «a quantia em euros equivalente a 359.899.136$00, acrescido o montante em euros equivalente a 358.875.000$00 de juros de mora à taxa legal desde a citação até efectivo pagamento e o montante em euros correspondente ao remanescente de juros de mora à taxa legal desde 1985 até efectivo pagamento», absolvendo o réu do restante pedido.

O réu veio então recorrer da sentença, tendo concluído a sua alegação da maneira seguinte:

a)As questões a decidir no âmbito do recurso são, no essencial, as seguintes (depois de conhecido o mérito do recurso de agravo interposto do despacho saneador na parte em que julgou improcedente a excepção da prescrição):
1. (i)“matéria de facto” incorrectamente julgada, provada e como tal considerada pelo Tribunal “a quo”;
2. (ii)inexistência de responsabilidade civil extracontratual do Recorrente por não estarem reunidos todos os pressupostos deste instituto;
3. (iii)subsidiariamente, incorrecta avaliação do dano e nexo causal na determinação do montante indemnizatório.
- •O erro de julgamento relativamente à matéria de facto.
b)Analisados os quesitos 4°, 5º, 6°, 13º e 15º da base instrutória e a resposta que lhes foi dada pelo Tribunal Colectivo, vertida nas alíneas ci), cii), ciii), cx) e cxii) dos “factos dados por assentes”, dúvidas não existem de que a referida matéria jamais deveria ter sido quesitada por não consubstanciar, em si, qualquer realidade factual susceptível de ser objecto de prova.
c)Antes versando, claramente, sobre questões de direito e contendo, de forma manifesta, matéria conclusiva ou juízos de valor (e não matéria factual).
d)Com efeito:
1. (1) O quesito 4° assenta, todo ele, em matéria de índole jurídica e conclusiva, partindo, ainda por cima, de premissas erradas – “não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82 “, “obrigação que a entidade administrativa impôs aos AA – a despeito da ilicitude da revogação daquele - de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84”, “resultaram para eles vultuosos prejuízos”;
2. (i) os quesitos 5º, 6°, 13° e 15° são um exemplo paradigmático daquilo a que o Prof. Anselmo de Castro chama “factos-conclusão”, já que o Juiz não se interroga nos mesmos sobre quaisquer factos simples, ou só sobre factos simples, encerrando as perguntas ali contidas um raciocínio lógico e juízos de valor. Enfim, as conclusões que os Recorridos retiram, e que o Tribunal “a quo” acolheu, da resposta que foi dada aos quesitos 7° a 12° da base instrutória.
e)Assim sendo, quer por aplicação directa do n.º 4 do art.° 646° do CPC, quer, conforme é jurisprudência uniforme, por aplicação analógica, deverá eliminar-se ou declarar-se não escrita a resposta dada aos referidos quesitos.
f)Ao não o fazer, o Mm° Juiz “a quo” violou, designadamente, o disposto nos arts 511°, n.º 1 e 646°, n.º 4 do CPC.
- •A discordância com a solução de direito da douta sentença recorrida.
g)Resulta da conjugação do art.° 6° do DL 48.051, de 21/11/67, com os arts. 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade civil.
h)Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico.
i)Para isso, segundo uma parte da jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional.
j)Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cfr. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12/12/89, RLJ, Ano 125°, pág. 84).
k)Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois o vício de forma não se configura como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dele.
1)A violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulando aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, não gera, em princípio, responsabilidade civil.
m)Ora, no presente caso concreto, “o acto administrativo configurado no despacho do Vereador da Ré de 15/12/82 foi declarado nulo pelo STA com fundamento em a DGPU não ter sido chamada a participar na sua formação, a título consultivo, como o impunha o art.° 2° do DL n.º 289/73” – cfr. alínea xcii) dos “factos dados por assente”.
n)Tratou-se, por conseguinte, de um vício meramente formal ou procedimental.
o)A violação decorrente da não audição da Direcção-Geral de Urbanização não se mostra, portanto, relevante do ponto de vista substantivo - o preceito em concreto violado, que determinou a nulidade do alvará de loteamento n.º 36/82 (art.° 2° do DL n.º 289/73, de 6/6), não apresenta uma previsão normativa de cariz substantivo.
p)Quer isto significar que, ainda que os serviços do Recorrente tivessem promovido a consulta em falta, nunca a prática de semelhante acto traria à esfera dos Recorridos a satisfação do invocado direito de construir o empreendimento que pretendiam, já que, violando o alvará de loteamento o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto, o parecer da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização seria necessariamente negativo (até por força do que resultava do disposto no art.° 25° do DL n.º 208/82, de 26/5, que dispunha o seguinte - “São nulas e de nenhum efeito as resoluções que violem as disposições do plano director municipal”).
q)Os Recorridos não demonstraram, como lhes competia, que a norma de cuja violação resultou o aludido vício tinha por fim a protecção, não meramente reflexa, mas intencional, dos seus direitos ou interesses.
r)Ou, pelo menos, e seguindo uma corrente mais moderada, que a decisão de fundo seria diversa se a forma tivesse sido respeitada, isto é, se a consulta à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização tivesse sido realizada.
s)Assim sendo, e porque na falta de qualquer das circunstâncias acima mencionadas, os actos inválidos por vício de forma não importam, por si só, ilicitude para efeitos indemnizatórios nem o necessário nexo causal, a acção deveria ter sido julgada totalmente improcedente por não provada.
t)Ao decidir em sentido contrário o Mm° Juiz “a quo” violou o disposto nos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483° e 563°, do CC, 25° do DL n.º 208/82, de 26/5, e 7°, n.º 1, al. b) do DL n.º 289/73, de 6/6.

Sem prescindir, e para o caso, que não se concede, de assim não se entender,

•Inexistência de dano indemnizável/nexo causal relativamente às denominadas “perda da capacidade construtiva” e “quantia paga em excesso aos SMAS”

u)Todo o raciocínio expendido ao longo da douta sentença recorrida assenta em duas premissas essenciais que, in casu, não se verificam:
1. (i)por um lado, que os Recorridos eram titulares de direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82;
2. (ii)por outro lado, que os serviços da Recorrente impuseram aos Recorridos, “a despeito da ilicitude da revogação daquele” alvará, o exercício dos direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84.
v)É a partir desta dupla asserção, vertida, de resto, ilegalmente, no quesito 4° da base instrutória, que tanto a douta sentença objecto de impugnação, como os próprios Recorridos na sua petição inicial, concluem ter resultado para si “vultuosos prejuízos”.
w)Sucede, no entanto, que, como consta da matéria de facto assente, este Supremo Tribunal, por douto acórdão de 29/5/97, decidiu precisamente o contrário do que ali vem pressuposto [cfr. alíneas lxxxix) e xc) da matéria de facto assente].
x)Não sendo, por conseguinte, os Recorridos titulares de qualquer direito ao abrigo do alvará de loteamento n.º 36/82 em virtude de o mesmo ser nulo, não poderão, por maioria de razão, ser ressarcidos pela perda de um alegado direito de construção que nunca tiveram.
y)A diferença entre a capacidade construtiva permitida por um e por outro dos alvarás de loteamento em confronto não pode, portanto, ser objecto de comparação para os efeitos pretendidos pelos Recorridos e acolhidos na douta sentença impugnada.
z)Pela simples razão de um dos factores da comparação ter sido, pura e simplesmente, erradicado do ordenamento jurídico, tudo se passando como se o mesmo nunca tivesse existido.
aa)A valorização da diferente capacidade construtiva não é, portanto, em si, um dano indemnizável já que, tanto de facto como de direito, os Recorridos só puderam construir nos lotes de que eram proprietários de acordo com as prescrições constantes do alvará de loteamento n.º 24/84.
bb)O dever de indemnizar numa situação como a presente - declaração de nulidade de um alvará de loteamento antes mesmo de no mesmo estar erigida qualquer construção - tem de ser visto, em primeira linha, no contexto em que se insere: violação pelos órgãos do Município de deveres gerais de diligência, bem como de deveres especiais que a lei põe a seu cargo em matéria de urbanismo.
cc)Trata-se, por conseguinte, de incumprimento de deveres numa actuação unilateral da Administração, mas na qual a lei entende proteger os particulares, requerentes do procedimento.
dd)Ora, o aspecto mais relevante na delimitação deste dever resulta da existência de limites jurídicos inflexíveis derivados dos efeitos possíveis do acto legal, por contraposição ao acto ilegal que provocou os danos e que dimanam da norma proibitiva de construir contra o disposto no instrumento de regulamentação então vigente - o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto.
ee)Quer-se com isto dizer que o dever de indemnizar numa situação como a dos presentes autos é, essencialmente, um dever resultante da actuação ilícita que autorizou uma determinada volumetria de construção, mas em que o acto resultante - aprovação e consequente licenciamento - não podia ser praticado senão com conteúdo diferente e, com aquele conteúdo com que foi prolatado, é um acto nulo.
ff)Desta constatação resulta, em termos de causalidade, que o limite dos danos indemnizáveis não pode ultrapassar os danos negativos, porque os danos positivos encontram-se indissoluvelmente conexionados com um efeito que nunca seria possível, por ser afastado pela lei.
gg)A nulidade do acto que aprovou o alvará de loteamento n.º 36/82 é, deste modo, uma fronteira inamovível e a situação hipotética que servirá de medida à diferença (cálculo do dano) não pode incluir a situação que existiria se o efeito aprovado fosse legalmente possível.
hh)Mesmo sem considerar o dever de indemnizar numa situação como a do presente caso concreto como havendo de se reconduzir à responsabilidade pré contratual, o facto de se tratar de actuação unilateral e, sobretudo, a existência da limitação necessária que decorre da nulidade do acto de aprovação do alvará de loteamento, conduzem a que apenas os danos negativos possam ser considerados como consequência da ilicitude dos órgãos do Recorrente, sendo os positivos resultado inultrapassável da proibição legal de construção.
ii)Como decorrência do que acaba de dizer-se sobre os limites intrínsecos do dever de indemnizar do Recorrente por virtude de os danos indemnizáveis não poderem ultrapassar o limite do beneficio permitido pela lei, tem de exprimir-se como as perdas patrimoniais sofridas e que não teriam tido lugar se não fosse a conduta que esteve na base da aprovação ilícita, ou as expectativas goradas, desde que fossem consentâneas com a impossibilidade jurídica do acto proibido por lei e fulminado com a nulidade.
jj)Ora, as vantagens decorrentes da situação hipotética de o acto ser permitido contrariam a lei, pelo que está afastado o dever de indemnizar por fundamentos dessa natureza e, assim, os Recorridos, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, nunca podem obter uma compensação decorrente da alegada maior capacidade construtiva que pretendiam implementar, quando essa capacidade é afastada como efeito absoluto da nulidade do acto que aprovou o alvará de loteamento n.º 36/82.
kk)No sentido acabado de expor, vide, entre outros, Acórdão do STA de 4/2/88, proferido no processo n.º 021676, Acórdão do STA de 16/05/2001, proferido no processo n.º 046227, e Acórdão do STA de 27/2/07, proferido no processo n.º 0937/06.
11)Ao julgar que a diminuição das áreas de construção do 1º para o 2° loteamento causou aos Recorridos um prejuízo na ordem dos 358.875.000$00 referido à data da instauração da presente acção (resposta ao quesito 13º da base instrutória, que deverá julgar-se não escrita) e que se encontrava verificado o inelutável nexo causal entre este alegado prejuízo e a conduta ilícita imputável ao Recorrente, o Mm° Juiz “a quo” atentou contra o disposto nos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483°, 562°, 563°, 564° e 566° do CC, 25° do DL n.º 208/82, de 26/5, e 7°, n.º 1, al. b) do DL n.º 289/73, de 6/6.
mm)Assim como violou os referidos dispositivos legais, pelas mesmas exactas razões que acima se expuseram, ao condenar o Recorrente no pagamento aos Recorridos da diferença entre aquilo que por estes foi pago aos SMAS em “função da redução de áreas de construção do 1º para o 2° loteamento “, ou seja, na quantia de 128.316$00 acrescida de juros de mora à taxa legal desde 1985 até efectivo e integral pagamento.

Ainda sem prescindir,

•Da errada quantificação dos danos/nexo de causalidade.

nn)Qualquer das quantias que resulta da conjugação de respostas dadas pelo Tribunal “a quo” aos quesitos 7°, 8°, 9°, 10°, 11° e 12° da base instrutória (respectivamente, 62.250.120$00 e 358.875.000$00):
1. (i)não corresponde, por um lado, ao prejuízo efectivamente sofrido pelos Recorridos com a alegada “diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará “;
2. (ii)e, por outro, ainda que assim fosse, que não é, não existiria imprescindível nexo causal.
oo)Na verdade, e de acordo com a própria alegação dos Recorridos dada como provada:
1. (i)“Por escritura pública de 28/3/83, lavrada no 4° Cartório Notarial do Porto, de fls. 28v. a 38 do livro 36-E, os AA. adquiriram aos proprietários do terreno e titulares do alvará, em regime de compropriedade, os lotes 1, 2, 3 e 4 do dito loteamento (...)” - cfr. alínea xxiv) dos factos assentes;
2. (ii)“Antes disso, porém, já os AA. tinham feito contrato-promessa de compra e venda daqueles mesmos lotes” - cfr. alínea xxv) dos factos assentes e documento de fls. 136 e seguintes;
3. (iii)“No estudo económico que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82, foi prevista a área de construção de 19.032m2, acima do solo, e a de 7.650m2 na cave (garagens) “- cfr. alínea xxix) dos factos assentes;
4. (iv)“Foi em função dessa área de construção disponível e encargos que os AA. adquiriram os referenciados lotes 1, 2, 3 e 4, pelo preço que o fizeram, de 20.935.000$00” - cfr. alínea xxxii) dos factos assentes;
5. (v)“E não os teriam adquirido nessas condições se não fossem esses os pressupostos - área de construção disponível e encargos referidos” - cfr. alínea xxxiii) dos factos assentes;
6. (vi)O contrato promessa de compra e venda foi outorgado em 6/5/1980 e no mesmo constava, quanto à forma de cálculo do preço, o seguinte: “O preço total da venda será determinado após aprovação do plano de loteamento e calculado multiplicando a área total de construção - com excepção da área destinada às caves - aprovada pela C.M do Porto para o terreno objecto do presente contrato por 1.100$00, valor atribuído a cada metro quadrado de área de construção” - cfr. cláusula 3ª do documento junto a fls. 136 e seguintes;
7. (vii)Ainda de acordo com o mesmo contrato promessa de compra e venda, “no caso de, por qualquer causa independente da vontade dos promitentes vendedores, não ser possível o aproveitamento do terreno identificado na cláusula primeira para construção, o presente contrato haver-se-á por nulo, devendo os promitentes vendedores restituir ao segundo outorgante, em singelo, todas as importâncias que deste hajam recebido a título de sinal ou princípio de pagamento, não resultando para este o direito a qualquer indemnização nem a reparação por perdas e danos ou lucros cessantes” – cfr. cláusula 6ª n.º 1 do documento junto a fls. 136 e seguintes;
8. (viii)“No alvará n.º 24/84 só foram permitidas as seguintes áreas de construção: 13. 707m2 acima do solo e 6.800m2 de caves (garagens) “ - cfr. alínea lxxii) da matéria de facto assente.
pp)A factualidade supra transcrita nos pontos (vi) e (vii) da antecedente conclusão reporta-se a matéria aceite por mútuo acordo entre as partes e que, como tal, não obstante não ter sido levado à matéria de facto assente, pode e deve ser considerado pelo Tribunal no seu julgamento, atento o que resulta do disposto no art.° 659°, n.º 3 do CPC, aplicável aos acórdãos por força do estatuído nos arts. 713°, n.º 2 e 726º do mesmo diploma legal.
qq)Deste modo, e face à matéria de facto adquirida nos autos, podemos facilmente constatar que os Recorridos compraram, em 28/3/83, os lotes de terreno que integravam o alvará de loteamento n.º 36/82 pelo preço de 20.935.000$00, no pressuposto de que ali poderiam construir 19.032m2 acima do solo - 1.100$00 x 19.032m2, tudo em perfeita conformidade com o que haviam acordado com os promitentes vendedores (vide cláusula 3ª do documento de fls. 136 e seguintes).
rr)Ainda no decurso desse mesmo ano de 1983, os Recorridos tomaram conhecimento do acto de indeferimento do pedido de licenciamento que haviam apresentado para a construção do Bloco Sul e dos respectivos fundamentos - desconformidade com o que resultava do Plano Director da Cidade [cfr. alíneas xxxvi), xxxxviii), xxxix), xlii), xliii, xlv), xlvi) da matéria de facto assente].
ss)Tendo apresentado, em 18/4/84, novo pedido de licenciamento, que veio a ser aprovado por despacho de 28/8/84 e, posteriormente, titulado pelo alvará n.º 24/84, o qual, como vimos, apenas permitia construir 13.707m2 acima do solo.
tt)Ora, face à capacidade construtiva acima do solo efectivamente reconhecida aos lotes de terreno que os Recorridos adquiriram, os prejuízos que estes alegadamente poderão ter sofrido com a nulidade do alvará de loteamento n.º 36/82 correspondem, tão só, à diferença entre o preço que realmente pagaram aos vendedores - 20.935.000$00 - e aquele que, de acordo com o contrato-promessa que celebraram, deveriam ter pago - 15.077.700$00 (1.100$00 x 13.707m2). Ou seja, a quantia de 5.857.300$00!
uu)Sustentar o contrário, como o fez a douta sentença objecto de impugnação, representa um enriquecimento dos Recorridos que o Recorrente está convicto ser ilegítimo.
vv)Acresce que, mesmo reduzindo o montante da justa indemnização ao valor de 5.857.300$00 (actualizável desde 1985 de acordo com o índice de preços ao consumidor com excepção da habitação), não se verifica in casu o necessário nexo causal entre o facto ilícito e o dano.
ww)Ao desconsiderar a realidade acima exposta, o Mm° Juiz “a quo” violou o disposto nos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483°, 562°, 563°, 564° e 566° do CC e 659°, n.º 3 do CPC.

Sempre sem prescindir,

xx)No caso em apreço, contrariamente ao decidido pelo Tribunal “a quo”, não se pode calcular o alegado prejuízo que os Recorridos sofreram a título de perda da capacidade construtiva recorrendo unicamente ao critério do custo corrente do terreno por metro quadrado de construção para habitação e garagens.
yy)A diferença apurada, lançando mão apenas deste critério, não traduz, na verdade, o dano que os Recorridos realmente sofreram: existe um sem número de condicionantes que não foram tomadas em consideração (impostos, encargos com projectos, licenças, infra-estruturas, etc.).
zz)Está-se, assim, perante uma situação em que não é possível determinar o valor exacto dos danos, nem no presente processo, nem em eventual execução de sentença.
aaa)Em situações deste tipo, em que não pode ser averiguado o valor exacto dos danos, determina o n.º 3 do art. 566.° do Código Civil que o Tribunal julgue equitativamente dentro dos limites que tiver por provados.
bbb)Era o que deveria ter feito o Mm° Juiz “a quo”, que chegaria, certamente, se tivesse proferida uma decisão justa, a um valor bastante mais reduzido do que aquele que acabou por atribuir aos Recorridos.
ccc)A situação, se a analisarmos com a devida atenção, é ainda mais chocante quando constatamos que a douta sentença recorrida, sem qualquer tipo de explicação/justificação, parte do pressuposto que os Recorridos têm o direito de continuamente actualizarem os preços relativos à capacidade construtiva “perdida” em virtude da declaração de nulidade do alvará n.º 36/82.
ddd)Tal premissa é, pura e simplesmente, irrealista/inaceitável, traduzindo uma desproporção manifesta entre aquilo que é o prejuízo efectivo dos Recorridos e o que lhes é, abusivamente e sem qualquer suporte legal, dado pelo Tribunal “a quo”.
eee)Repare-se que, ainda que se aceite o critério que vem proposto como o adequado para aferir do dano sofrido pelos Recorridos, o custo do terreno por metro quadrado de construção tem, necessariamente, de se restringir ao período de tempo em que “vigorou” o alvará de loteamento n.º 36/82, ou seja, até o mesmo ter sido “substituído” pelo alvará de loteamento n.º 24/84.
fff)Ora, tendo os Recorridos adquirido os lotes em causa em 28/3/83 e o alvará de loteamento n.º 24/84 sido aprovado em 28/8/84, 17 meses depois, é com referência a este concreto e bem delimitado período que terá de se aferir o valor do terreno a partir do preço então vigente por metro quadrado de construção.
ggg)Como se estivéssemos perante o cálculo da indemnização devida numa situação de expropriação por utilidade pública dos terrenos (que, como se sabe, é aferida pelo valor do bem calculado à data da declaração de utilidade pública, actualizável de acordo com o índice de preços ao consumidor publicado pelo INE, com exclusão da habitação).
hhh)Por conseguinte, e segundo o próprio critério acolhido na douta sentença recorrida, só os valores resultantes da resposta aos quesitos 9º e 10º da base instrutória [cfr. alíneas cvi) e cvii)] poderiam, e deveriam, ser utilizados para aferir o prejuízo real dos Recorridos a este título: a permanente actualização de preços de construção consubstancia repete-se, um ilegítimo enriquecimento dos Recorridos à custa do erário público!
iii)O Mm° Juiz “a quo”, ao aderir, acriticamente, à tese propugnada pelos Recorridos atribui-lhes, no fundo, um valor indemnizatório que é irrealista e que lhes confere, bem vistas as coisas, o direito a adquirirem vários prédios urbanos para construção de graça.
jjj)Mais, um valor que, seguramente, não andará longe daquele que os Recorridos tiveram que investir para erigirem os, ainda assim, gigantes blocos de apartamentos que construíram nos lotes adquiridos.
kkk)Em violação clara do que resulta dos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67 e 483°, 562°, 564° e 566° do CC.

Os recorridos contra-alegaram, pronunciando-se pela confirmação da sentença.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar provimento ao primeiro agravo e de conceder provimento parcial ao recurso deduzido da sentença, revogando-a no segmento relacionado com a diminuição das áreas de construção do primeiro para o segundo loteamento.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

i)Correu seus termos por este mesmo Tribunal acção administrativa para efectivação da responsabilidade civil da Ré, entre as mesmas parte, que obteve o processo n.º 567/86, e que se encontra finda (certidão das peças essenciais desse processo que se junta como documento, adiante sempre referenciado por “ibidem”);
ii)Nessa acção foram dados como assentes os factos que seguem, os quais aqui são também articulados como factos essenciais da causa de pedir da presente acção - e que, quando se justificar, serão articulados tal como ficaram apurados, entre aspas, e com referência às respectivas peças processuais (agora com destaques nossos);
iii)“Por despacho de 15.12.1982, proferido com delegação de poderes do Presidente da Câmara Municipal do Porto, pelo Vereador a tempo inteiro, da mesma Câmara, Arq. S…, sobre o requerimento n.º 10 284 aí registado em 12-5-82, foi aprovado um loteamento” (ibidem – ESP. A);
iv)“ O loteamento aí aprovado dizia respeito ao prédio sito entre a Praça … e a Rua …, a chamada “Quinta …”, na freguesia de Nevogilge e na Foz do Douro, na cidade do Porto” (ibidem - ESP. A);
v)“e reportava-se à 1.ª Fase da referida urbanização, em terrenos identificados no respectivo instrumento e aqui dados por reproduzidos” (ibidem - ESP. A);
vi)“Na sequência, foi emitido a favor dos aí requerentes, os Herdeiros de T…, o alvará de loteamento n.º 36/82, registado na referida Câmara Municipal no livro 1, fls.. 62, n.º 36, em 16-12-82” (ibidem - ESP. B);
vii)“Do mesmo alvará ficou constando que os projectos da referida urbanização foram oportunamente aprovados” (ibidem - ESPI B);
viii)“e que o loteamento se situava em local abrangido pelo Plano Director de Urbanização da Cidade, aprovado por despacho ministerial de 1.8.1964, com o qual estava conforme” (ibidem - ESP. B);
ix)“Certo que, como sempre acontece, a passagem do alvará foi antecedida de um estudo económico realizado pelos serviços competentes da Câmara, cujo resumo consta da informação de 13.11.82 do respectivo processo, aqui dada por reproduzida (ibidem – ESP. A);
x)“Esse estudo económico foi feito com base numa definição prévia de volumes e áreas de construção, como tudo consta da mesma informação” (ibidem - ESP. C);
xi)“sendo certo que

para o lote 1 foram previstos R/C e 8 pisos numa zona e R/C e 4 pisos noutra zona,

para o lote 2 foram previstos R/C e 8 pisos,

para o lote 3 foram previstos R/C e 8 pisos e

para o lote 4 foram previstos R/C e 11 pisos” (ibidem – ESP.C)

xii)e sendo certo ainda que o mesmo estudo se baseou, outrossim, nos orçamentos relativos às aí chamadas “despesas de urbanização”, orçamentos preliminarmente obtidos” (ibidem - ESP.C);
xiii)“Em reunião efectuada entre os representantes do município e os interessados requerentes do loteamento, foram finalmente acordadas as condições de concessão do respectivo alvará, tal como consta do mesmo processo, e foi também objecto de ofício n.º 1.590/82/GTE” (ibidem – ESP. D);
xiv)“Na continuidade, foi emitido o aludido alvará do loteamento, contendo o resumo das condições a que ficou sujeito, criadas em função dos mencionados antecedentes, de entre as quais” (ibidem - ESP. E);
xv)“foi aprovada a constituição de 10 lotes de terreno, numerados de 1 a 10 com áreas, respectivamente, de 2.513m2, 1.626m2, 1.700m2, 2.527m2, 2.058m2, 44244m2, 5.233m2, 32.867m2 e 13.227m2, com a localização prevista na planta que ficou anexa ao alvará (com..1ª)” (ibidem -. ESP. E);
xvi)“a área lapisada a carmim na mesma planta anexa (lotes nºs 5 e 10) seria integrada gratuitamente no domínio público, para cumprimento do novo alinhamento de acordo com a urbanização prevista para o local (cond.2a)”; (ibidem - ESP. E);
xvii)“o excedente de encargo de mais-valia sobre o custo dos trabalhos de urbanização no montante de 27 300 000$00, seria liquidado pelos requerentes pela execução dos projectos de todas as infra-estruturas da via Nun ‘Alvares - nascente e poente - entre a Praça … e a Rua … e pela construção de parte da via poente, com 235m de comprimento, a que corresponde uma área de 3.995m2 a partir e para norte da Praça … (cond.3ª)”; (ibidem - ESP. E);
xviii)“as infra-estruturas referidas compreendiam as redes de águas pluviais, saneamento, electricidade, pavimentação, iluminação pública e ajardinamento, de acordo com os projectos aprovados e a aprovar sob fiscalização dos serviços (cond.3ª); (ibidem - ESP. E);
xix)“o prazo para apresentação do projecto das vias nascente e poente entre a Rua … e a Praça do … era de 12 meses a contar da data do alvará (cond.4ª)”; (ibidem - ESP. E);
xx)“e a execução dos 235m de comprimento da via poente teria de estar concluída 18 meses após a aprovação dos projectos, para o que deveriam apresentar então a respectiva garantia bancária de acordo com os valores constantes do orçamentos/estimativas e que viessem a ser definidos pelos diferentes Serviços Municipalizados (cond.4ª)”; (ibidem - ESP. E);
xxi)“os lotes 8 e 9 destinavam-se a ser cedidos para os fins aí referidos (cond.5ª); (ibidem - ESP. E);
xxii)“os restantes lotes 6 e 7, correspondentes à 2ª fase do loteamento, seriam objecto de um novo alvará de loteamento (cond.6ª)”; (ibidem – ESP. E);
xxiii)“os alvarás de habitabilidade das construções previstas nos lotes nºs 1 a 4 ficavam condicionados ao início das obras de execução de parte da via poente, a cargo dos requerentes (cond.7ª)”; (ibidem – ESP. E);
xxiv)“Por escritura pública de 28.3.83, lavrada no 4° Cartório Notarial do Porto, de fls. 28v. a 38 do livro 36-E, os A.A. adquiriram aos proprietários do terreno e titulares do alvará, em regime de compropriedade, os lotes 1, 2, 3 e 4 do dito loteamento, nos termos constantes dos respectivos documentos autênticos que se encontram juntos ao mesmo processo camarário, e que se dão por reproduzidos, entre os quais a ligação dos adquirentes ao cumprimento das condições do alvará” (ibidem - ESP. F);
xxv)“Antes disso, porém, já os A.A. tinham feito contrato promessa de compra e venda daqueles mesmos lotes” (ibidem – ESP. F);
xxvi)“o que permitiu ao autor intervir desde logo no processo burocrático camarário relativo ao aludido loteamento” (ibidem – ESP.G);
xxvii)“aí prestando em 13.12.82 termo de responsabilidade, em substituição dos primitivos requerentes do processo, ao cumprimento de todas as condições exigidas pela Câmara e constantes do alvará mencionado” (ibidem - ESP. G);
xxviii)“e aí apresentando em 14.12.82 garantia bancária do montante de 10. 614.000$00, referida expressamente no mesmo alvará, como correspondendo à execução de infra-estruturas da referida 1ª fase do loteamento” (ibidem - ESP. G);
xxix)“No estudo económico que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82, foi revista a área de construção de 19.032m2, acima do solo, e a de 7.650m2 na cave (garagens)” (ibidem - RESP.QUES. 4°)”;
xxx)“foi em função desta área de construção que foi calculado o encargo de mais-valia previsto no mesmo alvará” (ibidem - RESP.QUES. 5º);
xxxi)“sendo esse encargo constituído pelos seguintes ónus económicos daí constantes:
1. 1.cedência gratuita dos lotes 5 e 10;
2. 2.execução dos projectos de todas as infra-estruturas das vias Nun'Álvares, nascente e poente, entre a Praça do … e a Rua do … e construção de parte da via poente, na extensão de 235m de comprimento, a que corresponde uma área de 3995m2 a partir e para norte da Praça do …, cujo orçamento global era de 27.300.000$00;
3. 3.custo dos trabalhos de urbanização, orçado em 11.510.000$00” (ibidem - RESP. QUES. 6°);
xxxii)“Foi em função dessa área de construção disponível e encargos que os A.A. adquiriram os referenciados lotes 1, 2, 3 e 4, pelo preço por que o fizeram, de 20.935.000$00” (ibidem - RESP. QUES. 7);
xxxiii)“E não os teriam adquirido nessas condições se não fossem esses os pressupostos - área de construção disponível e encargos referidos” (ibidem - RESP. QUES. 8°);
xxxiv)“A fim de dar cumprimento à condição 4ª do alvará supra referido, o lº A. apresentou o requerimento n.º 4393/83, de 25.2.83, sem o que não possuiria elementos para o efeito” (ibidem - ESP. H);
xxxv)“mas nenhuma resposta recebeu dos serviços da Ré” (ibidem - ESP. H);
xxxvi)“Requereu também o 1° A. o licenciamento de obra a construir no lote n.º 1, mediante o requerimento n.º 13982/83, 4.7.83” (ibidem - ESP. 1);
xxxvii)“mas nenhuma resposta oficial recebeu também dos serviços da Ré” (ibidem - ESP. I);
xxxviii) ou, melhor dizendo, “na sequência do alvará de loteamento nº 36/82, os A.A. promoveram a elaboração do projecto de construção do Bloco Sul” (ibidem - ESP. AA);
xxxix)“que submeteram a licenciamento à Câmara (req° n.º 13.982/83)” (ibidem - ESP. AA);
xl)“tendo apresentado, na mesma altura, um estudo prévio para o Bloco Centro e um Programa-base para o Bloco Norte” (ibidem - ESP. AA);
xli)“O projecto apresentado com o requerimento de licenciamento de supra alínea I) (vide supra art° 36°) era rigorosamente conforme com o alvará de loteamento n.º 36/82” (ibidem - RESP. QUES. 1°);
xlii)“Por despacho de 2.9.83 foi indeferido esse pedido de licenciamento (esp. também alíneas I) e J)” (ibidem - ESP. AA);
xliii)ou, melhor dizendo, “veio apenas o 1° A. a conhecer, na sequência da notificação referida no subsequente art.°...” (da petição inicial) “que havia sido proferido despacho em 2.9.83, que indeferia o pedido de licenciamento no processo iniciado com o dito req. 13.982/83, com fundamento em que o projecto contrariava o Plano Director, o qual previa para essa zona habitações unifamiliares” (ibidem – ESP. J);
xliv)“mas esse despacho não lhe foi notificado” (ibidem – ESP. J);
xlv)“Certo é que o 1° A. foi contactado pessoalmente pelos representantes da Ré para participar em reunião em que também estariam presentes responsáveis pela Direcção Regional do Planeamento Urbanístico do Norte” (ibidem – ESP. L);
xlvi)“A pretendida reunião teve lugar, e durante ela ao 1° A. foi informado, com surpresa sua, que a Ré não permitia executar o loteamento, tal como aprovado fora, por entender agora que ele era desconforme com o Plano Director da Cidade, opinião aí expendida verbalmente” (ibidem - ESP. L);
xlvii)“O A., manifestando sempre que ele e seus representados não prescindiam dos seus direitos, admitiu chegar a uma solução conciliatória que minimizasse os prejuízos causados pela obstrução camarária” (ibidem – ESP.M);
xlviii)“Mas só tempos mais tarde, em 16-3-1984, fora os A.A. notificados, através do 1º A., do despacho proferido, com delegação de poderes do Presidente da Câmara, pelo Eng°. U…, de 14-1-1984, e do seguinte teor:

-“Foi promovida uma reunião com a presença do Sr. Chefe de Direcção dos Serviços Jurídicos, os quatro Senhores Advogados Síndicos e o Sr. Eng°. V… da D.S.U., na qual se debateu toda a problemática em causa, em particular a proposta de andamento do assunto avançada pelo Prof. X…. Foi obtido um consenso de que a proposta era viável e poderia servir para a resolução do problema. Homologo, pois, a proposta e a informação do G.P.U. Assim deverá o requerente ser informado da proposta e da informação do G.P.U. referidas, no sentido de proceder em conformidade, permitindo à Câmara sanar uma situação extremamente complexa e difusa. De qualquer forma, chama-se a atenção para o meu despacho de 10 de Janeiro p.p. ao qual deve ser dado andamento conveniente” (vide processo burocrático) (ibidem – ESP. M);

xlix)“Pôde então o 1° A. conhecer a referida informação do G.P.U. com o nº 25/84, de 3.2.84, cujo teor se dá por reproduzido” (ibidem – ESP. M);
1)“E em que, reconhecendo claramente os compromissos assumidos pela Ré relativamente à 1.ª Fase do loteamento que só poderiam ser modificados por acordo conciliatório com A.A.., ora interessados” (ibidem - ESP. M);
li)“Acabava por propor que “a construção desta 1.ª Fase deveria observar os seguintes princípios:
1. “1° - A área disponível, lote, será de 10.180m2, aplicando o coeficiente de ocupação do solo de 3,5m3/m2, a solução urbanística não deverá ultrapassar 35.630m3 do volume total construído.
2. “2° - deverá também ficar assegurada a integração da faixa de terreno lapisada a vermelho, necessária à nova implantação da Via Nun 'Álvares, e que é cerca de 760m2.
3. “3° - Não poderá possuir qualquer acesso, mesmo de peões para a Via Nun’Álvares.
4. “4° - Deverá ser revisto o estudo económico.
5. “5° - Deverá ser apresentada pelo requerente uma proposta de implantação e volumes em conformidade com os pontos atrás referidos.
6. “6° - Esse Plano, após aceitação em princípio, deverá ser remetido à Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico do Norte de modo a correr o seu parecer para proposta final da mudança de função aprovada no Plano Director.
7. “7° - De posse desta exigência legal, poder-se-á então emitir as necessárias licenças de construção” (ibidem - ESP. M);
lii)“E pôde o mesmo A. conhecer a invocada proposta do Prof. X… de 9.2.84, pronunciada na sequência da transcrita informação, e do seguinte teor:
1. “A) - Quanto ao ponto l verifica-se que o mesmo excede os parâmetros fixados pelas N.A.U. pois o coeficiente de ocupação do solo não é aplicável às áreas de recorte fundiário ou lote, apto como tal para construção, excluídas pois as áreas proporcionadas de vias, estacionamento e equipamento, que não devem ser para um tal efeito consideradas. Daqui que o cômputo global do volume de construção a autorizar careça de revisão, em função do pedido de reformulação do loteamento a que adiante se alude.
2. “2 - De facto disponibilidade da Câmara para a solução conciliatória que se encara adoptar, parece implicar como seu acto preliminar que o requerente reformule a essa luz o loteamento anterior. Será perante esse pedido, implicando a anulação do anterior que a Câmara se deverá pronunciar em termos de materialização do consenso alcançado, mas essa pronúncia terá em qualquer caso a sua eficácia condicionada a obtenção da anuência da Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico.
3. “3 - Pensa-se que dentro dos parâmetros precedentes os Serviços Jurídicos deverão ser consultados sobre a viabilidade das actuações acima referidas com vista a formalizá-las em termos de adequada ressalva dos interessados camarários ou adaptá-los à consecução desse objectivo.
4. “4 - Concorda-se com os restantes pontos da informação em apreço” (vide proc. burocrático)” (ibidem - ESP. N);
liii)“Pôde também o A. conhecer os pareceres dos serviços jurídicos, que foram no sentido de a Câmara estar vinculada por acto constitutivo de direitos, cuja revogação só seria lícita em prazo que já transcorrera, pelo que só por via conciliatória poderia ser resolvido o problema” (ibidem – ESP. O);
liv)“Logo o A., por si e pelos demais A.A. seus representados, apresentou requerimento em 18-4-84, com o n.º 8539/84, em que, na sequência da aludida notificação submeteu à Câmara “como aditamento, uma alteração ao plano de urbanização e loteamento que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82”, a qual continha “uma nova implantação com definição de novos volumes de construção” (ibidem – ESP. P);
lv)“esclarecendo que isso se destinava “a, em via conciliatória proposta pela Ex.ma Câmara, obter a alteração urgente e rápida do Plano Director no sentido de uma minimização dos já muito vultuosos prejuízos” “e ainda afim de ser obtida uma também rápida e urgente licença de construção no processo de obras nº 13.982/83” (cf. Processo burocrático)” (ibidem - ESP. P);
lvi)“Na mesma data, apresentou o mesmo A., por si e em representação dos demais, uma longa exposição à Câmara (req. N.° 8.591) em que fazia, paciente e cuidadosamente, o historial do grave caso - nos termos que se dão aqui por integralmente reproduzidos” (ibidem - ESP. Q);
lvii)“e em que houve por bem frisar, para dúvidas não existirem: Pretendem o requerente e seus representados deixar bem claro que, não prescindindo dos seus direitos, só em condições de perfeita equidade perante os interesses em causa admitem tal conciliação, razão pela qual apresentam nesta mesma data uma alteração do loteamento” (sic)” (ibidem - ESP. Q);
lviii)“e explicando de seguida com cuidado a posição jurídica dos A.A. aí requerentes, quer a nível da área de construção, quer do estudo económico, quer do prazo para projectos de vias, quer da construção de via, quer do prazo do alvará, quer sobre o projecto de construção de obra já requerido” (ibidem – ESP. Q)
lix)“terminaram por esclarecer que não prescindiam de ser, ressarcidos pelos danos causados pela entidade administrativa, em consequência da responsabilidade civil em que ela estava constituída” (ibidem - ESPI Q);
lx)“a menos que se realizasse um acordo equitativo, que passasse pela rapidez na solução do impasse como pela justa ponderação dos danos efectivos sofridos pelos requerentes em coordenação ou compensação com os encargos deles exigíveis (cf. Processo burocrático)” (ibidem - ESP. Q);
lxi)“Prosseguiu o processo os seus trâmites graciosos para a concessão de novo alvará, tendo sido requerido em 23.7.84 (requerimento nº 15.617)” (ibidem – ESP. R);
lxii)“Até que, por despacho de 28.8.84, proferido, com delegação de poderes do Presidente da Câmara do Porto, pelo Eng.° U…, foi aprovado o loteamento n.º 24/84, que alterava o alvará n.º 36/82 atrás referido, e se reportava à por demais referida propriedade” (ibidem – ESP. S);
lxiii)“Também deste alvará - com o n.º 24/84, registado na Câmara no Livro 1, a fls. 73 em 20-11-84 - ficou constando que o loteamento se situa em local abrangido pelo Plano Director de Urbanização da Cidade, aprovado por despacho ministerial de 1-8-1964, com o qual está conforme” (ibidem - ESP. S);
lxiv)“Aí se deixou expresso que fora já prestada a caução a que se refere a al. b) do n°1 do art° 13° do DL n.º 289/73, na quantia de 10.156.000$00, mediante garantia bancária, e com o fim de garantir a execução de todos os trabalhos de urbanização cujo prazo de execução deveria ser de dois anos a contar da data de emissão do mesmo alvará” (ibidem – ESP. S);
lxv)“A realização do loteamento ficou sujeita, outrossim, a conjunto de condições, a saber” (ibidem - ESP. T);
lxvi)“era autorizada a constituição de 11 lotes de terreno, numerados de 1 a 8D. com as áreas, respectivamente, de - lote 1 - 1466m2, lote 2 - 2513m2, lote 3 - 2010m2, lote 4 - 2010m2, lote 5 - 769m2, lote 6144m2, lote 7 - 1000m2, lote 8 - 160m2, lote 8B - 180m2, lote 8C - 180m2, lote 8D - 160m2, com a localização prevista na planta aí anexa (cond. 1ª)” (ibidem – ESP.T);
lxvii)“as áreas lapisadas a carmim na mesma planta (lotes 6 e 7) seriam integradas gratuitamente no domínio Público para cumprimento do novo alinhamento, de acordo com a urbanização prevista para o local (cond. 2ª)” (ibidem – ESP. T);
lxviii)“os lotes 8, 8B, 8C e 8D viriam a ser permutados com a área tracejada confinante a sul, permuta que só seria concretizada se viesse a ser aprovada em reunião camarária (cond. 3ª) (ibidem - ESP. T);
lxix)“na hipótese de não ser aprovada em reunião camarária a permuta referida, os lotes 8A, 8B, 8C e 8D deveriam ser cedidos gratuitamente à Câmara no domínio público, com vista ao cumprimento do alinhamento aprovado (cond. 4ª)” (ibidem - ESP. T);
lxx)“o prazo de execução das infra-estruturas seria de dois anos a contar da data da emissão do alvará em referência (cond. 5ª)” (ibidem - ESP. T);
lxxi)“e ainda o encargo de mais-valia relativo à nova solução urbanística ficaria dependente da conclusão das negociações já iniciadas por requerimento dos requerentes e suspensão do alvará de loteamento nº 36/82 (cond. 6ª) (ibidem - RESP. QUES. 10º);
lxxii)“No alvará n.º 24/84 só foram permitidas as seguintes áreas de construção: 13.707m2 acima do solo e 6.800m2 de caves (garagens)” (ibidem - RESP. QUES. 10ª);
lxxiii)“A área de construção do alvará n.º 24/84 sofreu uma redução da ordem dos 25,16% em relação à área de construção permitida pelo alvará n.º 36/82” (ibidem - RESP. QUES. 18°);
lxxiv)“Vão passados longos meses, mais de dois anos” - por referência óbvia à data da propositura da primitiva acção, e hoje vão passados cerca de quinze anos - “sem que a entidade administrativa tome uma posição clara e decidida sobre o ressarcimento danos que aos A.A. causou, ainda que sob a perspectiva da supra referida condição 6 do alvará n.º 24/84 (ibidem - ESP U);
lxxv)“e isso apesar de os A.A., na sequência da sua aludida exposição de 18-4-84 e da emissão do alvará n.º 24/84, terem requerido, já em 30.4.85 (requerimento nº 8777) que “em seguimento à via conciliatória proposta pela Ex.ma Câmara para a regularização deste assunto, se proceda à resolução dos aspectos que não foram ainda contemplados neste último alvará e em particular o volume da construção adquirido pelos requerentes e que aí não foi considerado” (ibidem - ESP. V);
lxxvi)“e ainda que esse assunto fosse “decidido nos próximos 60 dias, já que os requerentes, no caso de se gorar o entendimento, não prescindirão de intentar a acção de indemnização respectiva, segundo a orientação expressa na referida exposição, pelo que o deverão fazer em prazo adequado” (cf. proc. burocrático)” (ibidem - ESP. V);
lxxvii)“e isso mesmo a despeito de os A.A., com cuidado e lealdade, terem exposto, através de seu novo requerimento de 14.6.85 (requerimento n.º 11.722), aquilo que consideravam os prejuízos havidos até essa altura (cf. proc. burocrático)” (ibidem -ESP. V);
lxxviii) Certo é também que “Os A.A. não interpuseram recursos contenciosos dos despachos 2.9.83 (alínea J) e de 16.3.84 (alínea M)” (ibidem - ESP. Z));
lxxix)“O facto constante da supra alínea Z) (vide supra art.° 78°) ocorreu porque os A.A. acederam, com boa fé negocial, em acordar a via conciliatória sugerida e da iniciativa da Ré, que se mostrava preocupada com as consequências, para si gravosas, do procedimento dos seus agentes” (ibidem – RESP. QUES. 2°);
lxxx)“E os A.A. desde sempre fizeram a ressalva de que não prescindiriam de ser indemnizados pelos danos que a actuação administrativa que os agentes da Ré lhes causava, o que esta conheceu e aceitou” (ibidem – RESP. QUES. 3°);
lxxxi)Como se disse (supra art°s 1° e 2°), propuseram os A.A. contra a R. a acção judicial aí referida, nos termos que constam da respectiva petição inicial certificada e respectivos documentos que a acompanharam, e que neste lugar se dão por escritos e referenciados (ibidem);
lxxxii)No processo referido nos precedentes art°s 1° e 2° os aí A.A. formularam o seguinte pedido:

“Termos em que a presente acção deverá ser julgada provada e procedente e, em consequência, ser a Ré condenada a pagar aos A.A., conjuntamente, a quantia global de 213.689605$00, acrescida de juros moratórios legais à taxa que for vigorando desde a citação da mesma Ré até efectivo pagamento” (ibidem);

lxxxiii) Numa primeira fase, foi decidido na 1ª Instância o indeferimento liminar da petição, com fundamento em que os ali A.A. já não possuíam direito a indemnização por não terem interposto prévio recurso contencioso, mas essa sentença foi revogada em recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que mandou baixar o processo para prosseguir os seus termos (ibidem);
lxxxiv)Prosseguindo os seus termos o processo, contestou a demandada conforme consta do respectivo articulado e que dão também aqui por transcritos (ibidem);
lxxxv)Apresentaram os A.A. o articulado réplica, e, mais tarde, requerimento de ampliação do pedido, nos teores que constam do mesmo documento junto (ibidem);
lxxxvi)Da elaborada especificação e das subsequentes respostas aos quesitos resultou que foram dados como assentes entre A.A. e R.R. os factos atrás articulados e devidamente assinalados, com o teor contido entre aspas tal como transcrito (ibidem);
lxxxvii) Na sequência do mesmo processo referido nos precedentes art°s 1° e 2° veio a ser proferida douta sentença em 23.06.92, que decidiu:

“Em conformidade com o exposto, julgo a presente acção parcialmente provada e procedente, e improcedente na parte restante, pelo que condeno a Ré a pagar aos A.A. a importância de 988.136$00, acrescida dos respectivos juros, à taxa legal, desde a citação até efectivo pagamento, absolvendo-a do restante pedido” (ibidem);

lxxxviii) Interposto recurso desta sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, formularam os aí recorrentes as alegações constantes do teor que se dá aqui por reproduzido, formulando a seguinte conclusão final:

“Termos em que, revogando-se a sentença na parte recorrida e condenando-se ademais a Ré a pagar ainda aos A.A. a quantia global de 356.415460$00, acrescida dos juros moratórios como peticionados na 1ª Instância, far-se-á Justiça” (ibidem);

lxxxix)Mas por douto acórdão de 28.05.97 foi decidido:

“Termos em que acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida por não provada a ilicitude em que os A.A. ora Recorrentes, fundaram a obrigação de indemnizar por parte da Ré, nos termos do art° 2° do DL 48.051 de 21-xi-67” (ibidem);

xc)Para assim decidir o douto acórdão formulou a seguinte fundamentação, que se deve aqui transcrever (os destaques são nossos):

“Resulta, à saciedade, da matéria de facto considerada provada pela decisão recorrida que, o licenciamento de 15/14/82 contrariava o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto, aprovado por despacho ministerial de 1/8/64, pois, designadamente, em local onde, no Plano, se previa a construção de moradias unifamiliares, previam-se, no loteamento licenciado por aquele acto, prédios de habitação colectiva que chegava a atingir 11 pisos.

A esse desrespeito, fazem também referência as Informações camarárias 23.069/83 e 258/83, constantes do instrutor relativo à concessão do alvará 36/82, que se encontra apenso e cujo teor foi considerado reproduzido, na matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida (fls. 283).

- Não foi obtido previamente o parecer da D. Geral do Planeamento Urbanístico através dos seus Serviços Regionais, como se comprova pela consulta do já referido instrutor, que a sentença em recurso, considerou reproduzido.

Tanto assim que, após ser-lhe remetida, em cumprimento do preceituado no art. 19° nº 4 do DL 289/73, uma cópia do alvará 36/82, a D. Regional de Planeamento Urbanístico do Norte, pelo oficio 1840 de 28/ix/83, assinado pelo respectivo Director, dirigiu à C.M. do Porto, nos seguintes termos:

“Tendo-nos surgido dúvidas na conformidade do Loteamento em epígrafe com o Plano Director da cidade do Porto, não obstante tal figurar expressamente no respectivo alvará, rogo a V.Exa. promova ao envio a título devolutivo das peças escritas e desenhadas necessárias à verificação, já que o referido alvará é omisso relativamente à densidade de ocupação, cérceas e equipamento.

2.2.4. Ao tempo em que foi concedida a licença de loteamento relativo ao alvará 36/82, o diploma regulador das operações de loteamento era o DL 289/73 de 6 de Junho, o qual no seu art. 2° n°1 prescrevia, além do mais, a necessidade de audição da Direcção-Geral de Urbanização, antes de a Câmara se pronunciar sobre o pedido de loteamento; e o nº 2 do mesmo preceito estatuía: “Os pareceres da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização e de outra entidades dependentes do Governo serão dispensados sempre que as operações previstas no artigo anterior se conformarem com o Plano de Urbanização aprovado nos termos do DL 560/71 de 17 de Dezembro, e tenham sido ouvidos os Serviços Municipais ou o gabinete técnico I referido no nº 1.

Do exposto resulta já que quer se considerasse ou não, o Plano Director de Urbanização da cidade do Porto, um Plano de Urbanização aprovado nos termos do DL 560/71 de 17 de Dezembro, a consulta da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, não podia ser dispensada, pois a operação de loteamento não se conformava com aquele Plano (ver ac. deste STA de 2-VI-87 P. 22.317).

É pois irrelevante para a solução jurídica do presente caso, discutir a validade daquele Plano, por alegadamente não ter sido publicado, como se refere no douto parecer jurídico junto aos autos.

E o art. 14º nº 1 do citado diploma legal prescreve: “Os actos das Câmaras Municipais respeitantes a aprovações de loteamento quando não sejam precedidos da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização ou das entidades referidas no nº 1 do art 2° nos casos em que é devida, ou quando não sejam conformes com o seu parecer ou decisão do Ministro respectivo são nulos e de nenhum efeito”.

Nesta conformidade, forçoso é concluir que o despacho do Vereador da C.M. do Porto de 15/12/82, é um acto nulo e de nenhum efeito, por força das disposições conjugadas dos arts 2° nº 1 e 2 e 14° nº 1 do DL 289/73 de 6 de Junho

2.2.5. Sendo nulo, não é constitutivo de direitos, nem os posteriores actos, de 2-IX-83, que recusou o licenciamento de construção a realizar no lote nº 1 (conforme àquele loteamento,), e de 14/1/84 que aprovou o novo loteamento para o local, operando efeitos contrários aos do acto de 15/12/82, são actos de revogação, ao contrário do que se considerou na sentença recorrida, pois, os actos nulos, face à sua inaptidão intrínseca de criar quaisquer direitos ou constitui relações jurídicas válidas, são insusceptíveis de revogação (ver entre outros, Mário Esteves de Oliveira, obra e local citadas).

Por inteiramente aplicável à situação em análise, transcreve-se a doutrina inserta nos pontos I e II do sumário do ac. deste STA de 3-V-90, publicado nos Apêndices ao D. da R. de 31-1-95 pg 3288:

I - “Não é revogatório dos despachos que licenciaram construções o que, depois de ter verificado que elas se localizavam no perímetro do Parque Nacional da Arrábida e que a respectiva Comissão Instaladora os não autorizava, o que implicava serem aqueles nulos e de nenhum efeito ordenar a demolição dessas construções.

II - Isso não teria qualquer sentido, já que esses actos eram assim insusceptíveis de produzir quaisquer efeitos independentemente da declaração nesse sentido”

2.2.6. Face à inelutável nulidade do licenciamento de 15/12/82, não poderá manter-se a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que considerou serem aqueles actos de 2-IX-83, e sobretudo o licenciamento do novo loteamento em 14/1/84, “revogações ilegais de um acto constitutivo de direitos”.

A revogação desta decisão, impõe-se, pois, como decorrência lógica da declaração de nulidade do acto de 14/I/84. E, falece assim o primeiro pressuposto em que os A.A alicerçaram a obrigação de indemnizar por parte da Ré: a ilicitude daqueles actos de 2-IX-83 e 14-1-84.

Este facto, torna inútil, prejudicando o conhecimento dos demais pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual por acto ilícito, designadamente aqueles que foram apreciados na decisão recorrida e objecto de impugnação no presente recurso jurisdicional’ (sic - a pontuação é muito deficiente) (ibidem).

xci)Este acórdão transitou em julgado (ibidem);
xcii)Como se viu, o acto administrativo configurado no despacho do Vereador da Ré de 15.12.82 foi declarado nulo pelo S.T.A. com fundamento em a DGPU não ter sido chamada a participar na sua formação, a título consultivo, como o impunha o art.° 2° do DL n.º 289/73;
xciii)O serviços jurídicos da Ré alertaram para a ilegalidade do despacho de 14.01.84 enquanto revogatório do despacho de 15.12.82;
xciv)A garantia bancária prestada pelos AA em 14.12.82 - no montante de 10.614.000$00 - veio a revelar-se inútil, porque sem vantagem para o processo, durante o período que transcorreu até à emissão do 2° alvará, em 20.11.84;
xcv)Ou seja, durante 706 dias (de 14.02.82 a 20.11.84);
xcvi)O que representou um prejuízo global de 895.820$00 consistente na despesa que, por esse período excessivo e inútil, os A.A. tiveram de pagar ao Banco garante (ibidem - doc. 1);
xcvii)Os A.A. efectuaram em 05.11.81 o pagamento aos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento da quantia de 510.000$00, que lhes foi exigida tendo em conta a área de construção prevista no alvará n.º 36/82;
xcviii)As partes não desconheciam - antes tiveram isso presente na negociação e resolução de não serem interpostos recursos - que, perante que dispunha o art° 2° do DL n.º 40.388, de 21.11.55, e até a legislação sobre loteamentos, poderia vir a suceder que fosse a própria Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização a embargar as obras que os AA. iniciassem, muito mais tarde, com a procedência dos seus recursos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 1° da base instrutória);
xcix)Ou seja, que poderia ser inutilizado o resultado prático da procedência desses possíveis recursos contenciosos administrativos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 2° da base instrutória);
c)Estas razões estiveram presentes na negociação, de modo a que os AA. não interpusessem recursos dos referidos actos mas antes acedessem à via conciliatória (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 3° da base instrutória);
ci)Da não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento nº 36/82, e da obrigação que a entidade administrativa impôs aos AA- a despeito da ilicitude da revogação daquele - de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará nº 24/84 resultaram para eles vultuosos prejuízos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 4° da base instrutória);
cii)Consistentes estes, substancialmente, na diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 5° da base instrutória);
ciii)Desta diferença proveio um prejuízo para os Autores – nessa altura - de não menos de 65.250.120$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 6° da base instrutória);
civ)Tendo em conta que os 5.325m2 acima do solo eram de construção de habitação (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 7° da base instrutória);
cv)que os 850m2 de caves eram de construção de garagens (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 8° da base instrutória);
cvi)que nessa altura (1982), no primeiro tipo de construção, atenta ainda a qualidade prevista, era normal obter um preço de 11.818$20/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 9° da base instrutória);
cvii)e que também nessa altura (1982), no segundo tipo de construção, com as mesmas condicionantes, era normal obter um preço de 2.727$30/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 10° da base instrutória);
cviii)e que, hoje em dia, no primeiro tipo de construção, atenta ainda a qualidade prevista, é normal obter um preço de 65.000$00/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 11° da base instrutória);
cix)e que, hoje em dia, no segundo tipo de construção, com as mesmas condicionantes, é normal obter um preço de 15.000$00/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 12° da base instrutória);
cx)Esse prejuízo deve ser hoje computado, face aos valores constantes das respostas dadas aos pontos 10º, 11° e 12° da BI, em 358.875.000$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 13° da base instrutória);
cxi)Os A.A. não puderam, até hoje e assim, construir aquela área nem auferir aquele provento (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 14° da base instrutória);
cxii)Provento esse a ter em conta, pelo que representaria de poupança, se viessem a reservar essa mesma área para sua utilização primitiva, ou venda (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 15° da base instrutória);
cxiii)Os autores não puderam dispor em 1984 do aludido montante de 65.250.120$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 16° da base instrutória);
cxiv)Após a revogação do alvará nº 36/82, e aprovação do n.º 24/84, nenhuma parte da verba referida no artigo 97° da “Matéria Assente” foi restituída aos A.A. (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 17° da base instrutória);
cxv)A quantia de 381.684$00 corresponde a 74,84% da importância de 510.000$00 paga aos S.M.A.S., por excesso de densidade populacional, no decurso do A.L. 36/82 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 18° da base instrutória).

Passemos ao direito.

Mediante a acção dos autos, os autores e aqui recorridos pretendem responsabilizar extracontratualmente o município réu, agora recorrente, pelos prejuízos que dizem ter sofrido por via da conduta omissiva, consubstanciada na falta de obtenção de um parecer obrigatório, que acarretou a nulidade do despacho, datado de 15/12/82, em que um vereador da respectiva câmara aprovara um loteamento por eles requerido. E os danos supostamente indemnizáveis são de três tipos, consistindo nas perdas pecuniárias advindas da diferença entre a área de construção possibilitada por aquele despacho e a área menor que veio a ser efectivamente permitida num loteamento seguinte, nos custos por eles suportados com a excessiva duração de uma garantia bancária e, por último, na diferença entre a importância que pagaram aos SMAS tendo em vista o loteamento aprovado pelo despacho de 15/12/82 e a quantia que lhes era realmente exigível em face da operação urbanística depois realizada.

Estão interpostos, admitidos e minutados dois recursos, ambos da iniciativa do réu: um agravo em que ele ataca a parte do despacho saneador que julgou improcedente a excepção peremptória de prescrição; e um recurso em que impugna a sentença final que, reconhecendo a responsabilidade do município pelos três tipos de danos alegados pelos autores, veio a condená-lo no pagamento de uma indemnização global, embora num montante inferior ao pedido.

Comecemos pelo agravo deduzido do saneador (cfr. o art. 710º, n.º 1, do CPC). Na sua contestação, o réu dissera que o direito de indemnização invocado na lide está prescrito, pois os autores teriam tomado conhecimento dele em 2/9/83 e, não obstante, só interpuseram a acção do autos em 27/4/2000. Mas o tribunal «a quo» assim não entendeu, já que contou o prazo prescricional de três anos desde, pelo menos, 28/5/97, data em que, por acórdão do STA, «foi declarada a nulidade do acto administrativo de 15 de Dezembro de 1982» – sendo este, como sumariamente já vimos, o acto que aprovara um primeiro loteamento, mais tarde substituído por outro.

O agravante discorda desta solução, para o que começa por filiar a actual pretensão indemnizatória no despacho de 15/12/82 (emanado de um vereador e que aprovou o primeiro loteamento) e na sua nulidade (advinda da não obtenção de um parecer obrigatório). Daí, o recorrente extrai duas consequências: já nessa data os autores eram sabedores da ilegalidade do despacho, pelo que contar-se-ia desde então o prazo prescricional de três anos, previsto no art. 498º, n.º 1, do Código Civil; a prescrição não teria sido interrompida na sequência da acção que os autores interpuseram contra a ré em 15/7/86 (pleito onde formularam pedidos assimiláveis aos da presente lide) porque o direito actualmente exercitado é outro e, ademais, essa primeira acção já fora proposta mais de três anos depois de 15/12/82.

Recapitulemos os factos essenciais. Por despacho de um vereador da CM Porto, de 15/12/82, os ora recorridos obtiveram a aprovação de um loteamento (que doravante designaremos por primeiro loteamento) cujo alvará (o n.º 36/82) foi emitido. Todavia, e por despacho de 2/9/83, foi indeferido o pedido de licenciamento da obra a realizar num dos lotes; e, por despacho de um vereador da CM Porto, datado de 14/1/84, impôs-se aos aqui recorridos que apresentassem nova proposta de implantação e volumes de construção, como condição da emissão das licenças de obras. Ante a posição camarária, os recorridos aceitaram introduzir alterações ao primeiro loteamento, embora declarassem não prescindir de ressarcimento pelos danos causados; e, em 28/8/84, foi aprovado para o mesmo terreno um segundo loteamento, substitutivo do anterior e titulado pelo alvará n.º 24/84. Todavia, e em cotejo com o primeiro, este segundo loteamento previa uma menor área de construção – pormenor que os recorridos consideraram danoso por lhes diminuir os lucros do empreendimento e tornar injustificável parte da quantia que haviam entregue aos SMAS. Ademais, as vicissitudes havidas com a operação urbanística levaram a que os recorridos suportassem despesas inúteis com uma garantia bancária. Assim, e com vista a serem ressarcidos desses danos – e ainda de vários outros, que agora nos não interessam – os recorridos interpuseram (em 15/7/86, segundo nos diz o recorrente) contra a CM Porto uma acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, fundada na ilegal revogação do despacho, datado de 15/12/82, que aprovara o primeiro loteamento. Os aqui recorridos obtiveram um parcial ganho de causa na 1.ª instância, tendo a sentença partido da ideia de que aquele acto tinha natureza revogatória. Mas essa decisão veio a ser suprimida por acórdão deste STA, proferido em 28/5/97: considerou este aresto que o acto aprovador o primeiro loteamento era nulo, por no respectivo procedimento se haver omitido a audição obrigatória de uma entidade externa ao município, que haveria de emitir um parecer; e, por isso, o acórdão entendeu não estar provada a ilicitude dos actos em que os autores fundavam a obrigação de indemnizar – daí advindo a improcedência total da acção e a absolvição da ré do pedido. Em 27/4/2000, os mesmos autores interpuseram a acção destes autos, em que «grosso modo» repetiram os três pedidos «supra» identificados e já constantes do anterior pleito. Todavia, a «causa petendi» inclui agora, não a ilegal revogação do despacho que aprovara o primeiro loteamento, mas sim a negligência ou incúria dos órgãos e agentes camarários que, omitindo culposamente a obrigação legal de solicitar o aludido parecer, inquinaram o procedimento administrativo e provocaram a nulidade do despacho de 15/12/82. E, alinhados os anteriores factos, estamos agora em condições de avaliar se o direito dos autores está, ou não, prescrito.

O direito exercitado pelos recorridos nestes autos é o de indemnização pelos danos correspondentes às diferenças havidas entre o primeiro e o segundo loteamentos – a propósito das áreas de construção e das quantias pagas aos SMAS – e ao acréscimo de custos que o atraso da operação urbanística trouxera a uma garantia bancária. Ora, e como vimos, eles já haviam invocado tais direitos na acção que, contra o mesmo réu, interpuseram (admitamos que em 15/7/86), não sendo de afastar a claríssima identidade dos direitos exercitados nas duas lides a pretexto de que, nelas, os autores os filiaram em causas de pedir parcialmente diferentes – recorde-se que, nas acções de responsabilidade civil extracontratual, a «causa petendi» é complexa, abrangendo todos os requisitos da responsabilidade. Sendo assim, temos que, nessa primeira acção, os aqui recorridos manifestaram então o inequívoco propósito de exercer os mesmos direitos que neste processo invocam; por isso, e «ex vi» do art. 323º do Código Civil – que significativamente admite que a prescrição se interrompa pela citação em processos de diversos tipos – a citação operada nesse primeiro processo era apta a interromper o prazo prescricional de três anos, previsto no art. 498º, n.º 1, do mesmo diploma, que então estivesse porventura em curso.

Decerto que esse efeito interruptivo não teria lugar se, aquando da citação na primeira causa, já o prazo prescricional estivesse inteiramente decorrido. E é isto que vem defendido no agravo, pois o recorrente assevera que o «dies a quo» desse prazo era a data do despacho que aprovou o primeiro loteamento, ou seja, 15/12/82. Esta é, porém, uma tese insustentável. Com efeito, a prescrição não começa a correr antes de o lesado tomar conhecimento dos pressupostos que condicionam a responsabilidade civil do lesante (art. 498º, n.º 1, do Código Civil). Ora, o acto de 15/12/82 não revelava ou sugeria «a se» os vícios do procedimento que o antecedera; e, sendo tipicamente favorável aos recorridos, esse despacho não se apresentava como fautor de prejuízos nem como uma base para imediatas pretensões indemnizatórias. Só com os actos de 2/9/83 e 14/1/84, reveladores de uma conduta administrativa que parecia revogatória do despacho de 15/12/82, os aqui recorridos seguramente souberam que as coisas se inclinavam para uma operação urbanística diferente da inicialmente aprovada e mais desvantajosa – pelo que só então perspectivaram a existência dos direitos de indemnização, mesmo que fundados num motivo diferente do agora invocado. Ademais, da factualidade provada não consta que os recorridos conheceram mais de três anos antes da citação do réu, operada na primeira acção (que o recorrente diz interposta em 15/7/86), a nulidade de que enfermava o acto de 15/12/82 – condição necessária para se poder dizer que os direitos invocados na presente lide já estavam prescritos aquando da citação efectuada no processo anterior. Do que ficou exposto, segue-se a improcedência da excepção e o naufrágio do agravo: pois, e afinal, o réu não logrou demonstrar, como lhe competia nos termos do art. 342º, n.º 2, do Código Civil, que os autores tomaram conhecimento do seu direito – isto é, que eles tomaram conhecimento de que a Administração havia incorrido numa omissão ilegal, determinante da nulidade do despacho de 15/12/82 e causal de prejuízos na sua esfera jurídica – mais de três anos antes da citação havida na primeira acção; pois só assim se evitaria que essa citação lograsse o seu efeito interruptivo, levando ao surgimento de um novo prazo prescricional de três anos (cfr. o art. 326º do Código Civil) que, como é manifesto, ainda não se completara aquando da citação operada nestes autos.

Improcedem, portanto, todas as conclusões do agravo interlocutório, a que se negará provimento.

Passando ao recurso interposto da sentença, vemos que o recorrente o dividiu em três partes, integrando a primeira delas uma crítica à decisão de facto. E é por aí que devemos começar, com vista a estabilizarmos os dados factuais sobre que seguidamente incidirão as devidas considerações jurídicas.

Na óptica do recorrente, expressa nas suas conclusões b) a f), os quesitos 4º, 5º, 6º, 13º e 15º da base instrutória versam sobre questões de direito e contêm matéria conclusiva, pelo que jamais deveriam ter sido formulados, devendo-se agora suprimi-los ou dar-se por não escritas as respectivas respostas. Os recorridos, ao invés, afirmam que a base instrutória se firmou por falta de reclamações e obteve a força de caso julgado formal; e que as respostas dadas pelo Tribunal Colectivo são inatacáveis por haverem incidido sobre estrita matéria de facto.

«Ante omnia», há que dizer que a fixação da base instrutória por falta de reclamações torna-a irrevogável enquanto tal; mas isso não traduz a emergência de um caso julgado, no sentido de que ficasse assente a necessidade e a suficiência da base instrutória – fosse no seu conjunto, fosse relativamente a qualquer das suas partes. Daí a possibilidade de se ampliar a base instrutória (art. 250º, n.º 2, al. f), do CPC) e, também, a previsão de se considerarem não escritas certas respostas dadas pelo Tribunal Colectivo (art. 646º, n.º 4, do mesmo diploma) – mesmo que elas consistam num puro e simples «provado», posto que o vício se localize na pergunta. Ora, o recorrente clama precisamente pela aplicação daquele último preceito às respostas dadas a cinco quesitos; e é indesmentível que cabe no «munus» deste STA aferir se tais respostas devem ser havidas como não escritas e, sendo esse o caso, daí tirar as devidas consequências «de jure».

No quesito 4º, a que o Tribunal Colectivo respondeu «provado», perguntava-se se «da não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82, e da obrigação que a entidade administrativa impôs aos autores – a despeito da ilicitude da revogação daquele – de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84, resultaram para eles vultuosos prejuízos». É flagrante que a expressão intercalada entre travessões constitui matéria de direito que não deveria constar do quesito (art. 511º do CPC); pelo que a resposta do Tribunal Colectivo deve, na parte relativa àquela expressão, aliás perfeitamente destacável do demais, ter-se por não escrita nos termos do sobredito art. 646º, n.º 4. Apesar de aludir a «direitos» e a «obrigação», a parte restante do quesito tem uma nítida índole factual (apesar de não ser rigoroso nem aconselhável adjectivar os «prejuízos») e deve ser aproveitada; pois aquelas palavras apresentam, respectivamente, o sentido de «vantagens» e de «imposição», não traduzindo um verdadeiro desvio para um plano propriamente jurídico.

Nos quesitos 5º e 6º perguntava-se se os «vultuosos prejuízos» referidos no quesito 4º consistiram «na diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará» e, ainda, se «desta diferença proveio um prejuízo para os autores – nessa altura – de não menos de 86.250.000$00». O Tribunal Colectivo respondeu «provado» ao quesito 5º; e, ao quesito 6º, respondeu «provado apenas que desta diferença proveio um prejuízo para os autores – nessa altura – de não menos de 65.250.120$00». Ora, o quesito 5º não envolve qualquer matéria de direito; e o 6º, embora aponte para um «quantum» pecuniário que há-de resultar de operações matemáticas (cujos dados constavam, aliás, dos seis quesitos seguintes), não integra um juízo conclusivo assimilável aos conceitos de direito. Sendo assim, e ao contrário do que pretende o recorrente, é impossível usar-se o disposto no art. 646º, n.º 4, do CPC, em relação às respostas dadas a tais quesitos.

«Mutatis mutandis», deve dizer-se o mesmo a propósito dos quesitos 13º e 15º. Perguntava-se no primeiro desses dois quesitos se o prejuízo aludido no quesito 6º «deve ser hoje computado – com correcção também desde a ampliação do pedido feita no anterior processo – em 460.000.000$00», tendo o Tribunal Colectivo respondido que «esse prejuízo deve ser hoje computado, face aos valores constantes das respostas dadas aos pontos 10º, 11º e 12º da base instrutória, em 358.875.000$00». No quesito 14º, perguntava-se se os autores não puderam auferir o «provento» consistente no «quantum» pecuniário referido no quesito 13º; após o que no quesito 15º se inquiria o seguinte, que recebeu do Tribunal Colectivo a resposta de «provado»: «provento esse a ter em conta, pelo que representaria de poupança, se viessem a reservar essa mesma área para sua utilização primitiva, ou venda?». Ora, também estes dois quesitos, apesar de se reportarem a valores só atingíveis mediante cálculos, não integram qualquer «questão de direito», pelo que nenhuma razão há para que consideremos não escritas as suas respostas.

Nesta conformidade, só o mencionado segmento da resposta ao quesito 4º se terá por não escrito – procedendo parcialmente a conclusão d) da alegação do recorrente. E, de modo simétrico, improcedem as conclusões b), c), e) e f), bem como a parte restante da mesma conclusão d).

Ainda a propósito da decisão de facto, o recorrente, na sua conclusão pp), pretende que este STA, no uso dos poderes conferidos pelo art. 712º do CPC, adite oito factos que enuncia na conclusão anterior e que estariam provados «por acordo». Contudo, a natureza instrumental desses factos não oferece dúvidas. Ora, os factos simplesmente instrumentais só têm de ser especificados ou quesitados quando os factos fundamentais, por aqueles servidos, não possam ser atingidos ou provados directamente. «In casu», constava da matéria assente e da base instrutória toda a factualidade relevante, a que se ordenariam os factos supostamente omitidos. Consequentemente, os referidos oito factos não merecem agora atendibilidade. Soçobra, portanto, a conclusão pp) da alegação de recurso.

Nas conclusões g) a t), inclusive, o recorrente diz basicamente duas coisas: «primo», que a ilegalidade do despacho de 15/12/82 não configura uma ilicitude donde brotasse a responsabilidade civil do município; «secundo», que essa ilegalidade meramente formal é impotente para fundar e caracterizar uma relação de causalidade entre a omissão havida e os prejuízos invocados.

Comecemos por aquele primeiro assunto. Toda a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos exige a reunião de vários requisitos, sendo um deles o da ilicitude da acção («lato sensu»). Nos termos gerais do art. 483º do Código Civil, a ilicitude consiste numa de duas coisas: ou na ofensa de um «direito de outrem», tratando-se aí de um direito absoluto – real ou de personalidade (cfr. o art. 70º, n.º 2); ou na ofensa de «qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios», exigindo-se que a norma legal ou regulamentar violada inclua, no seu natural círculo de protecção, os interesses particulares ofendidos. Assim, e apenas à luz do mencionado art. 483º, pareceria que a violação da norma impositiva da colheita de um parecer junto de uma entidade externa não traduziria um caso de ilicitude fundante de responsabilidade civil do município. Todavia, e em matéria de responsabilidade extracontratual dos entes públicos, regida pelo ainda aplicável DL n.º 48.051, de 21/11/67, ocorre uma flagrante aproximação entre as noções de ilegalidade e de ilicitude. Assim, o art. 6º desse diploma dispõe que se consideram «ilícitos os actos jurídicos que violem normas legais e regulamentares». Deste modo, a circunstância de, durante o processo do primeiro loteamento, a Administração haver omitido «contra legem» um certo acto de trâmite, assim provocando a nulidade do despacho final, traduziu uma ilegalidade que, para efeitos de responsabilidade civil, equivale a uma conduta omissiva ilícita, potencialmente geradora de um dever de indemnizar.

Todavia, o problema infrutiferamente posto pelo recorrente em sede de ilicitude ressurge a propósito do nexo de causalidade, pois, entre os vícios de forma localizados em actos preparatórios e os prejuízos advindos da ilegalidade da pronúncia final, existe sempre uma distância cronológica e de significação que torna problemático o estabelecimento de uma relação de causa a efeito. Somos, assim, remetidos para o segundo assunto tratado no bloco formado pelas conclusões g) a t); mas a este tema não são indiferentes os raciocínios que, ainda sobre o nexo causal, o recorrente esgrime em muitas das conclusões seguintes, pois seria especioso dizer-se que, num lado, ele aborda o problema do nexo em abstracto enquanto que, nos demais pontos, o faz em concreto. Portanto, veremos de seguida se a sentença andou bem ao julgar que os recorridos haviam demonstrado a existência de uma relação de causalidade entre a conduta omissiva viciante do acto de 15/12/82 e os danos invocados – começando pelos mais sérios, que concernem à diferença entre áreas de construção.

A propósito desse nexo causal, a sentença equacionou bem o problema, pois disse o seguinte:

«Se o procedimento de licenciamento do loteamento titulado pelo alvará n.º 36/82 tivesse sido conduzido e instruído de acordo com a lei, nomeadamente se tivesse sido ouvida a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, uma de duas: ou o loteamento não era aprovado, designadamente por não se conformar com o Plano Director de Urbanização da cidade – e nesse caso os autores, provavelmente, só teriam suportado as despesas de instrução – ou era aprovado – caso em que não teriam ocorrido os prejuízos resultantes para os autores da redução das áreas de construção que se verificou do 1.º para o 2.º loteamento, pela simples razão de que não teria havido a necessidade de um segundo loteamento.»

Ante a disjuntiva assim aberta, era de esperar que o tribunal «a quo» analisasse as duas alternativas, escolhendo depois uma em detrimento da outra – pois a primeira afastava o nexo causal e a segunda possibilitava-o. Surpreendentemente, não foi esse o «iter» seguido, pois, logo a seguir, consta da sentença o seguinte:

«Então, verifica-se o pressuposto do nexo de causalidade».

Ao que imediatamente se seguiu a decisão condenatória, propriamente dita. Ora, tudo isto significa que a sentença até pode estar certa; mas que a via usada para concluir se mostra logicamente repreensível, sendo-nos agora exigível que avaliemos as justificações que hão-de resolver a alternativa correctamente posta pela sentença.

Na óptica dos recorridos, a existência do nexo de causalidade é inegável: não fora a omissão ilícita, o parecer teria sido produzido e o acto de 15/12/82 não seria nulo, mas válido; e daí adviria a constituição, na esfera jurídica deles, de um «jus aedificandi» segundo a área prevista no primeiro loteamento – de modo que a ulterior diminuição dessa área traduzira um genuíno lucro cessante. Mas esta argumentação camufla uma dificuldade grave, não sendo persuasiva ou convincente.

E, para melhor o mostrar, convém que raciocinemos de modo regressivo: a existência de um dano sofrido pelos recorridos (e respeitante à diferença entre as áreas de construção) tem como antecedente necessário que eles devessem ser titulares do direito de construir consoante as áreas projectadas no primeiro loteamento; mas, e como é óbvio, esse direito só existiria na esfera jurídica deles se, não fora a omissão ilícita, fosse certa a aprovação do primeiro loteamento.

Ora, nada há na matéria de facto – seja directamente dito, seja extraível por presunção judicial – que mostre a certeza, ou sequer a elevada probabilidade, de que, colhido o parecer externo, o primeiro loteamento viesse a ser aprovado. Aliás, era até mais verosímil a hipótese inversa, posto que tal operação urbanística dissentia do Plano Director; e, no entanto, é inútil emitir opiniões sobre graus de probabilidade, já que sobre os recorridos impendia o ónus de alegar e de provar os elementos constitutivos do seu direito (art. 342º, n.º 1, do Código Civil), em que se incluía o encargo, por eles não cumprido, de demonstrar que o primeiro loteamento persistiria «qua tale» se o procedimento administrativo tivesse a regularidade que lhe faltou. Mas, se não é seguro que, à obtenção daquele parecer, se seguisse a aprovação do primeiro loteamento, torna-se impossível garantir que a omissão ilícita, traduzida na falta de solicitação do parecer, foi a causa adequada da exclusão do mesmo loteamento – e, por isso, também a causa de os recorridos não poderem lotear segundo as áreas de construção inicialmente previstas e, ainda na mesma sequência lógica, a causa dos danos emergentes das respectivas diferenças de áreas.

Dir-se-á porventura que o anteriormente dito contraria as respostas em que o Tribunal Colectivo aludiu aos «prejuízos» sofridos pelos autores em resultado da «diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará». Mas só aparentemente assim sucede. Ao falar nesses «prejuízos», o Tribunal Colectivo não decidiu um dissídio de facto relativo ao nexo de causalidade, e antes se limitou a dar como provados os danos invocados pelos autores, fosse qual fosse a sua verdadeira origem. Ou seja: a decisão de facto diz-nos que, na perspectiva dos autores, eles tiveram danos de um certo género quantificáveis num certo valor; mas não nos diz se tais danos ou prejuízos tiveram a causalidade que na acção lhes vinha atribuída.

Está agora adquirido que a sentença errou ao supor, aliás sem fundamentação adrede, que a falta de obtenção do parecer obrigatório foi a causa adequada de os ora recorridos ficarem impossibilitados de aproveitar o seu terreno segundo a área de construção prevista no primeiro loteamento; e, daí, segue-se necessariamente a conclusão de que a diferença de valor entre as áreas pretendida e aprovada não constitui um dano objectivamente imputável à actuação dos órgãos ou agentes municipais, devendo o correspondente pedido indemnizatório soçobrar por falta de demonstração do indispensável nexo causal.

E algo de semelhante sucede com o dano emergente da inútil persistência da garantia bancária. Desde que os recorridos ordenaram essa garantia a um loteamento – o primeiro – cuja viabilidade agora se nos mostra incerta, não podem asseverar que, não fora a omissão ilícita, o loteamento seria legalmente aprovado em 15/12/82 e as despesas com a garantia não se teriam feito sentir, como sucedeu, no período compreendido entre as passagens do primeiro e do segundo alvarás. Portanto, e adoptando a mesma linha de raciocínio usada a propósito da diferença entre as áreas de construção, temos que não está provado o nexo de causalidade entre a conduta ilícita e o dano advindo das despesas com a manutenção da garantia bancária; pois, e ante o «non liquet» em matéria de nexo causal, este prejuízo – tal como o derivado da diferença entre áreas de construção – pode perfeitamente filiar-se no facto de os recorridos terem requerido um loteamento (o primeiro) que sempre seria insusceptível de aprovação.

Em face do exposto, temos que procedem as várias conclusões do recurso interposto da sentença em que o recorrente sustenta não estar provado que, entre a omissão ilícita e culposa e os danos respeitantes à diferença de áreas de construção e aos custos excessivos da garantia bancária, há o indispensável nexo de causalidade.

Resta o problema da quantia que os recorridos entregaram aos SMAS. Diz-nos a matéria de facto que eles pagaram 510.000$00, correspondente à área de construção prevista no primeiro alvará; mas, como a área contemplada no segundo alvará era 74,84% menor do que aquela, a importância a entregar deveria ter sido de 381.684$00 – havendo assim uma diferença de 128.316$00. E é precisamente este o quantitativo que os recorridos querem haver do recorrente, pedindo-a a título indemnizatório.

A própria factualidade provada evidencia a razão de ser deste pedido. No entanto, o modo como a «quaestio juris» vem qualificada, como se fosse um assunto de responsabilidade civil extracontratual, não é a melhor. Acerca do mesmo assunto, disse-se na sentença do TAC do Porto, proferida na primeira acção interposta pelos aqui recorridos (cuja cópia consta do II volume dos autos), o seguinte:

«Resta apreciar o problema em relação ao pagamento a mais feito aos SMAS. Provou-se que os autores pagaram determinada quantia tendo em conta a área de construção prevista no 1.º alvará. Mas, tendo em conta a menor área de construção, prevista no 2.º alvará, a importância paga excedeu em 128.316$00 a devida.

Só numa abordagem perfunctória se pode sustentar que este invocado dano é assimilável aos primeiros, por, da anulação do acto e da consequente realização da construção em consonância com o estabelecido no 1.º alvará, decorrer a necessidade do pagamento realmente feito.

Se melhor atentarmos no problema, constatamos que ele nada tem a ver com a responsabilidade aquileana. É que a génese do pagamento a mais feito pelos autores não é o acto ilícito da ré, mas a menor área de construção efectivamente levantada. Ainda que a revogação do 1.º licenciamento tivesse sido legal, impunha-se a devolução do excesso pago pelos autores, na exacta medida em que ele se verificava em relação ao segundo licenciamento.

Ou seja: o pagamento feito pelos autores aos SMAS teve em vista um efeito – construção de determinada área – que deixou parcialmente de existir; pelo que a ré, pelo menos nos termos gerais do art. 473º do C. Civil, tem uma obrigação de restituição na exacta proporção da supressão parcial desse efeito, sob pena de se locupletar à custa dos autores.»

Ora, afigura-se-nos ser este o modo correcto de colocar e resolver a questão – o que constitui uma diferente qualificação jurídica da pretensão e dos factos que lhe subjazem (art. 664º do CPC), em vez de traduzir a atendibilidade de uma «causa petendi» diversa (art. 661º do CPC). No que respeita àqueles 128.316$00, prestados para um efeito que afinal se não verificou, houve uma deslocação patrimonial injustificada e, portanto, indevida do património dos recorridos para os SMAS do Município do Porto, ocorrendo assim um enriquecimento e um empobrecimento correlativos. Daí que o recorrente tenha o dever de restituir tal quantia aos recorridos, nos termos do art. 473º, n.º 1, do Código Civil.

E os recorridos têm direito a haver do município recorrente os juros legais calculados sobre aquela importância – como pedem e resulta do art. 480º, al. b), do referido diploma. Na verdade, com a aprovação do segundo loteamento, ocorrida em 1984, tornou-se óbvio para os SMAS – ou seja, para o Município do Porto – que aquela entrega dos 128.316$00 perdera razão de ser, passando os empobrecidos a ter direito aos respectivos «juros legais». E, como os recorridos formulam na acção dos autos o pedido principal de que tais juros se contem «desde 1985, inclusive, até ao pagamento», nada obsta a que este preciso pedido obtenha uma total procedência – pelo que não colhe a conclusão mm) da alegação de recurso. Resta dizer que o pagamento tem de ser feito na moeda que hoje tem entre nós curso legal, atento o princípio nominalista consagrado no art. 550º do Código Civil.

Nestes termos, acordam:

a)Em negar provimento ao agravo interposto do despacho saneador;
b)Em conceder provimento parcial ao recurso interposto da sentença, revogando-a em parte e confirmando-a na parte sobrante;
c)Por isso, em julgar a acção dos autos parcialmente procedente e improcedente na parte restante, pelo que condenam o município réu a pagar aos autores a quantia em euros correspondente à importância de 128.316$00 e aos respectivos juros de mora, calculados às taxas legais e contados desde 1/1/85 até efectivo cumprimento, absolvendo o réu do restante pedido;
d)Em condenar os autores e ora recorridos nas custas da acção e do recurso interposto da sentença, na proporção em que decaíram.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2008. – Madeira dos Santos(relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART710 N1 ART250 N2 F ART511 ART646 N4 ART712.
CCIV66 ART498 N1 ART323 ART342 N2 ART326 ART511 ART646 N4 ART483.
DL 48051 DE 1967/11/21 ART6.

Sumário

Texto Integral

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

No despacho saneador, e para além do mais, o Mm.º Juiz «a quo» julgou improcedente a excepção, invocada pelo réu contestante, de prescrição do direito dos autores.

O réu interpôs recurso dessa decisão, tendo culminado a sua minuta de agravo com o oferecimento das seguintes conclusões:

1 – O despacho do Vereador da CM Porto, de 15/12/82, cuja nulidade fundamenta o pedido indemnizatório da acção, era conhecido pelos autores desde a data da sua prolação.
2 – O acórdão do STA de 28/5/97 limita-se a concluir que aquele despacho era nulo e de nenhum efeito, a propósito da questão judicial suscitada pelos autores relativamente a outros despachos.
3 – A contagem do prazo de prescrição de três anos faz-se da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete.
4 – Ora, os autores tiveram conhecimento do direito à indemnização, não através do acórdão do STA que lhes foi notificado a 28/5/97, mas sim através do conhecimento claro que tiveram, desde 1982, da ilicitude do acto do Sr. Vereador de 15/12/82 e dos eventuais direitos indemnizatórios daí decorrentes.
5 – A acção instaurada pelos autores em 15/7/86 contra a CM Porto foi instaurada já depois do decurso do prazo prescricional de três anos relativo ao despacho de 15/12/82.
6 – De qualquer modo, a acção instaurada pelos autores contra a câmara em 15/7/86 não tem a virtualidade de interromper o prazo prescricional em curso relativo ao despacho de 15/12/82, pois os autores, nessa acção, pretendem apenas ser indemnizados pela ilicitude de outros despachos que não aquele.
7 – O Mm.º Juiz «a quo», salvo o devido respeito, que é muito, ao julgar improcedente a excepção de prescrição do direito de indemnização invocada pelo réu, Município do Porto, não procedeu em conformidade com a lei, violando o art. 71º, n.º 2, da LPTA e o art. 498º do Código Civil.

Os agravados contra-alegaram, defendendo a bondade do despacho recorrido e o não provimento do agravo.

O réu veio então recorrer da sentença, tendo concluído a sua alegação da maneira seguinte:

a)As questões a decidir no âmbito do recurso são, no essencial, as seguintes (depois de conhecido o mérito do recurso de agravo interposto do despacho saneador na parte em que julgou improcedente a excepção da prescrição):
1. (i)“matéria de facto” incorrectamente julgada, provada e como tal considerada pelo Tribunal “a quo”;
2. (ii)inexistência de responsabilidade civil extracontratual do Recorrente por não estarem reunidos todos os pressupostos deste instituto;
3. (iii)subsidiariamente, incorrecta avaliação do dano e nexo causal na determinação do montante indemnizatório.
- •O erro de julgamento relativamente à matéria de facto.
b)Analisados os quesitos 4°, 5º, 6°, 13º e 15º da base instrutória e a resposta que lhes foi dada pelo Tribunal Colectivo, vertida nas alíneas ci), cii), ciii), cx) e cxii) dos “factos dados por assentes”, dúvidas não existem de que a referida matéria jamais deveria ter sido quesitada por não consubstanciar, em si, qualquer realidade factual susceptível de ser objecto de prova.
c)Antes versando, claramente, sobre questões de direito e contendo, de forma manifesta, matéria conclusiva ou juízos de valor (e não matéria factual).
d)Com efeito:
1. (1) O quesito 4° assenta, todo ele, em matéria de índole jurídica e conclusiva, partindo, ainda por cima, de premissas erradas – “não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82 “, “obrigação que a entidade administrativa impôs aos AA – a despeito da ilicitude da revogação daquele - de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84”, “resultaram para eles vultuosos prejuízos”;
2. (i) os quesitos 5º, 6°, 13° e 15° são um exemplo paradigmático daquilo a que o Prof. Anselmo de Castro chama “factos-conclusão”, já que o Juiz não se interroga nos mesmos sobre quaisquer factos simples, ou só sobre factos simples, encerrando as perguntas ali contidas um raciocínio lógico e juízos de valor. Enfim, as conclusões que os Recorridos retiram, e que o Tribunal “a quo” acolheu, da resposta que foi dada aos quesitos 7° a 12° da base instrutória.
e)Assim sendo, quer por aplicação directa do n.º 4 do art.° 646° do CPC, quer, conforme é jurisprudência uniforme, por aplicação analógica, deverá eliminar-se ou declarar-se não escrita a resposta dada aos referidos quesitos.
f)Ao não o fazer, o Mm° Juiz “a quo” violou, designadamente, o disposto nos arts 511°, n.º 1 e 646°, n.º 4 do CPC.
- •A discordância com a solução de direito da douta sentença recorrida.
g)Resulta da conjugação do art.° 6° do DL 48.051, de 21/11/67, com os arts. 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade civil.
h)Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico.
i)Para isso, segundo uma parte da jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional.
j)Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cfr. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12/12/89, RLJ, Ano 125°, pág. 84).
k)Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois o vício de forma não se configura como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dele.
1)A violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulando aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, não gera, em princípio, responsabilidade civil.
m)Ora, no presente caso concreto, “o acto administrativo configurado no despacho do Vereador da Ré de 15/12/82 foi declarado nulo pelo STA com fundamento em a DGPU não ter sido chamada a participar na sua formação, a título consultivo, como o impunha o art.° 2° do DL n.º 289/73” – cfr. alínea xcii) dos “factos dados por assente”.
n)Tratou-se, por conseguinte, de um vício meramente formal ou procedimental.
o)A violação decorrente da não audição da Direcção-Geral de Urbanização não se mostra, portanto, relevante do ponto de vista substantivo - o preceito em concreto violado, que determinou a nulidade do alvará de loteamento n.º 36/82 (art.° 2° do DL n.º 289/73, de 6/6), não apresenta uma previsão normativa de cariz substantivo.
p)Quer isto significar que, ainda que os serviços do Recorrente tivessem promovido a consulta em falta, nunca a prática de semelhante acto traria à esfera dos Recorridos a satisfação do invocado direito de construir o empreendimento que pretendiam, já que, violando o alvará de loteamento o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto, o parecer da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização seria necessariamente negativo (até por força do que resultava do disposto no art.° 25° do DL n.º 208/82, de 26/5, que dispunha o seguinte - “São nulas e de nenhum efeito as resoluções que violem as disposições do plano director municipal”).
q)Os Recorridos não demonstraram, como lhes competia, que a norma de cuja violação resultou o aludido vício tinha por fim a protecção, não meramente reflexa, mas intencional, dos seus direitos ou interesses.
r)Ou, pelo menos, e seguindo uma corrente mais moderada, que a decisão de fundo seria diversa se a forma tivesse sido respeitada, isto é, se a consulta à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização tivesse sido realizada.
s)Assim sendo, e porque na falta de qualquer das circunstâncias acima mencionadas, os actos inválidos por vício de forma não importam, por si só, ilicitude para efeitos indemnizatórios nem o necessário nexo causal, a acção deveria ter sido julgada totalmente improcedente por não provada.
t)Ao decidir em sentido contrário o Mm° Juiz “a quo” violou o disposto nos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483° e 563°, do CC, 25° do DL n.º 208/82, de 26/5, e 7°, n.º 1, al. b) do DL n.º 289/73, de 6/6.

Sem prescindir, e para o caso, que não se concede, de assim não se entender,

•Inexistência de dano indemnizável/nexo causal relativamente às denominadas “perda da capacidade construtiva” e “quantia paga em excesso aos SMAS”

u)Todo o raciocínio expendido ao longo da douta sentença recorrida assenta em duas premissas essenciais que, in casu, não se verificam:
1. (i)por um lado, que os Recorridos eram titulares de direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82;
2. (ii)por outro lado, que os serviços da Recorrente impuseram aos Recorridos, “a despeito da ilicitude da revogação daquele” alvará, o exercício dos direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84.
v)É a partir desta dupla asserção, vertida, de resto, ilegalmente, no quesito 4° da base instrutória, que tanto a douta sentença objecto de impugnação, como os próprios Recorridos na sua petição inicial, concluem ter resultado para si “vultuosos prejuízos”.
w)Sucede, no entanto, que, como consta da matéria de facto assente, este Supremo Tribunal, por douto acórdão de 29/5/97, decidiu precisamente o contrário do que ali vem pressuposto [cfr. alíneas lxxxix) e xc) da matéria de facto assente].
x)Não sendo, por conseguinte, os Recorridos titulares de qualquer direito ao abrigo do alvará de loteamento n.º 36/82 em virtude de o mesmo ser nulo, não poderão, por maioria de razão, ser ressarcidos pela perda de um alegado direito de construção que nunca tiveram.
y)A diferença entre a capacidade construtiva permitida por um e por outro dos alvarás de loteamento em confronto não pode, portanto, ser objecto de comparação para os efeitos pretendidos pelos Recorridos e acolhidos na douta sentença impugnada.
z)Pela simples razão de um dos factores da comparação ter sido, pura e simplesmente, erradicado do ordenamento jurídico, tudo se passando como se o mesmo nunca tivesse existido.
aa)A valorização da diferente capacidade construtiva não é, portanto, em si, um dano indemnizável já que, tanto de facto como de direito, os Recorridos só puderam construir nos lotes de que eram proprietários de acordo com as prescrições constantes do alvará de loteamento n.º 24/84.
bb)O dever de indemnizar numa situação como a presente - declaração de nulidade de um alvará de loteamento antes mesmo de no mesmo estar erigida qualquer construção - tem de ser visto, em primeira linha, no contexto em que se insere: violação pelos órgãos do Município de deveres gerais de diligência, bem como de deveres especiais que a lei põe a seu cargo em matéria de urbanismo.
cc)Trata-se, por conseguinte, de incumprimento de deveres numa actuação unilateral da Administração, mas na qual a lei entende proteger os particulares, requerentes do procedimento.
dd)Ora, o aspecto mais relevante na delimitação deste dever resulta da existência de limites jurídicos inflexíveis derivados dos efeitos possíveis do acto legal, por contraposição ao acto ilegal que provocou os danos e que dimanam da norma proibitiva de construir contra o disposto no instrumento de regulamentação então vigente - o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto.
ee)Quer-se com isto dizer que o dever de indemnizar numa situação como a dos presentes autos é, essencialmente, um dever resultante da actuação ilícita que autorizou uma determinada volumetria de construção, mas em que o acto resultante - aprovação e consequente licenciamento - não podia ser praticado senão com conteúdo diferente e, com aquele conteúdo com que foi prolatado, é um acto nulo.
ff)Desta constatação resulta, em termos de causalidade, que o limite dos danos indemnizáveis não pode ultrapassar os danos negativos, porque os danos positivos encontram-se indissoluvelmente conexionados com um efeito que nunca seria possível, por ser afastado pela lei.
gg)A nulidade do acto que aprovou o alvará de loteamento n.º 36/82 é, deste modo, uma fronteira inamovível e a situação hipotética que servirá de medida à diferença (cálculo do dano) não pode incluir a situação que existiria se o efeito aprovado fosse legalmente possível.
hh)Mesmo sem considerar o dever de indemnizar numa situação como a do presente caso concreto como havendo de se reconduzir à responsabilidade pré contratual, o facto de se tratar de actuação unilateral e, sobretudo, a existência da limitação necessária que decorre da nulidade do acto de aprovação do alvará de loteamento, conduzem a que apenas os danos negativos possam ser considerados como consequência da ilicitude dos órgãos do Recorrente, sendo os positivos resultado inultrapassável da proibição legal de construção.
ii)Como decorrência do que acaba de dizer-se sobre os limites intrínsecos do dever de indemnizar do Recorrente por virtude de os danos indemnizáveis não poderem ultrapassar o limite do beneficio permitido pela lei, tem de exprimir-se como as perdas patrimoniais sofridas e que não teriam tido lugar se não fosse a conduta que esteve na base da aprovação ilícita, ou as expectativas goradas, desde que fossem consentâneas com a impossibilidade jurídica do acto proibido por lei e fulminado com a nulidade.
jj)Ora, as vantagens decorrentes da situação hipotética de o acto ser permitido contrariam a lei, pelo que está afastado o dever de indemnizar por fundamentos dessa natureza e, assim, os Recorridos, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, nunca podem obter uma compensação decorrente da alegada maior capacidade construtiva que pretendiam implementar, quando essa capacidade é afastada como efeito absoluto da nulidade do acto que aprovou o alvará de loteamento n.º 36/82.
kk)No sentido acabado de expor, vide, entre outros, Acórdão do STA de 4/2/88, proferido no processo n.º 021676, Acórdão do STA de 16/05/2001, proferido no processo n.º 046227, e Acórdão do STA de 27/2/07, proferido no processo n.º 0937/06.
11)Ao julgar que a diminuição das áreas de construção do 1º para o 2° loteamento causou aos Recorridos um prejuízo na ordem dos 358.875.000$00 referido à data da instauração da presente acção (resposta ao quesito 13º da base instrutória, que deverá julgar-se não escrita) e que se encontrava verificado o inelutável nexo causal entre este alegado prejuízo e a conduta ilícita imputável ao Recorrente, o Mm° Juiz “a quo” atentou contra o disposto nos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483°, 562°, 563°, 564° e 566° do CC, 25° do DL n.º 208/82, de 26/5, e 7°, n.º 1, al. b) do DL n.º 289/73, de 6/6.
mm)Assim como violou os referidos dispositivos legais, pelas mesmas exactas razões que acima se expuseram, ao condenar o Recorrente no pagamento aos Recorridos da diferença entre aquilo que por estes foi pago aos SMAS em “função da redução de áreas de construção do 1º para o 2° loteamento “, ou seja, na quantia de 128.316$00 acrescida de juros de mora à taxa legal desde 1985 até efectivo e integral pagamento.

Ainda sem prescindir,

•Da errada quantificação dos danos/nexo de causalidade.

nn)Qualquer das quantias que resulta da conjugação de respostas dadas pelo Tribunal “a quo” aos quesitos 7°, 8°, 9°, 10°, 11° e 12° da base instrutória (respectivamente, 62.250.120$00 e 358.875.000$00):
1. (i)não corresponde, por um lado, ao prejuízo efectivamente sofrido pelos Recorridos com a alegada “diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará “;
2. (ii)e, por outro, ainda que assim fosse, que não é, não existiria imprescindível nexo causal.
oo)Na verdade, e de acordo com a própria alegação dos Recorridos dada como provada:
1. (i)“Por escritura pública de 28/3/83, lavrada no 4° Cartório Notarial do Porto, de fls. 28v. a 38 do livro 36-E, os AA. adquiriram aos proprietários do terreno e titulares do alvará, em regime de compropriedade, os lotes 1, 2, 3 e 4 do dito loteamento (...)” - cfr. alínea xxiv) dos factos assentes;
2. (ii)“Antes disso, porém, já os AA. tinham feito contrato-promessa de compra e venda daqueles mesmos lotes” - cfr. alínea xxv) dos factos assentes e documento de fls. 136 e seguintes;
3. (iii)“No estudo económico que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82, foi prevista a área de construção de 19.032m2, acima do solo, e a de 7.650m2 na cave (garagens) “- cfr. alínea xxix) dos factos assentes;
4. (iv)“Foi em função dessa área de construção disponível e encargos que os AA. adquiriram os referenciados lotes 1, 2, 3 e 4, pelo preço que o fizeram, de 20.935.000$00” - cfr. alínea xxxii) dos factos assentes;
5. (v)“E não os teriam adquirido nessas condições se não fossem esses os pressupostos - área de construção disponível e encargos referidos” - cfr. alínea xxxiii) dos factos assentes;
6. (vi)O contrato promessa de compra e venda foi outorgado em 6/5/1980 e no mesmo constava, quanto à forma de cálculo do preço, o seguinte: “O preço total da venda será determinado após aprovação do plano de loteamento e calculado multiplicando a área total de construção - com excepção da área destinada às caves - aprovada pela C.M do Porto para o terreno objecto do presente contrato por 1.100$00, valor atribuído a cada metro quadrado de área de construção” - cfr. cláusula 3ª do documento junto a fls. 136 e seguintes;
7. (vii)Ainda de acordo com o mesmo contrato promessa de compra e venda, “no caso de, por qualquer causa independente da vontade dos promitentes vendedores, não ser possível o aproveitamento do terreno identificado na cláusula primeira para construção, o presente contrato haver-se-á por nulo, devendo os promitentes vendedores restituir ao segundo outorgante, em singelo, todas as importâncias que deste hajam recebido a título de sinal ou princípio de pagamento, não resultando para este o direito a qualquer indemnização nem a reparação por perdas e danos ou lucros cessantes” – cfr. cláusula 6ª n.º 1 do documento junto a fls. 136 e seguintes;
8. (viii)“No alvará n.º 24/84 só foram permitidas as seguintes áreas de construção: 13. 707m2 acima do solo e 6.800m2 de caves (garagens) “ - cfr. alínea lxxii) da matéria de facto assente.
pp)A factualidade supra transcrita nos pontos (vi) e (vii) da antecedente conclusão reporta-se a matéria aceite por mútuo acordo entre as partes e que, como tal, não obstante não ter sido levado à matéria de facto assente, pode e deve ser considerado pelo Tribunal no seu julgamento, atento o que resulta do disposto no art.° 659°, n.º 3 do CPC, aplicável aos acórdãos por força do estatuído nos arts. 713°, n.º 2 e 726º do mesmo diploma legal.
qq)Deste modo, e face à matéria de facto adquirida nos autos, podemos facilmente constatar que os Recorridos compraram, em 28/3/83, os lotes de terreno que integravam o alvará de loteamento n.º 36/82 pelo preço de 20.935.000$00, no pressuposto de que ali poderiam construir 19.032m2 acima do solo - 1.100$00 x 19.032m2, tudo em perfeita conformidade com o que haviam acordado com os promitentes vendedores (vide cláusula 3ª do documento de fls. 136 e seguintes).
rr)Ainda no decurso desse mesmo ano de 1983, os Recorridos tomaram conhecimento do acto de indeferimento do pedido de licenciamento que haviam apresentado para a construção do Bloco Sul e dos respectivos fundamentos - desconformidade com o que resultava do Plano Director da Cidade [cfr. alíneas xxxvi), xxxxviii), xxxix), xlii), xliii, xlv), xlvi) da matéria de facto assente].
ss)Tendo apresentado, em 18/4/84, novo pedido de licenciamento, que veio a ser aprovado por despacho de 28/8/84 e, posteriormente, titulado pelo alvará n.º 24/84, o qual, como vimos, apenas permitia construir 13.707m2 acima do solo.
tt)Ora, face à capacidade construtiva acima do solo efectivamente reconhecida aos lotes de terreno que os Recorridos adquiriram, os prejuízos que estes alegadamente poderão ter sofrido com a nulidade do alvará de loteamento n.º 36/82 correspondem, tão só, à diferença entre o preço que realmente pagaram aos vendedores - 20.935.000$00 - e aquele que, de acordo com o contrato-promessa que celebraram, deveriam ter pago - 15.077.700$00 (1.100$00 x 13.707m2). Ou seja, a quantia de 5.857.300$00!
uu)Sustentar o contrário, como o fez a douta sentença objecto de impugnação, representa um enriquecimento dos Recorridos que o Recorrente está convicto ser ilegítimo.
vv)Acresce que, mesmo reduzindo o montante da justa indemnização ao valor de 5.857.300$00 (actualizável desde 1985 de acordo com o índice de preços ao consumidor com excepção da habitação), não se verifica in casu o necessário nexo causal entre o facto ilícito e o dano.
ww)Ao desconsiderar a realidade acima exposta, o Mm° Juiz “a quo” violou o disposto nos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483°, 562°, 563°, 564° e 566° do CC e 659°, n.º 3 do CPC.

Sempre sem prescindir,

xx)No caso em apreço, contrariamente ao decidido pelo Tribunal “a quo”, não se pode calcular o alegado prejuízo que os Recorridos sofreram a título de perda da capacidade construtiva recorrendo unicamente ao critério do custo corrente do terreno por metro quadrado de construção para habitação e garagens.
yy)A diferença apurada, lançando mão apenas deste critério, não traduz, na verdade, o dano que os Recorridos realmente sofreram: existe um sem número de condicionantes que não foram tomadas em consideração (impostos, encargos com projectos, licenças, infra-estruturas, etc.).
zz)Está-se, assim, perante uma situação em que não é possível determinar o valor exacto dos danos, nem no presente processo, nem em eventual execução de sentença.
aaa)Em situações deste tipo, em que não pode ser averiguado o valor exacto dos danos, determina o n.º 3 do art. 566.° do Código Civil que o Tribunal julgue equitativamente dentro dos limites que tiver por provados.
bbb)Era o que deveria ter feito o Mm° Juiz “a quo”, que chegaria, certamente, se tivesse proferida uma decisão justa, a um valor bastante mais reduzido do que aquele que acabou por atribuir aos Recorridos.
ccc)A situação, se a analisarmos com a devida atenção, é ainda mais chocante quando constatamos que a douta sentença recorrida, sem qualquer tipo de explicação/justificação, parte do pressuposto que os Recorridos têm o direito de continuamente actualizarem os preços relativos à capacidade construtiva “perdida” em virtude da declaração de nulidade do alvará n.º 36/82.
ddd)Tal premissa é, pura e simplesmente, irrealista/inaceitável, traduzindo uma desproporção manifesta entre aquilo que é o prejuízo efectivo dos Recorridos e o que lhes é, abusivamente e sem qualquer suporte legal, dado pelo Tribunal “a quo”.
eee)Repare-se que, ainda que se aceite o critério que vem proposto como o adequado para aferir do dano sofrido pelos Recorridos, o custo do terreno por metro quadrado de construção tem, necessariamente, de se restringir ao período de tempo em que “vigorou” o alvará de loteamento n.º 36/82, ou seja, até o mesmo ter sido “substituído” pelo alvará de loteamento n.º 24/84.
fff)Ora, tendo os Recorridos adquirido os lotes em causa em 28/3/83 e o alvará de loteamento n.º 24/84 sido aprovado em 28/8/84, 17 meses depois, é com referência a este concreto e bem delimitado período que terá de se aferir o valor do terreno a partir do preço então vigente por metro quadrado de construção.
ggg)Como se estivéssemos perante o cálculo da indemnização devida numa situação de expropriação por utilidade pública dos terrenos (que, como se sabe, é aferida pelo valor do bem calculado à data da declaração de utilidade pública, actualizável de acordo com o índice de preços ao consumidor publicado pelo INE, com exclusão da habitação).
hhh)Por conseguinte, e segundo o próprio critério acolhido na douta sentença recorrida, só os valores resultantes da resposta aos quesitos 9º e 10º da base instrutória [cfr. alíneas cvi) e cvii)] poderiam, e deveriam, ser utilizados para aferir o prejuízo real dos Recorridos a este título: a permanente actualização de preços de construção consubstancia repete-se, um ilegítimo enriquecimento dos Recorridos à custa do erário público!
iii)O Mm° Juiz “a quo”, ao aderir, acriticamente, à tese propugnada pelos Recorridos atribui-lhes, no fundo, um valor indemnizatório que é irrealista e que lhes confere, bem vistas as coisas, o direito a adquirirem vários prédios urbanos para construção de graça.
jjj)Mais, um valor que, seguramente, não andará longe daquele que os Recorridos tiveram que investir para erigirem os, ainda assim, gigantes blocos de apartamentos que construíram nos lotes adquiridos.
kkk)Em violação clara do que resulta dos arts. 22° da CRP, 2°, 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67 e 483°, 562°, 564° e 566° do CC.

Os recorridos contra-alegaram, pronunciando-se pela confirmação da sentença.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

i)Correu seus termos por este mesmo Tribunal acção administrativa para efectivação da responsabilidade civil da Ré, entre as mesmas parte, que obteve o processo n.º 567/86, e que se encontra finda (certidão das peças essenciais desse processo que se junta como documento, adiante sempre referenciado por “ibidem”);
ii)Nessa acção foram dados como assentes os factos que seguem, os quais aqui são também articulados como factos essenciais da causa de pedir da presente acção - e que, quando se justificar, serão articulados tal como ficaram apurados, entre aspas, e com referência às respectivas peças processuais (agora com destaques nossos);
iii)“Por despacho de 15.12.1982, proferido com delegação de poderes do Presidente da Câmara Municipal do Porto, pelo Vereador a tempo inteiro, da mesma Câmara, Arq. S…, sobre o requerimento n.º 10 284 aí registado em 12-5-82, foi aprovado um loteamento” (ibidem – ESP. A);
iv)“ O loteamento aí aprovado dizia respeito ao prédio sito entre a Praça … e a Rua …, a chamada “Quinta …”, na freguesia de Nevogilge e na Foz do Douro, na cidade do Porto” (ibidem - ESP. A);
v)“e reportava-se à 1.ª Fase da referida urbanização, em terrenos identificados no respectivo instrumento e aqui dados por reproduzidos” (ibidem - ESP. A);
vi)“Na sequência, foi emitido a favor dos aí requerentes, os Herdeiros de T…, o alvará de loteamento n.º 36/82, registado na referida Câmara Municipal no livro 1, fls.. 62, n.º 36, em 16-12-82” (ibidem - ESP. B);
vii)“Do mesmo alvará ficou constando que os projectos da referida urbanização foram oportunamente aprovados” (ibidem - ESPI B);
viii)“e que o loteamento se situava em local abrangido pelo Plano Director de Urbanização da Cidade, aprovado por despacho ministerial de 1.8.1964, com o qual estava conforme” (ibidem - ESP. B);
ix)“Certo que, como sempre acontece, a passagem do alvará foi antecedida de um estudo económico realizado pelos serviços competentes da Câmara, cujo resumo consta da informação de 13.11.82 do respectivo processo, aqui dada por reproduzida (ibidem – ESP. A);
x)“Esse estudo económico foi feito com base numa definição prévia de volumes e áreas de construção, como tudo consta da mesma informação” (ibidem - ESP. C);
xi)“sendo certo que

para o lote 1 foram previstos R/C e 8 pisos numa zona e R/C e 4 pisos noutra zona,

para o lote 2 foram previstos R/C e 8 pisos,

para o lote 3 foram previstos R/C e 8 pisos e

para o lote 4 foram previstos R/C e 11 pisos” (ibidem – ESP.C)

xii)e sendo certo ainda que o mesmo estudo se baseou, outrossim, nos orçamentos relativos às aí chamadas “despesas de urbanização”, orçamentos preliminarmente obtidos” (ibidem - ESP.C);
xiii)“Em reunião efectuada entre os representantes do município e os interessados requerentes do loteamento, foram finalmente acordadas as condições de concessão do respectivo alvará, tal como consta do mesmo processo, e foi também objecto de ofício n.º 1.590/82/GTE” (ibidem – ESP. D);
xiv)“Na continuidade, foi emitido o aludido alvará do loteamento, contendo o resumo das condições a que ficou sujeito, criadas em função dos mencionados antecedentes, de entre as quais” (ibidem - ESP. E);
xv)“foi aprovada a constituição de 10 lotes de terreno, numerados de 1 a 10 com áreas, respectivamente, de 2.513m2, 1.626m2, 1.700m2, 2.527m2, 2.058m2, 44244m2, 5.233m2, 32.867m2 e 13.227m2, com a localização prevista na planta que ficou anexa ao alvará (com..1ª)” (ibidem -. ESP. E);
xvi)“a área lapisada a carmim na mesma planta anexa (lotes nºs 5 e 10) seria integrada gratuitamente no domínio público, para cumprimento do novo alinhamento de acordo com a urbanização prevista para o local (cond.2a)”; (ibidem - ESP. E);
xvii)“o excedente de encargo de mais-valia sobre o custo dos trabalhos de urbanização no montante de 27 300 000$00, seria liquidado pelos requerentes pela execução dos projectos de todas as infra-estruturas da via Nun ‘Alvares - nascente e poente - entre a Praça … e a Rua … e pela construção de parte da via poente, com 235m de comprimento, a que corresponde uma área de 3.995m2 a partir e para norte da Praça … (cond.3ª)”; (ibidem - ESP. E);
xviii)“as infra-estruturas referidas compreendiam as redes de águas pluviais, saneamento, electricidade, pavimentação, iluminação pública e ajardinamento, de acordo com os projectos aprovados e a aprovar sob fiscalização dos serviços (cond.3ª); (ibidem - ESP. E);
xix)“o prazo para apresentação do projecto das vias nascente e poente entre a Rua … e a Praça do … era de 12 meses a contar da data do alvará (cond.4ª)”; (ibidem - ESP. E);
xx)“e a execução dos 235m de comprimento da via poente teria de estar concluída 18 meses após a aprovação dos projectos, para o que deveriam apresentar então a respectiva garantia bancária de acordo com os valores constantes do orçamentos/estimativas e que viessem a ser definidos pelos diferentes Serviços Municipalizados (cond.4ª)”; (ibidem - ESP. E);
xxi)“os lotes 8 e 9 destinavam-se a ser cedidos para os fins aí referidos (cond.5ª); (ibidem - ESP. E);
xxii)“os restantes lotes 6 e 7, correspondentes à 2ª fase do loteamento, seriam objecto de um novo alvará de loteamento (cond.6ª)”; (ibidem – ESP. E);
xxiii)“os alvarás de habitabilidade das construções previstas nos lotes nºs 1 a 4 ficavam condicionados ao início das obras de execução de parte da via poente, a cargo dos requerentes (cond.7ª)”; (ibidem – ESP. E);
xxiv)“Por escritura pública de 28.3.83, lavrada no 4° Cartório Notarial do Porto, de fls. 28v. a 38 do livro 36-E, os A.A. adquiriram aos proprietários do terreno e titulares do alvará, em regime de compropriedade, os lotes 1, 2, 3 e 4 do dito loteamento, nos termos constantes dos respectivos documentos autênticos que se encontram juntos ao mesmo processo camarário, e que se dão por reproduzidos, entre os quais a ligação dos adquirentes ao cumprimento das condições do alvará” (ibidem - ESP. F);
xxv)“Antes disso, porém, já os A.A. tinham feito contrato promessa de compra e venda daqueles mesmos lotes” (ibidem – ESP. F);
xxvi)“o que permitiu ao autor intervir desde logo no processo burocrático camarário relativo ao aludido loteamento” (ibidem – ESP.G);
xxvii)“aí prestando em 13.12.82 termo de responsabilidade, em substituição dos primitivos requerentes do processo, ao cumprimento de todas as condições exigidas pela Câmara e constantes do alvará mencionado” (ibidem - ESP. G);
xxviii)“e aí apresentando em 14.12.82 garantia bancária do montante de 10. 614.000$00, referida expressamente no mesmo alvará, como correspondendo à execução de infra-estruturas da referida 1ª fase do loteamento” (ibidem - ESP. G);
xxix)“No estudo económico que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82, foi revista a área de construção de 19.032m2, acima do solo, e a de 7.650m2 na cave (garagens)” (ibidem - RESP.QUES. 4°)”;
xxx)“foi em função desta área de construção que foi calculado o encargo de mais-valia previsto no mesmo alvará” (ibidem - RESP.QUES. 5º);
xxxi)“sendo esse encargo constituído pelos seguintes ónus económicos daí constantes:
1. 1.cedência gratuita dos lotes 5 e 10;
2. 2.execução dos projectos de todas as infra-estruturas das vias Nun'Álvares, nascente e poente, entre a Praça do … e a Rua do … e construção de parte da via poente, na extensão de 235m de comprimento, a que corresponde uma área de 3995m2 a partir e para norte da Praça do …, cujo orçamento global era de 27.300.000$00;
3. 3.custo dos trabalhos de urbanização, orçado em 11.510.000$00” (ibidem - RESP. QUES. 6°);
xxxii)“Foi em função dessa área de construção disponível e encargos que os A.A. adquiriram os referenciados lotes 1, 2, 3 e 4, pelo preço por que o fizeram, de 20.935.000$00” (ibidem - RESP. QUES. 7);
xxxiii)“E não os teriam adquirido nessas condições se não fossem esses os pressupostos - área de construção disponível e encargos referidos” (ibidem - RESP. QUES. 8°);
xxxiv)“A fim de dar cumprimento à condição 4ª do alvará supra referido, o lº A. apresentou o requerimento n.º 4393/83, de 25.2.83, sem o que não possuiria elementos para o efeito” (ibidem - ESP. H);
xxxv)“mas nenhuma resposta recebeu dos serviços da Ré” (ibidem - ESP. H);
xxxvi)“Requereu também o 1° A. o licenciamento de obra a construir no lote n.º 1, mediante o requerimento n.º 13982/83, 4.7.83” (ibidem - ESP. 1);
xxxvii)“mas nenhuma resposta oficial recebeu também dos serviços da Ré” (ibidem - ESP. I);
xxxviii) ou, melhor dizendo, “na sequência do alvará de loteamento nº 36/82, os A.A. promoveram a elaboração do projecto de construção do Bloco Sul” (ibidem - ESP. AA);
xxxix)“que submeteram a licenciamento à Câmara (req° n.º 13.982/83)” (ibidem - ESP. AA);
xl)“tendo apresentado, na mesma altura, um estudo prévio para o Bloco Centro e um Programa-base para o Bloco Norte” (ibidem - ESP. AA);
xli)“O projecto apresentado com o requerimento de licenciamento de supra alínea I) (vide supra art° 36°) era rigorosamente conforme com o alvará de loteamento n.º 36/82” (ibidem - RESP. QUES. 1°);
xlii)“Por despacho de 2.9.83 foi indeferido esse pedido de licenciamento (esp. também alíneas I) e J)” (ibidem - ESP. AA);
xliii)ou, melhor dizendo, “veio apenas o 1° A. a conhecer, na sequência da notificação referida no subsequente art.°...” (da petição inicial) “que havia sido proferido despacho em 2.9.83, que indeferia o pedido de licenciamento no processo iniciado com o dito req. 13.982/83, com fundamento em que o projecto contrariava o Plano Director, o qual previa para essa zona habitações unifamiliares” (ibidem – ESP. J);
xliv)“mas esse despacho não lhe foi notificado” (ibidem – ESP. J);
xlv)“Certo é que o 1° A. foi contactado pessoalmente pelos representantes da Ré para participar em reunião em que também estariam presentes responsáveis pela Direcção Regional do Planeamento Urbanístico do Norte” (ibidem – ESP. L);
xlvi)“A pretendida reunião teve lugar, e durante ela ao 1° A. foi informado, com surpresa sua, que a Ré não permitia executar o loteamento, tal como aprovado fora, por entender agora que ele era desconforme com o Plano Director da Cidade, opinião aí expendida verbalmente” (ibidem - ESP. L);
xlvii)“O A., manifestando sempre que ele e seus representados não prescindiam dos seus direitos, admitiu chegar a uma solução conciliatória que minimizasse os prejuízos causados pela obstrução camarária” (ibidem – ESP.M);
xlviii)“Mas só tempos mais tarde, em 16-3-1984, fora os A.A. notificados, através do 1º A., do despacho proferido, com delegação de poderes do Presidente da Câmara, pelo Eng°. U…, de 14-1-1984, e do seguinte teor:

xlix)“Pôde então o 1° A. conhecer a referida informação do G.P.U. com o nº 25/84, de 3.2.84, cujo teor se dá por reproduzido” (ibidem – ESP. M);
1)“E em que, reconhecendo claramente os compromissos assumidos pela Ré relativamente à 1.ª Fase do loteamento que só poderiam ser modificados por acordo conciliatório com A.A.., ora interessados” (ibidem - ESP. M);
li)“Acabava por propor que “a construção desta 1.ª Fase deveria observar os seguintes princípios:
1. “1° - A área disponível, lote, será de 10.180m2, aplicando o coeficiente de ocupação do solo de 3,5m3/m2, a solução urbanística não deverá ultrapassar 35.630m3 do volume total construído.
2. “2° - deverá também ficar assegurada a integração da faixa de terreno lapisada a vermelho, necessária à nova implantação da Via Nun 'Álvares, e que é cerca de 760m2.
3. “3° - Não poderá possuir qualquer acesso, mesmo de peões para a Via Nun’Álvares.
4. “4° - Deverá ser revisto o estudo económico.
5. “5° - Deverá ser apresentada pelo requerente uma proposta de implantação e volumes em conformidade com os pontos atrás referidos.
6. “6° - Esse Plano, após aceitação em princípio, deverá ser remetido à Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico do Norte de modo a correr o seu parecer para proposta final da mudança de função aprovada no Plano Director.
7. “7° - De posse desta exigência legal, poder-se-á então emitir as necessárias licenças de construção” (ibidem - ESP. M);
lii)“E pôde o mesmo A. conhecer a invocada proposta do Prof. X… de 9.2.84, pronunciada na sequência da transcrita informação, e do seguinte teor:
1. “A) - Quanto ao ponto l verifica-se que o mesmo excede os parâmetros fixados pelas N.A.U. pois o coeficiente de ocupação do solo não é aplicável às áreas de recorte fundiário ou lote, apto como tal para construção, excluídas pois as áreas proporcionadas de vias, estacionamento e equipamento, que não devem ser para um tal efeito consideradas. Daqui que o cômputo global do volume de construção a autorizar careça de revisão, em função do pedido de reformulação do loteamento a que adiante se alude.
2. “2 - De facto disponibilidade da Câmara para a solução conciliatória que se encara adoptar, parece implicar como seu acto preliminar que o requerente reformule a essa luz o loteamento anterior. Será perante esse pedido, implicando a anulação do anterior que a Câmara se deverá pronunciar em termos de materialização do consenso alcançado, mas essa pronúncia terá em qualquer caso a sua eficácia condicionada a obtenção da anuência da Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico.
3. “3 - Pensa-se que dentro dos parâmetros precedentes os Serviços Jurídicos deverão ser consultados sobre a viabilidade das actuações acima referidas com vista a formalizá-las em termos de adequada ressalva dos interessados camarários ou adaptá-los à consecução desse objectivo.
4. “4 - Concorda-se com os restantes pontos da informação em apreço” (vide proc. burocrático)” (ibidem - ESP. N);
liii)“Pôde também o A. conhecer os pareceres dos serviços jurídicos, que foram no sentido de a Câmara estar vinculada por acto constitutivo de direitos, cuja revogação só seria lícita em prazo que já transcorrera, pelo que só por via conciliatória poderia ser resolvido o problema” (ibidem – ESP. O);
liv)“Logo o A., por si e pelos demais A.A. seus representados, apresentou requerimento em 18-4-84, com o n.º 8539/84, em que, na sequência da aludida notificação submeteu à Câmara “como aditamento, uma alteração ao plano de urbanização e loteamento que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82”, a qual continha “uma nova implantação com definição de novos volumes de construção” (ibidem – ESP. P);
lv)“esclarecendo que isso se destinava “a, em via conciliatória proposta pela Ex.ma Câmara, obter a alteração urgente e rápida do Plano Director no sentido de uma minimização dos já muito vultuosos prejuízos” “e ainda afim de ser obtida uma também rápida e urgente licença de construção no processo de obras nº 13.982/83” (cf. Processo burocrático)” (ibidem - ESP. P);
lvi)“Na mesma data, apresentou o mesmo A., por si e em representação dos demais, uma longa exposição à Câmara (req. N.° 8.591) em que fazia, paciente e cuidadosamente, o historial do grave caso - nos termos que se dão aqui por integralmente reproduzidos” (ibidem - ESP. Q);
lvii)“e em que houve por bem frisar, para dúvidas não existirem: Pretendem o requerente e seus representados deixar bem claro que, não prescindindo dos seus direitos, só em condições de perfeita equidade perante os interesses em causa admitem tal conciliação, razão pela qual apresentam nesta mesma data uma alteração do loteamento” (sic)” (ibidem - ESP. Q);
lviii)“e explicando de seguida com cuidado a posição jurídica dos A.A. aí requerentes, quer a nível da área de construção, quer do estudo económico, quer do prazo para projectos de vias, quer da construção de via, quer do prazo do alvará, quer sobre o projecto de construção de obra já requerido” (ibidem – ESP. Q)
lix)“terminaram por esclarecer que não prescindiam de ser, ressarcidos pelos danos causados pela entidade administrativa, em consequência da responsabilidade civil em que ela estava constituída” (ibidem - ESPI Q);
lx)“a menos que se realizasse um acordo equitativo, que passasse pela rapidez na solução do impasse como pela justa ponderação dos danos efectivos sofridos pelos requerentes em coordenação ou compensação com os encargos deles exigíveis (cf. Processo burocrático)” (ibidem - ESP. Q);
lxi)“Prosseguiu o processo os seus trâmites graciosos para a concessão de novo alvará, tendo sido requerido em 23.7.84 (requerimento nº 15.617)” (ibidem – ESP. R);
lxii)“Até que, por despacho de 28.8.84, proferido, com delegação de poderes do Presidente da Câmara do Porto, pelo Eng.° U…, foi aprovado o loteamento n.º 24/84, que alterava o alvará n.º 36/82 atrás referido, e se reportava à por demais referida propriedade” (ibidem – ESP. S);
lxiii)“Também deste alvará - com o n.º 24/84, registado na Câmara no Livro 1, a fls. 73 em 20-11-84 - ficou constando que o loteamento se situa em local abrangido pelo Plano Director de Urbanização da Cidade, aprovado por despacho ministerial de 1-8-1964, com o qual está conforme” (ibidem - ESP. S);
lxiv)“Aí se deixou expresso que fora já prestada a caução a que se refere a al. b) do n°1 do art° 13° do DL n.º 289/73, na quantia de 10.156.000$00, mediante garantia bancária, e com o fim de garantir a execução de todos os trabalhos de urbanização cujo prazo de execução deveria ser de dois anos a contar da data de emissão do mesmo alvará” (ibidem – ESP. S);
lxv)“A realização do loteamento ficou sujeita, outrossim, a conjunto de condições, a saber” (ibidem - ESP. T);
lxvi)“era autorizada a constituição de 11 lotes de terreno, numerados de 1 a 8D. com as áreas, respectivamente, de - lote 1 - 1466m2, lote 2 - 2513m2, lote 3 - 2010m2, lote 4 - 2010m2, lote 5 - 769m2, lote 6144m2, lote 7 - 1000m2, lote 8 - 160m2, lote 8B - 180m2, lote 8C - 180m2, lote 8D - 160m2, com a localização prevista na planta aí anexa (cond. 1ª)” (ibidem – ESP.T);
lxvii)“as áreas lapisadas a carmim na mesma planta (lotes 6 e 7) seriam integradas gratuitamente no domínio Público para cumprimento do novo alinhamento, de acordo com a urbanização prevista para o local (cond. 2ª)” (ibidem – ESP. T);
lxviii)“os lotes 8, 8B, 8C e 8D viriam a ser permutados com a área tracejada confinante a sul, permuta que só seria concretizada se viesse a ser aprovada em reunião camarária (cond. 3ª) (ibidem - ESP. T);
lxix)“na hipótese de não ser aprovada em reunião camarária a permuta referida, os lotes 8A, 8B, 8C e 8D deveriam ser cedidos gratuitamente à Câmara no domínio público, com vista ao cumprimento do alinhamento aprovado (cond. 4ª)” (ibidem - ESP. T);
lxx)“o prazo de execução das infra-estruturas seria de dois anos a contar da data da emissão do alvará em referência (cond. 5ª)” (ibidem - ESP. T);
lxxi)“e ainda o encargo de mais-valia relativo à nova solução urbanística ficaria dependente da conclusão das negociações já iniciadas por requerimento dos requerentes e suspensão do alvará de loteamento nº 36/82 (cond. 6ª) (ibidem - RESP. QUES. 10º);
lxxii)“No alvará n.º 24/84 só foram permitidas as seguintes áreas de construção: 13.707m2 acima do solo e 6.800m2 de caves (garagens)” (ibidem - RESP. QUES. 10ª);
lxxiii)“A área de construção do alvará n.º 24/84 sofreu uma redução da ordem dos 25,16% em relação à área de construção permitida pelo alvará n.º 36/82” (ibidem - RESP. QUES. 18°);
lxxiv)“Vão passados longos meses, mais de dois anos” - por referência óbvia à data da propositura da primitiva acção, e hoje vão passados cerca de quinze anos - “sem que a entidade administrativa tome uma posição clara e decidida sobre o ressarcimento danos que aos A.A. causou, ainda que sob a perspectiva da supra referida condição 6 do alvará n.º 24/84 (ibidem - ESP U);
lxxv)“e isso apesar de os A.A., na sequência da sua aludida exposição de 18-4-84 e da emissão do alvará n.º 24/84, terem requerido, já em 30.4.85 (requerimento nº 8777) que “em seguimento à via conciliatória proposta pela Ex.ma Câmara para a regularização deste assunto, se proceda à resolução dos aspectos que não foram ainda contemplados neste último alvará e em particular o volume da construção adquirido pelos requerentes e que aí não foi considerado” (ibidem - ESP. V);
lxxvi)“e ainda que esse assunto fosse “decidido nos próximos 60 dias, já que os requerentes, no caso de se gorar o entendimento, não prescindirão de intentar a acção de indemnização respectiva, segundo a orientação expressa na referida exposição, pelo que o deverão fazer em prazo adequado” (cf. proc. burocrático)” (ibidem - ESP. V);
lxxvii)“e isso mesmo a despeito de os A.A., com cuidado e lealdade, terem exposto, através de seu novo requerimento de 14.6.85 (requerimento n.º 11.722), aquilo que consideravam os prejuízos havidos até essa altura (cf. proc. burocrático)” (ibidem -ESP. V);
lxxviii) Certo é também que “Os A.A. não interpuseram recursos contenciosos dos despachos 2.9.83 (alínea J) e de 16.3.84 (alínea M)” (ibidem - ESP. Z));
lxxix)“O facto constante da supra alínea Z) (vide supra art.° 78°) ocorreu porque os A.A. acederam, com boa fé negocial, em acordar a via conciliatória sugerida e da iniciativa da Ré, que se mostrava preocupada com as consequências, para si gravosas, do procedimento dos seus agentes” (ibidem – RESP. QUES. 2°);
lxxx)“E os A.A. desde sempre fizeram a ressalva de que não prescindiriam de ser indemnizados pelos danos que a actuação administrativa que os agentes da Ré lhes causava, o que esta conheceu e aceitou” (ibidem – RESP. QUES. 3°);
lxxxi)Como se disse (supra art°s 1° e 2°), propuseram os A.A. contra a R. a acção judicial aí referida, nos termos que constam da respectiva petição inicial certificada e respectivos documentos que a acompanharam, e que neste lugar se dão por escritos e referenciados (ibidem);
lxxxii)No processo referido nos precedentes art°s 1° e 2° os aí A.A. formularam o seguinte pedido:

lxxxiii) Numa primeira fase, foi decidido na 1ª Instância o indeferimento liminar da petição, com fundamento em que os ali A.A. já não possuíam direito a indemnização por não terem interposto prévio recurso contencioso, mas essa sentença foi revogada em recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que mandou baixar o processo para prosseguir os seus termos (ibidem);
lxxxiv)Prosseguindo os seus termos o processo, contestou a demandada conforme consta do respectivo articulado e que dão também aqui por transcritos (ibidem);
lxxxv)Apresentaram os A.A. o articulado réplica, e, mais tarde, requerimento de ampliação do pedido, nos teores que constam do mesmo documento junto (ibidem);
lxxxvi)Da elaborada especificação e das subsequentes respostas aos quesitos resultou que foram dados como assentes entre A.A. e R.R. os factos atrás articulados e devidamente assinalados, com o teor contido entre aspas tal como transcrito (ibidem);
lxxxvii) Na sequência do mesmo processo referido nos precedentes art°s 1° e 2° veio a ser proferida douta sentença em 23.06.92, que decidiu:

lxxxviii) Interposto recurso desta sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, formularam os aí recorrentes as alegações constantes do teor que se dá aqui por reproduzido, formulando a seguinte conclusão final:

lxxxix)Mas por douto acórdão de 28.05.97 foi decidido:

xc)Para assim decidir o douto acórdão formulou a seguinte fundamentação, que se deve aqui transcrever (os destaques são nossos):

II - Isso não teria qualquer sentido, já que esses actos eram assim insusceptíveis de produzir quaisquer efeitos independentemente da declaração nesse sentido”

xci)Este acórdão transitou em julgado (ibidem);
xcii)Como se viu, o acto administrativo configurado no despacho do Vereador da Ré de 15.12.82 foi declarado nulo pelo S.T.A. com fundamento em a DGPU não ter sido chamada a participar na sua formação, a título consultivo, como o impunha o art.° 2° do DL n.º 289/73;
xciii)O serviços jurídicos da Ré alertaram para a ilegalidade do despacho de 14.01.84 enquanto revogatório do despacho de 15.12.82;
xciv)A garantia bancária prestada pelos AA em 14.12.82 - no montante de 10.614.000$00 - veio a revelar-se inútil, porque sem vantagem para o processo, durante o período que transcorreu até à emissão do 2° alvará, em 20.11.84;
xcv)Ou seja, durante 706 dias (de 14.02.82 a 20.11.84);
xcvi)O que representou um prejuízo global de 895.820$00 consistente na despesa que, por esse período excessivo e inútil, os A.A. tiveram de pagar ao Banco garante (ibidem - doc. 1);
xcvii)Os A.A. efectuaram em 05.11.81 o pagamento aos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento da quantia de 510.000$00, que lhes foi exigida tendo em conta a área de construção prevista no alvará n.º 36/82;
xcviii)As partes não desconheciam - antes tiveram isso presente na negociação e resolução de não serem interpostos recursos - que, perante que dispunha o art° 2° do DL n.º 40.388, de 21.11.55, e até a legislação sobre loteamentos, poderia vir a suceder que fosse a própria Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização a embargar as obras que os AA. iniciassem, muito mais tarde, com a procedência dos seus recursos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 1° da base instrutória);
xcix)Ou seja, que poderia ser inutilizado o resultado prático da procedência desses possíveis recursos contenciosos administrativos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 2° da base instrutória);
c)Estas razões estiveram presentes na negociação, de modo a que os AA. não interpusessem recursos dos referidos actos mas antes acedessem à via conciliatória (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 3° da base instrutória);
ci)Da não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento nº 36/82, e da obrigação que a entidade administrativa impôs aos AA- a despeito da ilicitude da revogação daquele - de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará nº 24/84 resultaram para eles vultuosos prejuízos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 4° da base instrutória);
cii)Consistentes estes, substancialmente, na diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 5° da base instrutória);
ciii)Desta diferença proveio um prejuízo para os Autores – nessa altura - de não menos de 65.250.120$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 6° da base instrutória);
civ)Tendo em conta que os 5.325m2 acima do solo eram de construção de habitação (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 7° da base instrutória);
cv)que os 850m2 de caves eram de construção de garagens (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 8° da base instrutória);
cvi)que nessa altura (1982), no primeiro tipo de construção, atenta ainda a qualidade prevista, era normal obter um preço de 11.818$20/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 9° da base instrutória);
cvii)e que também nessa altura (1982), no segundo tipo de construção, com as mesmas condicionantes, era normal obter um preço de 2.727$30/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 10° da base instrutória);
cviii)e que, hoje em dia, no primeiro tipo de construção, atenta ainda a qualidade prevista, é normal obter um preço de 65.000$00/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 11° da base instrutória);
cix)e que, hoje em dia, no segundo tipo de construção, com as mesmas condicionantes, é normal obter um preço de 15.000$00/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 12° da base instrutória);
cx)Esse prejuízo deve ser hoje computado, face aos valores constantes das respostas dadas aos pontos 10º, 11° e 12° da BI, em 358.875.000$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 13° da base instrutória);
cxi)Os A.A. não puderam, até hoje e assim, construir aquela área nem auferir aquele provento (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 14° da base instrutória);
cxii)Provento esse a ter em conta, pelo que representaria de poupança, se viessem a reservar essa mesma área para sua utilização primitiva, ou venda (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 15° da base instrutória);
cxiii)Os autores não puderam dispor em 1984 do aludido montante de 65.250.120$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 16° da base instrutória);
cxiv)Após a revogação do alvará nº 36/82, e aprovação do n.º 24/84, nenhuma parte da verba referida no artigo 97° da “Matéria Assente” foi restituída aos A.A. (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 17° da base instrutória);
cxv)A quantia de 381.684$00 corresponde a 74,84% da importância de 510.000$00 paga aos S.M.A.S., por excesso de densidade populacional, no decurso do A.L. 36/82 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 18° da base instrutória).

Passemos ao direito.

Improcedem, portanto, todas as conclusões do agravo interlocutório, a que se negará provimento.

A propósito desse nexo causal, a sentença equacionou bem o problema, pois disse o seguinte:

«Então, verifica-se o pressuposto do nexo de causalidade».

Nestes termos, acordam:

a)Em negar provimento ao agravo interposto do despacho saneador;
b)Em conceder provimento parcial ao recurso interposto da sentença, revogando-a em parte e confirmando-a na parte sobrante;
c)Por isso, em julgar a acção dos autos parcialmente procedente e improcedente na parte restante, pelo que condenam o município réu a pagar aos autores a quantia em euros correspondente à importância de 128.316$00 e aos respectivos juros de mora, calculados às taxas legais e contados desde 1/1/85 até efectivo cumprimento, absolvendo o réu do restante pedido;
d)Em condenar os autores e ora recorridos nas custas da acção e do recurso interposto da sentença, na proporção em que decaíram.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2008. – Madeira dos Santos(relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.

Texto

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: Os autores – Eng.º A… e mulher, B…, Eng.º C… e mulher, D…, Eng.º E… e mulher, F…, Eng.º G… e mulher, H…, Eng.º I…, Dr. J… e mulher, L…, Eng.º M… e mulher, N…, O… e mulher, P… e Eng.º Q… e mulher, R…, todos identificados nos autos – interpuseram no TAC do Porto e contra a câmara da mesma cidade (depois, definiu-se no processo que o réu era o Município do Porto) a presente acção, fundada nos vários prejuízos que os autores teriam suportado por terem sido impedidos de lotear de certo modo um determinado terreno. Os autores formularam o pedido principal de condenação do réu a pagar-lhes a quantia global de 461.240176$00, acrescida, quanto à de 1.024.136$00, dos juros moratórios legais desde 1985, inclusive até ao pagamento, e, quanto à quantia de 460.000$00, dos juros moratórios legais desde a citação até efectivo pagamento; e, a título subsidiário, pediram a condenação do réu a pagar-lhes a quantia global de 87.274.136$00, acrescida, quanto à de 86.250.000$00, de actualização desde 1985, inclusive, até efectivo pagamento, bem como os juros moratórios legais a partir desse ano, inclusive, até efectivo pagamento. No despacho saneador, e para além do mais, o Mm.º Juiz «a quo» julgou improcedente a excepção, invocada pelo réu contestante, de prescrição do direito dos autores. O réu interpôs recurso dessa decisão, tendo culminado a sua minuta de agravo com o oferecimento das seguintes conclusões: 1 – O despacho do Vereador da CM Porto, de 15/12/82, cuja nulidade fundamenta o pedido indemnizatório da acção, era conhecido pelos autores desde a data da sua prolação. 2 – O acórdão do STA de 28/5/97 limita-se a concluir que aquele despacho era nulo e de nenhum efeito, a propósito da questão judicial suscitada pelos autores relativamente a outros despachos. 3 – A contagem do prazo de prescrição de três anos faz-se da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete. 4 – Ora, os autores tiveram conhecimento do direito à indemnização, não através do acórdão do STA que lhes foi notificado a 28/5/97, mas sim através do conhecimento claro que tiveram, desde 1982, da ilicitude do acto do Sr. Vereador de 15/12/82 e dos eventuais direitos indemnizatórios daí decorrentes. 5 – A acção instaurada pelos autores em 15/7/86 contra a CM Porto foi instaurada já depois do decurso do prazo prescricional de três anos relativo ao despacho de 15/12/82. 6 – De qualquer modo, a acção instaurada pelos autores contra a câmara em 15/7/86 não tem a virtualidade de interromper o prazo prescricional em curso relativo ao despacho de 15/12/82, pois os autores, nessa acção, pretendem apenas ser indemnizados pela ilicitude de outros despachos que não aquele. 7 – O Mm.º Juiz «a quo», salvo o devido respeito, que é muito, ao julgar improcedente a excepção de prescrição do direito de indemnização invocada pelo réu, Município do Porto, não procedeu em conformidade com a lei, violando o art. 71º , n.º 2, da LPTA e o art. 498º do Código Civil . Os agravados contra-alegaram, defendendo a bondade do despacho recorrido e o não provimento do agravo. O processo prosseguiu os seus termos e, após audiência de discussão e julgamento, o Mm.º Juiz «a quo» proferiu sentença em que condenou o réu a pagar aos autores «a quantia em euros equivalente a 359.899.136$00, acrescido o montante em euros equivalente a 358.875.000$00 de juros de mora à taxa legal desde a citação até efectivo pagamento e o montante em euros correspondente ao remanescente de juros de mora à taxa legal desde 1985 até efectivo pagamento», absolvendo o réu do restante pedido. O réu veio então recorrer da sentença, tendo concluído a sua alegação da maneira seguinte: As questões a decidir no âmbito do recurso são, no essencial, as seguintes (depois de conhecido o mérito do recurso de agravo interposto do despacho saneador na parte em que julgou improcedente a excepção da prescrição): “matéria de facto” incorrectamente julgada, provada e como tal considerada pelo Tribunal “a quo”; inexistência de responsabilidade civil extracontratual do Recorrente por não estarem reunidos todos os pressupostos deste instituto; subsidiariamente, incorrecta avaliação do dano e nexo causal na determinação do montante indemnizatório. O erro de julgamento relativamente à matéria de facto. Analisados os quesitos 4°, 5º, 6°, 13º e 15º da base instrutória e a resposta que lhes foi dada pelo Tribunal Colectivo, vertida nas alíneas ci), cii), ciii), cx) e cxii) dos “factos dados por assentes”, dúvidas não existem de que a referida matéria jamais deveria ter sido quesitada por não consubstanciar, em si, qualquer realidade factual susceptível de ser objecto de prova. Antes versando, claramente, sobre questões de direito e contendo, de forma manifesta, matéria conclusiva ou juízos de valor (e não matéria factual). Com efeito: (1) O quesito 4° assenta, todo ele, em matéria de índole jurídica e conclusiva, partindo, ainda por cima, de premissas erradas – “não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82 “, “obrigação que a entidade administrativa impôs aos AA – a despeito da ilicitude da revogação daquele - de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84”, “resultaram para eles vultuosos prejuízos”; (i) os quesitos 5º, 6°, 13° e 15° são um exemplo paradigmático daquilo a que o Prof. Anselmo de Castro chama “factos-conclusão”, já que o Juiz não se interroga nos mesmos sobre quaisquer factos simples, ou só sobre factos simples, encerrando as perguntas ali contidas um raciocínio lógico e juízos de valor. Enfim, as conclusões que os Recorridos retiram, e que o Tribunal “a quo” acolheu, da resposta que foi dada aos quesitos 7° a 12° da base instrutória. Assim sendo, quer por aplicação directa do n.º 4 do art.° 646° do CPC , quer, conforme é jurisprudência uniforme, por aplicação analógica, deverá eliminar-se ou declarar-se não escrita a resposta dada aos referidos quesitos. Ao não o fazer, o Mm° Juiz “a quo” violou, designadamente, o disposto nos arts 511° , n.º 1 e 646° , n.º 4 do CPC . A discordância com a solução de direito da douta sentença recorrida. Resulta da conjugação do art.° 6° do DL 48.051, de 21/11/67, com os arts. 2° e 3° do mesmo diploma, que não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade civil. Para haver ilicitude responsabilizante é necessário que a Administração tenha lesado direitos ou interesses legalmente protegidos do particular, fora dos limites consentidos pelo ordenamento jurídico. Para isso, segundo uma parte da jurisprudência e doutrina, é necessário que a norma violada revele a intenção normativa de protecção do interesse material do particular, não bastando uma protecção meramente reflexa ou ocasional. Ou seja, é necessário existir “conexão de ilicitude” entre a norma ou princípio violado e a posição jurídica protegida do particular, o que deve ser apreciado caso a caso (cfr. Prof. Gomes Canotilho, em anotação ao Ac. STA de 12/12/89, RLJ, Ano 125°, pág. 84). Nestes casos, falece não só o requisito da ilicitude, mas também o da causalidade, pois o vício de forma não se configura como causa adequada do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dele. A violação de normas instrumentais, que não incidem directamente sobre o conteúdo dos actos administrativos, antes regulando aspectos organizatórios, funcionais e formais do exercício do poder, não gera, em princípio, responsabilidade civil. Ora, no presente caso concreto, “o acto administrativo configurado no despacho do Vereador da Ré de 15/12/82 foi declarado nulo pelo STA com fundamento em a DGPU não ter sido chamada a participar na sua formação, a título consultivo, como o impunha o art.° 2° do DL n.º 289/73” – cfr. alínea xcii) dos “factos dados por assente”. Tratou-se, por conseguinte, de um vício meramente formal ou procedimental. A violação decorrente da não audição da Direcção-Geral de Urbanização não se mostra, portanto, relevante do ponto de vista substantivo - o preceito em concreto violado, que determinou a nulidade do alvará de loteamento n.º 36/82 (art.° 2° do DL n.º 289/73, de 6/6), não apresenta uma previsão normativa de cariz substantivo. Quer isto significar que, ainda que os serviços do Recorrente tivessem promovido a consulta em falta, nunca a prática de semelhante acto traria à esfera dos Recorridos a satisfação do invocado direito de construir o empreendimento que pretendiam, já que, violando o alvará de loteamento o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto, o parecer da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização seria necessariamente negativo (até por força do que resultava do disposto no art.° 25° do DL n.º 208/82 , de 26/5, que dispunha o seguinte - “São nulas e de nenhum efeito as resoluções que violem as disposições do plano director municipal”). Os Recorridos não demonstraram, como lhes competia, que a norma de cuja violação resultou o aludido vício tinha por fim a protecção, não meramente reflexa, mas intencional, dos seus direitos ou interesses. Ou, pelo menos, e seguindo uma corrente mais moderada, que a decisão de fundo seria diversa se a forma tivesse sido respeitada, isto é, se a consulta à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização tivesse sido realizada. Assim sendo, e porque na falta de qualquer das circunstâncias acima mencionadas, os actos inválidos por vício de forma não importam, por si só, ilicitude para efeitos indemnizatórios nem o necessário nexo causal, a acção deveria ter sido julgada totalmente improcedente por não provada. Ao decidir em sentido contrário o Mm° Juiz “a quo” violou o disposto nos arts. 22° da CRP, 2° , 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483° e 563° , do CC , 25° do DL n.º 208/82 , de 26/5, e 7°, n.º 1, al. b) do DL n.º 289/73, de 6/6. Sem prescindir, e para o caso, que não se concede, de assim não se entender, Inexistência de dano indemnizável/nexo causal relativamente às denominadas “perda da capacidade construtiva” e “quantia paga em excesso aos SMAS” Todo o raciocínio expendido ao longo da douta sentença recorrida assenta em duas premissas essenciais que, in casu, não se verificam: por um lado, que os Recorridos eram titulares de direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82; por outro lado, que os serviços da Recorrente impuseram aos Recorridos, “a despeito da ilicitude da revogação daquele” alvará, o exercício dos direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84. É a partir desta dupla asserção, vertida, de resto, ilegalmente, no quesito 4° da base instrutória, que tanto a douta sentença objecto de impugnação, como os próprios Recorridos na sua petição inicial, concluem ter resultado para si “vultuosos prejuízos”. Sucede, no entanto, que, como consta da matéria de facto assente, este Supremo Tribunal, por douto acórdão de 29/5/97, decidiu precisamente o contrário do que ali vem pressuposto [cfr. alíneas lxxxix) e xc) da matéria de facto assente]. Não sendo, por conseguinte, os Recorridos titulares de qualquer direito ao abrigo do alvará de loteamento n.º 36/82 em virtude de o mesmo ser nulo, não poderão, por maioria de razão, ser ressarcidos pela perda de um alegado direito de construção que nunca tiveram. A diferença entre a capacidade construtiva permitida por um e por outro dos alvarás de loteamento em confronto não pode, portanto, ser objecto de comparação para os efeitos pretendidos pelos Recorridos e acolhidos na douta sentença impugnada. Pela simples razão de um dos factores da comparação ter sido, pura e simplesmente, erradicado do ordenamento jurídico, tudo se passando como se o mesmo nunca tivesse existido. A valorização da diferente capacidade construtiva não é, portanto, em si, um dano indemnizável já que, tanto de facto como de direito, os Recorridos só puderam construir nos lotes de que eram proprietários de acordo com as prescrições constantes do alvará de loteamento n.º 24/84. O dever de indemnizar numa situação como a presente - declaração de nulidade de um alvará de loteamento antes mesmo de no mesmo estar erigida qualquer construção - tem de ser visto, em primeira linha, no contexto em que se insere: violação pelos órgãos do Município de deveres gerais de diligência, bem como de deveres especiais que a lei põe a seu cargo em matéria de urbanismo. Trata-se, por conseguinte, de incumprimento de deveres numa actuação unilateral da Administração, mas na qual a lei entende proteger os particulares, requerentes do procedimento. Ora, o aspecto mais relevante na delimitação deste dever resulta da existência de limites jurídicos inflexíveis derivados dos efeitos possíveis do acto legal, por contraposição ao acto ilegal que provocou os danos e que dimanam da norma proibitiva de construir contra o disposto no instrumento de regulamentação então vigente - o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto. Quer-se com isto dizer que o dever de indemnizar numa situação como a dos presentes autos é, essencialmente, um dever resultante da actuação ilícita que autorizou uma determinada volumetria de construção, mas em que o acto resultante - aprovação e consequente licenciamento - não podia ser praticado senão com conteúdo diferente e, com aquele conteúdo com que foi prolatado, é um acto nulo. Desta constatação resulta, em termos de causalidade, que o limite dos danos indemnizáveis não pode ultrapassar os danos negativos, porque os danos positivos encontram-se indissoluvelmente conexionados com um efeito que nunca seria possível, por ser afastado pela lei. A nulidade do acto que aprovou o alvará de loteamento n.º 36/82 é, deste modo, uma fronteira inamovível e a situação hipotética que servirá de medida à diferença (cálculo do dano) não pode incluir a situação que existiria se o efeito aprovado fosse legalmente possível. Mesmo sem considerar o dever de indemnizar numa situação como a do presente caso concreto como havendo de se reconduzir à responsabilidade pré contratual, o facto de se tratar de actuação unilateral e, sobretudo, a existência da limitação necessária que decorre da nulidade do acto de aprovação do alvará de loteamento, conduzem a que apenas os danos negativos possam ser considerados como consequência da ilicitude dos órgãos do Recorrente, sendo os positivos resultado inultrapassável da proibição legal de construção. Como decorrência do que acaba de dizer-se sobre os limites intrínsecos do dever de indemnizar do Recorrente por virtude de os danos indemnizáveis não poderem ultrapassar o limite do beneficio permitido pela lei, tem de exprimir-se como as perdas patrimoniais sofridas e que não teriam tido lugar se não fosse a conduta que esteve na base da aprovação ilícita, ou as expectativas goradas, desde que fossem consentâneas com a impossibilidade jurídica do acto proibido por lei e fulminado com a nulidade. Ora, as vantagens decorrentes da situação hipotética de o acto ser permitido contrariam a lei, pelo que está afastado o dever de indemnizar por fundamentos dessa natureza e, assim, os Recorridos, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, nunca podem obter uma compensação decorrente da alegada maior capacidade construtiva que pretendiam implementar, quando essa capacidade é afastada como efeito absoluto da nulidade do acto que aprovou o alvará de loteamento n.º 36/82. No sentido acabado de expor, vide, entre outros, Acórdão do STA de 4/2/88, proferido no processo n.º 021676, Acórdão do STA de 16/05/2001, proferido no processo n.º 046227, e Acórdão do STA de 27/2/07, proferido no processo n.º 0937/06. Ao julgar que a diminuição das áreas de construção do 1º para o 2° loteamento causou aos Recorridos um prejuízo na ordem dos 358.875.000$00 referido à data da instauração da presente acção (resposta ao quesito 13º da base instrutória, que deverá julgar-se não escrita) e que se encontrava verificado o inelutável nexo causal entre este alegado prejuízo e a conduta ilícita imputável ao Recorrente, o Mm° Juiz “a quo” atentou contra o disposto nos arts. 22° da CRP, 2° , 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483° , 562° , 563° , 564° e 566° do CC , 25° do DL n.º 208/82 , de 26/5, e 7°, n.º 1, al. b) do DL n.º 289/73, de 6/6. Assim como violou os referidos dispositivos legais, pelas mesmas exactas razões que acima se expuseram, ao condenar o Recorrente no pagamento aos Recorridos da diferença entre aquilo que por estes foi pago aos SMAS em “função da redução de áreas de construção do 1º para o 2° loteamento “, ou seja, na quantia de 128.316$00 acrescida de juros de mora à taxa legal desde 1985 até efectivo e integral pagamento. Ainda sem prescindir, Da errada quantificação dos danos/nexo de causalidade. Qualquer das quantias que resulta da conjugação de respostas dadas pelo Tribunal “a quo” aos quesitos 7°, 8°, 9°, 10°, 11° e 12° da base instrutória (respectivamente, 62.250.120$00 e 358.875.000$00): não corresponde, por um lado, ao prejuízo efectivamente sofrido pelos Recorridos com a alegada “diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará “; e, por outro, ainda que assim fosse, que não é, não existiria imprescindível nexo causal. Na verdade, e de acordo com a própria alegação dos Recorridos dada como provada: “Por escritura pública de 28/3/83, lavrada no 4° Cartório Notarial do Porto, de fls. 28v. a 38 do livro 36-E, os AA. adquiriram aos proprietários do terreno e titulares do alvará, em regime de compropriedade, os lotes 1, 2, 3 e 4 do dito loteamento (...)” - cfr. alínea xxiv) dos factos assentes; “Antes disso, porém, já os AA. tinham feito contrato-promessa de compra e venda daqueles mesmos lotes” - cfr. alínea xxv) dos factos assentes e documento de fls. 136 e seguintes; “No estudo económico que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82, foi prevista a área de construção de 19.032m2, acima do solo, e a de 7.650m2 na cave (garagens) “- cfr. alínea xxix) dos factos assentes; “Foi em função dessa área de construção disponível e encargos que os AA. adquiriram os referenciados lotes 1, 2, 3 e 4, pelo preço que o fizeram, de 20.935.000$00” - cfr. alínea xxxii) dos factos assentes; “E não os teriam adquirido nessas condições se não fossem esses os pressupostos - área de construção disponível e encargos referidos” - cfr. alínea xxxiii) dos factos assentes; O contrato promessa de compra e venda foi outorgado em 6/5/1980 e no mesmo constava, quanto à forma de cálculo do preço, o seguinte: “O preço total da venda será determinado após aprovação do plano de loteamento e calculado multiplicando a área total de construção - com excepção da área destinada às caves - aprovada pela C.M do Porto para o terreno objecto do presente contrato por 1.100$00, valor atribuído a cada metro quadrado de área de construção” - cfr. cláusula 3ª do documento junto a fls. 136 e seguintes; Ainda de acordo com o mesmo contrato promessa de compra e venda, “no caso de, por qualquer causa independente da vontade dos promitentes vendedores, não ser possível o aproveitamento do terreno identificado na cláusula primeira para construção, o presente contrato haver-se-á por nulo, devendo os promitentes vendedores restituir ao segundo outorgante, em singelo, todas as importâncias que deste hajam recebido a título de sinal ou princípio de pagamento, não resultando para este o direito a qualquer indemnização nem a reparação por perdas e danos ou lucros cessantes” – cfr. cláusula 6ª n.º 1 do documento junto a fls. 136 e seguintes; “No alvará n.º 24/84 só foram permitidas as seguintes áreas de construção: 13. 707m2 acima do solo e 6.800m2 de caves (garagens) “ - cfr. alínea lxxii) da matéria de facto assente. A factualidade supra transcrita nos pontos (vi) e (vii) da antecedente conclusão reporta-se a matéria aceite por mútuo acordo entre as partes e que, como tal, não obstante não ter sido levado à matéria de facto assente, pode e deve ser considerado pelo Tribunal no seu julgamento, atento o que resulta do disposto no art.° 659° , n.º 3 do CPC , aplicável aos acórdãos por força do estatuído nos arts. 713°, n.º 2 e 726º do mesmo diploma legal. Deste modo, e face à matéria de facto adquirida nos autos, podemos facilmente constatar que os Recorridos compraram, em 28/3/83, os lotes de terreno que integravam o alvará de loteamento n.º 36/82 pelo preço de 20.935.000$00, no pressuposto de que ali poderiam construir 19.032m2 acima do solo - 1.100$00 x 19.032m2, tudo em perfeita conformidade com o que haviam acordado com os promitentes vendedores (vide cláusula 3ª do documento de fls. 136 e seguintes). Ainda no decurso desse mesmo ano de 1983, os Recorridos tomaram conhecimento do acto de indeferimento do pedido de licenciamento que haviam apresentado para a construção do Bloco Sul e dos respectivos fundamentos - desconformidade com o que resultava do Plano Director da Cidade [cfr. alíneas xxxvi), xxxxviii), xxxix), xlii), xliii, xlv), xlvi) da matéria de facto assente]. Tendo apresentado, em 18/4/84, novo pedido de licenciamento, que veio a ser aprovado por despacho de 28/8/84 e, posteriormente, titulado pelo alvará n.º 24/84, o qual, como vimos, apenas permitia construir 13.707m2 acima do solo. Ora, face à capacidade construtiva acima do solo efectivamente reconhecida aos lotes de terreno que os Recorridos adquiriram, os prejuízos que estes alegadamente poderão ter sofrido com a nulidade do alvará de loteamento n.º 36/82 correspondem, tão só, à diferença entre o preço que realmente pagaram aos vendedores - 20.935.000$00 - e aquele que, de acordo com o contrato-promessa que celebraram, deveriam ter pago - 15.077.700$00 (1.100$00 x 13.707m2). Ou seja, a quantia de 5.857.300$00! Sustentar o contrário, como o fez a douta sentença objecto de impugnação, representa um enriquecimento dos Recorridos que o Recorrente está convicto ser ilegítimo. Acresce que, mesmo reduzindo o montante da justa indemnização ao valor de 5.857.300$00 (actualizável desde 1985 de acordo com o índice de preços ao consumidor com excepção da habitação), não se verifica in casu o necessário nexo causal entre o facto ilícito e o dano. Ao desconsiderar a realidade acima exposta, o Mm° Juiz “a quo” violou o disposto nos arts. 22° da CRP, 2° , 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67, 483° , 562° , 563° , 564° e 566° do CC e 659°, n.º 3 do CPC. Sempre sem prescindir, No caso em apreço, contrariamente ao decidido pelo Tribunal “a quo”, não se pode calcular o alegado prejuízo que os Recorridos sofreram a título de perda da capacidade construtiva recorrendo unicamente ao critério do custo corrente do terreno por metro quadrado de construção para habitação e garagens. A diferença apurada, lançando mão apenas deste critério, não traduz, na verdade, o dano que os Recorridos realmente sofreram: existe um sem número de condicionantes que não foram tomadas em consideração (impostos, encargos com projectos, licenças, infra-estruturas, etc.). Está-se, assim, perante uma situação em que não é possível determinar o valor exacto dos danos, nem no presente processo, nem em eventual execução de sentença. Em situações deste tipo, em que não pode ser averiguado o valor exacto dos danos, determina o n.º 3 do art. 566.° do Código Civil que o Tribunal julgue equitativamente dentro dos limites que tiver por provados. Era o que deveria ter feito o Mm° Juiz “a quo”, que chegaria, certamente, se tivesse proferida uma decisão justa, a um valor bastante mais reduzido do que aquele que acabou por atribuir aos Recorridos. A situação, se a analisarmos com a devida atenção, é ainda mais chocante quando constatamos que a douta sentença recorrida, sem qualquer tipo de explicação/justificação, parte do pressuposto que os Recorridos têm o direito de continuamente actualizarem os preços relativos à capacidade construtiva “perdida” em virtude da declaração de nulidade do alvará n.º 36/82. Tal premissa é, pura e simplesmente, irrealista/inaceitável, traduzindo uma desproporção manifesta entre aquilo que é o prejuízo efectivo dos Recorridos e o que lhes é, abusivamente e sem qualquer suporte legal, dado pelo Tribunal “a quo”. Repare-se que, ainda que se aceite o critério que vem proposto como o adequado para aferir do dano sofrido pelos Recorridos, o custo do terreno por metro quadrado de construção tem, necessariamente, de se restringir ao período de tempo em que “vigorou” o alvará de loteamento n.º 36/82, ou seja, até o mesmo ter sido “substituído” pelo alvará de loteamento n.º 24/84. Ora, tendo os Recorridos adquirido os lotes em causa em 28/3/83 e o alvará de loteamento n.º 24/84 sido aprovado em 28/8/84, 17 meses depois, é com referência a este concreto e bem delimitado período que terá de se aferir o valor do terreno a partir do preço então vigente por metro quadrado de construção. Como se estivéssemos perante o cálculo da indemnização devida numa situação de expropriação por utilidade pública dos terrenos (que, como se sabe, é aferida pelo valor do bem calculado à data da declaração de utilidade pública, actualizável de acordo com o índice de preços ao consumidor publicado pelo INE, com exclusão da habitação). Por conseguinte, e segundo o próprio critério acolhido na douta sentença recorrida, só os valores resultantes da resposta aos quesitos 9º e 10º da base instrutória [cfr. alíneas cvi) e cvii)] poderiam, e deveriam, ser utilizados para aferir o prejuízo real dos Recorridos a este título: a permanente actualização de preços de construção consubstancia repete-se, um ilegítimo enriquecimento dos Recorridos à custa do erário público! O Mm° Juiz “a quo”, ao aderir, acriticamente, à tese propugnada pelos Recorridos atribui-lhes, no fundo, um valor indemnizatório que é irrealista e que lhes confere, bem vistas as coisas, o direito a adquirirem vários prédios urbanos para construção de graça. Mais, um valor que, seguramente, não andará longe daquele que os Recorridos tiveram que investir para erigirem os, ainda assim, gigantes blocos de apartamentos que construíram nos lotes adquiridos. Em violação clara do que resulta dos arts. 22° da CRP, 2° , 3° e 6° do DL n.º 48.051, de 21/11/67 e 483° , 562° , 564° e 566° do CC . Os recorridos contra-alegaram, pronunciando-se pela confirmação da sentença. O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar provimento ao primeiro agravo e de conceder provimento parcial ao recurso deduzido da sentença, revogando-a no segmento relacionado com a diminuição das áreas de construção do primeiro para o segundo loteamento. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: Correu seus termos por este mesmo Tribunal acção administrativa para efectivação da responsabilidade civil da Ré, entre as mesmas parte, que obteve o processo n.º 567/86, e que se encontra finda (certidão das peças essenciais desse processo que se junta como documento, adiante sempre referenciado por “ibidem”); Nessa acção foram dados como assentes os factos que seguem, os quais aqui são também articulados como factos essenciais da causa de pedir da presente acção - e que, quando se justificar, serão articulados tal como ficaram apurados, entre aspas, e com referência às respectivas peças processuais (agora com destaques nossos); “Por despacho de 15.12.1982, proferido com delegação de poderes do Presidente da Câmara Municipal do Porto, pelo Vereador a tempo inteiro, da mesma Câmara, Arq. S…, sobre o requerimento n.º 10 284 aí registado em 12-5-82, foi aprovado um loteamento” (ibidem – ESP. A); “ O loteamento aí aprovado dizia respeito ao prédio sito entre a Praça … e a Rua …, a chamada “Quinta …”, na freguesia de Nevogilge e na Foz do Douro, na cidade do Porto” (ibidem - ESP. A); “e reportava-se à 1.ª Fase da referida urbanização, em terrenos identificados no respectivo instrumento e aqui dados por reproduzidos” (ibidem - ESP. A); “Na sequência, foi emitido a favor dos aí requerentes, os Herdeiros de T…, o alvará de loteamento n.º 36/82, registado na referida Câmara Municipal no livro 1, fls.. 62, n.º 36, em 16-12-82” (ibidem - ESP. B); “Do mesmo alvará ficou constando que os projectos da referida urbanização foram oportunamente aprovados” (ibidem - ESPI B); “e que o loteamento se situava em local abrangido pelo Plano Director de Urbanização da Cidade, aprovado por despacho ministerial de 1.8.1964, com o qual estava conforme” (ibidem - ESP. B); “Certo que, como sempre acontece, a passagem do alvará foi antecedida de um estudo económico realizado pelos serviços competentes da Câmara, cujo resumo consta da informação de 13.11.82 do respectivo processo, aqui dada por reproduzida (ibidem – ESP. A); “Esse estudo económico foi feito com base numa definição prévia de volumes e áreas de construção, como tudo consta da mesma informação” (ibidem - ESP. C); “sendo certo que para o lote 1 foram previstos R/C e 8 pisos numa zona e R/C e 4 pisos noutra zona, para o lote 2 foram previstos R/C e 8 pisos, para o lote 3 foram previstos R/C e 8 pisos e para o lote 4 foram previstos R/C e 11 pisos” (ibidem – ESP.C) e sendo certo ainda que o mesmo estudo se baseou, outrossim, nos orçamentos relativos às aí chamadas “despesas de urbanização”, orçamentos preliminarmente obtidos” (ibidem - ESP.C); “Em reunião efectuada entre os representantes do município e os interessados requerentes do loteamento, foram finalmente acordadas as condições de concessão do respectivo alvará, tal como consta do mesmo processo, e foi também objecto de ofício n.º 1.590/82/GTE” (ibidem – ESP. D); “Na continuidade, foi emitido o aludido alvará do loteamento, contendo o resumo das condições a que ficou sujeito, criadas em função dos mencionados antecedentes, de entre as quais” (ibidem - ESP. E); “foi aprovada a constituição de 10 lotes de terreno, numerados de 1 a 10 com áreas, respectivamente, de 2.513m2, 1.626m2, 1.700m2, 2.527m2, 2.058m2, 44244m2, 5.233m2, 32.867m2 e 13.227m2, com a localização prevista na planta que ficou anexa ao alvará (com..1ª)” (ibidem -. ESP. E); “a área lapisada a carmim na mesma planta anexa (lotes nºs 5 e 10) seria integrada gratuitamente no domínio público, para cumprimento do novo alinhamento de acordo com a urbanização prevista para o local (cond.2a)”; (ibidem - ESP. E); “o excedente de encargo de mais-valia sobre o custo dos trabalhos de urbanização no montante de 27 300 000$00, seria liquidado pelos requerentes pela execução dos projectos de todas as infra-estruturas da via Nun ‘Alvares - nascente e poente - entre a Praça … e a Rua … e pela construção de parte da via poente, com 235m de comprimento, a que corresponde uma área de 3.995m2 a partir e para norte da Praça … (cond.3ª)”; (ibidem - ESP. E); “as infra-estruturas referidas compreendiam as redes de águas pluviais, saneamento, electricidade, pavimentação, iluminação pública e ajardinamento, de acordo com os projectos aprovados e a aprovar sob fiscalização dos serviços (cond.3ª); (ibidem - ESP. E); “o prazo para apresentação do projecto das vias nascente e poente entre a Rua … e a Praça do … era de 12 meses a contar da data do alvará (cond.4ª)”; (ibidem - ESP. E); “e a execução dos 235m de comprimento da via poente teria de estar concluída 18 meses após a aprovação dos projectos, para o que deveriam apresentar então a respectiva garantia bancária de acordo com os valores constantes do orçamentos/estimativas e que viessem a ser definidos pelos diferentes Serviços Municipalizados (cond.4ª)”; (ibidem - ESP. E); “os lotes 8 e 9 destinavam-se a ser cedidos para os fins aí referidos (cond.5ª); (ibidem - ESP. E); “os restantes lotes 6 e 7, correspondentes à 2ª fase do loteamento, seriam objecto de um novo alvará de loteamento (cond.6ª)”; (ibidem – ESP. E); “os alvarás de habitabilidade das construções previstas nos lotes nºs 1 a 4 ficavam condicionados ao início das obras de execução de parte da via poente, a cargo dos requerentes (cond.7ª)”; (ibidem – ESP. E); “Por escritura pública de 28.3.83, lavrada no 4° Cartório Notarial do Porto, de fls. 28v. a 38 do livro 36-E, os A.A. adquiriram aos proprietários do terreno e titulares do alvará, em regime de compropriedade, os lotes 1, 2, 3 e 4 do dito loteamento, nos termos constantes dos respectivos documentos autênticos que se encontram juntos ao mesmo processo camarário, e que se dão por reproduzidos, entre os quais a ligação dos adquirentes ao cumprimento das condições do alvará” (ibidem - ESP. F); “Antes disso, porém, já os A.A. tinham feito contrato promessa de compra e venda daqueles mesmos lotes” (ibidem – ESP. F); “o que permitiu ao autor intervir desde logo no processo burocrático camarário relativo ao aludido loteamento” (ibidem – ESP.G); “aí prestando em 13.12.82 termo de responsabilidade, em substituição dos primitivos requerentes do processo, ao cumprimento de todas as condições exigidas pela Câmara e constantes do alvará mencionado” (ibidem - ESP. G); “e aí apresentando em 14.12.82 garantia bancária do montante de 10. 614.000$00, referida expressamente no mesmo alvará, como correspondendo à execução de infra-estruturas da referida 1ª fase do loteamento” (ibidem - ESP. G); “No estudo económico que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82, foi revista a área de construção de 19.032m2, acima do solo, e a de 7.650m2 na cave (garagens)” (ibidem - RESP.QUES. 4°)”; “foi em função desta área de construção que foi calculado o encargo de mais-valia previsto no mesmo alvará” (ibidem - RESP.QUES. 5º); “sendo esse encargo constituído pelos seguintes ónus económicos daí constantes: cedência gratuita dos lotes 5 e 10; execução dos projectos de todas as infra-estruturas das vias Nun'Álvares, nascente e poente, entre a Praça do … e a Rua do … e construção de parte da via poente, na extensão de 235m de comprimento, a que corresponde uma área de 3995m2 a partir e para norte da Praça do …, cujo orçamento global era de 27.300.000$00; custo dos trabalhos de urbanização, orçado em 11.510.000$00” (ibidem - RESP. QUES. 6°); “Foi em função dessa área de construção disponível e encargos que os A.A. adquiriram os referenciados lotes 1, 2, 3 e 4, pelo preço por que o fizeram, de 20.935.000$00” (ibidem - RESP. QUES. 7); “E não os teriam adquirido nessas condições se não fossem esses os pressupostos - área de construção disponível e encargos referidos” (ibidem - RESP. QUES. 8°); “A fim de dar cumprimento à condição 4ª do alvará supra referido, o lº A. apresentou o requerimento n.º 4393/83, de 25.2.83, sem o que não possuiria elementos para o efeito” (ibidem - ESP. H); “mas nenhuma resposta recebeu dos serviços da Ré” (ibidem - ESP. H); “Requereu também o 1° A. o licenciamento de obra a construir no lote n.º 1, mediante o requerimento n.º 13982/83, 4.7.83” (ibidem - ESP. 1); “mas nenhuma resposta oficial recebeu também dos serviços da Ré” (ibidem - ESP. I); xxxviii) ou, melhor dizendo, “na sequência do alvará de loteamento nº 36/82, os A.A. promoveram a elaboração do projecto de construção do Bloco Sul” (ibidem - ESP. AA); “que submeteram a licenciamento à Câmara (req° n.º 13.982/83)” (ibidem - ESP. AA); “tendo apresentado, na mesma altura, um estudo prévio para o Bloco Centro e um Programa-base para o Bloco Norte” (ibidem - ESP. AA); “O projecto apresentado com o requerimento de licenciamento de supra alínea I) (vide supra art° 36°) era rigorosamente conforme com o alvará de loteamento n.º 36/82” (ibidem - RESP. QUES. 1°); “Por despacho de 2.9.83 foi indeferido esse pedido de licenciamento (esp. também alíneas I) e J)” (ibidem - ESP. AA); ou, melhor dizendo, “veio apenas o 1° A. a conhecer, na sequência da notificação referida no subsequente art.°...” (da petição inicial) “que havia sido proferido despacho em 2.9.83, que indeferia o pedido de licenciamento no processo iniciado com o dito req. 13.982/83, com fundamento em que o projecto contrariava o Plano Director, o qual previa para essa zona habitações unifamiliares” (ibidem – ESP. J); “mas esse despacho não lhe foi notificado” (ibidem – ESP. J); “Certo é que o 1° A. foi contactado pessoalmente pelos representantes da Ré para participar em reunião em que também estariam presentes responsáveis pela Direcção Regional do Planeamento Urbanístico do Norte” (ibidem – ESP. L); “A pretendida reunião teve lugar, e durante ela ao 1° A. foi informado, com surpresa sua, que a Ré não permitia executar o loteamento, tal como aprovado fora, por entender agora que ele era desconforme com o Plano Director da Cidade, opinião aí expendida verbalmente” (ibidem - ESP. L); “O A., manifestando sempre que ele e seus representados não prescindiam dos seus direitos, admitiu chegar a uma solução conciliatória que minimizasse os prejuízos causados pela obstrução camarária” (ibidem – ESP.M); “Mas só tempos mais tarde, em 16-3-1984, fora os A.A. notificados, através do 1º A., do despacho proferido, com delegação de poderes do Presidente da Câmara, pelo Eng°. U…, de 14-1-1984, e do seguinte teor: -“Foi promovida uma reunião com a presença do Sr. Chefe de Direcção dos Serviços Jurídicos, os quatro Senhores Advogados Síndicos e o Sr. Eng°. V… da D.S.U., na qual se debateu toda a problemática em causa, em particular a proposta de andamento do assunto avançada pelo Prof. X…. Foi obtido um consenso de que a proposta era viável e poderia servir para a resolução do problema. Homologo, pois, a proposta e a informação do G.P.U. Assim deverá o requerente ser informado da proposta e da informação do G.P.U. referidas, no sentido de proceder em conformidade, permitindo à Câmara sanar uma situação extremamente complexa e difusa. De qualquer forma, chama-se a atenção para o meu despacho de 10 de Janeiro p.p. ao qual deve ser dado andamento conveniente” (vide processo burocrático) (ibidem – ESP. M); “Pôde então o 1° A. conhecer a referida informação do G.P.U. com o nº 25/84, de 3.2.84, cujo teor se dá por reproduzido” (ibidem – ESP. M); “E em que, reconhecendo claramente os compromissos assumidos pela Ré relativamente à 1.ª Fase do loteamento que só poderiam ser modificados por acordo conciliatório com A.A.., ora interessados” (ibidem - ESP. M); “Acabava por propor que “a construção desta 1.ª Fase deveria observar os seguintes princípios: “1° - A área disponível, lote, será de 10.180m2, aplicando o coeficiente de ocupação do solo de 3,5m3/m2, a solução urbanística não deverá ultrapassar 35.630m3 do volume total construído. “2° - deverá também ficar assegurada a integração da faixa de terreno lapisada a vermelho, necessária à nova implantação da Via Nun 'Álvares, e que é cerca de 760m2. “3° - Não poderá possuir qualquer acesso, mesmo de peões para a Via Nun’Álvares. “4° - Deverá ser revisto o estudo económico. “5° - Deverá ser apresentada pelo requerente uma proposta de implantação e volumes em conformidade com os pontos atrás referidos. “6° - Esse Plano, após aceitação em princípio, deverá ser remetido à Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico do Norte de modo a correr o seu parecer para proposta final da mudança de função aprovada no Plano Director. “7° - De posse desta exigência legal, poder-se-á então emitir as necessárias licenças de construção” (ibidem - ESP. M); “E pôde o mesmo A. conhecer a invocada proposta do Prof. X… de 9.2.84, pronunciada na sequência da transcrita informação, e do seguinte teor: “A) - Quanto ao ponto l verifica-se que o mesmo excede os parâmetros fixados pelas N.A.U. pois o coeficiente de ocupação do solo não é aplicável às áreas de recorte fundiário ou lote, apto como tal para construção, excluídas pois as áreas proporcionadas de vias, estacionamento e equipamento, que não devem ser para um tal efeito consideradas. Daqui que o cômputo global do volume de construção a autorizar careça de revisão, em função do pedido de reformulação do loteamento a que adiante se alude. “2 - De facto disponibilidade da Câmara para a solução conciliatória que se encara adoptar, parece implicar como seu acto preliminar que o requerente reformule a essa luz o loteamento anterior. Será perante esse pedido, implicando a anulação do anterior que a Câmara se deverá pronunciar em termos de materialização do consenso alcançado, mas essa pronúncia terá em qualquer caso a sua eficácia condicionada a obtenção da anuência da Direcção dos Serviços Regionais do Planeamento Urbanístico. “3 - Pensa-se que dentro dos parâmetros precedentes os Serviços Jurídicos deverão ser consultados sobre a viabilidade das actuações acima referidas com vista a formalizá-las em termos de adequada ressalva dos interessados camarários ou adaptá-los à consecução desse objectivo. “4 - Concorda-se com os restantes pontos da informação em apreço” (vide proc. burocrático)” (ibidem - ESP. N); “Pôde também o A. conhecer os pareceres dos serviços jurídicos, que foram no sentido de a Câmara estar vinculada por acto constitutivo de direitos, cuja revogação só seria lícita em prazo que já transcorrera, pelo que só por via conciliatória poderia ser resolvido o problema” (ibidem – ESP. O); “Logo o A., por si e pelos demais A.A. seus representados, apresentou requerimento em 18-4-84, com o n.º 8539/84, em que, na sequência da aludida notificação submeteu à Câmara “como aditamento, uma alteração ao plano de urbanização e loteamento que serviu de base ao alvará de loteamento n.º 36/82”, a qual continha “uma nova implantação com definição de novos volumes de construção” (ibidem – ESP. P); “esclarecendo que isso se destinava “a, em via conciliatória proposta pela Ex.ma Câmara, obter a alteração urgente e rápida do Plano Director no sentido de uma minimização dos já muito vultuosos prejuízos” “e ainda afim de ser obtida uma também rápida e urgente licença de construção no processo de obras nº 13.982/83” (cf. Processo burocrático)” (ibidem - ESP. P); “Na mesma data, apresentou o mesmo A., por si e em representação dos demais, uma longa exposição à Câmara (req. N.° 8.591) em que fazia, paciente e cuidadosamente, o historial do grave caso - nos termos que se dão aqui por integralmente reproduzidos” (ibidem - ESP. Q); “e em que houve por bem frisar, para dúvidas não existirem: Pretendem o requerente e seus representados deixar bem claro que, não prescindindo dos seus direitos, só em condições de perfeita equidade perante os interesses em causa admitem tal conciliação, razão pela qual apresentam nesta mesma data uma alteração do loteamento” (sic)” (ibidem - ESP. Q); “e explicando de seguida com cuidado a posição jurídica dos A.A. aí requerentes, quer a nível da área de construção, quer do estudo económico, quer do prazo para projectos de vias, quer da construção de via, quer do prazo do alvará, quer sobre o projecto de construção de obra já requerido” (ibidem – ESP. Q) “terminaram por esclarecer que não prescindiam de ser, ressarcidos pelos danos causados pela entidade administrativa, em consequência da responsabilidade civil em que ela estava constituída” (ibidem - ESPI Q); “a menos que se realizasse um acordo equitativo, que passasse pela rapidez na solução do impasse como pela justa ponderação dos danos efectivos sofridos pelos requerentes em coordenação ou compensação com os encargos deles exigíveis (cf. Processo burocrático)” (ibidem - ESP. Q); “Prosseguiu o processo os seus trâmites graciosos para a concessão de novo alvará, tendo sido requerido em 23.7.84 (requerimento nº 15.617)” (ibidem – ESP. R); “Até que, por despacho de 28.8.84, proferido, com delegação de poderes do Presidente da Câmara do Porto, pelo Eng.° U…, foi aprovado o loteamento n.º 24/84, que alterava o alvará n.º 36/82 atrás referido, e se reportava à por demais referida propriedade” (ibidem – ESP. S); “Também deste alvará - com o n.º 24/84, registado na Câmara no Livro 1, a fls. 73 em 20-11-84 - ficou constando que o loteamento se situa em local abrangido pelo Plano Director de Urbanização da Cidade, aprovado por despacho ministerial de 1-8-1964, com o qual está conforme” (ibidem - ESP. S); “Aí se deixou expresso que fora já prestada a caução a que se refere a al. b) do n°1 do art° 13° do DL n.º 289/73, na quantia de 10.156.000$00, mediante garantia bancária, e com o fim de garantir a execução de todos os trabalhos de urbanização cujo prazo de execução deveria ser de dois anos a contar da data de emissão do mesmo alvará” (ibidem – ESP. S); “A realização do loteamento ficou sujeita, outrossim, a conjunto de condições, a saber” (ibidem - ESP. T); “era autorizada a constituição de 11 lotes de terreno, numerados de 1 a 8D. com as áreas, respectivamente, de - lote 1 - 1466m2, lote 2 - 2513m2, lote 3 - 2010m2, lote 4 - 2010m2, lote 5 - 769m2, lote 6144m2, lote 7 - 1000m2, lote 8 - 160m2, lote 8B - 180m2, lote 8C - 180m2, lote 8D - 160m2, com a localização prevista na planta aí anexa (cond. 1ª)” (ibidem – ESP.T); “as áreas lapisadas a carmim na mesma planta (lotes 6 e 7) seriam integradas gratuitamente no domínio Público para cumprimento do novo alinhamento, de acordo com a urbanização prevista para o local (cond. 2ª)” (ibidem – ESP. T); “os lotes 8, 8B, 8C e 8D viriam a ser permutados com a área tracejada confinante a sul, permuta que só seria concretizada se viesse a ser aprovada em reunião camarária (cond. 3ª) (ibidem - ESP. T); “na hipótese de não ser aprovada em reunião camarária a permuta referida, os lotes 8A, 8B, 8C e 8D deveriam ser cedidos gratuitamente à Câmara no domínio público, com vista ao cumprimento do alinhamento aprovado (cond. 4ª)” (ibidem - ESP. T); “o prazo de execução das infra-estruturas seria de dois anos a contar da data da emissão do alvará em referência (cond. 5ª)” (ibidem - ESP. T); “e ainda o encargo de mais-valia relativo à nova solução urbanística ficaria dependente da conclusão das negociações já iniciadas por requerimento dos requerentes e suspensão do alvará de loteamento nº 36/82 (cond. 6ª) (ibidem - RESP. QUES. 10º); “No alvará n.º 24/84 só foram permitidas as seguintes áreas de construção: 13.707m2 acima do solo e 6.800m2 de caves (garagens)” (ibidem - RESP. QUES. 10ª); “A área de construção do alvará n.º 24/84 sofreu uma redução da ordem dos 25,16% em relação à área de construção permitida pelo alvará n.º 36/82” (ibidem - RESP. QUES. 18°); “Vão passados longos meses, mais de dois anos” - por referência óbvia à data da propositura da primitiva acção, e hoje vão passados cerca de quinze anos - “sem que a entidade administrativa tome uma posição clara e decidida sobre o ressarcimento danos que aos A.A. causou, ainda que sob a perspectiva da supra referida condição 6 do alvará n.º 24/84 (ibidem - ESP U); “e isso apesar de os A.A., na sequência da sua aludida exposição de 18-4-84 e da emissão do alvará n.º 24/84, terem requerido, já em 30.4.85 (requerimento nº 8777) que “em seguimento à via conciliatória proposta pela Ex.ma Câmara para a regularização deste assunto, se proceda à resolução dos aspectos que não foram ainda contemplados neste último alvará e em particular o volume da construção adquirido pelos requerentes e que aí não foi considerado” (ibidem - ESP. V); “e ainda que esse assunto fosse “decidido nos próximos 60 dias, já que os requerentes, no caso de se gorar o entendimento, não prescindirão de intentar a acção de indemnização respectiva, segundo a orientação expressa na referida exposição, pelo que o deverão fazer em prazo adequado” (cf. proc. burocrático)” (ibidem - ESP. V); “e isso mesmo a despeito de os A.A., com cuidado e lealdade, terem exposto, através de seu novo requerimento de 14.6.85 (requerimento n.º 11.722), aquilo que consideravam os prejuízos havidos até essa altura (cf. proc. burocrático)” (ibidem -ESP. V); lxxviii) Certo é também que “Os A.A. não interpuseram recursos contenciosos dos despachos 2.9.83 (alínea J) e de 16.3.84 (alínea M)” (ibidem - ESP. Z)); “O facto constante da supra alínea Z) (vide supra art.° 78°) ocorreu porque os A.A. acederam, com boa fé negocial, em acordar a via conciliatória sugerida e da iniciativa da Ré, que se mostrava preocupada com as consequências, para si gravosas, do procedimento dos seus agentes” (ibidem – RESP. QUES. 2°); “E os A.A. desde sempre fizeram a ressalva de que não prescindiriam de ser indemnizados pelos danos que a actuação administrativa que os agentes da Ré lhes causava, o que esta conheceu e aceitou” (ibidem – RESP. QUES. 3°); Como se disse (supra art°s 1° e 2°), propuseram os A.A. contra a R. a acção judicial aí referida, nos termos que constam da respectiva petição inicial certificada e respectivos documentos que a acompanharam, e que neste lugar se dão por escritos e referenciados (ibidem); No processo referido nos precedentes art°s 1° e 2° os aí A.A. formularam o seguinte pedido: “Termos em que a presente acção deverá ser julgada provada e procedente e, em consequência, ser a Ré condenada a pagar aos A.A., conjuntamente, a quantia global de 213.689605$00, acrescida de juros moratórios legais à taxa que for vigorando desde a citação da mesma Ré até efectivo pagamento” (ibidem); lxxxiii) Numa primeira fase, foi decidido na 1ª Instância o indeferimento liminar da petição, com fundamento em que os ali A.A. já não possuíam direito a indemnização por não terem interposto prévio recurso contencioso, mas essa sentença foi revogada em recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que mandou baixar o processo para prosseguir os seus termos (ibidem); Prosseguindo os seus termos o processo, contestou a demandada conforme consta do respectivo articulado e que dão também aqui por transcritos (ibidem); Apresentaram os A.A. o articulado réplica, e, mais tarde, requerimento de ampliação do pedido, nos teores que constam do mesmo documento junto (ibidem); Da elaborada especificação e das subsequentes respostas aos quesitos resultou que foram dados como assentes entre A.A. e R.R. os factos atrás articulados e devidamente assinalados, com o teor contido entre aspas tal como transcrito (ibidem); lxxxvii) Na sequência do mesmo processo referido nos precedentes art°s 1° e 2° veio a ser proferida douta sentença em 23.06.92, que decidiu: “Em conformidade com o exposto, julgo a presente acção parcialmente provada e procedente, e improcedente na parte restante, pelo que condeno a Ré a pagar aos A.A. a importância de 988.136$00, acrescida dos respectivos juros, à taxa legal, desde a citação até efectivo pagamento, absolvendo-a do restante pedido” (ibidem); lxxxviii) Interposto recurso desta sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, formularam os aí recorrentes as alegações constantes do teor que se dá aqui por reproduzido, formulando a seguinte conclusão final: “Termos em que, revogando-se a sentença na parte recorrida e condenando-se ademais a Ré a pagar ainda aos A.A. a quantia global de 356.415460$00, acrescida dos juros moratórios como peticionados na 1ª Instância, far-se-á Justiça” (ibidem); Mas por douto acórdão de 28.05.97 foi decidido: “Termos em que acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e revogar a decisão recorrida por não provada a ilicitude em que os A.A. ora Recorrentes, fundaram a obrigação de indemnizar por parte da Ré, nos termos do art° 2° do DL 48.051 de 21-xi-67” (ibidem); Para assim decidir o douto acórdão formulou a seguinte fundamentação, que se deve aqui transcrever (os destaques são nossos): “Resulta, à saciedade, da matéria de facto considerada provada pela decisão recorrida que, o licenciamento de 15/14/82 contrariava o Plano Director de Urbanização da Cidade do Porto, aprovado por despacho ministerial de 1/8/64, pois, designadamente, em local onde, no Plano, se previa a construção de moradias unifamiliares, previam-se, no loteamento licenciado por aquele acto, prédios de habitação colectiva que chegava a atingir 11 pisos. A esse desrespeito, fazem também referência as Informações camarárias 23.069/83 e 258/83, constantes do instrutor relativo à concessão do alvará 36/82, que se encontra apenso e cujo teor foi considerado reproduzido, na matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida (fls. 283). - Não foi obtido previamente o parecer da D. Geral do Planeamento Urbanístico através dos seus Serviços Regionais, como se comprova pela consulta do já referido instrutor, que a sentença em recurso, considerou reproduzido. Tanto assim que, após ser-lhe remetida, em cumprimento do preceituado no art. 19° nº 4 do DL 289/73, uma cópia do alvará 36/82, a D. Regional de Planeamento Urbanístico do Norte, pelo oficio 1840 de 28/ix/83, assinado pelo respectivo Director, dirigiu à C.M. do Porto, nos seguintes termos: “Tendo-nos surgido dúvidas na conformidade do Loteamento em epígrafe com o Plano Director da cidade do Porto, não obstante tal figurar expressamente no respectivo alvará, rogo a V.Exa. promova ao envio a título devolutivo das peças escritas e desenhadas necessárias à verificação, já que o referido alvará é omisso relativamente à densidade de ocupação, cérceas e equipamento. 2.2.4. Ao tempo em que foi concedida a licença de loteamento relativo ao alvará 36/82, o diploma regulador das operações de loteamento era o DL 289/73 de 6 de Junho, o qual no seu art. 2° n°1 prescrevia, além do mais, a necessidade de audição da Direcção-Geral de Urbanização, antes de a Câmara se pronunciar sobre o pedido de loteamento; e o nº 2 do mesmo preceito estatuía: “Os pareceres da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização e de outra entidades dependentes do Governo serão dispensados sempre que as operações previstas no artigo anterior se conformarem com o Plano de Urbanização aprovado nos termos do DL 560/71 de 17 de Dezembro, e tenham sido ouvidos os Serviços Municipais ou o gabinete técnico I referido no nº 1. Do exposto resulta já que quer se considerasse ou não, o Plano Director de Urbanização da cidade do Porto, um Plano de Urbanização aprovado nos termos do DL 560/71 de 17 de Dezembro, a consulta da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, não podia ser dispensada, pois a operação de loteamento não se conformava com aquele Plano (ver ac. deste STA de 2-VI-87 P. 22.317). É pois irrelevante para a solução jurídica do presente caso, discutir a validade daquele Plano, por alegadamente não ter sido publicado, como se refere no douto parecer jurídico junto aos autos. E o art. 14º nº 1 do citado diploma legal prescreve: “Os actos das Câmaras Municipais respeitantes a aprovações de loteamento quando não sejam precedidos da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização ou das entidades referidas no nº 1 do art 2° nos casos em que é devida, ou quando não sejam conformes com o seu parecer ou decisão do Ministro respectivo são nulos e de nenhum efeito”. Nesta conformidade, forçoso é concluir que o despacho do Vereador da C.M. do Porto de 15/12/82, é um acto nulo e de nenhum efeito, por força das disposições conjugadas dos arts 2° nº 1 e 2 e 14° nº 1 do DL 289/73 de 6 de Junho 2.2.5. Sendo nulo, não é constitutivo de direitos, nem os posteriores actos, de 2-IX-83, que recusou o licenciamento de construção a realizar no lote nº 1 (conforme àquele loteamento,), e de 14/1/84 que aprovou o novo loteamento para o local, operando efeitos contrários aos do acto de 15/12/82, são actos de revogação, ao contrário do que se considerou na sentença recorrida, pois, os actos nulos, face à sua inaptidão intrínseca de criar quaisquer direitos ou constitui relações jurídicas válidas, são insusceptíveis de revogação (ver entre outros, Mário Esteves de Oliveira, obra e local citadas). Por inteiramente aplicável à situação em análise, transcreve-se a doutrina inserta nos pontos I e II do sumário do ac. deste STA de 3-V-90, publicado nos Apêndices ao D. da R. de 31-1-95 pg 3288: I - “Não é revogatório dos despachos que licenciaram construções o que, depois de ter verificado que elas se localizavam no perímetro do Parque Nacional da Arrábida e que a respectiva Comissão Instaladora os não autorizava, o que implicava serem aqueles nulos e de nenhum efeito ordenar a demolição dessas construções. II - Isso não teria qualquer sentido, já que esses actos eram assim insusceptíveis de produzir quaisquer efeitos independentemente da declaração nesse sentido” 2.2.6. Face à inelutável nulidade do licenciamento de 15/12/82, não poderá manter-se a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que considerou serem aqueles actos de 2-IX-83, e sobretudo o licenciamento do novo loteamento em 14/1/84, “revogações ilegais de um acto constitutivo de direitos”. A revogação desta decisão, impõe-se, pois, como decorrência lógica da declaração de nulidade do acto de 14/I/84. E, falece assim o primeiro pressuposto em que os A.A alicerçaram a obrigação de indemnizar por parte da Ré: a ilicitude daqueles actos de 2-IX-83 e 14-1-84. Este facto, torna inútil, prejudicando o conhecimento dos demais pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual por acto ilícito, designadamente aqueles que foram apreciados na decisão recorrida e objecto de impugnação no presente recurso jurisdicional’ (sic - a pontuação é muito deficiente) (ibidem). Este acórdão transitou em julgado (ibidem); Como se viu, o acto administrativo configurado no despacho do Vereador da Ré de 15.12.82 foi declarado nulo pelo S.T.A. com fundamento em a DGPU não ter sido chamada a participar na sua formação, a título consultivo, como o impunha o art.° 2° do DL n.º 289/73; O serviços jurídicos da Ré alertaram para a ilegalidade do despacho de 14.01.84 enquanto revogatório do despacho de 15.12.82; A garantia bancária prestada pelos AA em 14.12.82 - no montante de 10.614.000$00 - veio a revelar-se inútil, porque sem vantagem para o processo, durante o período que transcorreu até à emissão do 2° alvará, em 20.11.84; Ou seja, durante 706 dias (de 14.02.82 a 20.11.84); O que representou um prejuízo global de 895.820$00 consistente na despesa que, por esse período excessivo e inútil, os A.A. tiveram de pagar ao Banco garante (ibidem - doc. 1); Os A.A. efectuaram em 05.11.81 o pagamento aos Serviços Municipalizados de Águas e Saneamento da quantia de 510.000$00, que lhes foi exigida tendo em conta a área de construção prevista no alvará n.º 36/82; As partes não desconheciam - antes tiveram isso presente na negociação e resolução de não serem interpostos recursos - que, perante que dispunha o art° 2° do DL n.º 40.388, de 21.11.55, e até a legislação sobre loteamentos, poderia vir a suceder que fosse a própria Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização a embargar as obras que os AA. iniciassem, muito mais tarde, com a procedência dos seus recursos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 1° da base instrutória); Ou seja, que poderia ser inutilizado o resultado prático da procedência desses possíveis recursos contenciosos administrativos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 2° da base instrutória); Estas razões estiveram presentes na negociação, de modo a que os AA. não interpusessem recursos dos referidos actos mas antes acedessem à via conciliatória (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 3° da base instrutória); Da não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento nº 36/82, e da obrigação que a entidade administrativa impôs aos AA- a despeito da ilicitude da revogação daquele - de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará nº 24/84 resultaram para eles vultuosos prejuízos (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 4° da base instrutória); Consistentes estes, substancialmente, na diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 5° da base instrutória); Desta diferença proveio um prejuízo para os Autores – nessa altura - de não menos de 65.250.120$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 6° da base instrutória); Tendo em conta que os 5.325m2 acima do solo eram de construção de habitação (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 7° da base instrutória); que os 850m2 de caves eram de construção de garagens (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 8° da base instrutória); que nessa altura (1982), no primeiro tipo de construção, atenta ainda a qualidade prevista, era normal obter um preço de 11.818$20/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 9° da base instrutória); e que também nessa altura (1982), no segundo tipo de construção, com as mesmas condicionantes, era normal obter um preço de 2.727$30/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 10° da base instrutória); e que, hoje em dia, no primeiro tipo de construção, atenta ainda a qualidade prevista, é normal obter um preço de 65.000$00/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 11° da base instrutória); e que, hoje em dia, no segundo tipo de construção, com as mesmas condicionantes, é normal obter um preço de 15.000$00/m2 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 12° da base instrutória); Esse prejuízo deve ser hoje computado, face aos valores constantes das respostas dadas aos pontos 10º, 11° e 12° da BI, em 358.875.000$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 13° da base instrutória); Os A.A. não puderam, até hoje e assim, construir aquela área nem auferir aquele provento (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 14° da base instrutória); Provento esse a ter em conta, pelo que representaria de poupança, se viessem a reservar essa mesma área para sua utilização primitiva, ou venda (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 15° da base instrutória); Os autores não puderam dispor em 1984 do aludido montante de 65.250.120$00 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 16° da base instrutória); Após a revogação do alvará nº 36/82, e aprovação do n.º 24/84, nenhuma parte da verba referida no artigo 97° da “Matéria Assente” foi restituída aos A.A. (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 17° da base instrutória); A quantia de 381.684$00 corresponde a 74,84% da importância de 510.000$00 paga aos S.M.A.S., por excesso de densidade populacional, no decurso do A.L. 36/82 (cfr. a fundamentação da resposta do tribunal colectivo ao quesito 18° da base instrutória). Passemos ao direito. Mediante a acção dos autos, os autores e aqui recorridos pretendem responsabilizar extracontratualmente o município réu, agora recorrente, pelos prejuízos que dizem ter sofrido por via da conduta omissiva, consubstanciada na falta de obtenção de um parecer obrigatório, que acarretou a nulidade do despacho, datado de 15/12/82, em que um vereador da respectiva câmara aprovara um loteamento por eles requerido. E os danos supostamente indemnizáveis são de três tipos, consistindo nas perdas pecuniárias advindas da diferença entre a área de construção possibilitada por aquele despacho e a área menor que veio a ser efectivamente permitida num loteamento seguinte, nos custos por eles suportados com a excessiva duração de uma garantia bancária e, por último, na diferença entre a importância que pagaram aos SMAS tendo em vista o loteamento aprovado pelo despacho de 15/12/82 e a quantia que lhes era realmente exigível em face da operação urbanística depois realizada. Estão interpostos, admitidos e minutados dois recursos, ambos da iniciativa do réu: um agravo em que ele ataca a parte do despacho saneador que julgou improcedente a excepção peremptória de prescrição; e um recurso em que impugna a sentença final que, reconhecendo a responsabilidade do município pelos três tipos de danos alegados pelos autores, veio a condená-lo no pagamento de uma indemnização global, embora num montante inferior ao pedido. Comecemos pelo agravo deduzido do saneador (cfr. o art. 710º , n.º 1, do CPC ). Na sua contestação, o réu dissera que o direito de indemnização invocado na lide está prescrito, pois os autores teriam tomado conhecimento dele em 2/9/83 e, não obstante, só interpuseram a acção do autos em 27/4/2000. Mas o tribunal «a quo» assim não entendeu, já que contou o prazo prescricional de três anos desde, pelo menos, 28/5/97, data em que, por acórdão do STA, «foi declarada a nulidade do acto administrativo de 15 de Dezembro de 1982» – sendo este, como sumariamente já vimos, o acto que aprovara um primeiro loteamento, mais tarde substituído por outro. O agravante discorda desta solução, para o que começa por filiar a actual pretensão indemnizatória no despacho de 15/12/82 (emanado de um vereador e que aprovou o primeiro loteamento) e na sua nulidade (advinda da não obtenção de um parecer obrigatório). Daí, o recorrente extrai duas consequências: já nessa data os autores eram sabedores da ilegalidade do despacho, pelo que contar-se-ia desde então o prazo prescricional de três anos, previsto no art. 498º , n.º 1, do Código Civil ; a prescrição não teria sido interrompida na sequência da acção que os autores interpuseram contra a ré em 15/7/86 (pleito onde formularam pedidos assimiláveis aos da presente lide) porque o direito actualmente exercitado é outro e, ademais, essa primeira acção já fora proposta mais de três anos depois de 15/12/82. Recapitulemos os factos essenciais. Por despacho de um vereador da CM Porto, de 15/12/82, os ora recorridos obtiveram a aprovação de um loteamento (que doravante designaremos por primeiro loteamento) cujo alvará (o n.º 36/82) foi emitido. Todavia, e por despacho de 2/9/83, foi indeferido o pedido de licenciamento da obra a realizar num dos lotes; e, por despacho de um vereador da CM Porto, datado de 14/1/84, impôs-se aos aqui recorridos que apresentassem nova proposta de implantação e volumes de construção, como condição da emissão das licenças de obras. Ante a posição camarária, os recorridos aceitaram introduzir alterações ao primeiro loteamento, embora declarassem não prescindir de ressarcimento pelos danos causados; e, em 28/8/84, foi aprovado para o mesmo terreno um segundo loteamento, substitutivo do anterior e titulado pelo alvará n.º 24/84. Todavia, e em cotejo com o primeiro, este segundo loteamento previa uma menor área de construção – pormenor que os recorridos consideraram danoso por lhes diminuir os lucros do empreendimento e tornar injustificável parte da quantia que haviam entregue aos SMAS. Ademais, as vicissitudes havidas com a operação urbanística levaram a que os recorridos suportassem despesas inúteis com uma garantia bancária. Assim, e com vista a serem ressarcidos desses danos – e ainda de vários outros, que agora nos não interessam – os recorridos interpuseram (em 15/7/86, segundo nos diz o recorrente) contra a CM Porto uma acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual, fundada na ilegal revogação do despacho, datado de 15/12/82, que aprovara o primeiro loteamento. Os aqui recorridos obtiveram um parcial ganho de causa na 1.ª instância, tendo a sentença partido da ideia de que aquele acto tinha natureza revogatória. Mas essa decisão veio a ser suprimida por acórdão deste STA, proferido em 28/5/97: considerou este aresto que o acto aprovador o primeiro loteamento era nulo, por no respectivo procedimento se haver omitido a audição obrigatória de uma entidade externa ao município, que haveria de emitir um parecer; e, por isso, o acórdão entendeu não estar provada a ilicitude dos actos em que os autores fundavam a obrigação de indemnizar – daí advindo a improcedência total da acção e a absolvição da ré do pedido. Em 27/4/2000, os mesmos autores interpuseram a acção destes autos, em que «grosso modo» repetiram os três pedidos «supra» identificados e já constantes do anterior pleito. Todavia, a «causa petendi» inclui agora, não a ilegal revogação do despacho que aprovara o primeiro loteamento, mas sim a negligência ou incúria dos órgãos e agentes camarários que, omitindo culposamente a obrigação legal de solicitar o aludido parecer, inquinaram o procedimento administrativo e provocaram a nulidade do despacho de 15/12/82. E, alinhados os anteriores factos, estamos agora em condições de avaliar se o direito dos autores está, ou não, prescrito. O direito exercitado pelos recorridos nestes autos é o de indemnização pelos danos correspondentes às diferenças havidas entre o primeiro e o segundo loteamentos – a propósito das áreas de construção e das quantias pagas aos SMAS – e ao acréscimo de custos que o atraso da operação urbanística trouxera a uma garantia bancária. Ora, e como vimos, eles já haviam invocado tais direitos na acção que, contra o mesmo réu, interpuseram (admitamos que em 15/7/86), não sendo de afastar a claríssima identidade dos direitos exercitados nas duas lides a pretexto de que, nelas, os autores os filiaram em causas de pedir parcialmente diferentes – recorde-se que, nas acções de responsabilidade civil extracontratual, a «causa petendi» é complexa, abrangendo todos os requisitos da responsabilidade. Sendo assim, temos que, nessa primeira acção, os aqui recorridos manifestaram então o inequívoco propósito de exercer os mesmos direitos que neste processo invocam; por isso, e «ex vi» do art. 323º do Código Civil – que significativamente admite que a prescrição se interrompa pela citação em processos de diversos tipos – a citação operada nesse primeiro processo era apta a interromper o prazo prescricional de três anos, previsto no art. 498º, n.º 1, do mesmo diploma, que então estivesse porventura em curso. Decerto que esse efeito interruptivo não teria lugar se, aquando da citação na primeira causa, já o prazo prescricional estivesse inteiramente decorrido. E é isto que vem defendido no agravo, pois o recorrente assevera que o «dies a quo» desse prazo era a data do despacho que aprovou o primeiro loteamento, ou seja, 15/12/82. Esta é, porém, uma tese insustentável. Com efeito, a prescrição não começa a correr antes de o lesado tomar conhecimento dos pressupostos que condicionam a responsabilidade civil do lesante ( art. 498º , n.º 1, do Código Civil ). Ora, o acto de 15/12/82 não revelava ou sugeria «a se» os vícios do procedimento que o antecedera; e, sendo tipicamente favorável aos recorridos, esse despacho não se apresentava como fautor de prejuízos nem como uma base para imediatas pretensões indemnizatórias. Só com os actos de 2/9/83 e 14/1/84, reveladores de uma conduta administrativa que parecia revogatória do despacho de 15/12/82, os aqui recorridos seguramente souberam que as coisas se inclinavam para uma operação urbanística diferente da inicialmente aprovada e mais desvantajosa – pelo que só então perspectivaram a existência dos direitos de indemnização, mesmo que fundados num motivo diferente do agora invocado. Ademais, da factualidade provada não consta que os recorridos conheceram mais de três anos antes da citação do réu, operada na primeira acção (que o recorrente diz interposta em 15/7/86), a nulidade de que enfermava o acto de 15/12/82 – condição necessária para se poder dizer que os direitos invocados na presente lide já estavam prescritos aquando da citação efectuada no processo anterior. Do que ficou exposto, segue-se a improcedência da excepção e o naufrágio do agravo: pois, e afinal, o réu não logrou demonstrar, como lhe competia nos termos do art. 342º , n.º 2, do Código Civil , que os autores tomaram conhecimento do seu direito – isto é, que eles tomaram conhecimento de que a Administração havia incorrido numa omissão ilegal, determinante da nulidade do despacho de 15/12/82 e causal de prejuízos na sua esfera jurídica – mais de três anos antes da citação havida na primeira acção; pois só assim se evitaria que essa citação lograsse o seu efeito interruptivo, levando ao surgimento de um novo prazo prescricional de três anos (cfr. o art. 326º do Código Civil ) que, como é manifesto, ainda não se completara aquando da citação operada nestes autos. Improcedem, portanto, todas as conclusões do agravo interlocutório, a que se negará provimento. Passando ao recurso interposto da sentença, vemos que o recorrente o dividiu em três partes, integrando a primeira delas uma crítica à decisão de facto. E é por aí que devemos começar, com vista a estabilizarmos os dados factuais sobre que seguidamente incidirão as devidas considerações jurídicas. Na óptica do recorrente, expressa nas suas conclusões b) a f), os quesitos 4º, 5º, 6º, 13º e 15º da base instrutória versam sobre questões de direito e contêm matéria conclusiva, pelo que jamais deveriam ter sido formulados, devendo-se agora suprimi-los ou dar-se por não escritas as respectivas respostas. Os recorridos, ao invés, afirmam que a base instrutória se firmou por falta de reclamações e obteve a força de caso julgado formal; e que as respostas dadas pelo Tribunal Colectivo são inatacáveis por haverem incidido sobre estrita matéria de facto. «Ante omnia», há que dizer que a fixação da base instrutória por falta de reclamações torna-a irrevogável enquanto tal; mas isso não traduz a emergência de um caso julgado, no sentido de que ficasse assente a necessidade e a suficiência da base instrutória – fosse no seu conjunto, fosse relativamente a qualquer das suas partes. Daí a possibilidade de se ampliar a base instrutória ( art. 250º , n.º 2, al. f), do CPC ) e, também, a previsão de se considerarem não escritas certas respostas dadas pelo Tribunal Colectivo (art. 646º, n.º 4, do mesmo diploma) – mesmo que elas consistam num puro e simples «provado», posto que o vício se localize na pergunta. Ora, o recorrente clama precisamente pela aplicação daquele último preceito às respostas dadas a cinco quesitos; e é indesmentível que cabe no «munus» deste STA aferir se tais respostas devem ser havidas como não escritas e, sendo esse o caso, daí tirar as devidas consequências «de jure». No quesito 4º, a que o Tribunal Colectivo respondeu «provado», perguntava-se se «da não consecução dos direitos conferidos pelo alvará de loteamento n.º 36/82, e da obrigação que a entidade administrativa impôs aos autores – a despeito da ilicitude da revogação daquele – de apenas exercitarem os direitos conferidos pelo alvará n.º 24/84, resultaram para eles vultuosos prejuízos». É flagrante que a expressão intercalada entre travessões constitui matéria de direito que não deveria constar do quesito ( art. 511º do CPC ); pelo que a resposta do Tribunal Colectivo deve, na parte relativa àquela expressão, aliás perfeitamente destacável do demais, ter-se por não escrita nos termos do sobredito art. 646º, n.º 4. Apesar de aludir a «direitos» e a «obrigação», a parte restante do quesito tem uma nítida índole factual (apesar de não ser rigoroso nem aconselhável adjectivar os «prejuízos») e deve ser aproveitada; pois aquelas palavras apresentam, respectivamente, o sentido de «vantagens» e de «imposição», não traduzindo um verdadeiro desvio para um plano propriamente jurídico. Nos quesitos 5º e 6º perguntava-se se os «vultuosos prejuízos» referidos no quesito 4º consistiram «na diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará» e, ainda, se «desta diferença proveio um prejuízo para os autores – nessa altura – de não menos de 86.250.000$00». O Tribunal Colectivo respondeu «provado» ao quesito 5º; e, ao quesito 6º, respondeu «provado apenas que desta diferença proveio um prejuízo para os autores – nessa altura – de não menos de 65.250.120$00». Ora, o quesito 5º não envolve qualquer matéria de direito; e o 6º, embora aponte para um «quantum» pecuniário que há-de resultar de operações matemáticas (cujos dados constavam, aliás, dos seis quesitos seguintes), não integra um juízo conclusivo assimilável aos conceitos de direito. Sendo assim, e ao contrário do que pretende o recorrente, é impossível usar-se o disposto no art. 646º , n.º 4, do CPC , em relação às respostas dadas a tais quesitos. «Mutatis mutandis», deve dizer-se o mesmo a propósito dos quesitos 13º e 15º. Perguntava-se no primeiro desses dois quesitos se o prejuízo aludido no quesito 6º «deve ser hoje computado – com correcção também desde a ampliação do pedido feita no anterior processo – em 460.000.000$00», tendo o Tribunal Colectivo respondido que «esse prejuízo deve ser hoje computado, face aos valores constantes das respostas dadas aos pontos 10º, 11º e 12º da base instrutória, em 358.875.000$00». No quesito 14º, perguntava-se se os autores não puderam auferir o «provento» consistente no «quantum» pecuniário referido no quesito 13º; após o que no quesito 15º se inquiria o seguinte, que recebeu do Tribunal Colectivo a resposta de «provado»: «provento esse a ter em conta, pelo que representaria de poupança, se viessem a reservar essa mesma área para sua utilização primitiva, ou venda?». Ora, também estes dois quesitos, apesar de se reportarem a valores só atingíveis mediante cálculos, não integram qualquer «questão de direito», pelo que nenhuma razão há para que consideremos não escritas as suas respostas. Nesta conformidade, só o mencionado segmento da resposta ao quesito 4º se terá por não escrito – procedendo parcialmente a conclusão d) da alegação do recorrente. E, de modo simétrico, improcedem as conclusões b), c), e) e f), bem como a parte restante da mesma conclusão d). Ainda a propósito da decisão de facto, o recorrente, na sua conclusão pp), pretende que este STA, no uso dos poderes conferidos pelo art. 712º do CPC , adite oito factos que enuncia na conclusão anterior e que estariam provados «por acordo». Contudo, a natureza instrumental desses factos não oferece dúvidas. Ora, os factos simplesmente instrumentais só têm de ser especificados ou quesitados quando os factos fundamentais, por aqueles servidos, não possam ser atingidos ou provados directamente. «In casu», constava da matéria assente e da base instrutória toda a factualidade relevante, a que se ordenariam os factos supostamente omitidos. Consequentemente, os referidos oito factos não merecem agora atendibilidade. Soçobra, portanto, a conclusão pp) da alegação de recurso. Nas conclusões g) a t), inclusive, o recorrente diz basicamente duas coisas: «primo», que a ilegalidade do despacho de 15/12/82 não configura uma ilicitude donde brotasse a responsabilidade civil do município; «secundo», que essa ilegalidade meramente formal é impotente para fundar e caracterizar uma relação de causalidade entre a omissão havida e os prejuízos invocados. Comecemos por aquele primeiro assunto. Toda a responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos exige a reunião de vários requisitos, sendo um deles o da ilicitude da acção («lato sensu»). Nos termos gerais do art. 483º do Código Civil , a ilicitude consiste numa de duas coisas: ou na ofensa de um «direito de outrem», tratando-se aí de um direito absoluto – real ou de personalidade (cfr. o art. 70º, n.º 2); ou na ofensa de «qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios», exigindo-se que a norma legal ou regulamentar violada inclua, no seu natural círculo de protecção, os interesses particulares ofendidos. Assim, e apenas à luz do mencionado art. 483º, pareceria que a violação da norma impositiva da colheita de um parecer junto de uma entidade externa não traduziria um caso de ilicitude fundante de responsabilidade civil do município. Todavia, e em matéria de responsabilidade extracontratual dos entes públicos, regida pelo ainda aplicável DL n.º 48.051, de 21/11/67, ocorre uma flagrante aproximação entre as noções de ilegalidade e de ilicitude. Assim, o art. 6º desse diploma dispõe que se consideram «ilícitos os actos jurídicos que violem normas legais e regulamentares». Deste modo, a circunstância de, durante o processo do primeiro loteamento, a Administração haver omitido «contra legem» um certo acto de trâmite, assim provocando a nulidade do despacho final, traduziu uma ilegalidade que, para efeitos de responsabilidade civil, equivale a uma conduta omissiva ilícita, potencialmente geradora de um dever de indemnizar. Todavia, o problema infrutiferamente posto pelo recorrente em sede de ilicitude ressurge a propósito do nexo de causalidade, pois, entre os vícios de forma localizados em actos preparatórios e os prejuízos advindos da ilegalidade da pronúncia final, existe sempre uma distância cronológica e de significação que torna problemático o estabelecimento de uma relação de causa a efeito. Somos, assim, remetidos para o segundo assunto tratado no bloco formado pelas conclusões g) a t); mas a este tema não são indiferentes os raciocínios que, ainda sobre o nexo causal, o recorrente esgrime em muitas das conclusões seguintes, pois seria especioso dizer-se que, num lado, ele aborda o problema do nexo em abstracto enquanto que, nos demais pontos, o faz em concreto. Portanto, veremos de seguida se a sentença andou bem ao julgar que os recorridos haviam demonstrado a existência de uma relação de causalidade entre a conduta omissiva viciante do acto de 15/12/82 e os danos invocados – começando pelos mais sérios, que concernem à diferença entre áreas de construção. A propósito desse nexo causal, a sentença equacionou bem o problema, pois disse o seguinte: «Se o procedimento de licenciamento do loteamento titulado pelo alvará n.º 36/82 tivesse sido conduzido e instruído de acordo com a lei, nomeadamente se tivesse sido ouvida a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, uma de duas: ou o loteamento não era aprovado, designadamente por não se conformar com o Plano Director de Urbanização da cidade – e nesse caso os autores, provavelmente, só teriam suportado as despesas de instrução – ou era aprovado – caso em que não teriam ocorrido os prejuízos resultantes para os autores da redução das áreas de construção que se verificou do 1.º para o 2.º loteamento, pela simples razão de que não teria havido a necessidade de um segundo loteamento.» Ante a disjuntiva assim aberta, era de esperar que o tribunal «a quo» analisasse as duas alternativas, escolhendo depois uma em detrimento da outra – pois a primeira afastava o nexo causal e a segunda possibilitava-o. Surpreendentemente, não foi esse o «iter» seguido, pois, logo a seguir, consta da sentença o seguinte: «Então, verifica-se o pressuposto do nexo de causalidade». Ao que imediatamente se seguiu a decisão condenatória, propriamente dita. Ora, tudo isto significa que a sentença até pode estar certa; mas que a via usada para concluir se mostra logicamente repreensível, sendo-nos agora exigível que avaliemos as justificações que hão-de resolver a alternativa correctamente posta pela sentença. Na óptica dos recorridos, a existência do nexo de causalidade é inegável: não fora a omissão ilícita, o parecer teria sido produzido e o acto de 15/12/82 não seria nulo, mas válido; e daí adviria a constituição, na esfera jurídica deles, de um «jus aedificandi» segundo a área prevista no primeiro loteamento – de modo que a ulterior diminuição dessa área traduzira um genuíno lucro cessante. Mas esta argumentação camufla uma dificuldade grave, não sendo persuasiva ou convincente. E, para melhor o mostrar, convém que raciocinemos de modo regressivo: a existência de um dano sofrido pelos recorridos (e respeitante à diferença entre as áreas de construção) tem como antecedente necessário que eles devessem ser titulares do direito de construir consoante as áreas projectadas no primeiro loteamento; mas, e como é óbvio, esse direito só existiria na esfera jurídica deles se, não fora a omissão ilícita, fosse certa a aprovação do primeiro loteamento. Ora, nada há na matéria de facto – seja directamente dito, seja extraível por presunção judicial – que mostre a certeza, ou sequer a elevada probabilidade, de que, colhido o parecer externo, o primeiro loteamento viesse a ser aprovado. Aliás, era até mais verosímil a hipótese inversa, posto que tal operação urbanística dissentia do Plano Director; e, no entanto, é inútil emitir opiniões sobre graus de probabilidade, já que sobre os recorridos impendia o ónus de alegar e de provar os elementos constitutivos do seu direito ( art. 342º , n.º 1, do Código Civil ), em que se incluía o encargo, por eles não cumprido, de demonstrar que o primeiro loteamento persistiria «qua tale» se o procedimento administrativo tivesse a regularidade que lhe faltou. Mas, se não é seguro que, à obtenção daquele parecer, se seguisse a aprovação do primeiro loteamento, torna-se impossível garantir que a omissão ilícita, traduzida na falta de solicitação do parecer, foi a causa adequada da exclusão do mesmo loteamento – e, por isso, também a causa de os recorridos não poderem lotear segundo as áreas de construção inicialmente previstas e, ainda na mesma sequência lógica, a causa dos danos emergentes das respectivas diferenças de áreas. Dir-se-á porventura que o anteriormente dito contraria as respostas em que o Tribunal Colectivo aludiu aos «prejuízos» sofridos pelos autores em resultado da «diferença de área de construção do primeiro para o segundo alvará». Mas só aparentemente assim sucede. Ao falar nesses «prejuízos», o Tribunal Colectivo não decidiu um dissídio de facto relativo ao nexo de causalidade, e antes se limitou a dar como provados os danos invocados pelos autores, fosse qual fosse a sua verdadeira origem. Ou seja: a decisão de facto diz-nos que, na perspectiva dos autores, eles tiveram danos de um certo género quantificáveis num certo valor; mas não nos diz se tais danos ou prejuízos tiveram a causalidade que na acção lhes vinha atribuída. Está agora adquirido que a sentença errou ao supor, aliás sem fundamentação adrede, que a falta de obtenção do parecer obrigatório foi a causa adequada de os ora recorridos ficarem impossibilitados de aproveitar o seu terreno segundo a área de construção prevista no primeiro loteamento; e, daí, segue-se necessariamente a conclusão de que a diferença de valor entre as áreas pretendida e aprovada não constitui um dano objectivamente imputável à actuação dos órgãos ou agentes municipais, devendo o correspondente pedido indemnizatório soçobrar por falta de demonstração do indispensável nexo causal. E algo de semelhante sucede com o dano emergente da inútil persistência da garantia bancária. Desde que os recorridos ordenaram essa garantia a um loteamento – o primeiro – cuja viabilidade agora se nos mostra incerta, não podem asseverar que, não fora a omissão ilícita, o loteamento seria legalmente aprovado em 15/12/82 e as despesas com a garantia não se teriam feito sentir, como sucedeu, no período compreendido entre as passagens do primeiro e do segundo alvarás. Portanto, e adoptando a mesma linha de raciocínio usada a propósito da diferença entre as áreas de construção, temos que não está provado o nexo de causalidade entre a conduta ilícita e o dano advindo das despesas com a manutenção da garantia bancária; pois, e ante o «non liquet» em matéria de nexo causal, este prejuízo – tal como o derivado da diferença entre áreas de construção – pode perfeitamente filiar-se no facto de os recorridos terem requerido um loteamento (o primeiro) que sempre seria insusceptível de aprovação. Em face do exposto, temos que procedem as várias conclusões do recurso interposto da sentença em que o recorrente sustenta não estar provado que, entre a omissão ilícita e culposa e os danos respeitantes à diferença de áreas de construção e aos custos excessivos da garantia bancária, há o indispensável nexo de causalidade. Resta o problema da quantia que os recorridos entregaram aos SMAS. Diz-nos a matéria de facto que eles pagaram 510.000$00, correspondente à área de construção prevista no primeiro alvará; mas, como a área contemplada no segundo alvará era 74,84% menor do que aquela, a importância a entregar deveria ter sido de 381.684$00 – havendo assim uma diferença de 128.316$00. E é precisamente este o quantitativo que os recorridos querem haver do recorrente, pedindo-a a título indemnizatório. A própria factualidade provada evidencia a razão de ser deste pedido. No entanto, o modo como a «quaestio juris» vem qualificada, como se fosse um assunto de responsabilidade civil extracontratual, não é a melhor. Acerca do mesmo assunto, disse-se na sentença do TAC do Porto, proferida na primeira acção interposta pelos aqui recorridos (cuja cópia consta do II volume dos autos), o seguinte: «Resta apreciar o problema em relação ao pagamento a mais feito aos SMAS. Provou-se que os autores pagaram determinada quantia tendo em conta a área de construção prevista no 1.º alvará. Mas, tendo em conta a menor área de construção, prevista no 2.º alvará, a importância paga excedeu em 128.316$00 a devida. Só numa abordagem perfunctória se pode sustentar que este invocado dano é assimilável aos primeiros, por, da anulação do acto e da consequente realização da construção em consonância com o estabelecido no 1.º alvará, decorrer a necessidade do pagamento realmente feito. Se melhor atentarmos no problema, constatamos que ele nada tem a ver com a responsabilidade aquileana. É que a génese do pagamento a mais feito pelos autores não é o acto ilícito da ré, mas a menor área de construção efectivamente levantada. Ainda que a revogação do 1.º licenciamento tivesse sido legal, impunha-se a devolução do excesso pago pelos autores, na exacta medida em que ele se verificava em relação ao segundo licenciamento. Ou seja: o pagamento feito pelos autores aos SMAS teve em vista um efeito – construção de determinada área – que deixou parcialmente de existir; pelo que a ré, pelo menos nos termos gerais do art. 473º do C. Civil, tem uma obrigação de restituição na exacta proporção da supressão parcial desse efeito, sob pena de se locupletar à custa dos autores.» Ora, afigura-se-nos ser este o modo correcto de colocar e resolver a questão – o que constitui uma diferente qualificação jurídica da pretensão e dos factos que lhe subjazem ( art. 664º do CPC ), em vez de traduzir a atendibilidade de uma «causa petendi» diversa ( art. 661º do CPC ). No que respeita àqueles 128.316$00, prestados para um efeito que afinal se não verificou, houve uma deslocação patrimonial injustificada e, portanto, indevida do património dos recorridos para os SMAS do Município do Porto, ocorrendo assim um enriquecimento e um empobrecimento correlativos. Daí que o recorrente tenha o dever de restituir tal quantia aos recorridos, nos termos do art. 473º , n.º 1, do Código Civil . E os recorridos têm direito a haver do município recorrente os juros legais calculados sobre aquela importância – como pedem e resulta do art. 480º, al. b), do referido diploma. Na verdade, com a aprovação do segundo loteamento, ocorrida em 1984, tornou-se óbvio para os SMAS – ou seja, para o Município do Porto – que aquela entrega dos 128.316$00 perdera razão de ser, passando os empobrecidos a ter direito aos respectivos «juros legais». E, como os recorridos formulam na acção dos autos o pedido principal de que tais juros se contem «desde 1985, inclusive, até ao pagamento», nada obsta a que este preciso pedido obtenha uma total procedência – pelo que não colhe a conclusão mm) da alegação de recurso. Resta dizer que o pagamento tem de ser feito na moeda que hoje tem entre nós curso legal, atento o princípio nominalista consagrado no art. 550º do Código Civil . Nestes termos, acordam: Em negar provimento ao agravo interposto do despacho saneador; Em conceder provimento parcial ao recurso interposto da sentença, revogando-a em parte e confirmando-a na parte sobrante; Por isso, em julgar a acção dos autos parcialmente procedente e improcedente na parte restante, pelo que condenam o município réu a pagar aos autores a quantia em euros correspondente à importância de 128.316$00 e aos respectivos juros de mora, calculados às taxas legais e contados desde 1/1/85 até efectivo cumprimento, absolvendo o réu do restante pedido; Em condenar os autores e ora recorridos nas custas da acção e do recurso interposto da sentença, na proporção em que decaíram. Lisboa, 24 de Janeiro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.

0829/07

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